<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                                           AANTEKENING


Van       :   mr. M.J.F. Nuijens
Inzake    :   Aantekening regulering lelieteelt in omgevingsplan
Dossier   :   20240623-743 Gemeente Weststellingwerf/advies sierteelt
Datum     :   19 november 2024

De gemeente heeft ons gevraagd te adviseren over de (on)mogelijkheid om lelieteelt te reguleren
in het omgevingsplan. Daarover heeft op 29 oktober jl. een bespreking op hoofdlijnen
plaatsgevonden. De gemeente heeft gevraagd om op papier te zetten wat er tijdens die bespreking
is besproken. Dat doe ik hierdoor, voorzien van de context en relevante jurisprudentie.

Lelieteelt

Lelies gelden, zo begrijp ik, als een zogenaamd tussengewas. Lelies herstellen de bodem en de
teelt ervan kan veel geld opleveren. Tijdens de teelt van de lelies, een periode van vijf tot zes
maanden, worden echter veel meer gewasbeschermingsmiddelen gespoten dan bij “normale” teelt.
Dat leidt in de praktijk bij omwonenden tot veel weerstand vanwege de mogelijke risico’s voor hun
gezondheid.

Zo speelde er in 2023 een civielrechtelijke zaak tussen een lelieteler in het Drentse Boterveen en
de omwonenden. In kort geding legde de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland
de lelieteler een spuitverbod op, maar het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden draaide die uitspraak
deels terug en de lelieteler mocht vier door hem voorgestelde middelen blijven gebruiken.1 In een
civielrechtelijke zaak over lelieteelt nabij een woonwijk in Sevenum, kwam het tot een rechtszaak
die resulteerde in een verbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.2 En nog meer
recent was er een civielrechtelijke uitspraak van de rechtbank Oost Brabant, die oordeelde dat het
belang van het gewasbeschermingsbedrijf om gedurende de resterende weken van het teeltseizoen
gewasbeschermingsmiddelen te kunnen blijven gebruiken zwaarder weegt dan het belang van eiser
bij een verbod op het gebruik van die middelen om geen in velerlei opzichten vooralsnog onzekere
gezondheidsrisico’s te lopen.3

Niet alleen in het civiele recht, maar ook in het omgevingsrecht spelen zaken over lelie-, althans
sierteelt. Zo zijn er diverse uitspraken over spuitvrije zones rondom agrarische bestemmingen. Ik
kan meer specifiek wijzen op een uitspraak van de Afdeling uit 2021 over de (door de Afdeling
gefiatteerde) weigering van de gemeenteraad spuitvrije zones bij sierteelt in het bestemmingsplan
buitengebied op te nemen4. En ook op een zeer recente uitspraak (6 november 2024) van de
Afdeling, waarin – in dat specifieke geval – de Afdeling het wel toestond dat op een agrarisch
perceel een milieuzone werd gelegd, waarin geen chemische gewasbeschermingsmiddelen mochten
worden gebruikt.5




1
    ECLI:NL:GHARL:2023:6083.
2
    ECLI:NL:RBLIM:2024:2330.
3
    ECLI:NL:RBOBR:2024:3852.
4
    ECLI:NL:RVS:2021:1603
5
    ECLI:NL:RVS:2024:4506.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>        En hoewel het daar niet om gezondheid ging, wijs ik toch ook nog op een recente
        uitspraak van de rechtbank Noord Nederland6 over lelieteelt in relatie tot de Wet
        natuurbescherming, meer in het bijzonder de vraag of significante negatieve effecten op
        Natura 2000-gebieden op voorhand zijn uitgesloten door het gebruik van
        bestrijdingsmiddelen (het oordeel van de rechtbank: significante negatieve effecten zijn
        niet uitgesloten).

De mogelijke risico’s van lelieteelt

Wat zijn dan de mogelijke gezondheidsrisico’s van lelieteelt waar de omwonenden in de hiervoor
genoemde civiele uitspraken op doelen? Daarover het volgende.

De telers waar het in al deze uitspraken om ging maken gebruik van gewasbeschermingsmiddelen
die zijn toegelaten door de EFSA7 (op Europees niveau) en het Ctgb8 (op nationaal niveau). Het
gebruik van andere gewasbeschermingsmiddelen is immers ook niet toegestaan.

