<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                                 Bestuurlijk advies Oosterwold
     1. Inleiding
Vorig jaar is de ontwikkelstrategie ‘Almere Oosterwold, Land-Goed voor Initiatieven’
gepresenteerd. Bij het opstellen van de ontwikkelstrategie zijn de gemeenten Almere en Zeewolde,
het Rijk, de provincie Flevoland en het waterschap Zuiderzeeland betrokken geweest. Oosterwold
ligt op het grondgebied van zowel de gemeente Almere als dat van de gemeente Zeewolde. Beide
gemeenteraden hebben de ontwikkelstrategie vastgesteld. Het Rijk heeft Almere 2.0, waar
Oosterwold deel van uitmaakt gekwalificeerd als een project van nationaal belang.
In eerder genoemde ontwikkelstrategie wordt een aantal taken geschetst, die de overheid op zich
moet nemen voor de realisatie van de voorgestelde ontwikkeling van Oosterwold en wordt een
aantal modellen geschetst over hoe de rol van de overheid vormgegeven zou kunnen worden en
onder welke voorwaarden.
Op 20 februari 2013 heeft de stuurgroep-RRAAM advies gevraagd over de inrichting van de
bestuurlijke samenwerking om Oosterwold tot ontwikkeling te brengen alsmede een visie te geven
op de bestuurlijke inrichting voor de beheerfase.1 In dit advies wordt een voorstel gedaan voor een
bestuursmodel dat op dit moment de beste mogelijkheid biedt om tot een slagvaardige en efficiënte
invulling van deze overheidstaken te komen. Met andere woorden: wat is er nodig om de klus te
klaren? Niet meer en niet minder.
Om een objectief advies te geven over een bestuurlijke inrichting met betrekking tot Oosterwold is
gekeken naar verschillende varianten. Daarbij is steeds getoetst of en zo ja, welke vorm in
voldoende mate tegemoet komt aan de wens van betrokken partijen om te komen tot een
slagvaardige en efficiënte invulling van overheidstaken. De in de ontwikkelstrategie genoemde uit
te voeren taken zijn hierbij als uitgangspunt genomen. Daarbij is steeds uitgegaan van de vragen
zoals deze in de opdracht geformuleerd staan en heeft een afweging van de belangen van de
betrokken partijen plaatsgevonden.
Het advies is tot stand gekomen door het voeren van gesprekken met de betrokken partijen bij
Oosterwold, te weten de gemeenten Almere en Zeewolde, de provincie en verschillende actoren op
Rijksniveau, zoals het ministerie van Infrastructuur en Milieu en het RVOB. Daarnaast is informatie
ingewonnen bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en zijn onderliggende
documenten bestudeerd die betrekking hebben op Oosterwold en RRAAM. De hoofdlijn van het
advies is op 8 april 2013 voorgelegd aan de bestuurlijke regiegroep Oosterwold en lijkt op
draagvlak te kunnen rekenen. Tevens is het conceptadvies voorgelegd aan de betrokken partijen,
met het oog op aanvullingen, opmerkingen en vragen.
Allereerst zal ingegaan worden op het project Oosterwold. Vervolgens wordt een aantal
uitgangspunten aangegeven waaraan de uitvoering van overheidstaken ten aanzien van Oosterwold
moet voldoen. In paragraaf 4 wordt een aantal juridische mogelijkheden geschetst hoe deze taken
eventueel belegd kunnen worden. Op basis van alle informatie en weging van argumenten wordt in
paragraaf 5 een voorstel gedaan om de samenwerking tussen Almere, Zeewolde en het Rijk vorm te
geven.
      2. Oosterwold
Almere Oosterwold is een ontwikkelgebied dat zich bevindt op zowel het grondgebied van de
1 Zie bijlage 1.
                                                                                                    1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>gemeente Almere (46%) als het grondgebied van de gemeente Zeewolde (54%). Het eigendom van
het betreffende grondgebied berust bij verschillende partijen, waaronder beide gemeenten, het Rijk
en een aantal marktpartijen. Er is een ontwikkelstrategie opgesteld voor dit gebied. Oosterwold
moet ruimte bieden aan circa 15.000 woningen en tussen de 20- en 30.000 arbeidsplaatsen.
Er is sprake van een concept van organische groei: Oosterwold wordt van binnenuit ontwikkeld
door initiatiefnemers in het gebied zelf of initiatiefnemers van buitenaf. Dat kunnen bewoners zijn,
ondernemers, instellingen en organisaties die als gebruiker of als belegger gaan optreden. Zij
worden uitgenodigd om een eigen plaats in het gebied te vinden, plannen te maken en uit te voeren
en eraan bij te dragen dat het gebied zich blijft ontwikkelen. Ze hebben een grote vrijheid, niet
alleen in de wijze waarop ze hun kavel gebruiken maar ook in het tempo van de ontwikkeling. De
ontwikkeling van Oosterwold kan daardoor twintig, dertig jaar of nog langer duren.
Hieronder volgt de kaart van Oosterwold. De gele stippellijn markeert de grens tussen Almere en
Zeewolde.
De overheid heeft een bescheiden maar cruciale rol in het proces, te weten terughoudend en
ondersteunend. Zij maakt vooraf duidelijk binnen welke kaders of randvoorwaarden de initiatieven
mogelijk zijn en wat de spelregels zijn. Ook heeft zij de taak om deze kaders te onderhouden. Na
verloop van tijd kunnen immers nieuwe inzichten ontstaan op basis van de dan ontstane inrichting
en gebruik van Oosterwold. Daarnaast maakt zij het de initiatiefnemers mogelijk om hun plannen
tot uitvoering te brengen. De overheid gaat faciliteren en regisseren. In de ontwikkelstrategie2 wordt
de term “gebiedsregisseur” geïntroduceerd en wordt ingegaan op de criteria waaraan de
gebiedsregisseur moet voldoen.
Zo wordt aangegeven3 dat er een heldere beslisstructuur moet zijn voor de beslissingen die de
2 Zie hoofdstuk 9 van de ontwikkelstrategie “ Almere Oosterwold Land-Goed voor Initiatieven”.
3 Ontwikkelstrategie “ Almere Oosterwold Land-Goed voor Initiatieven”, p. 184.
                                                                                                     2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>gebiedsautoriteit moet uitvoeren op het gebied van:
     het in het gebied geldende ruimtelijk-juridische regime;
     de beslissingen over de gebiedsexploitatie;
     de beslissingen over de afspraken die met initiatiefnemers kunnen worden gemaakt;
     het beheer van het gebied;
     de meerwaarde als gevolg van de functie-verandering van het gebied is ook op de lange
        termijn gewaarborgd;
     de positieve opbrengsten van de gebiedsexploitatie van Oosterwold kunnen worden ingezet
        voor de financiering van Almere 2.0.
    3. Uitgangspunten Oosterwold
Om de ontwikkelstrategie Oosterwold te kunnen operationaliseren moet aan een aantal
voorwaarden worden voldaan. Dit is noodzakelijk om aan de inhoudelijke opgave van de groei van
Almere te kunnen voldoen. Het ruimtelijk-juridisch kader moet aangepast zijn aan de wijze waarop
Oosterwold ontwikkeld wordt, zodat er op dat terrein geen belemmeringen bestaan om het gebied
conform de uitgangspunten te ontwikkelen. In de tweede plaats dient er een deugdelijk financieel
kader te zijn. Mogelijke kosten en baten worden zo helder mogelijk in beeld gebracht. Tussen de
verschillende overheden moeten heldere afspraken worden gemaakt over de bijdrage die ieder
levert. Tot slot dient er een duurzame bestuurlijke inrichting te worden opgezet, waarbinnen de
overheid haar taken ten aanzien van Oosterwold kan uitvoeren. De bij Oosterwold betrokken
partijen hebben ten aanzien van deze drie voorwaarden verschillende verantwoordelijkheden.
        Inhoudelijke opgave
Rijk en regio willen dat de Noordelijke Randstad zich verder ontwikkelt tot een duurzame en
internationaal concurrerende Europese topregio. Er is sprake van een drievoudige opgave: de groei
van Almere met 60.000 woningen, gecombineerd met een verbetering van de bereikbaarheid en een
kwaliteitsverbetering van het IJmeer en Markermeer.
