<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>


          OPENBAAR                                                ons kenmerk
                                                             13384.001 / 01.067.907
                                                         Openbaarmaking onder kenmerk:
                                                             13384.002 / 01.069.473
                                                                     datum
                                                                 4 februari 2020
        Adviescommissie bezwaarschriften van de Kansspelautoriteit


        Advies inzake:

        het bezwaarschrift van Royal Panda Limited (hierna: Royal Panda) tegen het besluit van
        17 september 2019, kenmerk 13384/01.062.185, tot oplegging van een bestuurlijke boete
        van € 400.000,- aan Royal Panda (hierna: het bestreden besluit).

        1. Procedureverloop

        1. Uit de stukken is de Adviescommissie bezwaarschriften van de Kansspelautoriteit
          (hierna: de commissie) – samengevat – het volgende gebleken.


        2. Op 2 en 3 augustus 20181 en 7 januari 20192 is onderzoek ingesteld naar de website
          www.royalpanda.com (hierna: de website) en naar het bedrijf Royal Panda.

        3. Op 2 mei 2019 is van het onderzoek een rapport als bedoeld in artikel 5:48 van de
          Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) opgesteld.3 Het rapport is op diezelfde
          datum verzonden naar Royal Panda.4 De bevindingen van het onderzoek zijn
          weergegeven in hoofdstuk 2 van het rapport en de hoofdstukken 3 en 6 van het
          bestreden besluit.

        4. Bij brief van 6 mei 2019 is Royal Panda uitgenodigd voor een hoorzitting om een
          zienswijze te geven op het rapport en de openbaarmaking van het bestreden besluit.5

        5. Bij e-mail van 28 juni 2019 heeft de raad van bestuur een ontbrekend dossierstuk naar
          Royal Panda nagezonden.6

        6. Op 2 juli 2019 heeft de hoorzitting plaatsgevonden. Namens Royal Panda zijn

          verschenen de heer mr. [persoon 1], de heer mr. [persoon 2] en mevrouw dr. [persoon
          3] (vergezeld van een tolk). Namens Royal Panda zijn daarbij een pleitnota7 en de terms
          and conditions voor affiliates van Royal Panda overgelegd.8 Van het horen is een verslag
          gemaakt.9 Dat verslag is naar Royal Panda toegestuurd.10 Bij brief van 19 juli 2019
          heeft Royal Panda op het verslag van de hoorzitting gereageerd.11

        7. Op 17 september 2019 is vanwege een overtreding van artikel 1, eerste lid, aanhef en
          onder a, van de Wet op de kansspelen (Wok) in de periode van 2 augustus 2018 tot en
          met 7 januari 2019, het bestreden besluit genomen. Op dezelfde datum is het

        1 Stuk 12873/01.037.474.
        2 Stuk 12873/01.047.612.
        3 Stuk 12873/01.048.724.
        4 Stuk 12873/01.056.237.
        5 Stuk 13384/01.056.437.
        6 Stuk 13384/01.059.264.
        7 Stuk 13384/01.059.361.
        8 Stuk 13384/01.059.364.
        9 Stuk 13384/01.059.403.
        10 Stuk 13384/01.060.007.
        11 Stuk 13384/01.060.375 .
                                                              Pagina 1 van 13</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>


          OPENBAAR                                                ons kenmerk
                                                             13384.001 / 01.067.907
                                                         Openbaarmaking onder kenmerk:
                                                             13384.002 / 01.069.473
                                                                     datum
                                                                 4 februari 2020
          openbaarmakingsbesluit genomen.12 Beide besluiten zijn bij brief 17 september 2019
          aan Royal Panda verzonden.13

        8. Bij brief van 1 oktober 2019 heeft Royal Panda op de brief van 17 september 2019
          gereageerd.14
        9. Op 10 oktober 2019 zijn het bestreden besluit en het openbaarmakingsbesluit op

          website van de Kansspelautoriteit gepubliceerd.

        10. Bij brief van 28 oktober 2019 heeft Royal Panda pro forma bezwaar gemaakt tegen het
          bestreden besluit.15 Bij brief van 4 november 2019 heeft de raad van bestuur de
          ontvangst van het bezwaar bevestigd. Met die brief is Royal Panda ook in de
          gelegenheid gesteld om haar bezwaargronden uiterlijk op 3 december 2019 aan te
          vullen, en haar zienswijze te geven op de voorgenomen openbaarmaking van de
          beslissing op bezwaar. Ook is zij uitgenodigd om haar bezwaren en haar zienswijze op
          de voorgenomen openbaarmaking mondeling toe te lichten op de hoorzitting op 13
          januari 2020.16 Op 25 november 2019 heeft de Kansspelautoriteit ingestemd met het
          verzoek om de nadere bezwaargronden uiterlijk op 17 december 2019 in te dienen.17

        11. Bij brief van 16 december 2019 heeft Royal Panda de aanvullende bezwaargronden
          ingediend.18 Bij e-mail van 31 december 2019 heeft Royal Panda laten weten dat zij

          geen gebruik zal maken van de geboden mogelijkheid om haar bezwaren mondeling toe
          te lichten.19

        2. Bezwaargronden

        12. De bezwaargronden met betrekking tot het bestreden besluit houden – samengevat –
          het volgende in.

          Het bestreden sanctiebesluit is onrechtmatig. Royal Panda voert daarbij aan dat:
          a. het bestreden besluit in strijd is met artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking
            van de Europese Unie (hierna: VWEU) en rechtsbeginselen uit het Unierecht en het
            nationale recht, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel en het
            vertrouwensbeginsel;
          b. het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel,
            het zorgvuldigheidsbeginsel en artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, omdat de boete
            voor Royal Panda onevenredig hoog is.

        13. Royal Panda verzoekt de raad van bestuur om het bestreden besluit te heroverwegen,
          de bezwaargronden gegrond te verklaren en vervolgens het bestreden besluit in te
          trekken, dan wel de boete te matigen. Tot slot verzoekt Royal Panda om vergoeding van
          de kosten van de onderhavige procedure.