In deze uitspraken werd geoordeeld dat, in het kader van de toelatingsprocedure van
gewasbeschermingsmiddelen, nog niet goed getest wordt of kan worden of het gebruik van een
gewasbeschermingsmiddel een verhoogd risico op neurodegeneratieve ziektes met zich brengt.
Het feit dat de gewasbeschermingsmiddelen zijn toegelaten is dus onvoldoende om aan te
nemen dat er geen risico bestaat op neurodegeneratieve ziekten bij omwonenden, zo werd in
deze uitspraken geoordeeld.

Maar – en ik ontleen dit citaat aan de uitspraak van het gerechtshof uit 2023 – tegelijkertijd
geldt ook dat:

        “zowel de Gezondheidsraad als het RIVM na recent onderzoek niet tot ingrijpen (een
        verbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen) heeft geadviseerd.
        De Gezondheidsraad, althans een door hem ingestelde nieuwe commissie
        ‘Gewasbescherming en omwonenden’ met experts uit relevante vakgebieden en met
        uiteenlopende perspectieven, heeft in zijn Vervolgadvies gewasbescherming en
        omwonenden van 29 juni 2020, geconcludeerd dat er in de internationale
        wetenschappelijke literatuur sprake is van een plausibel verband tussen de blootstelling
        aan gewasbeschermingsmiddelen en het risico op de ziekte van Parkinson en op
        ontwikkelingsstoornissen bij jonge kinderen. Volgens de Gezondheidsraad zijn er geen
        aanwijzingen voor het frequent voorkomen van ernstige acute vergiftigingen door
        chemische gewasbeschermingsmiddelen in ons land en zijn er evenmin duidelijke
        indicaties dat langdurige blootstelling aan lagere concentraties in ons land tot
        substantiële gezondheidseffecten leidt, zoals de ziekte van Parkinson of schade aan de
        neurologische ontwikkeling van ongeboren en jonge kinderen. De Gezondheidsraad
        voegt daar nog aan toe dat het nationale epidemiologische onderzoek de laatste zorgen

6
  ECLI:NL:RBNNE:2024:4141
7
   Een agentschap van de Europese Unie dat in 2002 is opgericht om als onpartijdige bron van
wetenschappelijk advies te dienen voor risicomanagers en om te communiceren over risico’s in verband met
de voedselketen.
8
  Het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) is aangewezen als de
bevoegde autoriteit voor Nederland voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en
toevoegingsstoffen overeenkomstig Verordening (EG) 1107/2009.




                                                                                                      2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>          niet kan wegnemen, omdat het onderzoek maar beperkt van omvang is, de blootstelling
          aan chemische gewasbeschermingsmiddelen zich (achteraf) vaak slechts bij benadering
          laat bepalen, uit sommige onderzoeken in eigen land toch zwakke aanwijzingen komen
          voor effecten en omdat in de ons omringende landen duidelijkere aanwijzingen komen
          voor gezondheidsschade. Daarom blijft vooralsnog onzeker in hoeverre de (extra)
          blootstelling aan chemische gewasbeschermingsmiddelen die telers, hun gezinnen en
          omwonenden in ons land ondervinden door hun werk of vanuit de woonomgeving,
          resulteert in een hoger gezondheidsrisico. Het hof merkt volledigheidshalve nog op dat
          deze toevoeging niet wegneemt dat de Gezondheidsraad uit het (literatuur)onderzoek
          geen gevaar voor gezondheidsschade bij omwonenden heeft afgeleid.
          Het RIVM heeft een (literatuur)onderzoek gedaan naar vijf stoffen/stofgroepen,
          waarvoor een associatie is gevonden met het voorkomen van neurodegeneratieve
          ziekten op basis van epidemiologische gegevens die zijn gerapporteerd in eerder
          verkennend onderzoek. De conclusies heeft het RIVM beschreven in zijn briefrapport
          2022-0089 over ‘Gewasbeschermingsmiddelen met mogelijke neurodegeneratieve
          effecten: een analyse van werkzame stoffen op basis van de chemische structuur’. Het
          RIVM merkt daarin op dat de vijf stoffen waarvoor sterke aanwijzingen bestaan dat ze
          neurodegeneratieve ziekten kunnen veroorzaken, niet meer in de Europese Unie mogen
          worden gebruikt. Het RIVM heeft gekeken of er op dit moment stoffen worden gebruikt
          die lijken op deze vijf verboden stoffen. Daarover blijkt vrij weinig informatie
          beschikbaar te zijn. Dat bevestigt volgens het RIVM het belang van meer data en betere
          testrichtlijnen. Het RIVM concludeert dat er nu geen reden is om extra maatregelen te
          nemen.
          Ook in zijn eerdere rapport 2019-0058 is het RIVM tot de conclusie gekomen dat uit het
          door hem uitgevoerd verkennend gezondheidsonderzoek niet naar voren is gekomen dat
          er gezondheidsproblemen onder omwonenden zijn die samenhingen met de bollenteelt.”