Almere heeft, in samenwerking met Zeewolde, ruimte voor 60.000 nieuwe woningen en 100.000
nieuwe arbeidsplaatsen in een groene, waterrijke omgeving. De ontwikkeling wordt gefaseerd
aangepakt, rekening houdend met de behoefte op de woningmarkt en de mobiliteitsontwikkelingen.
Het Rijk-Regioprogramma Almere-Amsterdam-Markermeer (RRAAM) werkt de drievoudige
opgave (wonen, bereikbaarheid, ecologie) uit. Rijk en regio hebben in kaart gebracht hoe de
gewenste ontwikkelingen gerealiseerd en gefaciliteerd kunnen worden.
        Bestuurlijke context
Rijk en regio zien de groei van Almere als een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Het Rijk erkent
dat de unieke opgave voor Almere vraagt om unieke en specifieke oplossingen die mede door het
Rijk moeten worden gefaciliteerd. Het Rijk en Almere hebben om die reden afspraken gemaakt die
waarborgen dat Almere de opgave op financieel verantwoorde wijze op zich kan nemen. Dit is reeds
vastgelegd in de Noordvleugel-brief uit 20064 en herbevestigd in het Integraal Afsprakenkader. In
de RRAAM-brief uit 2009 wordt aangegeven dat Almere 2.0 een project van nationaal belang is,
waar ook aanzienlijke rijksinvesteringen mee gemoeid zijn. Aan de uitvoering van Almere 2.0
kleven financiële ontwikkelrisico's die de gemeente Almere niet alleen kan en wil dragen. Het Rijk
heeft aangegeven om die reden een bestendige bestuurlijke en zakelijke samenwerking op te willen
zetten met de gemeente en de provincie, om de programmering en financiering van Almere-Oost,
Weerwaterzone en Almere Pampus in onderlinge samenhang te kunnen aanpakken en om positieve
4 Noordvleugel-brief, p. 27 en 29.
                                                                                                   3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>en negatieve exploitatiesaldi met elkaar te kunnen verevenen.5 In het Integraal Afsprakenkader
(IAK) zijn bindende afspraken gemaakt tussen Rijk, Almere en de provincie over de uitwerking van
het Randstad Urgentcontract Schaalsprong Almere 2030 (d.d. 29 oktober 2007), de Concept
Structuurvisie Almere 2.0 van de gemeente Almere (d.d. 26 juni 2009) en de RRAAM-brief van het
Rijk (d.d. 6 november 2009).
Het huidige Integraal Afsprakenkader heeft inhoudelijk een horizon tot 2030. Op dit moment vindt
een herijking plaats van het IAK. Voorzien wordt dat deze herijking in het najaar van 2013 zal
worden afgerond, gekoppeld aan het vaststellen van de rijksstructuurvisie. Hierna zal het
vernieuwde IAK6 in principe periodiek worden geactualiseerd door de op te richten interbestuurlijke
samenwerking tussen Rijk, provincie en de gemeente Almere.
Oosterwold maakt onderdeel uit van RRAAM. Oosterwold ligt op zowel het grondgebied van
Almere, als van Zeewolde. De provincie Flevoland en de gemeente Almere hebben in het IAK
aangegeven het wenselijk te vinden dat de gemeente Zeewolde uitgroeit tot een robuuste gemeente
met circa 35.000 inwoners. Op 25 april 2013 is de Structuurvisie Zeewolde 2022 vastgesteld. In
deze visie is aangegeven dat het gebied geleidelijk transformeert naar een groene streek waar naast
woningbouw en nieuwe functies, ruimte blijft voor landbouw. De provincie Flevoland heeft
vastgesteld dat deze ontwikkeling van de gemeente Zeewolde past in de geest van het Provinciaal
Omgevingsplan Flevoland.
Er is overstemming tussen Almere, Zeewolde, Rijk, provincie en waterschap over de
ontwikkelstrategie Oosterwold. Gemeenteraden van de beide betrokken gemeenten hebben in 2012
ingestemd met deze strategie. Ook heeft de stuurgroep RRAAM in 2012 de visie vastgesteld. Alle
partijen hebben belang bij een goede implementatie en willen daarom randvoorwaarden creëren die
het proces van de daadwerkelijke realisatie zo soepel mogelijk laten verlopen.
Rijk, Almere en Zeewolde hebben een bestuursconvenant ter uitwerking van Oosterwold gesloten.
Het doel is de ontwikkelstrategie te operationaliseren. In het convenant zijn afspraken gemaakt over
het opstellen van een intergemeentelijke structuurvisie voor Oosterwold, het oprichten van een
gemeenschappelijke werkorganisatie die de uitvoering van de ontwikkelingsstrategie aan publieke
zijde zal coördineren en het uitwerken van een gezamenlijke grondstrategie voor Oosterwold. In
het bestuursconvenant is de afspraak gemaakt dat de gebiedsontwikkeling zal starten op het
grondgebied van Almere en vervolgens zal plaatsvinden op het grondgebied van Zeewolde.
        Ruimte voor Oosterwold
Binnen het ruimtelijk-juridisch kader moet het mogelijk zijn om Oosterwold te realiseren. Rijk,
provincie en de betrokken gemeenten hebben hierin een verantwoordelijkheid. Het Rijk dient een
rijksstructuurvisie vast te stellen om de gezamenlijke ambities die Rijk en Almere hebben, zoals
vastgelegd in de Noordvleugelbrief, de RRAAM-brief en het IAK te kunnen realiseren. De
gemeenten dienen een intergemeentelijke structuurvisie vast te stellen, gevolgd door een
bestemmingsplan of omgevingsplan.
De ontwerp-rijksstructuurvisie is in april 2013 gepresenteerd. Deze visie geeft ruimte aan de
ontwikkeling van Oosterwold op een adaptieve manier. Inmiddels hebben beide gemeenten de
intergemeentelijke structuurvisie Oosterwold gepubliceerd. Na afloop van de reactietermijn zullen
de gemeenteraden van Almere en Zeewolde de intergemeentelijke structuurvisie volgens de huidige
planning voor de zomer 2013 vaststellen. Het vaststellen van deze visies heeft geen externe werking
en bindt derden niet, in tegenstelling tot een bestemmingsplan. De bedoeling is dat er aansluitend
5 RRAAM-brief, p. 41-42.
6 Het vernieuwde Integraal Afsprakenkader zal waarschijnlijk Uitwerkingsovereenkomst Almere 2.0 gaan heten.
                                                                                                            4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>een omgevingsplan wordt vastgesteld, met toepassing van de innovatiebepaling van de Crisis- en
Herstelwet.
In de relatie met de provincie worden in dit verband twee aandachtspunten benoemd. Het
uitgangspunt van organische ontwikkeling kan op gespannen voet staan met het provinciaal beleid
dat nieuwe ontwikkelingen zoveel mogelijk moeten aansluiten bij bestaand verstedelijkt gebied.
Omdat de ontwikkeling van Oosterwold uitgaat van initiatieven van onderop kan hierop zeker in de
ontwikkelfase beperkt worden gestuurd. De provincie is echter nauw betrokken bij en steunt de
ontwikkeling van Oosterwold, waardoor verwacht mag worden dat eventuele spanningen met
bestaand provinciaal beleid worden opgelost.
Op dit moment is nieuw beleid ten aanzien van de locatiekeuze, plaatsing en grootte van
windmolens op provinciaal niveau in voorbereiding. In de ontwikkelstrategie voor Oosterwold
wordt ervan uitgegaan dat initiatiefnemers zelf op duurzame wijze voorzien in hun energiebehoefte.
Voorkomen zou moeten worden dat spanning tussen beide ontstaat.
