<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>









          OPENBAAR





          Besluit van de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit als bedoeld in artikel 35a
          van de Wet op de Kansspelen tot oplegging van een boete aan TOTO Online B.V.

          Zaak:     15091
          Kenmerk:  15091 / 01.278.070
          Openbaarmaking onder kenmerk: 15091 / 01.278.071


                                  Besluit



          1  Inleiding

          1. De raad van bestuur van de Kansspelautoriteit (hierna: de Kansspelautoriteit) is
             belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Wet op
             de Kansspelen (hierna: Wok) en onderliggende regelgeving, waaronder het Besluit
             werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen (hierna: Bwrvk).

          2. Op grond van artikel 2, vierde lid, aanhef en onder a, van het Bwrvk mag een
             houder van een vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand (hierna:
             vergunninghouder) zijn wervings- en reclameactiviteiten voor kansspelen niet
             richten op personen in de leeftijdscategorie tussen 18 en 24 jaar
             (jongvolwassenen), omdat die groep bij deze vorm van kansspelen een hoger risico
             loopt om kansspelverslaafd te raken.


          3. TOTO Online heeft sinds de opening van de markt (oktober 2021) tot en met
             januari 2022 reclame gestuurd aan jongvolwassenen. Dit is een overtreding van
             artikel 2, vierde lid, aanhef en onder a, van het Bwrvk. Deze overtreding wordt aan
             TOTO Online toegerekend. Er wordt een boete opgelegd van € 400.000,-.

          4. De raad van bestuur zet dat hieronder nader uiteen.


          2  Onderzoek

          2.1 Reclame

          5. Op 22 januari 2022 hebben toezichthouders van de Kansspelautoriteit (hierna:
             toezichthouders) een uitzending gezien van het BNNVARA programma ‘Kassa’. In
             deze uitzending kwam aan de orde dat een 18-jarige speler diverse e-mails van


                                                              Pagina 1 van 14</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>





          OPENBAAR                                               Kansspelautoriteit
                                                                 Datum
                                                                 8 november 2022
                                                                 Ons kenmerk
                                                                  15091 / 01.278.071

             TOTO Online B.V. (hierna: TOTO Online) heeft ontvangen sinds hij daar een
             geregistreerde speler is. Deze e-mails bevatten volgens deze speler reclame,
             waaronder bonussen.

          6. De toezichthouders zijn naar aanleiding hiervan op 7 februari 2022 een onderzoek
             gestart naar de wervings- en reclameactiviteiten van TOTO Online.
          7. Op 7 februari 2022 hebben de toezichthouders een informatieverzoek gestuurd

             naar TOTO Online.
          8. De toezichthouders hebben TOTO Online gevraagd om de volgende gegevens aan
             te leveren:

             a. Alle verstuurde e-mails aan 12 actieve spelers onder de 24 jaar oud in de
             periode 1 oktober 2021 tot en met 31 januari 2022 over de gehele periode dat zij
             een account hadden bij TOTO Online.

             b. Alle verstuurde e-mails aan 6 voormalige spelers onder de 24 jaar oud in de
             periode 1 oktober 2021 tot en met 31 januari 2022 en enkel over de periode dat zij
             geen account meer hadden bij TOTO Online.

             c. Alle verstuurde berichten/notificaties via de TOTO Online app aan 6 actieve
             spelers onder de 24 jaar oud in de periode 1 december 2021 tot en met 31 januari
             2022.

             De toezichthouders hebben in het informatieverzoek de wijze van selectie van de
             spelersdossiers aangegeven, om op deze manier een representatieve weergave te
             ontvangen.

          9. Op 21 februari 2022 heeft TOTO Online schriftelijk gereageerd op het
             informatieverzoek en de gevraagde gegevens aangeleverd.

          10. Op 16 maart 2022 hebben de toezichthouders per e-mail aanvullende vragen
             gesteld over het totaal aantal geregistreerde jongvolwassen spelers bij TOTO Online
             in de onderzoeksperiode. Ook hebben de toezichthouders TOTO Online gevraagd
             naar het totaal aantal jongvolwassen spelers dat in de onderzoeksperiode gebruik
             maakte van de TOTO Online app.