        12 Stuk 13384/01.062.186.
        13 Stuk 13384/01.062.187.
        14 Stuk 13384/01.062.718 .
        15 Stuk 13384.001/01.063.653.
        16 Stuk 13384.001/01.063.740.
        17 Stuk 13384.001/01.064.706.
        18 Stuk 13384.001/01.066.140.
        19 Stuk 13384.001/01.066.433.
                                                              Pagina 2 van 13</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>


          OPENBAAR                                                ons kenmerk
                                                             13384.001 / 01.067.907
                                                         Openbaarmaking onder kenmerk:
                                                             13384.002 / 01.069.473
                                                                     datum
                                                                 4 februari 2020



        3. Toepasselijke regelgeving

        14. Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wok is het verboden
          gelegenheid te geven om mede te dingen naar prijzen of premies, indien de aanwijzing
          der winnaars geschiedt door enige kansbepaling waarop de deelnemers in het algemeen
          geen overwegende invloed kunnen uitoefenen, tenzij daarvoor ingevolge de Wok
          vergunning is verleend.

        15. De raad van bestuur van de Kansspelautoriteit (hierna: raad van bestuur) is op grond
          van artikel 33b van de Wok belast met de bestuurlijke handhaving van de Wok. Op
          grond van artikel 35a van de Wok is de raad van bestuur bevoegd tot het opleggen van

          een bestuurlijke boete wegens overtreding van – onder meer – artikel 1 van de Wok. De
          maximaal op te leggen boete bedroeg ten tijde van de aanvang van de overtreding
          € 830.000,- of – indien dit meer is – tien procent van de omzet in het boekjaar
          voorafgaand aan de beschikking.

        4. Overwegingen van de commissie

        Ten aanzien van de ontvankelijkheid van bezwaarmakers

        16. Het bezwaarschrift is ingediend binnen zes weken na bekendmaking van het bestreden
          besluit. De bezwaargronden zijn binnen de daartoe gestelde termijnen aangevuld. Het
          bezwaarschrift voldoet ook aan de overige door de Awb gestelde eisen. Het bezwaar is
          ontvankelijk.


        Ten aanzien van de bezwaargronden

        17. Met betrekking tot de aangevoerde bezwaargronden, overweegt de commissie als volgt.

          Strijd met het vertrouwensbeginsel
        18. Royal Panda stelt dat zij erop mocht vertrouwen dat gedurende een transitiefase naar
          een met Unierecht verenigbaar kansspelstelsel, niet tegen haar illegale aanbod
          gehandhaafd zou worden. Zij voert daarbij het volgende aan.

        19. Royal Panda wijst op een inbreukprocedure die de Europese Commissie was gestart
          tegen onder andere Nederland met betrekking tot de nationale wetgeving over
          sportweddenschappen.20 Ook wijst Royal Panda op een beleidsnotitie van de
          Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: de staatssecretaris) van 19 maart
          2011.21 Daarin stelde hij dat het kansspelbeleid moet worden gereguleerd op een

          Unierechtelijk consistente wijze. Volgens Royal Panda blijkt daaruit de noodzaak om het
          kansspelbeleid te moderniseren en prioriteit te geven aan de invoering van een
          vergunningstelsel voor online kansspelen. Tot slot wijst Royal Panda op het oordeel van

        20 4 april 2006, Europese Commissie, IP/06/436.
        21 TK, 2010-2011, 24557, nr. 124.
                                                              Pagina 3 van 13</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>


          OPENBAAR                                                ons kenmerk
                                                             13384.001 / 01.067.907
                                                         Openbaarmaking onder kenmerk:
                                                             13384.002 / 01.069.473
                                                                     datum
                                                                 4 februari 2020
          de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat de
          wijze van vergunningverlening voor bepaalde kansspelen in strijd was met artikel 56 van
          het VWEU.22

        20. Voor alle duidelijkheid wijst de commissie erop dat nergens uit blijkt dat het huidige
          Nederlandse kansspelstelsel voor wat betreft sportweddenschappen en online-
          casinospelen in strijd is met EU-recht. De Afdeling heeft in drie uitspraken geoordeeld
          dat de inrichting van het kansspelbestel op die onderdelen géén strijd met het EU-recht
          oplevert.23

        21. De inbreukprocedure door de Europese Commissie maakt dat niet anders. De commissie
          verwijst daarbij naar overweging 10.8 in de uitspraak van 2 mei 2018 van de Afdeling:
          ‘Dat de Europese Commissie de Nederlandse Staat in 2006 in gebreke heeft gesteld met
          betrekking tot vergunningverlening voor sportprijsvragen, doet aan het voorgaande niet

          af. De Commissie heeft niet een hierop betrekking hebbende zaak aanhangig gemaakt
          bij het Hof en heeft bovendien op 7 december 2017 besloten de inbreukprocedure te
          beëindigen.’24

        22. Wat betreft de Betfair-uitspraak van de Afdeling, blijkt uit overweging 2.10.12 dat de
          strijdigheid met het EU-recht bestond in het zonder oproep tot mededinging verlenen,
          dan wel verlengen van de vergunningen aan Stichting de Nationale Sporttotalisator (De
          Lotto) en Scientific Games Racing B.V. De strijdigheid zag niet op het totaalverbod van
          online-casinospelen of het éénvergunningstelsel van sportweddenschappen als zodanig.

        23. Royal Panda verwijst naar het Wob-besluit van 20 oktober 2016 van het Ministerie van
          Justitie van Veiligheid (hierna: het Ministerie) en Kamerstukken.25 Volgens Royal Panda
          hadden in 2011 en 2012 het Ministerie en de Kansspelautoriteit afspraken gemaakt met

          aanbieders zoals Royal Panda. Die zouden inhouden dat aanbieders hun online-
          kansspelaanbod op de Nederlandse markt mochten blijven aanbieden. Het doel daarvan
          zou zijn de kanalisatie naar het online-kansspelvergunningstelsel en het bespoedigen
          van het wetgevingsproces. Volgens Royal Panda werden die afspraken later de
          prioriteringscriteria van 2012.