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde in de al genoemde uitspraak
uit 2021, onder verwijzing naar het rapport 2019-0058 van het RIVM, dat daaruit blijkt dat geen
aanleiding bestaat om te veronderstellen dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de
bollenteelt leidt tot dermate risico’s voor de volksgezondheid dat sprake is van een
onaanvaardbaar woon- en leefklimaat, reden waarom de raad zich op het standpunt kon stellen
dat het niet nodig is daarvoor een regeling op te nemen in het plan (in casu had die regeling,
volgens appellanten moeten zijn, spuitvrije zones rondom sierteelt).

Het briefrapport van de GGD Fryslan van 1 juli 2024 aan de gemeente Weststellingwerf, dat
jullie mij toezonden, bevestigt dit beeld. De GGD bevestigt dat niet gesteld kan worden dat als
een middel is toegelaten, er geen nadelige gezondheidseffecten zijn voor omwonenden. Maar:
er wordt gesteld dat onderzoeken naar gewasbeschermingsmiddelen in relatie tot omwonenden
niet robuust genoeg zijn om daaruit conclusies te trekken. En dat er geen onderzoek
beschikbaar is van gezondheidsrisico van specifiek de lelieteelt. Meer onderzoek is nodig, zo
blijkt uit het advies van de GGD.

Overigens wijs ik er op dat het Europese Hof van Justitie op 25 april 20249 een uitspraak heeft
gedaan waaruit volgt dat lidstaten veel strenger moeten zijn bij het toelaten van


9
    ECLI:EU:C:2024:356.




                                                                                              3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>gewasbeschermingsmiddelen; zij dienen daarbij de meest actuele wetenschappelijke kennis te
gebruiken en elk nieuw middel volledig te onderzoeken op mogelijke schadelijke effecten voor
mens, dier en milieu. De bescherming van de gezondheid van mens en dier en het milieu moet
daarbij voorrang hebben op de verbetering van de teelt van planten. Dat vloeit voort uit het
voorzorgsbeginsel. Dat zou er dus toe kunnen leiden dat men bij de toelating rekening gaat
houden met recente wetenschappelijke inzichten over mogelijke neurodegeneratieve effecten
van gewasbeschermingsmiddelen en onder bepaalde omstandigheden – zoals bij lelieteelt nabij
woningen – het gebruik van die middelen niet zal toestaan.

De vraag van de gemeente; regels stellen over lelieteelt in het omgevingsplan (al dan
niet via voorbescherming)

De vraag over regulering van lelieteelt van de gemeente Weststellingwerf is ingegeven door de
mogelijke risico’s voor de volksgezondheid, zoals ik die hiervoor heb beschreven.

Wij begonnen onze bespreking met de vaststelling dat één van de doelstellingen van de sinds 1
januari 2024 in werking getreden Omgevingswet (Ow) is het bereiken en in stand houden van een
gezonde fysieke leefomgeving (artikel 1.3 Ow). Artikel 2.1 lid 4 Ow bepaalt voorts met zoveel
woorden dat bij het stellen van regels met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan
locaties10 in ieder geval rekening wordt gehouden met het beschermen van de gezondheid. Ook
kan bij het stellen van regels rekening gehouden worden met voorzorg (o.a. artikel 3.3 Ow).11 Kort
en goed: je kúnt met het aspect gezondheid rekening houden in het omgevingsplan.