          11. Op 22 maart 2022 heeft TOTO Online deze aanvullende vragen beantwoord. Hieruit
             blijkt dat er op 31 januari 2022 in totaal [aantal 1] unieke jongvolwassen spelers
             geregistreerd waren bij TOTO Online en dat [aantal 2] unieke jongvolwassen

             spelers minstens 1 keer via de TOTO Online app hebben gespeeld.
          2.2 De betrokkene

          12. TOTO Online is gevestigd aan de Laan van Hoornwijck 55, 2280 GB te Rijkswijk. Zij
             is vergunninghouder voor het organiseren van kansspelen op afstand, als bedoeld

                                                              Pagina 2 van 14</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>





          OPENBAAR                                               Kansspelautoriteit
                                                                 Datum
                                                                 8 november 2022
                                                                 Ons kenmerk
                                                                  15091 / 01.278.071

             in artikel 31a van de Wok. Op 29 september 2021 heeft de raad van bestuur van de
             Kansspelautoriteit een vergunning verleend aan TOTO Online onder kenmerk
             1601/01.247.154. Deze vergunning geldt van 1 oktober 2021 tot en met 30
             september 2026. TOTO Online exploiteert de website www.toto.nl en de Toto
             Online app.


          3  Rapport
          13. De toezichthouders hebben op grond van het hierboven genoemde onderzoek op

             21 juni 2022 een rapport opgesteld. In het rapport is geconstateerd dat TOTO
             Online in de periode van 1 oktober 2021 tot en met 31 januari 2022, artikel 2,
             vierde lid, onder a, van het Bwrvk heeft overtreden.

          14. TOTO Online heeft gedurende deze periode zowel per e-mail als via de app van
             TOTO Online de bij haar geregistreerde jongvolwassen spelers veelvuldig
             reclameberichten gestuurd, in de vorm van e-mails en pushberichten waarin het

             aanbod van TOTO Online werd aangeprezen, waaronder bonussen. Uit het rapport
             blijkt dat het sterk uiteen loopt hoeveel reclameberichten TOTO Online heeft
             gestuurd. Bij één speler liep dit op tot [aantal 3] e-mails in 3,5 maand. Daarnaast
             zijn via de app tot wel [aantal 4] notificaties aan één speler in 2 maanden
             verstuurd.

          15. Het rapport is met de bijbehorende stukken per aangetekende post verzonden naar
             het adres en het e-mailadres van TOTO Online.


          4  Zienswijze

          16. Bij brief van 8 september 2022 heeft TOTO Online een schriftelijke zienswijze op
             het rapport gegeven.


          17. Op 22 september 2022 hebben [advocaat 1], [advocaat 2], [persoon 1], [persoon
             2] en [persoon 3] namens TOTO Online de zienswijze mondeling toegelicht. Op 27
             september 2022 is het verslag van de hoorzitting per e-mail naar TOTO Online
             verzonden. Op 4 oktober 2022 heeft TOTO Online haar opmerkingen over het
             verslag naar de Kansspelautoriteit gezonden.

          4.1 Inhoud zienswijze
          18. Namens TOTO Online is aangevoerd dat handhavend optreden door de
             Kansspelautoriteit niet opportuun zou zijn. Althans, bij het vaststellen van een

             maatregel of de zwaarte van een sanctie, zou volgens TOTO Online in het kader


                                                              Pagina 3 van 14</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>





          OPENBAAR                                               Kansspelautoriteit
                                                                 Datum
                                                                 8 november 2022
                                                                 Ons kenmerk
                                                                  15091 / 01.278.071

             van de proportionaliteit met een aantal aspecten rekening moeten worden
             gehouden.

          19. Samengevat voert TOTO Online daarbij aan dat:

             a. de Kansspelautoriteit zou moeten afzien van handhaving, omdat de norm in

               artikel 2, vierde lid, onder a, van het Bwrvk niet duidelijk was of is;
             b. de bevindingen in het rapport van de Kansspelautoriteit gedeeltelijk een
               onjuiste weergave van de gestelde feiten vormen; en
             c. de Kansspelautoriteit geen sanctie, of hooguit een op de toekomst gerichte
               herstelsanctie zou moeten opleggen.


          20. De Kansspelautoriteit zal de zienswijze in paragraaf 5.2 uitgebreider weergeven en
             beoordelen.


          5  Juridische beoordeling

          5.1 De wettelijke bepalingen
          21. Artikel 4a, tweede lid, van de Wok bepaalt dat houders van een vergunning op
             grond van de Wok op zorgvuldige en evenwichtige wijze vorm moeten geven aan

             wervings- en reclameactiviteiten, waarbij in het bijzonder wordt gewaakt tegen
             onmatige deelneming.

          22. Artikel 2, vierde lid, onder a, van het Bwrvk bepaalt dat de houder van een
             vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand zijn wervings- en
             reclameactiviteiten voor kansspelen niet richt op personen in de leeftijdscategorie
             tussen 18 en 24 jaar.