        24. In de Kamerstukken of (de bijlagen bij) het Wob-besluit ziet de commissie geen
          afspraak met of een toezegging aan de online-kansspelsector, die inhoudt dat als illegale
          aanbieders zich aan bepaalde voorwaarden zouden houden, de Kansspelautoriteit tegen
          hen niet zou handhaven. Zoals in randnummer 32 in het bestreden besluit is
          aangehaald, bevestigde de staatssecretaris tegenover de Kamer juist dat afspraken niet
          bestonden en dat online aanbieders in 2012 alleen geïnformeerd zijn over het
          prioriteringsbeleid van de Kansspelautoriteit. De commissie merkt bovendien op dat zelfs
          als de prioriteringscriteria van 2012 afspraken zouden zijn, sinds 1 juni 2017 de
          prioriteringscriteria 2017 in werking zijn getreden. Bij de invoering daarvan is nog een

        22 23 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP8768 (Betfair).
        23 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:484, r.o. 3.3; 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3135, r.o. 5.3-5.4;
        26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3130, r.o. 4.4-4.5.
        24 ECLI:NL:RVS:2018:1466.
        25 Zie: bijlagen bij Besluit Wob-verzoek over vertegenwoordigers van kansspelbedrijven, 20 oktober 2016, te
        vinden via: www.rijksoverheid.nl/documenten/wob-verzoeken/2016/11/04/besluit-wob-verzoek-over-
        vertegenwoordigers-van-kansspelbedrijven. TK, 2011-12, 32264, nr. 25.
                                                              Pagina 4 van 13</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>


          OPENBAAR                                                ons kenmerk
                                                             13384.001 / 01.067.907
                                                         Openbaarmaking onder kenmerk:
                                                             13384.002 / 01.069.473
                                                                     datum
                                                                 4 februari 2020
          keer duidelijk herhaald: ‘Eerder gaf [de Kansspelautoriteit] al aan dat het niet (meer)
          voldoen aan de genoemde prioriteringscriteria de aanbieder niet vrijwaart van eventuele
          handhaving’.26 Royal Panda kon er dus niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat zolang
          zij zich niet prioriteerde, tegen haar ook niet gehandhaafd zou worden. Tot slot en ter
          voorkoming van misverstanden wijst de commissie op randnummer 32 in het bestreden
          besluit. De betrouwbaarheidstoets bij een toekomstige vergunningaanvraag voor online
          kansspelen is niet hetzelfde als een gedoogbeleid.27
        25. Royal Panda stelt dat zij de vermeende afspraken honoreert. Zij veronderstelt dat de

          raad van bestuur het standpunt inneemt dat partijen die Nederlandse spelers
          accepteren, weliswaar in overtreding zijn, maar dat niet wordt opgetreden zolang hun
          aanbod niet is gericht op Nederland. Royal Panda wijst erop dat de Kansspelautoriteit
          (een periode) feitelijk niet handhaafde tegen online-kansspelaanbieders, waaronder
          Royal Panda. Royal Panda beroept zich verder op een memo van een
          bestuursvergadering op 24 mei 2012 van de Kansspelautoriteit.28 Ook beroept Royal
          Panda zich op de uitspraken van de Rechtbank Amsterdam en het Gerechtshof
          Amsterdam.29 Zij wijst ook op uitlatingen vanuit het Ministerie.30 Tot slot wijst zij op
          uitlatingen van de toenmalige directeur van de Kansspelautoriteit op de conferentie
          Gaming in Holland 2017 op 13 juni 2017.

        26. Volgens de commissie is de veronderstelling van Royal Panda onjuist. De commissie
          wijst op randnummers 25 en 26 in het bestreden besluit. Daarin legt de raad van

          bestuur uit dat de Kansspelautoriteit geen gedoogbeleid heeft gehanteerd.31 De
          prioriteringscriteria brengen volgorde aan in de handhaving. Er bestonden dan ook geen
          afspraken of gedoogcriteria waaraan Royal Panda zich kon houden om handhaving te
          voorkomen. De commissie wijst op randnummers 27-35 van het bestreden besluit.
          Daarin zijn de argumenten van Royal Panda beoordeeld. De commissie volgt de raad
          van bestuur in die beoordeling en ziet geen reden om anders te adviseren.

        27. Verder wijst de commissie erop dat de omstandigheid dat andere illegale aanbieders
          vanwege prioritering eerst voor handhaving aan de beurt waren en Royal Panda pas
          daarna, niet betekent dat het illegale aanbod van Royal Panda gedoogd werd. Tot slot en
          ten overvloede wijst de commissie erop dat Royal Panda de prioriteringscriteria
          overschreed en zij zich dus wél prioriteerde voor handhaving.


        28. Volgens de commissie kan een beroep op het Europese vertrouwensbeginsel niet slagen,
          alleen al omdat een specifieke en precieze toezegging aan Royal Panda dat tegen haar