        Dat was overigens onder de Wro ook al het geval. En dat kon ook bij wijze van voorzorg.
        Onder de Wro oordeerde de Afdeling12 al dat voorzorg onderdeel uitmaakt van de norm
        van een goede ruimtelijke ordening en dat het voorzorgsbeginsel toepassing vindt wanneer
        een voorlopige wetenschappelijke evaluatie uitwijst dat er gegronde redenen zijn om te
        vrezen voor potentieel gevaarlijke gevolgen voor het milieu of de gezondheid van mensen,
        dieren of planten in een mate die onaanvaardbaar is. Daarbij sluit de Afdeling aan bij het
        stappenschema dat in het EU-recht is ontwikkeld, zoals onder meer volgt uit het
        Fipronilarrest van HvJ EU van 17 mei 201813. De eerste stap is de risicoanalyse, de tweede
        stap betreft de risicobeoordeling en de derde stap betreft het risicobeheer. Met de eerste
        stap wordt gedoeld op de identificatie van het potentiële risico van een activiteit voor het
        milieu of de volksgezondheid. Daarbij spelen de waarschijnlijkheid dat het risico zich
        verwezenlijkt en de aard en omvang van de mogelijke gevolgen een rol. De tweede stap
        betreft de wetenschappelijke beoordeling van het risico, waarbij de mate van
        wetenschappelijke onzekerheid in beeld moet worden gebracht. De derde stap betreft het
        risicobeheer op basis van die beoordeling, waarbij aan de hand van het wettelijk kader
        door het bestuursorgaan over de aanvaardbaarheid van het risico wordt besloten en een
        besluit moet worden genomen.




10
   Dat is wat er gebeurt in het omgevingsplan.
11
   Het gaat dan om activiteiten waarbij de beschikbare wetenschappelijke gegevens wel indicaties geven
voor een risico, maar nog onvoldoende wetenschappelijk bewijs beschikbaar is over de aard of omvang van
een risico.
12
   ECLI:NL:RVS:2019:4210
13
   ECLI:EU:T:2018:279




                                                                                                      4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Een omgevingsplan is niet zomaar gewijzigd; dat vergt tijd. Voorafgaand aan een wijziging van het
omgevingsplan kun je een zogenaamd voorbereidingsbesluit nemen. Dat is voor de gemeente
geregeld in artikel 4.14 Ow. Met zo’n besluit voeg je voorbeschermingsregels toe aan het
omgevingsplan. Zo’n besluit kun je snel nemen (er geldt geen voorbereidingsprocedure). Het
besluit om die regels toe te voegen is ook niet appellabel, al kan het wel (zoals dat heet:) exceptief
getoetst worden. De voorbereidingsregels gelden maximaal 1 jaar en 6 maanden. Ofwel: je moet
binnen 1 jaar en 6 maanden het omgevingsplan gewijzigd hebben.

De voorbeschermingsregels kunnen inhouden een verbod, of een verbod om zonder voorafgaande
melding of vergunning, activiteiten te verrichten die op grond van het omgevingsplan zijn
toegestaan, maar die nog niet plaatsvinden (artikel 4.14 lid 3 onder a Ow). Ofwel: dit soort regels
kan alleen betrekking hebben op activiteiten die nog niet zijn aangevangen. Voor zover lelieteelt in
de gemeente al zou zijn aangevangen, hebben dit soort voorbereidingsregels dus geen zin meer.

Kort en goed is het dus in theorie mogelijk om het omgevingsplan te wijzigen in die zin dat daaraan
regels toe worden gevoegd die strekken tot bescherming van de gezondheid, al dan niet uit
voorzorg. En die regels kun je voorafgaand aan de daadwerkelijke wijziging van het omgevingsplan
ook als voorbeschermingsregels opnemen.

Wij bespraken tijdens de bespreking een drietal theoretische opties van regulering, te weten 1) een
generiek verbod op lelieteelt, 2) een verbod om in zones bestrijdingsmiddelen te gebruiken
(“spuitvrije zones”), generiek of locatiegericht of 3) een verbod op lelieteelt zónder voorafgaande
vergunning (een vergunningstelsel dus).