          23. In artikel 1, aanhef en sub e van het Bwrvk zijn ‘wervings- en reclameactiviteiten’
             gedefinieerd als: iedere vorm van communicatie waarmee vergunninghouders, al
             dan niet met behulp van derden, direct of indirect hun diensten of goederen
             aanprijzen


          24. In artikel 1, aanhef en sub f van het Bwrvk is ‘bonus’ gedefinieerd als: een goed of
             een dienst, waaronder gratis speeltegoed, aangeboden om spelers voor de
             vergunde kansspelen te werven of te behouden of om reclame voor die kansspelen
             te maken.




                                                              Pagina 4 van 14</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>





          OPENBAAR                                               Kansspelautoriteit
                                                                 Datum
                                                                 8 november 2022
                                                                 Ons kenmerk
                                                                  15091 / 01.278.071

          25. Artikel 35a, eerste lid, van de Wok bepaalt dat de Kansspelautoriteit een
             bestuurlijke boete kan opleggen wegens overtreding van de voorschriften
             vastgesteld bij of krachtens onder andere artikel 4a van de Wok. In het tweede lid
             is bepaald dat de bestuurlijke boete die voor een overtreding als bedoeld in het
             eerste lid kan worden opgelegd ten hoogste het bedrag van de zesde categorie,
             bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht of, indien dat meer

             is, tien procent van de omzet in het boekjaar voorafgaande aan de beschikking.


          5.2 Beoordeling van de zienswijze

          5.2.1 De reikwijdte van de norm is en was onduidelijk
          26. Volgens TOTO Online heeft zij e-mails en pushberichten gestuurd aan alle bij TOTO
             Online geregistreerde spelers, met inbegrip van jongvolwassenen. Deze e-mails en
             pushberichten bevatten (ook) wervings- en reclameboodschappen (door TOTO
             Online aangeduid als commerciële boodschappen) en in een gedeelte van de
             gevallen ook bonussen.

          27. Volgens TOTO Online was, en is, de precieze inhoud en reikwijdte van de norm in
             artikel 2, vierde lid, onder a, van het Bwrvk niet duidelijk. Er bestond en bestaat
             geen jurisprudentie over dit vraagstuk, noch was er een andere gezaghebbende of
             eenduidige uitleg van de norm. De wet- en regelgeving vermeldt niet uitdrukkelijk
             dat aan jongvolwassenen in het geheel geen reclameberichten mogen worden

             verstuurd. Ook was het volgens TOTO Online onduidelijk of jongvolwassenen
             gebruik mochten maken van een bonus.

          28. TOTO Online heeft de norm in artikel 2, vierde lid, onder a, van het Bwrvk zodanig
             uitgelegd dat communicatie niet specifiek (bijvoorbeeld gezien de vorm of de
             inhoud) of exclusief bedoeld mag zijn voor jongvolwassenen. Volgens TOTO Online
             kan er geen sprake zijn van reclame ''gericht op'' jongvolwassenen, als er sprake is
             van communicatie voor alle spelers van TOTO Online met als bijgevolg dat de
             communicatie aan alle spelers wordt verzonden. “Richten op” suggereert een focus
             op specifieke groepen van spelers. Wat aan eenieder wordt gestuurd is in die zin
             ongericht.


          29. Dat TOTO Online berichten heeft gericht aan jongvolwassenen betekent nog niet
             dat TOTO Online berichten heeft gericht op jongvolwassenen. TOTO Online heeft
             immers nooit exclusief de groep jongvolwassenen geselecteerd uit haar bestanden
             en deze groep nooit – als groep – commerciële mails of pushberichten verstuurd,
             noch communicatie specifiek (gezien vorm of inhoud) gericht op jongvolwassenen.

          30. Voor zover werd bedoeld dat jongvolwassenen geheel dienden te worden
             uitgesloten van iedere vorm van communicatie, had het op de weg van de

                                                              Pagina 5 van 14</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>





          OPENBAAR                                               Kansspelautoriteit
                                                                 Datum
                                                                 8 november 2022
                                                                 Ons kenmerk
                                                                  15091 / 01.278.071

             wetgever of de Kansspelautoriteit gelegen om dit te expliciteren, aldus TOTO
             Online. Dit heeft de Kansspelautoriteit tijdens het vergunningentraject, waarbij het
             reclamebeleid van TOTO Online is beoordeeld, ook niet gedaan.