         Oosterwold moet financieel beheersbaar zijn
De ontwikkeling van Oosterwold kent geen sturing op eindbeeld maar op het proces. De overheid
laat investeringen in basisstructuren, zoals bijvoorbeeld de boven- en ondergrondse infrastructuur
volgend zijn op de initiatieven in het gebied. Deze volgorde in werkzaamheden leidt er toe dat de
baten binnenkomen, voordat er kosten worden gemaakt. Met deze en andere maatregelen kan
worden bereikt dat deze gebiedsontwikkeling financieel stabiel wordt: er wordt pas publiek geld
uitgegeven als er geld is binnengekomen vanuit de initiatieven, zoals bijvoorbeeld door
kostenverhaal. Hierdoor worden voorinvesteringen zoveel mogelijk voorkomen. Pas op het moment
dat er voldoende initiatiefnemers zijn komt de vraag aan de orde welke investeringen in de
basisstructuur noodzakelijk worden. De ramingen wijzen op de mogelijkheid om vanuit de
opbrengsten van Oosterwold bij te dragen aan infrastructuur (Stedelijke bereikbaarheid Almere) en
investeringen in groen-blauw casco.7
In de Noordvleugel-brief met een nadere uitwerking in de RRAAM-brief is aangegeven dat het Rijk
en de gemeente Almere afspraken zullen maken over de verevening tussen bouwlocaties van
Almere 2.0 en het inbrengen van de opbrengsten van rijksgronden in de totale businesscase van
Almere 2.0. Op basis daarvan wordt de afweging gemaakt op welke wijze het Rijk kan participeren,
rekening houdend met het deelnemingenbeleid van het Rijk. De omvang van de inbreng is in de
RRAAM-brief gesteld op de grondopbrengst van in totaal 15.000 van de geplande 60.000 woningen
op nieuw te ontwikkelen locaties.8
In het Integraal Afsprakenkader is vervolgens aangegeven dat hierover nadere afspraken worden
gemaakt. Het RVOB en het ministerie van Infrastructuur en Milieu hebben het voorstel gedaan de
omvang voor Oosterwold te stellen op de grondopbrengst van 7000 woningen, ten behoeve van de
verdere ontwikkeling van Almere in het kader van RRAAM. Deze gelden kunnen worden ingezet
voor de integrale ontwikkeling van Almere. Deze reservering is bedoeld als dekking voor
investeringen in de lokale structuur en in de onrendabele delen van bepaalde plangebieden. Dit
voorstel dient in de nog te sluiten herijking van het Integraal Afsprakenkader nader te worden
afgestemd en vervolgens hierin te worden opgenomen. Ook de gemeenten Zeewolde en Almere
hebben een overigens veel beperkter aantal hectare grond in bezit. De gronden in eigendom van de
gemeente Zeewolde zijn in gebruik ten behoeve van onder andere infrastructuur en kunnen dus niet
te gelde worden gemaakt. De gemeente Almere heeft wel gronden in bezit die ingezet kunnen
7 Zie rapport Kosten en opbrengsten projecten RRAAM van de werkgroep financieel kader, p. 34.
8 RRAAM-brief, p. 42.
                                                                                                   5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>worden. Het verdient aanbeveling om ook hierover afspraken te maken. Dit zou op een
vergelijkbare manier kunnen als door RVOB wordt voorgesteld om met rijksgronden om te gaan.
Op dit moment wordt onderzocht of en op welke wijze de provincie betrokken zal worden bij het
Fonds Verstedelijking Almere 2.0. Hiervan zal in ieder geval sprake zijn als er sprake is van
uitgaven die mede worden gefinancierd uit het ontwikkeldeel dat de provincie via het
Provinciefonds krijgt.
           Bestuurlijke inrichting
Met het vaststellen van de structuurvisie ontstaat een nieuw moment in de ontwikkeling van
Oosterwold. Er kan daadwerkelijk gestart worden met initiatieven. Hiertoe dient een
gemeenschappelijke werkorganisatie in het leven te worden geroepen die als voorlopige werktitel
‘gebiedsregisseur’ heeft gekregen. Er moet een vorm voor het opdrachtgeverschap worden gekozen
die past bij de gekozen ontwikkelstrategie.
In de ontwikkelstrategie wordt een aantal modellen geschetst wat betreft het opdrachtgeverschap.
Het gaat dan om:
      Almere als opdrachtgever;
      Almere en Rijk als opdrachtgever;
      Almere en Zeewolde als opdrachtgever;
      Almere, Zeewolde en Rijk als opdrachtgever;
      Het Rijk als opdrachtgever.
In de ontwikkelstrategie wordt tegelijkertijd aangegeven dat de precieze vormgeving van de
gebiedsregisseur nog niet vast staat maar dat de voorkeur uitgaat naar een rechtspersoon, waarin de
twee betrokken gemeenten Almere en Zeewolde, de provincie Flevoland en het RVOB
samenwerken.9 Betrokken partijen hebben de ambitie uitgesproken om te komen tot een
slagvaardige organisatie met een heldere beslisstructuur. In het Integraal Afsprakenkader is
afgesproken dat het gewenst is dat de ontwikkeling van Almere Oosterwold onder één inhoudelijk
en financieel regime plaats kan vinden.10 Er moet een fysiek loket ontstaan waar initiatiefnemers
zich kunnen melden. Voor het hele gebied moeten dezelfde regels gelden en toegepast worden,
ongeacht op welk deel van Oosterwold een initiatief wordt aangemeld. De betrokken overheden
willen op die manier voorkomen dat er een vorm van ‘concurrentie’ ontstaat die niet dienstbaar is
aan de ontwikkeling van Oosterwold. In het bestuursconvenant is vervolgens bepaald dat de
kwartiermaker voor de gebiedsregisseur in oprichting financieel en organisatorisch wordt
ondergebracht bij de gemeente Almere.11 In het bestuursconvenant is opgenomen dat tussen
betrokken partijen nadere afspraken worden gemaakt inzake, onder andere, de samenwerking met
de gebiedsregisseur.12
De taken van de overheid ten aanzien van Oosterwold zijn leidend bij het bepalen van de vorm
waarin deze taken hun beslag krijgen. Onderstaand is een aantal uitgangspunten geformuleerd
waaraan de bestuurlijke inrichting ten behoeve van de ontwikkeling van Oosterwold moet voldoen.
           a. lean en mean
De gemeenschappelijk werkorganisatie moet het loket worden waar initiatiefnemers zich kunnen
melden en waar zij gefaciliteerd worden bij het tot uitvoering brengen van hun initiatieven. Deze
werkorganisatie moet kunnen doen wat nodig is om de klus te klaren, niet meer en niet minder.
Bureaucratie wordt tot een minimum beperkt. Er is geen urgentie om nu al tot
9 “ Almere Oosterwold Land-Goed voor Initiatieven”, p. 98.
10 Artikel 4.3 Integraal Afsprakenkader.
11 Artikel 7 Bestuursconvenant.
12 Artikel 8.3 Bestuursconvenant.
                                                                                                   6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>modellen te komen op het gebied van het opzetten van een uitvoeringsorganisatie met veel
deelnemers, mede gelet op het concept van organische groei en de looptijd van het project. Dit zou
kunnen leiden tot bestuurlijke discussie en daarmee tot vertraging kunnen leiden.
          b. structuur volgt inhoud
De taak die gezamenlijk uitgevoerd moet worden moet leidend zijn voor de vorm waarin de
samenwerking wordt gegoten. De structuur volgt de inhoud. Er ligt een gemeenschappelijke visie
en opgave om de ontwikkelstrategie Oosterwold tot realisatie te brengen. In de ontwikkelstrategie is
helder omschreven wat de taken zijn die de overheid moet oppakken. Hierbij geldt het adagium:
publiek wat publiek kan, zoals ook is vastgelegd in de Bestuursafspraken 2011-2015 tussen Rijk,
VNG, IPO en UvW.13
          c. periodieke evaluatie
In de bestuurlijke inrichting die gekozen wordt dient er in ieder geval een periodieke evaluatie
plaats te vinden om te bezien of de gekozen constructie nog naar wens functioneert, gelet op
bijvoorbeeld de fase waarin de ontwikkeling van Oosterwold zich bevindt. Het verdient aanbeveling
om deze evaluatie in ieder geval iedere 5 jaar uit te voeren.