Ik heb het over theoretische opties, omdat de vraag is of het in de praktijk ook daadwerkelijk kan
én of het verstandig is. Wat dat betreft het volgende.

Bespreking optie 1

Bedacht moet worden dat optie 1, te weten een generiek verbod op lelieteelt binnen de gemeente,
verstrekkend is. Een generiek verbod zou betekenen dat thans nog toegestaan gebruik14 van
agrarische percelen overal wordt ingeperkt.

Weliswaar is dat in theorie mogelijk, maar het vergt wel een goede motivering. De vraag is dan: is
op dit moment te onderbouwen dat er zodanige gevolgen van de gezondheid zijn, dat er een
generiek verbod op lelieteelt in het omgevingsplan moet komen?

Wat dat betreft: eerder in dit advies heb ik stil gestaan bij de mogelijke risico’s van het gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen bij lelieteelt. Duidelijk is dat het enkele feit dat de
gewasbeschermingsmiddelen die worden gebruikt zijn toegestaan, niet afdoende is om te kunnen
concluderen dat er géén risico’s zijn voor de gezondheid. Maar: bij de huidige stand van onderzoek,
althans voor zover ik die af kan leiden uit de uitspraken voornoemd en het briefrapport van de
GGD, lijkt er vooralsnog onvoldoende basis voor de conclusie dat het gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen daadwerkelijk – en ook nog ongeacht eventuele afstanden tot
gevoelige functies – tot nadelige gezondheidseffecten bij omwonenden leidt, zodanig dat een


14
     Ik ga er althans in het kader van dit advies van uit dat lelieteelt nog is toegestaan.




                                                                                                     5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>algeheel verbod gerechtvaardigd is. Ik memoreer daarbij nog dat zowel het RIVM als de
gezondheidsraad ook niet hebben geconcludeerd tot een verbod op het gebruik van
gewasbestrijdingsmiddelen. Gelet op het verstrekkende karakter van zo’n generiek verbod, zal het
ook in het kader van het voorzorgsbeginsel een brug te ver zijn.

Daarnaast wijs ik er op dat, voor het geval in de gemeente sprake is van lelieteelt dat onder (niet
alleen toegestaan, maar zelfs) bestaand gebruik valt te scharen, dat gebruik in beginsel niet
onmogelijk kan worden gemaakt. Voorbeschermingsregels moeten aangevangen gebruik onverlet
laten. En bestaand gebruik moest, althans onder de Wro, in beginsel (weer) positief worden
bestemd. Onder omstandigheden kon het in plaats daarvan onder het overgangsrecht worden
gebracht. Het écht onmogelijk maken van bestaand gebruik kon volgens de Afdeling “indien de
nadelige gevolgen hiervan zo groot zijn dat deze in redelijkheid niet langer aanvaardbaar kunnen
worden geacht. Dit is met name het geval indien de gezondheid van omwonenden niet kan worden
gegarandeerd”.15 Die conclusie kan, op basis van de huidige stand van onderzoek, volgens mij niet
worden getrokken.

        Voor een goed begrip: er is een aantal uitspraken van de Afdeling onder de Wro, waarin
        werd geoordeeld dat wisselteelt (ofwel: het om de zoveel jaren wisselen van
        teeltgewassen), in haar geheel een bestaande situatie is in de zin van het daar aan de orde
        zijnde overgangsrecht.16

Nu ben ik me er van bewust dat de Omgevingswet geen standaard overgangsrecht meer
voorschrijft en er meer keuzemogelijkheden zijn voor wat betreft het al dan niet brengen van
situaties onder dat overgangsrecht.17 De grenzen ervan zullen zich in de jurisprudentie uit moeten
kristalliseren. Toch denk ik dat de voornoemde jurisprudentie over (het in beginsel positief moeten
bestemmen van) legaal bestaand gebruik en het niet zomaar onmogelijk kunnen maken ervan, in
beginsel relevant blijft.