          31. Uit de wettekst en de ‘guidance’ heeft TOTO Online afgeleid dat specifiek op
             jongvolwassenen gerichte reclameberichten (en dus ook bonussen) niet waren
             toegestaan, maar dat dit in beginsel niet gold voor berichten aan jongvolwassenen
             die niet specifiek op jongvolwassenen waren gericht. In dit verband verwijst TOTO
             Online ook nog naar het conceptbesluit tot wijziging van het Bwrvk en naar een
             brief van minister Dekker aan de Tweede Kamer, waarin hij heeft aangegeven dat
             voor het begrip ‘ongerichte reclame’ nog beleidskeuzes moeten worden gemaakt.1


          Beoordeling
          32. Volgens de Kansspelautoriteit is het evident dat TOTO Online haar wervings- en
             reclameactiviteiten heeft gericht op jongvolwassenen én dat zij daarmee artikel 2,
             vierde lid, onder a van het Bwrvk heeft overtreden. Anders dan TOTO Online
             betoogt, was én is op grond van de wet- en regelgeving en de bijbehorende
             toelichting duidelijk wat de norm in artikel 2, vierde lid, onder a, van het Bwrvk
             inhoudt.

          33. In het vierde lid van artikel 2 van het Bwrvk worden twee doelgroepen genoemd:
             jongvolwassenen en personen die staan ingeschreven in het Centraal register
             uitsluiting kansspelen (hierna: Cruks). In de toelichting bij artikel 2 van het Bwrvk
             staat over personen die staan ingeschreven in Cruks dat de vergunninghouder
             “weet dat het hierbij gaat om personen die geen gebruik wensen te maken van zijn
             kansspeldiensten. Hij kan deze personen identificeren en van zijn wervings- en

             reclameactiviteiten uitsluiten.” Nu in het vierde lid dezelfde regels gelden voor
             personen die staan ingeschreven in Cruks en voor jongvolwassenen, heeft deze
             toelichting ook betrekking op jongvolwassenen, ook al worden jongvolwassenen
             niet expliciet genoemd. Op de hoorzitting heeft TOTO Online desgevraagd niet
             kunnen toelichten waaruit blijkt dat deze toelichting wel zou gelden voor personen
             die staan ingeschreven in Cruks, maar niet voor jongvolwassenen. Immers, in het
             vierde lid van artikel 2 van het Bwrvk is voor beide doelgroepen precies hetzelfde
             bepaald.

          34. Ook op andere manieren blijkt wat de bedoeling van de wetgever is geweest.


          35. Zo is in het derde lid van artikel 2 bepaald dat wervings- en reclameactiviteiten niet
             gericht mogen worden op kwetsbare groepen, waaronder minderjarigen. De uitleg
             van TOTO Online volgend, zou deze bepaling betekenen dat het niet is toegestaan


          1 Kamerstukken II 2021/22, 24 557, 191.

                                                              Pagina 6 van 14</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>





          OPENBAAR                                               Kansspelautoriteit
                                                                 Datum
                                                                 8 november 2022
                                                                 Ons kenmerk
                                                                  15091 / 01.278.071

             om reclame voor online kansspelen te maken gericht op kinderen, maar dat het wel
             toegestaan zou zijn om algemene reclameberichten aan kinderen te sturen.

          36. Op grond van artikel 12 van de Regeling werving, reclame en verslavingspreventie
             kansspelen (hierna: Rwrvk) op afstand is bepaald wat er in het
             verslavingspreventiebeleid van een vergunninghouder moet staan. In onderdeel i
             van dit artikel staat: “de wijze waarop de vergunninghouder voorkomt dat
             wervings- en reclameactiviteiten gericht zijn op maatschappelijk kwetsbare groepen
             van personen als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het besluit en
             jongvolwassenen”.


          37. In de Toelichting2 op artikel 12 van de Rwrvk staat hierover het volgende:

             “De vergunninghouder die kansspelen organiseert op afstand mag wervings- en
             reclameactiviteiten niet richten op maatschappelijk kwetsbare groepen van
             personen, waaronder minderjarigen en personen die kenmerken van risicovol
             speelgedrag vertonen, en ook niet op jongvolwassenen. De vergunninghouder dient
             in zijn beleid te beschrijven welke maatregelen hij neemt om zijn wervings- en
             reclameactiviteiten niet te richten aan hen. Hierbij valt te denken aan het
             verwijderen van personen van de mailinglijst.” (onderstrepingen van de
             Kansspelautoriteit). Uit deze toelichting blijkt dat de wetgever met “richten op”
             tevens heeft bedoeld “richten aan”.