          d. democratische legitimatie
Het is vanzelfsprekend noodzakelijk dat op het uitoefenen van de taken van de gebiedsregisseur
democratische controle plaatsvindt en dat over de uitoefening van deze taken verantwoording wordt
afgelegd aan de daarvoor aangewezen gremia. Voor de betrokken gemeenten zullen dit op basis van
de huidige structuur de twee gemeenteraden zijn, voor de provincie Provinciale Staten en voor het
Rijk de Staten-Generaal. Op dit moment is het gehele RRAAM-project, waarvan Oosterwold deel
uitmaakt door de Tweede Kamer nog als “groot project” aangemerkt. Hierbij is van belang dat de
gebiedsregisseur uitvoering moet geven aan datgene wat in de ontwikkelstrategie is vastgelegd en
moet opereren binnen de kaders die in de structuurvisie zijn opgenomen.
         e. geen knip tussen ontwikkel- en beheerfase
De overheid zal als gebiedsregisseur verschillende publiekrechtelijke taken, privaatrechtelijke taken
en feitelijke handelingen moeten verrichten. Deze taken zullen, al naar gelang de fase van het
project (ontwikkel- en beheersfase) verschillen. De betrokken partijen gaan er zelf van uit dat deze
fases met name in het begin zullen overlappen.
Een knip, voor wat de bestuurlijke inrichting betreft, tussen ontwikkelfase en beheerfase is op dit
moment niet te maken, gelet op het organisch concept en de langdurige looptijd van het project. Op
termijn kan dit wijzigen.
          f. toekomstbestendig
Het initiatief voor de ontwikkeling van Oosterwold ligt primair bij (groepen) burgers, instellingen
en bedrijven. De ontwikkeling van Oosterwold vindt plaats van onderop. De overheid heeft
beperkte sturingsmogelijkheden op de daadwerkelijke ontwikkeling. De wijze waarop Oosterwold
zich zal ontwikkelen en de bijbehorende regels zijn vastgelegd in de ontwikkelstrategie. De beide
gemeenten hebben zich hieraan gecommitteerd. Dit moet in de gekozen bestuurlijke inrichting
geborgd te worden. Het te herijken Integraal Afsprakenkader zal een horizon krijgen van circa 30
jaar, met tussentijdse herijkingen. De realisatie van het project kan meerdere decennia omspannen.
Om deze reden is het op dit moment niet mogelijk om aan te geven wat de mogelijke sociale en
maatschappelijke constellatie van Oosterwold in de toekomst zal zijn en of die van invloed is op de
in de toekomst gewenste bestuurlijke inrichting.
Naast de toekomstige sociale en maatschappelijke constellatie zijn er mogelijk ook andere aspecten
13 Bijlage bij Kamerstukken II, 29544, nr. 336, p. 8.
                                                                                                     7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>in de toekomstige beheerfase, waaronder financiële, die voor de betrokken gemeenten aanleiding
kunnen zijn voor een heroverweging van de gekozen bestuurlijke inrichting.
        g. borging Rijksbetrokkenheid
Dit advies gaat met name over de inrichting van de samenwerking tussen Almere en Zeewolde. Er
dient echter bij de ontwikkeling van de bestuurlijke samenwerking rekening te worden gehouden
met de betrokkenheid van het RVOB. Deze is op drie punten relevant, te weten de grondinbreng, het
gegeven dat Oosterwold zich volgens een innovatief concept ontwikkelt en de bestuurlijke
betrokkenheid vanuit RRAAM en het IAK.
Deze betrokkenheid dient door middel van bestuurlijke afspraken geborgd te worden. Er is geen
noodzaak om de samenwerking tussen Zeewolde en Almere anders in te richten vanwege die met
het Rijk te maken bestuurlijke afspraken. De afspraken kunnen deels in het nieuwe Integrale
Afsprakenkader worden geborgd en deels in een nadere overeenkomst inzake Oosterwold met het
RVOB over zowel grondinbreng als betrokkenheid. Afhankelijk van de uitwerking van dit advies
zal een dergelijke overeenkomst gesloten kunnen worden met Zeewolde en/of Almere en/of de
gebiedsregisseur.
         4. Gebiedsregisseur Oosterwold
 In de ontwikkelstrategie wordt aangegeven wat de taken zijn van de gebiedsregisseur:
     een intergemeentelijke structuurvisie opstellen, welke wordt vastgesteld door de
         gemeenteraad/gemeenteraden;
     ontwikkelingsplannen/gebiedspaspoorten opstellen;
     kavelpaspoorten opstellen;
     marketing uitvoeren;
     initiatiefnemers faciliteren, regie voeren en opstellen anterieure overeenkomsten;
     omgevingsvergunningsprocedures begeleiden;
     bestemmingsplannen opstellen;
     aankopen gronden voor basisstructuren en verkopen eventuele restgronden;
     aankopen en verkopen van gronden ten behoeve van initiatiefnemers (a-b-c-constructies);
     functiebeurs organiseren;
     basisstructuren laten ontwikkelen en ten dele realiseren;
     kostenverhaal organiseren.
Deze taken zijn deels van publiekrechtelijke, privaatrechtelijke en feitelijke aard. Hoewel er veelal
sprake is van uitvoeringstaken, zit aan een aantal taken een beleidsmatig karakter. Het gaat om de
uitvoering van gemeentelijke taken. In het bestuursconvenant wordt in dit verband gesproken van
publieke activiteiten namens de op het terrein van de ruimtelijke ordening bevoegde overheden.14
De bedoeling is dat de afgifte van omgevingsvergunningen zal geschieden via de Omgevingsdienst
Flevoland & Gooi en Vechtstreek, waarin de gemeenten en de provincie samenwerken. Ook het
waterschap heeft een rol als het gaat om het toetsen van plannen, de vergunningverlening, de
handhaving, het beheer en het onderhoud van het watersysteem.
         4. 1 Juridische mogelijkheden invulling gebiedsregisseur
Overheden die samen willen werken, kunnen dit op talloze manieren vormgeven. Zowel
publiekrechtelijke als privaatrechtelijke samenwerkingsvormen bieden mogelijkheden om tot een
effectieve en efficiënte organisatievorm te komen. Daarbij zijn lichtere en zwaardere varianten
denkbaar.15 In dit advies worden vier mogelijkheden verkend. Dit zijn op hoofdlijnen:
14 Artikel 1 Bestuursconvenant.
15 Zie “ Grip op samenwerking”, handreiking VNG, november 2012.
                                                                                                      8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>    a) het vormgeven van bestuurlijke samenwerking zonder aparte organisatie
    b) de weg van grenscorrectie of gemeentelijke herindeling;
    c) de mogelijkheden die de wet gemeenschappelijke regelingen biedt;
    d) varianten van privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden.
Hieronder worden deze beschreven en beoordeeld in het perspectief van de huidige situatie. Zoals
eerder is aangegeven is een knip tussen ontwikkel- en beheerfase op dit moment niet te maken.
    a. Voortzetting bestuurlijke samenwerking
Er kan voor worden gekozen om de huidige bestuurlijke samenwerking voort te zetten op basis van
gemeenschappelijke afspraken. Beide gemeenten blijven verantwoordelijk voor de ontwikkeling
van Oosterwold op hun eigen grondgebied en de uitoefening van de taken van de gebiedsregisseur.
De democratische legitimatie is hierbij geborgd: er verandert niets ten opzichte van de huidige
situatie. De verantwoordelijke wethouder legt verantwoording af aan de gemeenteraad. Er zal
bestuurlijk en ambtelijk overleg nodig zijn om tot een uniforme aanpak te komen.
           Beoordeling
Doordat de gebiedsregisseur privaatrechtelijke rechtshandelingen moet kunnen verrichten, zoals de
aan- en verkoop van gronden, dient de gebiedsregisseur over rechtspersoonlijkheid te beschikken.