        26 Zie: 27 mei 2017, www.kansspelautoriteit.nl/nieuws/nieuwsberichten/2017/mei/kansspelautoriteit/.
        27 Zie de conceptbeleidsregel van de Kansspelautoriteit die nadere invulling geeft aan de motie Postema, te vinden
        via: www.kansspelautoriteit.nl/onderwerpen/a-z/wet-kansspelen/concept-beleidsregel/.
        28 P. 3-4 in de bijlage van het Wob-besluit van 6 november 2013, kenmerk 7973/00.017.279. Te vinden via:
        www.kansspelautoriteit.nl/besluiten/wob-verzoeken/.
        29 Respectievelijk 18 maart 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:1452 en 25 oktober 2016, ECLI:NL:GHAMS:2016:4212.
        30 Zie: TK, vergaderjaar 2014-2015, Aanhangsel 1845; en TK, 2014-2015, 33996, nr. 6, p. 64.
        31 Zie ook: Rechtbank Den Haag (vzr.), 16 augustus 2016 SGR 14/7589 en 15/778;
        Rechtbank Den Haag (vzr.), 14 september 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:10671 (Betsson), r.o. 4.5;
        Afdeling, 17 januari 2018, ECL1:NL:RVS:2018:155, r.o. 5.2.
        Rechtbank Den Haag (vzr.) 11 september 2018 SGR 18/5274 en 18/5262, r.o. 7;
        Rechtbank Rotterdam, 20 december 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:6343 (Rykiel);
        Rechtbank Den Haag (vzr.) 5 april 2019 SGR 19/1096, r.o. 8.2;
        Rechtbank Den Haag 6 juni 2019, SGR 18/4100, 18/4105, 18/4106, 18/4065 en 18/4121, r.o. 7.
                                                              Pagina 5 van 13</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>


          OPENBAAR                                                ons kenmerk
                                                             13384.001 / 01.067.907
                                                         Openbaarmaking onder kenmerk:
                                                             13384.002 / 01.069.473
                                                                     datum
                                                                 4 februari 2020
          niet wordt gehandhaafd als zij aan zich aan bepaalde voorwaarden houdt, nergens uit
          blijkt. De commissie komt daarom niet toe aan de vragen of de vertrouwenwekkende
          handeling afkomstig is van raad van bestuur, of het gewekte vertrouwen
          gerechtvaardigd is, en of een algemeen of derde-belang bestaat die aan honorering van
          een gewekt en gerechtvaardigd vertrouwen in de weg staat omdat die zwaarder weegt
          dan het belang van Royal Panda.

        29. Royal Panda stelt dat voor zover het Unierechtelijke rechtszekerheidsbeginsel en
          vertrouwensbeginsel niet van toepassing zijn, het nationaalrechtelijke
          rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel wel zijn geschonden. Zij beroept zich
          op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019.32 Zij motiveert haar standpunt als
          volgt.

        30. Royal Panda meent dat sprake van een ondubbelzinnige toezegging. Zij beroept zich op

          de hierboven genoemde gesprekken en vermeende afspraken met de online-
          kansspelsector, het vermeende feitelijke niet-handhaven door de Kansspelautoriteit
          tegen aanbieders die daarmee in overeenstemming handelden, en de
          bestuursvergadering van 24 mei 2012 van de Kansspelautoriteit. Royal Panda ziet daarin
          de welbewuste standpuntbepaling door de raad van bestuur dat als Royal Panda zich aan
          de vermeende afspraken hield, tegen haar niet gehandhaafd zou worden. Ook zou de
          Kansspelautoriteit in haar brief aan Stichting Speel Verantwoord van 15 juni 2017
          hebben geweigerd een inhoudelijke toelichting te geven over de toepassing van de
          prioriteringscriteria van 2017.

        31. Aan de hand van het stappenplan dat de Afdeling in haar uitspraak van 29 mei 2019
          heeft uiteengezet, komt de commissie tot de volgende beoordeling.

        32. De eerste stap is de vraag of de uitlatingen en/of gedragingen waar Royal Panda zich op
          beroept, kunnen worden gekwalificeerd als een toezegging. De raad van bestuur heeft in
          randnummers 27-35 van het bestreden besluit uitgelegd dat geen sprake is van een
          afspraak of toezegging aan enige partij, laat staan dat Royal Panda gerechtvaardigd
          mocht verwachten dat tegen háár niet gehandhaafd zou worden als zij zich aan bepaalde
          voorwaarden hield. Volgens de commissie heeft de raad van bestuur met zijn besluiten
          en de voortdurende nieuwsberichten33 juist het welbewuste standpunt ingenomen dat
          het prioriteringsbeleid van zowel 2012 als 2017, niet is bedoeld om een overtreding van
          het verbod op het aanbieden van online kansspelen zonder vergunning vast te stellen.
          Het is ook geen gedoogbeleid. Het brengt alleen volgorde in de handhaving aan. De
          inachtneming van de prioriteringscriteria door een online aanbieder betekent niet per
          definitie dat zijn online kansspelaanbod niet meer op Nederland is gericht. Daarbij komt
          dat Royal Panda een professionele kansspelaanbieder is die wordt bijgestaan door


        32 ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.
        33 Zie bijvoorbeeld randnummers 52-55 in het boetebesluit van Imperial E-Club van 11 februari 2014, kenmerk
        8035/00.024.862; randnummers 55-58 in het boetebesluit inzake Trustfulgames.com van 26 januari 2017,
        kenmerk 10507/01.002.420; randnummers 41-43 van het boetebesluit inzake Mr. Green van 17 juli 2018,
        kenmerk 12477/01.041.700; randnummers 105-109 in boetebesluit inzake Corona van 31 juli 2018, kenmerk
        12517/01.041.049. Te vinden via: www.kansspelautoriteit.nl/besluiten/sanctiebesluiten/.
        Zie bijvoorbeeld de nieuwsberichten:
        12 februari 2014, www.kansspelautoriteit.nl/nieuws/nieuwsberichten/2014/handhaving-online/;
        1 december 2016, www.kansspelautoriteit.nl/nieuws/nieuwsberichten/2016/december/wijziging-aanpak/;
        31 maart 2017, www.kansspelautoriteit.nl/nieuws/nieuwsberichten/2017/maart/onmiddellijke-handha/.
                                                              Pagina 6 van 13</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>


          OPENBAAR                                                ons kenmerk
                                                             13384.001 / 01.067.907
                                                         Openbaarmaking onder kenmerk:
                                                             13384.002 / 01.069.473
                                                                     datum
                                                                 4 februari 2020
          advocaten die in het Nederlandse kansspelrecht zijn gespecialiseerd. Nu de
          veronderstellingen van Royal Panda in flagrante tegenspraak zijn met de besluiten en
          voortdurende nieuwsberichten van de Kansspelautoriteit, mocht Royal Panda ook
          daarom er niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat een toezegging was gedaan.