          38. Het standpunt van TOTO Online dat het ook voor wat betreft bonussen lange tijd
             onduidelijk was of jongvolwassenen hier gebruik van mochten maken, volgt de

             Kansspelautoriteit ook niet. In december 2021 heeft de Kansspelautoriteit extra
             guidance op dit onderwerp gegeven, maar ook daarvoor had TOTO Online kunnen
             en had moeten weten dat bonussen als reclame beschouwd worden. Dit staat
             namelijk in de memorie van toelichting bij de wet Kansspelen op afstand3, als ook
             in de Nota van toelichting bij het Bwrvk.4

          39. Bij de vergunningverlening aan TOTO Online heeft de Kansspelautoriteit kennis
             genomen van diverse beleidsdocumenten, waaronder het reclamebeleid. In dit
             reclamebeleid heeft TOTO Online (in lijn met artikel 12 van de Rwrvk) opgenomen,
             [weergave reclamebeleid]. Daarmee heeft TOTO Online – in tegenstelling tot wat
             TOTO Online heeft verklaard – zelf een concrete invulling gegeven aan de norm in
             artikel 2, vierde lid, onder a, van het Bwrvk. TOTO Online kan niet worden gevolgd



          2 Regeling van de Minister voor Rechtsbescherming van 21 januari 2021, Stcrt. 2021,
          4507.
          3 Kamerstukken II 2013/14, 33 996, nr. 3 (p. 28).
          4 Stb. 2021, 37 (p. 175).

                                                              Pagina 7 van 14</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>





          OPENBAAR                                               Kansspelautoriteit
                                                                 Datum
                                                                 8 november 2022
                                                                 Ons kenmerk
                                                                  15091 / 01.278.071

             in haar betoog dat die norm niet duidelijk zou zijn. Reclame “gericht op” is volgens
             TOTO Online gelijk aan reclame [citaat reclamebeleid].

          40. Bij de vergunningverlening heeft de Kansspelautoriteit alleen beoordeeld en moeten
             beoordelen of de documenten aanleiding vormen tot afwijzing van de aanvraag of
             aanvullende voorschriften. De praktijk na vergunningverlening en de uitwerking van
             de keuzes van TOTO Online in de praktijk hoort bij het toezicht op de naleving van
             de wet- en regelgeving na vergunningverlening. In de vergunning is hier zelfs
             expliciet op gewezen. De opmerkingen van TOTO Online over het
             vergunningentraject kunnen haar dan ook niet baten.

          41. Ook de verwijzing naar uitlatingen van de minister in relatie tot het conceptbesluit

             tot wijziging van het Bwrvk kan TOTO Online niet baten. Dit conceptbesluit gaat
             over het toevoegen van een nieuw artikel over ongerichte reclame in het Bwrvk.
             Het gaat in dit geval om het reeds bestaande artikel over gerichte reclame.

          42. De Kansspelautoriteit concludeert dat het standpunt van TOTO Online dat de
             overtreden norm niet duidelijk was (en is) geen stand houdt. TOTO Online had
             maatregelen moeten nemen om geen wervings- en reclameactiviteiten te richten op
             jongvolwassenen. Zij had de bij haar geregistreerde jongvolwassenen moeten
             uitsluiten van haar wervings- en reclameactiviteiten door deze personen te
             verwijderen van de mailinglijst. Dit is technisch mogelijk en uitvoerbaar, zeker nu
             TOTO Online vanaf het moment van registratie bekend is met de leeftijd van alle bij
             haar geregistreerde spelers.


          5.2.2 De bevindingen kunnen niet zomaar geëxtrapoleerd worden naar
               alle jongvolwassenen

          43. TOTO Online stelt verder dat het niet mogelijk is de bevindingen ten aanzien van de
             onderzochte jongvolwassen spelers “zomaar” te extrapoleren naar alle
             jongvolwassen spelers bij TOTO Online. Het totale aantal spelers wisselt per datum
             en een deel van de jongvolwassen spelers met een geactiveerde account bij TOTO
             Online ontving geen commerciële communicatie, omdat zij een “opt out” hadden, in
             een hoge risicocategorie vielen, of sprake was van een interventie.

          44. De Kansspelautoriteit neemt hierover allereerst het standpunt in dat in het
             onderzoek een representatieve uitvraag naar spelers is gedaan, variërend in leeftijd
             tussen 18 en 21 jaar en over meerdere maanden. Bovendien acht de
             Kansspelautoriteit dit standpunt voor het vaststellen van de overtreding niet
             relevant. Het staat immers vast dat TOTO Online e-mail- en pushberichten aan
             jongvolwassenen heeft gestuurd en dat die berichten als reclame- of

             wervingsactiviteit beschouwd kunnen worden. Dit wordt door TOTO Online ook niet
             ontkend.

                                                              Pagina 8 van 14</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>





          OPENBAAR                                               Kansspelautoriteit
                                                                 Datum
                                                                 8 november 2022
                                                                 Ons kenmerk
                                                                  15091 / 01.278.071



          5.2.3 Er moet geen sanctie, of hoogstens een herstelsanctie, opgelegd
               worden
          45. TOTO Online betoogt verder dat er omstandigheden zijn waarom er geen aanleiding
             bestaat om een sanctie op te leggen. Indien de Kansspelautoriteit meent dat er
             toch een sanctie opgelegd moet worden, stelt TOTO Online dat deze
             omstandigheden betrokken moeten worden bij het vaststellen van de omvang van

             de sanctie. Een eventuele sanctie kan volgens TOTO Online hoogstens een
             herstelsanctie (gericht op het voorkomen van herhaling) zijn of toezeggingen die
             van haar kant gedaan worden.