Daar komt bovendien bij dat een regel in het omgevingsplan een oorzaak kan zijn voor het moeten
vergoeden van nadeelcompensatie (artikel 15.1 Ow). Het instellen van een generiek verbod op
lelieteelt (al dan niet eerst in de vorm van voorbereidingsregels) brengt een risico op
nadeelcompensatie met zich mee. Dat risico is natuurlijk des te groter wanneer bestaand gebruik,
zo überhaupt al mogelijk, onmogelijk wordt gemaakt.

Al met al zitten er dus veel haken en ogen aan het invoeren van een generiek verbod op lelieteelt
in het omgevingsplan (al dan niet eerst via voorbeschermingsregels). Ik zou er nog veel meer
overwegingen aan kunnen wijden, maar ik kan nu al concluderen dat het, op basis van de huidige
stand van de wetenschap, een brug te ver lijkt te zijn.

Optie 2: instellen van spuitvrije zones




15
   ECLI:NL:RVS:2014:1085 en ECLI:NL:RVS:2014:4036.
16
   O.a. ECLI:NL:RVS:2010:BN3741, r.o. 2.4.5, ECLI:NL:RVS:2013:2312, r.o. 15.13 en
ECLI:NL:RVS:2014:3554, r.o. 29.3.
17
   Stb. 2018, nr. 290, p. 90.




                                                                                                 6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>De Afdeling heeft reeds in 2013 geoordeeld dat er geen wettelijke voorschriften zijn over de
minimaal aan te houden afstanden tussen gronden waarop gewassen in de open lucht worden
gekweekt en nabijgelegen gevoelige objecten, zoals woningen.

Het ontbreken van dergelijke voorschriften laat echter onverlet dat in het kader van een goede
ruimtelijke ordening een afweging van alle bij het gebruik van de gronden betrokken belangen
dient plaats te vinden, waarbij de aan te houden afstand tussen een teler en gevoelige functies
zodanig gekozen dient te worden dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden
gegarandeerd.

De toepasselijkheid in dit geval van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden en daarop
gebaseerde regelgeving staat hieraan niet in de weg, aangezien deze regels enerzijds en de Wro
anderzijds elk een eigen werkingssfeer hebben, aldus de Afdeling al in 2013.18

Wat betreft die aan te houden afstand: volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is een
planologische keuze voor een afstand van 50 m tussen gevoelige functies en agrarische
bedrijvigheid waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt, in het algemeen redelijk.
Zie onder meer de uitspraken van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1692, en 17 november
2021, ECLI:NL:RVS:2020:1064. Dit geldt als uitgangspunt voor (het mogelijk maken van)
nieuwe gevallen.

De optie van spuitvrije zones waar wij het hier over hebben, ziet als ik het goed begrijp niet op
nieuwe gevallen, maar ziet op de vraag of thans in de gemeente rondom bestaande gevoelige
functies alsnog spuitvrije zones gelegd kunnen worden, die zich dan ook uitstrekken over de
agrarische percelen. In feite is dat natuurlijk ook een verbod op lelieteelt, maar dan op een
kleiner gebied en dus minder verstrekkend dan een generiek verbod. Wat dat betreft het
volgende.

Eerder in dit advies verwees ik al naar de uitspraak van de Afdeling uit 2021
(ECLI:NL:RVS:2021:1603). Dat ging over een bestemmingsplan dat betrekking had op het
buitengebied van de betreffende gemeente. Appellanten meenden dat de gemeenteraad rond
gevoelige objecten in verband met het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de sierteelt spuitvrije
zones had moeten leggen. De raad had evenwel juridisch advies ingewonnen en concludeerde
dat er onvoldoende basis was voor het invoeren van generieke spuitvrije zones in het
bestemmingsplan. Er was sprake van bestaand gebruik, en het invoeren ervan zou dat gebruik
ernstig beperken. De raad stelde dat er geen aanknopingspunten waren dat er binnen het
plangebied situaties zijn waar gezondheidsrisico’s zodanig zijn dat die aanleiding zouden moeten
zijn om in het kader van een goede ruimtelijke ordening een regeling in het plan op te nemen.
Daarbij betrok de gemeenteraad, onder verwijzing naar het RIVM rapport uit 2019, dat geen
aanleiding bestaat om te veronderstellen dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de
bollenteelt leidt tot dermate risico’s voor de volksgezondheid voor de omwonenden van
bollenvelden dat sprake is van een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat. De afdeling volgde de
gemeenteraad in de stelling dat het in zoverre niet nodig was een regeling in het
bestemmingsplan op te nemen. En in de uitspraken die ik in voetnoot 15 noemde, was ook
sprake van bestaand gebruik met gewasbeschermingsmiddelen. Bestaand gebruik kon daar niet