        33. In de brief van 15 juni 2017 deelde de Kansspelautoriteit mee dat partijen erop zijn
          gewezen dat aanbieders die hun website aan de prioriteringscriteria aanpasten nog
          steeds in overtreding waren, niet waren gevrijwaard van handhavend optreden, en dat
          handhavend optreden alleen kon worden voorkomen als het aanbod niet toegankelijk
          was voor de Nederlandse speler.34 Deze brief biedt wat de commissie betreft dan ook
          een ruim voldoende en duidelijke toelichting op het prioriteringsbeleid.

        34. Uit het bovenstaande concludeert de commissie dat van een toezegging geen sprake is.
          Alleen daarom al slaagt het beroep op de uitspraak niet. Aan de overige twee vragen,
          namelijk of (de schijn van) een toezegging toegerekend kan worden aan de raad van
          bestuur, en of enig gewekt en gerechtvaardigd vertrouwen moet worden nagekomen,
          komt de commissie niet toe.
        35. Gelet op het voorgaande adviseert de commissie om deze bezwaren ongegrond te

          verklaren.

          Strijd met Unierechtelijk rechtszekerheidsbeginsel
        36. Royal Panda stelt dat als zij sinds de invoering van de prioriteringscriteria van 2017 er
          niet langer op mocht vertrouwen dat tegen haar geen handhaving zou plaatsvinden, de
          prioriteringscriteria van 2017 en het bestreden besluit in strijd zijn met het
          Unierechtelijke en nationale rechtszekerheidsbeginsel. Zij beroept zich op jurisprudentie
          van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJEU).35 Volgens Royal Panda
          zijn de prioriteringscriteria onvoldoende duidelijk, onvoldoende nauwkeurig en
          onvoldoende voorzienbaar. Zij onderbouwt dat als volgt.

        37. Ten eerste zijn de prioriteringscriteria van 2017 in strijd met de afspraken en zonder
          enig overleg ingevoerd. Ten tweede zijn de prioriteringscriteria intern tegenstrijdig.

          Want uit de voorwaarde dat uit het ontbreken van (verschillende variaties van)
          geoblocking handhaving kan volgen, zou volgen dat het ontoegankelijk maken van
          aanbod voor Nederlandse consumenten de enige mogelijkheid voor aanbieders is om
          niet geconfronteerd te worden met handhaving. Ten derde is bij de toepassing van het
          handhavingsbeleid gebruik gemaakt van additionele factoren die geen onderdeel
          uitmaken van het kenbare en gepubliceerde beleid. Zoals: “populariteit van de website”,
          “schadelijkheid voor consumenten” en “mate van gerichtheid”. De kenmerken van
          “gerichtheid op Nederland” zijn niet nader gepreciseerd, niet nader onderbouwd en niet
          uitputtend.

        38. De commissie volgt Royal Panda op deze punten niet. Van afspraken over het onder
          voorwaarden gedogen van het illegale aanbod van Royal Panda, is niet gebleken. De
          raad van bestuur kon daarmee dus niet in strijd handelen. De commissie ziet ook niet in


        34 Stuk 10839/01.011.127.
        35 22 juni 2006, ECLI:EU:C:2006:416 (België/Commissie); 11 juni 2015, ECLI:EU:C:2015:386 (Berlington
        Hungary), r.o. 79; 22 juni 2017, ECLI:EU:C:2017:491 (Unibet/Hongarije), r.o.. 43.
                                                              Pagina 7 van 13</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>


          OPENBAAR                                                ons kenmerk
                                                             13384.001 / 01.067.907
                                                         Openbaarmaking onder kenmerk:
                                                             13384.002 / 01.069.473
                                                                     datum
                                                                 4 februari 2020
          op basis van welke verplichting de raad van bestuur met Royal Panda moest overleggen
          om zijn prioriteringsbeleid in 2017 aan te scherpen.

        39. Voor het tweede en derde punt van Royal Panda verwijst de commissie naar
          randnummers 25 en 26 van het bestreden besluit. Overigens is de veronderstelling van
          Royal Panda dat het ontoegankelijk maken van het illegale online-kansspelaanbod voor
          de Nederlandse consumenten de enige mogelijkheid voor aanbieders is om niet
          geconfronteerd te worden met handhaving, juist. Zoals in randnummer 33 van het
          bestreden besluit is vermeld, is een IP-blokkade daartoe een effectieve manier.

          Geen onmiskenbare en specifieke gerichtheid op Nederland
        40. Volgens Royal Panda volgt uit het onderzoek van de raad van bestuur niet dat haar
          klantenservice, apps en affiliates onmiskenbaar en specifiek op Nederland waren gericht.
          Daarom handelde Royal Panda in overeenstemming met de hierboven genoemde

          gemaakte afspraken en de prioriteringscriteria van 2017.

        41. De commissie vindt het standpunt van Royal Panda onbegrijpelijk. Uit de onderzoeken
          volgt namelijk dat de website van Royal Panda beschikbaar was vanaf een Nederlands
          IP-adres en dat iDEAL werd aangeboden. Royal Panda prioriteerde zich dus wél.

        42. Royal Panda benadrukt dat de prioriteringscriteria van 2017 en het bestreden besluit
          rechtstreeks conflicteren met wat de wetgever voor ogen had.36 Zij meent dat de
          aanwezigheid van iDEAL en de afwezigheid van geoblocking haar daarom niet
          tegengeworpen kunnen worden.

        43. De raad van bestuur heeft dit argument beoordeeld in randnummer 33 van het
          bestreden besluit. De commissie komt niet tot een andere conclusie dan de raad van

          bestuur.