Bij een voortzetting van de huidige bestuurlijke samenwerking is hiervan geen sprake. De
privaatrechtelijke bevoegdheden zouden in dat geval bij de betrokken gemeenten blijven berusten
en niet bij de gebiedsregisseur. Dit is in tegenspraak met hetgeen is opgenomen in de
ontwikkelstrategie. Bovendien zou veel energie gestoken moeten worden in het afstemmen van tal
van zaken die bij de uitvoering aan de orde kunnen komen. Beide gemeenten willen voorkomen dat
onderlinge verschillen ontstaan. Er is juist behoefte aan een eenduidige en heldere beslisstructuur
om de ontwikkeling van Oosterwold voortvarend ter hand te nemen en deze op een robuuste manier
te borgen. Dat maakt een gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie gewenst. Bovendien helpt het
vormgeven van een gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie bij het markeren van een nieuw
moment in de ontwikkeling van Oosterwold en wordt voor mogelijke initiatiefnemers zichtbaar een
‘loket’ geopend.
Op grond hiervan wordt voortzetting van de huidige situatie zonder een aanvullend arrangement
niet geadviseerd.
         b. Grenscorrectie
Er kan een grenscorrectie plaatsvinden, waardoor Oosterwold in het geheel op het grondgebied van
Almere of Zeewolde zou komen te liggen. De regels van de wet Algemene Regels Herindeling
(ARHI) zijn in dat geval van toepassing.
Ingevolge de wet ARHI kan een grenscorrectie ter hand worden genomen:
         a.bij gelijkluidende besluiten van de raden van de betrokken gemeenten;
         b.bij besluit van provinciale staten;
         c. bij algemene maatregel van bestuur of bij wet.16
Voorwaarde is dat de wijziging van een gemeentegrens naar verwachting het inwonertal van geen
van de betrokken gemeenten met 10% of meer zal doen toe- of afnemen. Hiervan is in het geval van
Oosterwold momenteel geen sprake. Als dit uiteindelijk wel het geval is, wordt die grenscorrectie
procedureel gelijkgesteld met een gemeentelijke herindeling en gelden de bijbehorende regels.
In ieder geval dient een ontwerp voor een herindelingregeling tot grenscorrectie door de betrokken
gemeenteraden te worden vastgesteld, dat vervolgens gedurende 8 weken ter inzage wordt gelegd
bij de gemeenten.17 Vervolgens dient overleg plaats te vinden met Gedeputeerde Staten, die het
16 Zie artikel 3 Wet ARHI.
17 Zie artikel 5 Wet ARHI.
                                                                                                    9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>ontwerp vast dienen te stellen en door te zenden aan de minister van Binnenlandse Zaken. Ook
dient het vastgestelde ontwerp wederom ter inzage te worden gelegd voor een termijn van 8 weken
en kunnen gemeenteraden gedurende drie maanden hun zienswijze kenbaar maken. Uiterlijk vier
maanden na afloop van deze termijn wordt het herindelingsadvies vastgesteld.18
Wanneer besluitvorming bij wet in formele zin is aangewezen, dient een wetsvoorstel via de
Ministerraad en de Raad van State ingediend te worden bij de Staten-Generaal, waarna zowel de
Tweede als de Eerste Kamer dienen in te stemmen. Het spreekt voor zich dat een procedure op basis
van de wet ARHI de nodige tijd zal kosten.19
De financiële gevolgen van een grenscorrectie zijn op dit moment, wanneer enkel gekeken wordt
naar de algemene uitkering uit het gemeentefonds, vooral gebaseerd op een transitie van de hectaren
grondgebied. Naarmate de inrichting vordert en er meer inwoners en voorzieningen in Oosterwold
zijn, wordt dit bedrag anders.
         Beoordeling
Door een grenscorrectie kan een slagvaardige organisatie ontstaan, zonder betrokkenheid van de
andere gemeente. Elke gemeente bezit rechtspersoonlijkheid en kan de taken van de
gebiedsregisseur uitvoeren. De betreffende gemeente wordt integraal verantwoordelijk voor het
project. Als daarbij gekozen zou worden voor toevoeging van heel Oosterwold aan de gemeente
Almere dan kan aangesloten worden bij lopende ontwikkelingen. Almere heeft zich samen met het
Rijk en de provincie ten doel gesteld om de ambities, zoals neergelegd in de RRAAM-brief en het
Integraal Afsprakenkader te realiseren. Almere beschikt over de capaciteit en de kennis om
Oosterwold te operationaliseren.
De democratische legitimatie is door een grenscorrectie eveneens verzekerd. De verantwoordelijke
wethouder legt verantwoording af aan de gemeenteraad van Almere. Omgekeerd geldt ook dat de
risico's integraal voor de verantwoordelijkheid van Almere komen. Een grenscorrectie roept alsnog
de vraag op welke wijze de betrokkenheid van het Rijk moet worden vormgegeven.
Voor Almere is primair van belang dat de komende jaren, gezien de innovatieve aanpak, de
aandacht gericht wordt op het gang brengen van de uitvoering. Voor Almere staat voorop dat de
inhoudelijke visie gerealiseerd wordt en dat de afspraken uit het IAK, waaronder de financiële en
organisatorische eenheid van Almere 2.0 geborgd blijven. Een afweging of een grenscorrectie voor
dit gebied een geschikt instrument is, acht Almere op dit moment niet noodzakelijk.
Gebleken is bovendien dat Zeewolde graag betrokken blijft bij het gebied. De ontwikkelstrategie is
in lijn met de ambities die de gemeente Zeewolde ten aanzien van Oosterwold heeft. Door de
realisatie van Oosterwold wordt op een organische manier een overloop gecreëerd tussen stad en
platteland. De gemeente Zeewolde wil door een blijvende betrokkenheid bij de uitvoering borgen
dat deze strategie ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Gebleken is bovendien dat er politiek en
bestuurlijk in Zeewolde geen draagvlak bestaat voor een grenscorrectie om Oosterwold in zijn
geheel binnen het grondgebied van Almere te plaatsen.
Gevolg van een grenscorrectie is dat een dergelijke oplossing de bestuurlijke verhoudingen in het
gebied onder druk zal zetten. Er bestaat nu ook geen noodzaak en urgentie voor een dergelijke
ingreep, mede gelet op de huidige constructieve samenwerking en de bestuurlijke verhoudingen
tussen beide gemeenten. Zeker is dat een grenscorrectie tegen de wil van gemeenten zal leiden tot
vertraging bij de realisatie van Oosterwold. Er zal immers een ARHI-procedure gevolgd moeten
worden, waarbij, zeker als deze niet op draagvlak van beide gemeenten kan rekenen, niet op
18 Zie artikelen 7-8 Wet ARHI.
19 Zie “ Handvatten voor gemeentelijke herindeling”, Ministerie van BZK, 2008.
                                                                                                  10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>voorhand vaststaat of deze succesvol zal zijn.
         c. Gemeenschappelijke regeling
Er bestaat een mogelijkheid om tot een gemeenschappelijke regeling te komen op basis van de Wet
gemeenschappelijke regelingen. Het tot stand brengen van een gemeenschappelijke regeling vereist
een besluit tot het aangaan ervan en het opstellen van een gemeenschappelijke regeling zelf.
Daarnaast zal veelal sprake zijn van een afzonderlijk besluit tot overdracht of mandatering van
bevoegdheden in het kader van de taak waarvoor de gemeenschappelijke regeling wordt aangegaan.
De wet geeft aan wat er in ieder geval in de gemeenschappelijke regeling dient te worden
opgenomen. Het gaat dan om bepalingen over afbakening, wijziging, opheffing, toetreding en
uittreding.20 Tevens is een bepaling over geschillenbeslechting opgenomen.21 In de wet zijn verder
waarborgen neergelegd op het gebied van democratische legitimatie. Zo vereist het aangaan van een
gemeenschappelijke regeling de instemming van de betrokken gemeenteraden.22 Verder gaat het
onder meer, afhankelijk van de gekozen samenwerkingsvorm, om het afleggen van verantwoording
en het verschaffen van inlichtingen.23
Er zijn twee varianten die in casu gekozen kunnen worden, ervan uitgaande dat de gebiedsregisseur
over rechtspersoonlijkheid dient te beschikken.