          46. Allereerst acht TOTO Online het van belang dat de norm niet volledig duidelijk was
             en dat de uitleg die TOTO Online voorstond, niet ongebruikelijk was in de markt. In
             dit kader benoemt TOTO Online dat volgens vaste rechtspraak handhaving door een
             toezichthouder op basis van een onvoldoende duidelijke norm, strijd met het lex
             certa-beginsel oplevert. Daarnaast heeft TOTO Online zelf het besluit genomen om
             het versturen van reclameberichten aan jongvolwassenen stop te zetten per 1
             februari 2022. Vanaf dat moment stuurde TOTO Online geen commerciële e-mails

             en pushberichten meer aan jongvolwassenen. Ten slotte dient te worden
             meegewogen dat niet alle berichten het gedrag van een speler daadwerkelijk
             beïnvloeden. Een groot deel van de verzonden e-mails, wordt door de spelers niet
             geopend.

          47. Zoals uitgebreid uiteengezet in paragraaf 5.2.1, volgt de Kansspelautoriteit het
             standpunt over de (on)duidelijkheid van de overtreden norm niet. Van strijd met
             het lex certa-beginsel is volgens de Kansspelautoriteit dan ook geen sprake.

          48. Ook het betoog van TOTO Online dat een (groot) deel van de door TOTO Online
             verzonden e-mails en pushberichten in het geheel niet wordt geopend, is niet
             relevant. Het gaat immers om commerciële berichten die gericht waren op, en
             verzonden zijn aan, en bestemd waren voor jongvolwassenen. Daarbij doet niet ter

             zake of diegene aan wie het bericht is gestuurd dat bericht wel of niet heeft
             geopend. De norm richt zich op de vergunninghouder, niet op de ontvanger.


          5.3 Conclusie overtreding
          49. Op grond van bovenstaande overwegingen stelt de Kansspelautoriteit vast dat in
             ieder geval van 1 oktober 2021 tot en met 31 januari 2022 e-mails en
             pushberichten, die te duiden zijn als ‘wervings- en reclameactiviteiten’, zijn
             gestuurd aan jongvolwassen spelers. Dit wordt door TOTO Online ook niet ontkend.
             De Kansspelautoriteit stelt tevens vast dat daarmee de wervings- en


                                                              Pagina 9 van 14</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>





          OPENBAAR                                               Kansspelautoriteit
                                                                 Datum
                                                                 8 november 2022
                                                                 Ons kenmerk
                                                                  15091 / 01.278.071

             reclameactiviteiten zijn gericht op jongvolwassen spelers. Dit is een overtreding
             van artikel 2, vierde lid, onder a van het Bwrvk.


          6  Overtreder
          50. De Kansspelautoriteit heeft aan TOTO Online B.V. een vergunning tot het
             organiseren van kansspelen op afstand verleend. TOTO Online is de aanbieder van
             en vergunninghouder voor kansspelen op afstand op de website www.toto.nl. TOTO
             Online was in de periode van 1 oktober 2021 tot en met 31 januari 2022
             verantwoordelijk voor de reclame- en wervingsactiviteiten. Daaronder valt ook het
             versturen van e-mails naar de bij haar geregistreerde spelers, waaronder ook de bij
             haar geregistreerde spelers tussen 18 en 24 jaar (jongvolwassenen). Gelet hierop

             concludeert de Kansspelautoriteit dat TOTO Online B.V. artikel 2, vierde lid, onder a
             van het Bwrvk heeft overtreden.


          7  Bestuurlijke  boete

          7.1 Algemeen
          51. De Kansspelautoriteit is op grond van artikel 35a van de Wok bevoegd een boete op
             te leggen voor deze overtreding en stelt zich in deze op het standpunt dat een

             bestuurlijke boete recht doet aan de overtreding.

          52. Bij de vaststelling van de boete houdt de Kansspelautoriteit op grond van artikel
             5:46, tweede lid, van de Awb rekening met de ernst van de overtreding en de mate
             waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Zo nodig houdt de
             Kansspelautoriteit rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is
             gepleegd.


          53. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neemt de Kansspelautoriteit bij
             het bepalen van de hoogte van de boete het evenredigheidsbeginsel in acht. Op
             grond van deze bepaling mogen de voor één of meer belanghebbenden nadelige
             gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit
             te dienen doelen. Als algemene maatstaf geldt daarbij dat de hoogte van de boete

             zodanig dient te zijn dat deze de overtreder weerhoudt van nieuwe overtredingen
             (speciale preventie) en ook in algemene zin voor andere (potentiële) overtreders
             een afschrikkende werking heeft (generale preventie).