        44. Royal Panda wijst erop dat de raad van bestuur in randnummers 41-44 van het
          bestreden besluit niet nader is ingegaan op de standpunten van Royal Panda. Ook wijst
          zij erop dat de raad van bestuur in randnummer 40 van het bestreden besluit niet
          weerspreekt wat Royal Panda over iDEAL heeft gesteld tijdens de hoorzitting.

        45. De commissie gaat ervan uit dat Royal Panda bedoelt randnummers 40-41 van het
          bestreden besluit. De commissie kan het standpunt van de raad van bestuur dat de
          overtreding primair ziet op het illegale online-kansspelaanbod en niet op het
          affiliateprogramma of de marketing van Royal Panda, goed volgen. De overtreding houdt
          namelijk in dat Royal Panda zonder vergunning in Nederland online kansspelen aanbood.
          Royal Panda heeft dát niet betwist. Of het aanbod, het affiliateprogramma of de
          marketing ook specifiek op Nederland gericht was, is voor de overtreding dus verder niet

          relevant. De raad van bestuur hoefde op de standpunten van Royal Panda dus niet
          nader in te gaan.




        36 Zij beroept zich daarbij wederom op TK, 2014-2015, 33996, nr. 6, p. 64.
                                                              Pagina 8 van 13</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>


          OPENBAAR                                                ons kenmerk
                                                             13384.001 / 01.067.907
                                                         Openbaarmaking onder kenmerk:
                                                             13384.002 / 01.069.473
                                                                     datum
                                                                 4 februari 2020
        46. Hetzelfde geldt voor de vraag of iDEAL van de website was verwijderd voordat de Wet
          KOA en de motie Postema door de Eerste Kamer waren aangenomen. Daarbij verwijst
          de commissie naar de duidelijke uitleg in randnummer 39 van het bestreden besluit. Zie
          ook de overweging van de Afdeling in haar uitspraak van 22 februari 2017: ‘Voor de
          vraag of artikel 1, aanhef en onder a, van de Wok is overtreden, is namelijk, anders dan
          [appellante] hebben aangevoerd, niet relevant of het aanbod primair is gericht op
          Nederland.’37 De raad van bestuur hoefde op deze vraag dus niet nader in te gaan.

        47. De commissie adviseert deze bezwaren ongegrond te verklaren.

          Hoogte van de boete
        48. Royal Panda stelt dat het gelijkheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het
          zorgvuldigheidsbeginsel en de eisen van artikel 5:46 van de Awb, door de raad van
          bestuur zijn geschonden. De opgelegde bestuurlijke boete zou namelijk onevenredig

          hoog zijn.

        49. Royal Panda verwijst naar randnummer 75 van het bestreden besluit. Daarin heeft de
          raad van bestuur de zogenoemde administratiekosten (een inactivity fee) in algemene
          voorwaarde 9.1, als een boeteverhogende bijzondere omstandigheid aangemerkt. Hij
          heeft de boete daarom met € 50.000,- verhoogd.

        50. Royal Panda stelt dat er geen grondslag is voor die boeteverhoging. Zij voert aan dat zij
          dat soort kosten nog nooit in rekening heeft gebracht. De algemene voorwaarde is
          opgenomen vanwege de Gaming Authorisations and Compliance Directive van de Malta
          Gaming Authority.

        51. De commissie volgt Royal Panda hierin niet. Volgens de commissie staat voorop dat de

          algemene voorwaarde met de inactivity fee een ontoelaatbare benadeling van de
          consument is. Dat Royal Panda de inactivity fee tot nu toe nog niet daadwerkelijk in
          rekening heeft gebracht – wat hier ook van zij –, maakt dat niet anders. Ook de stelling
          dat de voorwaarde zou zijn opgenomen vanwege Maltese regelgeving – wat hier ook van
          zij –, leidt ook niet tot een andere conclusie. Nog daargelaten dat Royal Panda zich niet
          op de Nederlandse online kansspelmarkt mag begeven, is Maltese regelgeving in
          Nederland niet van toepassing. Bovendien kon Royal Panda de algemene voorwaarde
          voor de Nederlandse markt weghalen of uitzonderen.

        52. Vervolgens wijst Royal Panda erop dat administratiekosten niet als (bijzondere)
          boeteverhogende omstandigheid in de Boetebeleidsregels aanbieden kansspelen online
          zonder vergunning van 1 augustus 2015 zijn vermeld.38 Daarom zou niet voorzienbaar
          zijn dat die als boeteverhogende omstandigheid werden aangemerkt. Ook zouden de
          voorbeelden uit dat beleidsdocument niet vergelijkbaar zijn met de door Royal Panda

          gehanteerde algemene voorwaarde. Verder wijst zij erop dat ‘het berekenen van kosten
          voor (tijdelijk) inactieve spelers’ per 1 maart 2019 wel expliciet is opgenomen in de
          nieuwe boetebeleidsregels. Zij wijst ook op de boetebesluiten van de raad van bestuur

        37 ECLI:NL:RVS:2017:484, r.o. 5.
        38 Te vinden via: www.kansspelautoriteit.nl/onderwerpen/a-z/aanpak-online/, versie: “geldend voor zaken die in
        nader onderzoek zijn genomen tot 1 maart 2019”.
                                                              Pagina 9 van 13</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>


          OPENBAAR                                                ons kenmerk
                                                             13384.001 / 01.067.907
                                                         Openbaarmaking onder kenmerk:
                                                             13384.002 / 01.069.473
                                                                     datum
                                                                 4 februari 2020
          van 18 oktober 2019 (Cyberrock/Honeydew), 17 juli 2018 (Mr. Green) en 26 januari
          2017 (Trustfulgames.com). Royal Panda stelt dat in die zaken sprake was van
          vergelijkbare algemene voorwaarden, waarvan sommige zelfs vele malen nadeliger
          waren dan die van haar. Zij concludeert dan ook dat in deze zaak nog moest worden
          afgezien van een boeteverhoging vanwege administratiekosten.