         Het openbaar lichaam
Een openbaar lichaam is de meest gebruikte vorm van publiekrechtelijke samenwerking op basis
van de Wet gemeenschappelijke regelingen, te weten artikel 8, eerste lid. Een openbaar lichaam
heeft rechtspersoonlijkheid zodat het zelfstandig kan optreden in het maatschappelijk verkeer. Een
openbaar lichaam kan privaatrechtelijke handelingen verrichten, eigen personeel in dienst nemen en
zelf een publiek of privaat samenwerkingsverband oprichten. Een openbaar lichaam heeft op basis
van de wet verplicht een algemeen bestuur én een dagelijks bestuur.24 De wet schrijft voor, dat
indien een gemeenschappelijke regeling mede door de gemeenteraad wordt aangegaan, het
algemeen bestuur bestaat uit leden, die per deelnemende gemeente door de raad uit zijn midden, de
voorzitter inbegrepen en uit de wethouders worden aangewezen.25
Gemeenten die deelnemen aan een openbaar lichaam kunnen taken en bevoegdheden delegeren aan
het openbaar lichaam. In principe kunnen vrijwel alle taken worden overgedragen, zowel raadstaken
als collegetaken.26 Bij delegatie gaat de bevoegdheid over naar het openbaar lichaam. Het openbaar
lichaam kan dan zelf besluiten nemen en handelt niet namens de deelnemers aan de
gemeenschappelijke regeling.
Ook is mandaatverlening aan een openbaar lichaam mogelijk. Het openbaar lichaam kan dan
namens een van de deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling besluiten nemen. Als dit besluit
binnen de grenzen van de bevoegdheid is genomen geldt dit als besluit van die betreffende
deelnemer.
         De centrumgemeente
In een gemeenschappelijk regeling kunnen de deelnemers overeen komen dat daarin beschreven
bevoegdheden van een bestuursorgaan van de ene gemeente worden uitgeoefend door een
20 Artikel 9 en 10 Wet gemeenschappelijke regelingen.
21 Artikel 28 Wet gemeenschappelijke regelingen.
22 Artikel 1 Wet gemeenschappelijke regelingen.
23 Zie bijvoorbeeld de artikelen 16, 17 en 35 van de Wet gemeenschappelijke regelingen.
24 Zie artikel 12 Wet gemeenschappelijke regelingen.
25 Artikel 13 Wet gemeenschappelijke regelingen.
26 Zie artikel 30 Wet gemeenschappelijke regelingen.
                                                                                                   11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>bestuursorgaan van de andere gemeente. De ene gemeente mandateert in dat geval bevoegdheden
aan de andere. Er wordt in dit verband gesproken van een centrumgemeenteconstructie. De
centrumgemeente oefent taken uit namens een andere gemeente. Er is hierbij geen mogelijkheid tot
delegatie van bevoegdheden. Deze constructie vindt zijn grondslag in artikel 8, derde lid van de Wet
gemeenschappelijke regelingen.
Er hoeft in dat geval geen nieuwe rechtspersoon te worden opgezet buiten de deelnemende
gemeenten om, wat bij een openbaar lichaam wel het geval is. Daarmee is deze constructie
eenvoudiger en relatief makkelijk te organiseren. Ook hier geldt dat een gemeente namens een van
de deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling besluiten neemt. Als dit besluit binnen de
grenzen van de bevoegdheid is genomen geldt dit als besluit van die betreffende deelnemer.
         Beoordeling
In deze beide varianten is sprake van verlengd lokaal bestuur en biedt de wet voldoende
waarborgen. Deelname aan een gemeenschappelijke regeling is niet vrijblijvend. De wet stelt eisen
aan wat een regeling in ieder geval moet behelzen. Een belangrijk verschil tussen de varianten is dat
bij de eerste variant van het openbaar lichaam een geheel zelfstandig samenwerkingsverband in het
leven wordt geroepen, terwijl dit bij de centrumgemeentenconstructie niet het geval is. Het
openbaar lichaam heeft als bijkomend nadeel dat een eigen algemeen bestuur en een dagelijks
bestuur moet worden ingesteld. In het algemeen bestuur moeten volgens de wet in elk geval
vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten zitting hebben.
Voor uitvoerende taken is het openbaar lichaam vaak een relatief zware vorm, maar wel
noodzakelijk in verband met de rechtspersoonlijkheid. Dit verhoudt zich minder goed tot het
uitgangspunt van ‘lean en mean’. Bij de centrumgemeenteconstructie is het voordeel dat een
gemeente rechtspersoon is en dus bevoegd is tot het verrichten van privaatrechtelijke
rechtshandelingen. Deze constructie sluit bovendien goed aan bij de gegroeide manier van
samenwerken tussen beide gemeenten op dit moment. De gebiedsregisseur “ in oprichting” is reeds
bij een van de betrokken gemeenten, Almere, ondergebracht. Dat zou ook een argument zijn om, als
gekozen wordt voor de centrumgemeenteconstructie, voor Almere als centrumgemeente te kiezen.
Daarbij komt dat Almere reeds expertise in huis heeft als het gaat om Almere 2.0. Ook is in het
bestuursconvenant afgesproken dat de ontwikkeling van Oosterwold begint op het grondgebied van
Almere.27
Het verlenen van mandaat gebeurt met de nodige waarborgen voor beide partijen. Er is de
gemeenschappelijke regeling tussen beide gemeenten, waarin afspraken tussen de gemeenten
worden vastgelegd over de uitoefening van taken. De gemeenten bepalen zelf welke afspraken
noodzakelijk zijn voor de werkzaamheden van de gebiedsregisseur. Verder ligt er een
mandaatbesluit aan ten grondslag en kan de mandaatverlenende gemeente instructies geven. Er zal
regelmatig bestuurlijk overleg plaatsvinden over Oosterwold. Hoewel de mandaatgever formeel
bevoegd blijft om zelf besluiten te nemen en het mandaat in te trekken, zal dit niet snel aan de orde
zijn, als de gemandateerde gemeente handelt binnen de afgesproken kaders. Als een besluit binnen
de grenzen van de bevoegdheid is genomen geldt dit als besluit van die betreffende deelnemer.28
Hierdoor kan de uitvoering van de ontwikkelstrategie efficiënt ter hand worden genomen, met een
heldere en eenduidige beslisstructuur.
De mandaatverlenende gemeente blijft eindverantwoordelijk voor rechtmatige uitvoering. Een
gemeenteraad kan de verantwoordelijke wethouder blijven aanspreken op de uitoefening van de
gemandateerde bevoegdheden.
27 Artikel 5.5 Bestuursconvenant.
28 Artikel 10:2 Algemene Wet Bestuursrecht.
                                                                                                    12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Bij beide constructies is de betrokkenheid van het Rijk niet geborgd. Het Rijk neemt niet deel in
gemeenschappelijke regelingen. Dit betekent dat een separate afspraak gemaakt moet worden die de
rijksbetrokkenheid borgt. Het geactualiseerde IAK zou hiervoor een kader kunnen zijn of een aparte
overeenkomst. Daarbij moet wel aangetekend worden dat Zeewolde geen partij is bij het IAK.
Overwogen dient te worden op welke wijze Zeewolde bij het IAK kan worden betrokken.
Vaststaat dat de wet gemeenschappelijke regelingen mogelijkheden biedt om de bestuurlijke
samenwerking vorm te geven. Geadviseerd wordt om daarbij te kiezen voor het model van de
centrumgemeente.
         d. Privaatrechtelijke samenwerking
Gemeenten geven samenwerking ook regelmatig vorm op privaatrechtelijke basis. Een
rechtspersoon op basis van het Burgerlijk Wetboek kan bij notariële akte worden opgericht. De wet
stelt eisen aan een privaatrechtelijk rechtspersoon, afhankelijk van de soort waarvoor wordt
gekozen. Het gaat dan om eisen aan de interne organisatie en het doel waarvoor de rechtspersoon is
opgericht. In sommige gevallen is een eis gesteld ten aanzien van het kapitaal dat dient te worden
ingebracht en of er een winstoogmerk is. De notaris kan de privaatrechtelijke
samenwerkingsvormen binnen de kaders van de wet aanpassen aan de wensen van de oprichters.