          54. Op welke manier de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding worden
             meegewogen bij het opleggen van de boete, wordt hierna toegelicht.



                                                              Pagina 10 van 14</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>





          OPENBAAR                                               Kansspelautoriteit
                                                                 Datum
                                                                 8 november 2022
                                                                 Ons kenmerk
                                                                  15091 / 01.278.071

          7.2 Ernst van de overtreding
          55. De Kansspelautoriteit stelt zich op het standpunt dat overtreding van artikel 2 van
             het Bwrvk een ernstige overtreding betreft.

          56. Voor vergunninghouders die online kansspelen aanbieden geldt dat zij hun
             wervings- en reclameactiviteiten niet mogen richten op personen in de
             leeftijdscategorie tussen 18 en 24 jaar (jongvolwassenen), omdat die groep bij
             deze vorm van kansspelen een hoger risico loopt om kansspelverslaafd te raken.5


          57. Daarbij is ook van belang dat in dit geval short odd-kansspelen werden
             aangeboden, namelijk online sportweddenschappen en online casinospelen. Uit de
             (wetenschappelijke) literatuur is bekend dat bij short-odd kansspelen meer
             verslaafde spelers te vinden zijn dan bij long odd-kansspelen, zoals loterijen. Bij
             zulke kansspelen speelt verslavingsproblematiek derhalve een extra grote rol van
             betekenis.

          58. De Kansspelautoriteit verwijst daarbij ter illustratie naar de uitspraak van de

             Afdeling van 22 februari 2017, waarin overwogen wordt: ‘Naast het feit dat er geen
             direct contact is tussen de consument en de marktdeelnemer, vormen de zeer
             gemakkelijke en permanente toegang tot kansspelen die op internet worden
             aangeboden, alsook de potentieel grote omvang en hoge frequentie van het
             betrokken internationale aanbod, in een omgeving die bovendien wordt gekenmerkt
             door het isolement van de speler, een klimaat van anonimiteit en het ontbreken
             van sociale controle, evenzoveel factoren die een toename van gokverslaving en

             geldverkwisting door gokken en dus ook van de negatieve sociale en morele
             gevolgen daarvan in de hand werken (zie onder meer het arrest van het HvJ van 8
             september 2010, Carmen Media Group, ECLI:EU:C:2010:505, punten 102 en 103
             en de daar aangehaalde rechtspraak).’

          59. Niet voor niets is een van de speerpunten in de Wok en het Nederlandse
             kansspelbeleid het beschermen van jongvolwassenen binnen het legale aanbod.6

          7.3 Verwijtbaarheid
          60. Bij de beoordeling van de verwijtbaarheid van de overtreding door TOTO Online
             acht de Kansspelautoriteit de volgende omstandigheden van belang.

          61. TOTO Online heeft zich op het standpunt gesteld dat de overtreden norm
             onvoldoende duidelijk was (en is). Zoals uitgebreid toegelicht in paragraaf 5.2 volgt
             de Kansspelautoriteit TOTO Online daar niet in. Van een vergunninghouder mag


          5 Zie bijvoorbeeld de toelichting op artikel 4 van de Rwrvk: Stcrt. 2021, 4507.
          6 Kamerstukken II 2021/22, 24 557, nr. 191.

                                                              Pagina 11 van 14</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>





          OPENBAAR                                               Kansspelautoriteit
                                                                 Datum
                                                                 8 november 2022
                                                                 Ons kenmerk
                                                                  15091 / 01.278.071

             worden verwacht dat die de geldende wettelijke regels en andere voorwaarden kent
             en naleeft. TOTO Online had kunnen en moeten weten dat zij artikel 2, vierde lid,
             aanhef en onder a, van het Bwrvk heeft overtreden door reclameberichten te
             versturen aan jongvolwassenen via e-mails en pushberichten. Dit maakt dat de
             overtreding niet alleen ernstig is, maar ook zeker aan TOTO Online te verwijten is.

          62. Ondanks het feit dat TOTO Online bekend was met de leeftijd van alle bij haar
             geregistreerde spelers en ondanks het feit dat het verwijderen van
             jongvolwassenen van de mailinglijst technisch mogelijk en uitvoerbaar was, heeft
             TOTO Online haar wervings- en reclameactiviteiten gericht op een aanzienlijk deel
             van de bij haar geregistreerde jongvolwassen, in de vorm van e-mails en
             pushberichten via de app. TOTO Online bleef hiermee doorgaan, ook toen de

             Kansspelautoriteit medio december 2021 ten aanzien van bonussen nogmaals7
             duidelijk had gemaakt dat bonussen ook een wervings- en reclameactiviteit zijn,
             dat de algemene regels ten aanzien van wervings- en reclameactiviteiten ook op
             bonussen van toepassing zijn en dat voor aanbieders van online kansspelen geldt
             dat bonussen niet gericht mogen worden op jongvolwassenen.