        53. De commissie wijst erop dat de boetebeleidsregels van de Kansspelautoriteit ruimte
          laten voor het betrekken van bijzondere omstandigheden bij de bepaling van de hoogte
          van de boete. Dit komt de commissie niet onredelijk voor. Het is namelijk onmogelijk op
          voorhand een limitatieve lijst van bijzondere omstandigheden op te stellen en bekend te
          maken. De inactivity fee benadeelt de consument op ontoelaatbare wijze. De commissie
          ziet niet in waarom die niet als bijzondere omstandigheid kan worden aangemerkt.

        54. Voorts wijst de commissie erop dat de inactivity fee als boeteverhogende omstandigheid

          niet nieuw is. Al in de zaak Trustfulgames.com wees de commissie in randnummer 85 in
          het advies van de commissie bij de beslissing op bezwaar erop dat de inactivity fee als
          boeteverhogende omstandigheid kan worden aangemerkt.39

        55. De commissie wijst erop dat de raad van bestuur de beleidswijziging consequent heeft
          doorgevoerd. Hij merkt de inactivity fee namelijk consequent als boeteverhogende
          omstandigheid aan. Op die grondslag verhoogt hij de boete ook consequent.40 De
          voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag oordeelde in overweging 8.6 in de
          uitspraak van 5 april 2019: ‘Zoals verweerder ter zitting aangegeven heeft is er ten
          aanzien van het handhaven op de zgn. “dormant clause” (een bepaling in de algemene
          voorwaarden waaruit blijkt dat spelers onder omstandigheden geld kwijtraken zonder
          redelijke tegenprestatie) sprake geweest van wijziging van het beleid in die zin dat dit
          als een boeteverhogende omstandigheid is aangemerkt. Het is de voorzieningenrechter

          niet gebleken dat verweerder deze beleidswijziging niet consequent doorvoert.’41

        56. De omstandigheid dat de raad van bestuur de inactivity fee voor het eerst ná het
          boetebesluit van Mr. Green als boeteverhogende omstandigheid aanmerkte, maakt
          volgens de commissie niet dat de beleidswijziging niet consequent is doorgevoerd.42 Nu
          de raad van bestuur al een consequent doorgevoerd beleid hanteerde, is de expliciete
          opname van de inactivity fee in het geactualiseerde boetebeleid van 27 februari 201943
          verder niet relevant. Wat betreft het boetebesluit van Cyberrock/Honeydew, wijst de

        39 14 september 2017, kenmerk 10507/01.014.116. Te vinden via:
        www.kansspelautoriteit.nl/besluiten/sanctiebesluiten/sanctiebesluiten/trustfulgames-com/.
        40 Zie:
        - randnummer 66 in het boetebesluit van 24 januari 2019, kenmerk 13090/01.048.611 (Onisac). Te vinden via:
        www.kansspelautoriteit.nl/besluiten/sanctiebesluiten/sanctiebesluiten/onisac-limited/.
        - Randnummer 144 in het boetebesluit van 27 februari 2019, kenmerk 13078/01.052.092 (Casumo). Te vinden
        via: www.kansspelautoriteit.nl/besluiten/sanctiebesluiten/sanctiebesluiten/casumo/.
        - Randnummer 85 in het boetebesluit van 23 juli 2019, kenmerk 13367.001/01.060.429 (BWIN). Te vinden via:
        www.kansspelautoriteit.nl/besluiten/sanctiebesluiten/sanctiebesluiten/bwin/.
        - Randnummer 187 in het boetebesluit van 30 juli 2019, kenmerk 13365.001/01.060.458 (Unibet). Te vinden via:
        www.kansspelautoriteit.nl/besluiten/sanctiebesluiten/sanctiebesluiten/unibet/.
        41 SGR 19/1096. De zaak ging ook over een boetebesluit door de Kansspelautoriteit vanwege een illegaal online-
        kansspelaanbod.
        42 Kenmerk 12477/01.037.324. Te vinden via:
        www.kansspelautoriteit.nl/besluiten/sanctiebesluiten/sanctiebesluiten/mr-green-limited/.
        43 Te vinden via: www.kansspelautoriteit.nl/nieuws/nieuwsberichten/2019/februari/ksa-verhoogt-boete/.
                                                             Pagina 10 van 13</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>


          OPENBAAR                                                ons kenmerk
                                                             13384.001 / 01.067.907
                                                         Openbaarmaking onder kenmerk:
                                                             13384.002 / 01.069.473
                                                                     datum
                                                                 4 februari 2020
          commissie erop dat er geen sprake was van een inactivity fee.44 Het is vanzelfsprekend
          dat die niet als boeteverhogende bijzondere omstandigheid is opgevoerd.

        57. De commissie vindt de boeteverhogende omstandigheid voor Royal Panda voldoende
          voorzienbaar. De commissie neemt daarbij in aanmerking dat de boetebeleidsregels
          ruimte laten voor het betrekken van bijzondere omstandigheden bij het bepalen van de
          boetehoogte, dat de inactivity fee een ontoelaatbare benadeling van de consument is,
          en dat al in 2017 is vastgesteld dat die als boeteverhogende omstandigheid aangemerkt
          kan worden.

        58. Royal Panda stelt dat het gebruik van die algemene voorwaarde niet gezien wordt als
          een omstandigheid die samenhangt met de ernst van de overtreding zoals bedoeld in
          artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Het in rekening brengen van administratiekosten is
          een namelijk ander feit dan de overtreding van het aanbieden van kansspelen zonder

          Nederlandse vergunning.

        59. Volgens de commissie is de inactivity fee een extra, ontoelaatbare benadeling die
          bovenop de overtreding van het illegaal aanbieden van online kansspelen in Nederland
          komt. De commissie kan dan ook goed volgen dat de raad van bestuur die als
          boeteverhogende bijzondere omstandigheid heeft aangemerkt en om die reden de boete
          heeft verhoogd. Royal Panda heeft niet nader onderbouwd waarom de inactivity fee een
          apart feit zou zijn, of om welk apart feit het zou gaan.