De rechtspersoon Naamloze Vennootschap lijkt de meest aangewezen vorm en is in het verleden
gebruikt om samenwerking tussen overheden vorm te geven, ook op het gebied van
gebiedsontwikkeling. Hierbij speelt in uitzonderlijke gevallen ook het Rijk een rol. Er is dan
eigenlijk altijd sprake van publiek-private samenwerking. Vanuit het Rijk wordt deelname beheerst
door de nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid.29 De beleidslijn is om terughoudend te zijn in het
aangaan van nieuwe deelnemingen. Nieuwe deelnemingen zouden alleen moeten worden aangegaan
als dat, na zorgvuldige afweging van alle alternatieven, de beste keuze zou zijn.
Daarbij komt dat artikel 160, lid 2 van de Gemeentewet expliciet bepaalt, dat alleen indien het
bijzonder aangewezen is, gekozen kan worden voor de oprichting van privaatrechtelijke
rechtspersonen.
Een mogelijkheid die hier nog vermeld dient te worden is die van een soortgelijke constructie als de
centrumgemeente op basis van privaatrechtelijke afspraken zoals dienstverleningsovereenkomsten.
Het regime van de samenwerking wordt daarbij beheerst door afspraken over opdrachtverlening. De
ene gemeente voert dan namens de andere gemeente taken uit, vaak op basis van mandaat. Hiervoor
geldt hetzelfde als bij mandaatverlening op basis van een gemeenschappelijke regeling. Het
opstellen van de overeenkomst is in beginsel vormvrij binnen de kaders van Boek 7 van het
Burgerlijk Wetboek. Een dergelijke overeenkomst kan door de opdrachtgever te alle tijden worden
opgezegd.30 Gemeenten zullen dus goed moeten nadenken wat ze willen en moeten regelen en hoe
ze dit vastleggen.
         Beoordeling
Het is relatief eenvoudig om een privaatrechtelijk rechtspersoon op te richten. Er zijn veel
mogelijkheden om aspecten zoals verantwoording, besluitvorming, toetreding en uittreding te
regelen. Een nadeel is dat privaatrechtelijke rechtspersonen de eigen doelen voorop dienen te
stellen bij hun handelen. De belangen van het samenwerkingsverband kunnen dus gaandeweg gaan
verschillen van de belangen van de deelnemers. De democratische legitimatie is hier punt van zorg.
Er bestaat vanuit het privaatrechtelijk samenwerkingsverband slechts een beperkte
verantwoordingsrelatie naar de deelnemende gemeenten. Er is geen directe verantwoordingsrelatie
naar de gemeenteraad. Bij publieke samenwerking wordt vanuit de belangen van de deelnemers
29 Kamerstukken II, 28165, nr. 65.
30 Artikel 7: 408 BW.
                                                                                                   13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>gewerkt. Bij private samenwerking moet dit apart worden geregeld in de statuten of in de
overeenkomst die ten grondslag ligt aan de samenwerking.
Gelet op het publieke karakter van een aantal van de taken van de gebiedsregisseur ligt de
oprichting van een Naamloze Vennootschap niet voor de hand. Dit geldt des te meer, nu er in
Oosterwold geen sprake is van samenwerking met private partijen. Ook op basis van het rijksbeleid
inzake staatsdeelnemingen ligt deelname van het Rijk in een dergelijke rechtspersoon niet voor de
hand. Ook de Gemeentewet lijkt zich tegen deze vorm te verzetten.
Een privaatrechtelijk samenwerkingsverband is vooral een theoretische mogelijkheid. Het verhoudt
zich slecht tot de uitgangspunten van ‘publiek wat publiek kan’ en democratische legitimatie.
Bovendien kunnen publiekrechtelijke taken in deze vorm van samenwerking niet worden
uitgevoerd.
Het vormgeven van de samenwerking op basis van een dienstverleningsovereenkomst is mogelijk,
maar verdient niet de voorkeur, gelet op de aard van de werkzaamheden. De waarborgen, die
voortvloeien uit de wet gemeenschappelijke regelingen zijn niet van toepassing en moeten apart
geregeld worden. Ook verhoudt deze mogelijkheid zich slecht tot de Bestuursafspraken 2011-2015.
            5. Advies
Het advies richt zich op de bestuurlijke vormgeving van de gemeenschappelijke
uitvoeringsorganisatie, de ‘gebiedsregisseur’, waarbij Almere en Zeewolde hun huidige
samenwerking borgen. Hierdoor kan een begin gemaakt worden met de ontwikkeling van
Oosterwold, nu die ontwikkeling ook is geborgd in voorliggende structuurvisies. Hiermee wordt
ook een nieuwe fase in de ontwikkeling van Oosterwold gemarkeerd.
Er moet een robuuste en slagvaardige organisatie ingericht worden met capaciteit om de
ontwikkelstrategie te operationaliseren en met sturingsmogelijkheden op de financiële
beheersbaarheid van het project. Daarbij geldt dat de gekozen structuur proportioneel moet zijn. De
structuur waarbinnen de gebiedsregisseur vorm krijgt moet de realisatie van de gewenste
ontwikkeling faciliteren. Daarbij moet vanzelfsprekend aandacht zijn voor een beperking van
administratieve lasten en bestuurlijke drukte.
De gebiedsregisseur zal over rechtspersoonlijkheid moeten beschikken zodat privaatrechtelijke
handelingen verricht kunnen worden.
Gelet op de huidige constructieve samenwerking tussen Almere en Zeewolde op basis van een
gemeenschappelijke visie en de opstartfase van Oosterwold is een grenscorrectie op dit moment niet
noodzakelijk en zelfs contraproductief. Het zou de start van de ontwikkeling van Oosterwold
mogelijk vertragen.
In voorgaande paragraaf is aangegeven dat er verschillende mogelijkheden zijn om de
samenwerking tussen Almere en Zeewolde vorm te geven, te weten een openbaar lichaam of een
centrumgemeenteconstructie.
De oprichting van een openbaar lichaam is zwaar, gelet op de taken die de gebiedsregisseur gaat
verrichten en het regime van een openbaar lichaam, zoals dat is vastgelegd in de Wet
gemeenschappelijke regelingen. Er zou een eigen algemeen en een dagelijks bestuur moeten
worden ingesteld.
De oprichting van een samenwerkingsverband volgens de centrumgemeenteconstructie op basis van
                                                                                                  14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>de Wet gemeenschappelijke regelingen is op dit moment de meest voor de hand liggende variant om
de samenwerking vorm te geven. Hierbij wordt geadviseerd om op basis van de gegroeide praktijk
voor Almere als centrumgemeente te kiezen. Op deze manier wordt een heldere en eenduidige
beslisstructuur gecreëerd voor beide gemeenten. Nu het om de samenwerking van twee overheden
gaat, heeft het de voorkeur dat dit een publiekrechtelijke samenwerking wordt op basis van de Wet
gemeenschappelijke regelingen, zodat de bijbehorende waarborgen uit de wet van toepassing zijn.
Dit biedt de meest stevige basis om de gebiedsregisseur vorm te geven, is eenvoudig te realiseren en
is niet vrijblijvend.
Hiertoe dient een regeling opgesteld te worden, waar in ieder geval een mandaatregeling deel van
uit maakt, die ziet op de taken van de gebiedsregisseur. In de mandaatregeling moet een volmacht
opgenomen zijn, om privaatrechtelijke handelingen te kunnen verrichten. Dat geldt eveneens voor
een machtiging om handelingen te verrichten, niet zijnde besluiten of privaatrechtelijke
rechtshandelingen. In de gemeenschappelijke regeling dient tevens een bepaling over een
periodieke evaluatie te worden opgenomen, met het oog op toekomstige ontwikkelingen waarbij de
beheerfase nadrukkelijker in beeld komt. Vanzelfsprekend is het van belang in de regeling op te
nemen dat er regelmatig bestuurlijk overleg plaatsvindt tussen beide gemeenten. Ten aanzien van de
plaatsing van de gebiedsregisseur gaat de voorkeur uit naar een eigen en zichtbare positionering
binnen de organisatie van de gemeente Almere. Deelname van de provincie en het waterschap aan
het samenwerkingsverband is niet noodzakelijk, hoewel er vanzelfsprekend afstemming plaats dient
te vinden.