          7.4 Overige omstandigheden
          63. Het overtreden van de norm uit artikel 2, vierde lid, aanhef en onder a van het
             Bwrvk is een standaard onderdeel van de bedrijfsvoering geweest. Dit is reden voor
             de Kansspelautoriteit om het begaan van deze overtreding zwaar aan TOTO Online
             aan te rekenen.

          64. TOTO Online heeft de overtreding (naar eigen zeggen) gestaakt per
             1 februari 2022. De Kansspelautoriteit acht dit echter geen omstandigheid die de
             overtreding minder verwijtbaar maakt. Dat de overtreding per 1 februari 2022 is

             gestaakt, neemt niet weg dat TOTO Online vanaf het opengaan van de markt voor
             het aanbieden van online kansspelen vier maanden lang commerciële berichten aan
             jongvolwassen heeft gestuurd.


          7.5 Boetebepaling
          65. Gelet op het bovenstaande acht de Kansspelautoriteit het passend en geboden dat
             een boete wordt opgelegd aan TOTO Online.

          66. Gelet op de ernst en de verwijtbaarheid zoals hierboven toegelicht, wordt een
             basisbedrag van € 350.000,- passend geacht.



          7 Zie ook Kamerstukken II 2013/14, 33 996, nr.3 (p. 28) en de NvT bij het Bwrvk: Stb.
          2021, 37 (p. 175).

                                                              Pagina 12 van 14</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>





          OPENBAAR                                               Kansspelautoriteit
                                                                 Datum
                                                                 8 november 2022
                                                                 Ons kenmerk
                                                                  15091 / 01.278.071

          67. Daar komt bij dat deze overtreding gedurende langere tijd onderdeel van de
             bedrijfsvoering van TOTO Online is geweest. Daarom wordt een verhoging van
             € 50.000,- passend geacht. Dat TOTO Online betoogt zelf gestopt te zijn in februari
             2022, is in deze niet boeteverlagend. Gelet hierop kiest de Kansspelautoriteit er wel
             voor om het boetebedrag niet verder te verhogen.

          68. Alles afwegende stelt de Kansspelautoriteit de boete vast op een totaalbedrag van
             € 400.000,-. Dit bedrag wordt, gelet op de omstandigheden van het geval, passend
             en geboden geacht.



          8  Besluit


          De raad van bestuur van de Kansspelautoriteit:

            a. stelt vast dat TOTO Online B.V. artikel 2, vierde lid, onder a, van het Bwrvk
               heeft overtreden door haar wervings- en reclameactiviteiten te richten op
               personen in de leeftijdscategorie tussen 18 en 24 jaar (jongvolwassenen).
            b. legt aan TOTO Online B.V. een boete op van € 400.000,-.

          ’s-Gravenhage, 8 november 2022,

          De raad van bestuur van de Kansspelautoriteit,



          w.g.

          mr. Bernadette C.M. van Buchem,
          plaatsvervangend voorzitter

          VERZONDEN OP 9 NOVEMBER 2022

          Bezwaar
          Tegen dit besluit kan degene wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes

          weken na de dag van bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd bezwaarschrift indienen bij
          de Kansspelautoriteit, afdeling Juridische Zaken en Vergunningen, Postbus 298, 2501 CG Den
          Haag.
          Let wel: het instellen van bezwaar schort de werking van dit besluit niet op.





                                                              Pagina 13 van 14</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>





          OPENBAAR                                               Kansspelautoriteit
                                                                 Datum
                                                                 8 november 2022
                                                                 Ons kenmerk
                                                                  15091 / 01.278.071

          Kunt u de beslissing op uw bezwaarschrift niet afwachten vanwege een spoedeisend belang? Dan
          kunt u bij de sector bestuursrecht van de rechtbank in uw arrondissement een verzoek om
          voorlopige voorziening indienen

          Betaling boete
          Boetes dienen binnen zes weken nadat het besluit op de in artikel 3:41 van de Algemene wet

          bestuursrecht voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, te zijn betaald op bankrekeningnummer
          IBAN NL07ABNA0501634479 ten name van Kansspelautoriteit, Den Haag, Nederland, onder
          vermelding van het kenmerk van dit besluit. Na het verstrijken van deze termijn wordt de
          geldboete vermeerderd met de wettelijke rente.




































                                                              Pagina 14 van 14</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>