        60. Royal Panda verwijst naar randnummer 76 van het bestreden besluit. Daarin meent de
          raad van bestuur dat Royal Panda met algemene voorwaarde 5.13 suggereerde dat haar
          kansspelaanbod ook in Nederland legaal is. Hij heeft dat als een boeteverhogende
          bijzondere omstandigheid aangemerkt en de boete daarom met € 50.000,- verhoogd.


        61. Royal Panda vindt dat die algemene voorwaarde niet suggereert of de onjuiste indruk
          wekt dat haar kansspelaanbod en de deelname daaraan legaal is in Nederland.
          Algemene voorwaarden 5. en 5.13 zien namelijk alleen op de (de)registratie van spelers
          en dus alleen op de relatie tussen spelers en Royal Panda. Het is geen informatie over
          de juridische status van het kansspelaanbod van Royal Panda. Verder gelden ook voor
          deze boeteverhogende omstandigheid de bezwaren die zij aanvoerde over de inactivity
          fee.

        62. De commissie wijst op randnummer 68 van het bestreden besluit en vindt de stelling
          van Royal Panda onbegrijpelijk. In algemene voorwaarde 5.13 stelde Royal Panda dat
          het voor inwoners van landen die niet in die bepaling zijn vermeld, verboden is om zich
          te registreren en te spelen. In die bepaling is vermeld dat het voor onder andere
          inwoners van Nederland wél is toegestaan is om zich te registreren bij Royal Panda.

          Nergens is vermeld dat in Nederland het deelnemen aan, of het zonder vergunning
          aanbieden van online kansspelen, verboden is. De bepaling wekt daardoor een onjuiste
          indruk. Voor de overige argumenten van Royal Panda verwijst de commissie – voor


        44 Kenmerk 12863/01.043.023. Te vinden via:
        www.kansspelautoriteit.nl/besluiten/sanctiebesluiten/sanctiebesluiten/cyberrock/.
                                                             Pagina 11 van 13</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>


          OPENBAAR                                                ons kenmerk
                                                             13384.001 / 01.067.907
                                                         Openbaarmaking onder kenmerk:
                                                             13384.002 / 01.069.473
                                                                     datum
                                                                 4 februari 2020
          zover dat relevant is – naar haar overwegingen voor wat betreft de inactivity fee.

        63. Royal Panda verwijst naar randnummer 77 van het bestreden besluit. Daarin meent de
          raad van bestuur dat Royal Panda ten onrechte de indruk wekte dat zij onder toezicht
          staat voor wat betreft het voor Nederland beschikbare aanbod, en dat spelers
          ‘completely safe’ zijn, omdat Royal Panda beschikt over een vergunning in een ander
          land. Hij heeft dat als een boeteverhogende bijzondere omstandigheid aangemerkt en
          daarom de boete met € 50.000,- verhoogd.

        64. Royal Panda stelt dat geen sprake is van misleiding, omdat zij niets stelt over specifiek
          toezicht op het voor Nederland beschikbare aanbod. Zij geeft alleen aan dat Royal Panda
          vergunningen heeft uitgegeven door de Malta Gaming Authority en de UK Gambling
          Commission. Verder gelden ook voor deze boeteverhogende omstandigheid de bezwaren
          die zij aanvoerde over de inactivity fee.


        65. De commissie wijst erop dat het probleem juist zit in dat Royal Panda niets stelt over
          specifiek toezicht op het voor Nederland beschikbare aanbod. Die is er namelijk niet. Om
          die reden geldt het verbod op online kansspelen zonder vergunning en handhaaft de
          Kansspelautoriteit consequent op overtredingen daarvan. Desondanks meent Royal
          Panda dat spelers ‘completely safe’ zijn omdat Royal Panda beschikt over een
          vergunning in een ander land. Het is de commissie op geen enkele wijze gebleken dat de
          belangen die de Wok en het Nederlandse kansspelbeleid dienen, worden gediend met de
          vergunningverlening in Malta of het Verenigd Koninkrijk.45 De tekst op de website wekt
          dan ook een onjuiste indruk. Voor de overige argumenten van Royal Panda verwijst de
          commissie – voor zover dat relevant is – naar haar overwegingen voor wat betreft de
          inactivity fee.


        66. Gelet op het bovenstaande, concludeert de commissie niet dat de raad van bestuur het
          gelijkheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel of de eisen van
          artikel 5:46 van de Awb, heeft geschonden met het aanmerken van de boeteverhogende
          bijzondere omstandigheden en met de verhogingen van de boete. Die commissie
          adviseert deze bezwaren ongegrond te verklaren.


       5. Conclusie

       67. Op grond van het bovenstaande adviseert de commissie
          -  de bezwaren ongegrond te verklaren;
          -  het bestreden sanctiebesluit in stand te laten.

       68. Voor vergoeding van kosten ziet de commissie geen aanleiding.


       69. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag op 4 februari 2020, door de
           Adviescommissie bezwaarschriften van de Kansspelautoriteit, bestaande uit mevrouw


        45 Zie ook: HR 24 februari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BT6689 (Ladbrokes), r.o. 2.14; Afdeling, 22 februari 2017,
        ECLI:NL:RVS:2017:484 (Bluemay), r.o. 3.1.
                                                             Pagina 12 van 13</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>


          OPENBAAR                                                ons kenmerk
                                                             13384.001 / 01.067.907
                                                         Openbaarmaking onder kenmerk:
                                                             13384.002 / 01.069.473
                                                                     datum
                                                                 4 februari 2020
           mr. J.M.E. Feije (voorzitter), de heer mr. R.L. Straathof en de heer mr. drs.
           T.F. Prins.

        Namens de Adviescommissie bezwaarschriften van de Kansspelautoriteit
        de voorzitter,

        w.g.

        mr. J.M.E. Feije










































                                                             Pagina 13 van 13</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>