Speciaal aandachtspunt is de structurele betrokkenheid van het Rijk bij Oosterwold. Het Rijk is
vanaf het begin betrokken geweest bij Oosterwold. In de eerste plaats in het kader van RRAAM en
in de tweede plaats vanuit haar hoedanigheid als grondeigenaar in Oosterwold. In het kader van
RRAAM zijn afspraken gemaakt met Almere en de provincie over de groei van Almere. Dit project
is gekarakteriseerd als een project van nationaal belang. Oosterwold maakt deel uit van deze
afspraken. De afspraken zagen onder andere op het faciliteren van Oosterwold en op de financiële
afwikkeling. Het Rijk heeft erkend dat Almere de financiële risico's van het totale project niet
alleen kan dragen. Er worden de komende tijd afspraken gemaakt over de inbreng van de opbrengst
van de rijksgronden in de totale businesscase van Almere 2.0. Hetzelfde geldt voor de te volgen
grondstrategie. Bovenstaande rechtvaardigt een structurele betrokkenheid van het Rijk bij de
Oosterwold op zowel beleidsmatige als financiële gronden.
Omdat het Rijk niet participeert in een gemeenschappelijke regeling is het noodzakelijk dat
afspraken worden gemaakt met zowel Almere als Zeewolde die de structurele betrokkenheid van
het Rijk borgen. Het ligt voor de hand dat deze afspraken bij de herijking van het IAK worden
vastgelegd. De afspraken in het IAK zullen vooral de hoofdlijnen bevatten van de betrokkenheid
van het Rijk, evenals het eventueel in te stellen fonds waarin onder meer de grondopbrengsten van
de 7000 woningen worden ingebracht en waaruit investeringen dienen te worden gefinancierd. Voor
een adequate inbedding van de specifieke afspraken met het RVOB over grondinbreng en
betrokkenheid bij Oosterwold dienen in het verlengde van het reeds afgesloten convenant ter zake
nadere afspraken te worden gemaakt. Daarbij is van belang dat een goede specificatie van
betrokkenheid wordt gerealiseerd zodat de gemeentelijke bevoegdheden met betrekking tot de
woningbouw en de ruimtelijke ontwikkeling bij de gemeenten blijven en de samenwerking met het
RVOB vooral gericht is op de ontwikkelstrategie en adaptieve inbreng van gronden.
                                                                                                  15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>Bijlage 1
Vraagstelling extern bestuursadvies vervolg oosterwold
Uitgangspunten
Er zal in het kader van de Schaalsprong van Almere uitvoering moeten worden gegeven aan de
realisering van een omvangrijk programma. Het plangebied voor Oosterwold ligt voor een deel in
de gemeente Zeewolde en voor en ander deel in de gemeente Almere.
Nu de ontwikkelingsvisie ‘Almere Oosterwold, Land-Goed voor Initiatieven’ in de stuurgroep
RRAAM is vastgesteld dient zich de vraag aan op welke manier deze kan worden uitgevoerd. Er is
behoefte aan een onafhankelijk bestuurlijk advies op deze vraag.
In het Integraal Afsprakenkader Almere dat op 30 januari is ondertekend is het volgende
afgesproken:
     • De werkmaatschappij Almere Oosterwold stelt voor eind 2012 een ontwikkelingsstrategie op
         met in ieder geval de volgende elementen:
             o een grondstrategie gericht op het belang van de publieke doelen van de
                 gebiedsontwikkeling;
             o optimalisatie van de businesscase voor de gebiedsontwikkeling,opdat met behoud
                 van kwaliteit een positief saldo wordt verkregen. Dat saldo wordt ingezet voor de
                 onrendabele top van de gebiedsontwikkeling aan de westzijde van de stad;
             o de afstemming met het groenblauw casco uit paragraaf 9.
     • (…)
     • Het is gewenst dat de ontwikkeling van Almere Oosterwold onder één inhoudelijk en
         financieel regime plaats kan vinden.
     • De provincie Flevoland en de gemeente Almere vinden het wenselijk dat de gemeente
         Zeewolde uitgroeit toteen robuuste gemeente met circa 35.000 inwoners. De gemeente
         Zeewolde heeft in zijn Koersdocument Zeewolde (2009) haar visie op deze ontwikkeling
         vastgelegd. De provincie Flevoland heeft vastgesteld dat deze ontwikkeling van de
         gemeente Zeewolde past in de geest van het Provinciaal Omgevingsplan Flevoland. De
         provincie Flevoland zal in 2010 in overleg treden met de gemeente Zeewolde over de wijze
         waarop dit kan worden gerealiseerd
De gemeente Almere, de gemeente Zeewolde ,de provincie Flevoland en het waterschap
Zuiderzeeland en het Rijk hebben overeenstemming over de toekomstige ontwikkeling van het
gebied zoals vastgelegd in het document ‘Almere Oosterwold Land-Goed van Initiatieven’,
Rijk en de gemeenten gaan met ingang van 1 mei 2012 van start maken met het opstellen van een
intergemeentelijke structuurvisie.
Voor de ontwikkeling wordt een fasering gehanteerd waarbij de eerste ontwikkelingen op het
grondgebied van de gemeente Almere plaatsvinden en de latere ontwikkelingen op het grondgebied
van de gemeente Zeewolde plaatsvinden.
Vraagstelling
Voor de uitvoering van de Ontwikkelstrategie is de gebiedsregisseur verantwoordelijk. De
gebiedsregisseur is de operationele gedaante die de overheid in Oosterwold zal aannemen.
In hoofdstuk 9 van de ontwikkelstrategie zijn een aantal denkbare modellen voor het
opdrachtgeverschap van de gebiedsregisseur geschetst, variërend van de gemeente(n) of het Rijk
afzonderlijk tot een aantal denkbare samenwerkingsvormen tussen (gemeente(n) en het Rijk.
Tevens is het noodzakelijk dat met het oog op de toekomst inzichtelijk wordt wat de invloed in de
hierop volgende fase van beheer is op het bestuurlijk en financieel functioneren van beide
                                                                                                   16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>gemeenten. Dat betreft een doorkijk/analyse op hoofdlijnen van mogelijke effecten voor de
afzonderlijke gemeenten, om een goede keuze voor de beheerfase te maken.
Dat leidt tot de volgende vraagstelling:
    • Geef aan welk model u adviseert voor de ontwikkelingsfase en welke
        overwegingen/argumenten u hierbij van doorslaggevend belang acht.
    • Geef in samenhang met deze keuze aan welke bestuurlijke inrichting voor de beheersfase
        hieruit voortvloeit.
    • Meet deze keuze in elk geval af aan de criteria:
            o De sociale en maatschappelijke gevolgen van het gebied voor beide gemeenten.
            o Slagvaardigheid van de ontwikkelorganisatie.
            o Democratische legitimatie
            o De bestuurlijke verhoudingen, onderling en in relatie tot de eigen
                verantwoordelijkheden
            o Financiële beheersbaarheid
            o De financiële eenheid van het gebied, verantwoordelijkheid en organisatie/borging
            o Financiële en bestuurlijke risico’s
    • Welke invloed hebben de verschillende scenario’s op het bestuurlijk en financieel
        functioneren van de beide gemeenten en hoe kunnen eventuele voor- en nadelen eventueel
        gecompenseerd.
    • Betrek hierbij het feit dat het een ontwikkeling betreft:
            o op basis van organische groei zonder eindbeeld
            o die zich uitstrekt over een groot aantal jaren en dus meerdere raadsperioden;
            o waarbij de ontwikkelingsfase en beheersfase in de praktijk sterk zullen overlappen.
   •   Geef aan langs welke weg van de huidige situatie naar de gewenste situatie kan worden
       gekomen.
                                                                                                 17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>