18
     ECLI:NL:RVS:2013:1154.




                                                                                               7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>worden beperkt, omdat ook dáár niet vaststond dat de nadelige gevolgen zo groot waren dat
voortzetting ervan onaanvaardbaar werd geacht. Natuurlijk zijn er sinds deze uitspraken weer
meer onderzoeken verschenen die ik eerder in dit advies al besprak, maar de conclusies van die
onderzoeken zijn niet zodanig dat ik verwacht dat de uitkomsten van dezes procedures vandaag
de dag anders was geweest.

Ik wijs, om aan te geven waar de grenzen liggen, evenwel ook op de al genoemde uitspraak van
de Afdeling van 6 november 2024. Dat betrof een bestemmingsplan voor een specifieke locatie,
waar een nieuwe woonwijk mogelijk werd gemaakt. De raad had uit voorzorg een milieuzone in
het bestemmingsplan aangelegd rondom die nieuwe woonwijk. Binnen die zone (van 50 meter)
mochten geen chemische gewasbeschermingsmiddelen gebruikt worden. Binnen die zone vielen
twee percelen met een reeds bestaande agrarische bestemming. Het toegestane gebruik op die
percelen met een agrarische bestemming werd dus beperkt. In dit geval mocht dat volgens de
Afdeling, die dit oordeel als volgt motiveerde:

        “De raad heeft uit voorzorg voor een milieuzone mogen kiezen. Daarbij heeft de raad
       mogen meewegen dat de vorige bestemming weliswaar zonder bijzondere beperkingen
       agrarisch gebruik toestond, maar dat de percelen niet agrarisch werden gebruikt. Verder
       blijft agrarisch gebruik onder de werking van het nu vastgestelde plan op zichzelf
       toegestaan, evenals het hobbymatig houden van paarden.
       De raad heeft er ook van mogen uitgaan dat het gebruik van de percelen niet ernstig
       wordt beperkt door de milieuzone. [appellanten] hebben namelijk niet aannemelijk
       gemaakt dat chemische gewasbeschermingsmiddelen werden gebruikt op de percelen.
       [appellanten] hebben geen administratie overlegd waaruit volgt dat met dergelijke
       middelen wordt gespoten. [appellanten] hebben ook geen andere bewijzen overlegd
       waaruit dat volgt.
       Verder hebben [appellanten] niet aannemelijk gemaakt dat het spuiten van chemische
       gewasbeschermingsmiddelen op hun percelen noodzakelijk is om te voorkomen dat de
       grasmat wordt overwoekerd door onkruid en dat de paarden giftige planten eten.
       Volgens paragraaf 6.2 van het Wageningen rapport is het herinzaaien en bespuiten van
       paardenweides niet nodig bij zorgvuldig onderhoud. Verder smaken sommige giftige
       planten volgens paragraaf 6.2.2 van het Wageningen rapport zo slecht dat paarden die
       niet graag eten. Bovendien is mechanische bestrijding van onkruid mogelijk volgens
       paragraaf 6.2.2 van het Wageningen rapport, als dit maar tijdig gebeurt. Ook is
       biologische onkruidbestrijding toegestaan in de milieuzone.
       Tot slot overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is dat de percelen grotendeels
       onbruikbaar worden voor agrarisch gebruik. Ook in dit kader is relevant dat
       mechanische en biologische onkruidbestrijding zijn toegestaan in de milieuzone.
       Bovendien is niet gebleken dat [appellanten] concrete plannen hebben om de percelen
       te gebruiken of te verhuren voor agrarische doeleinden.”

Uit deze uitspraak volgt dus dat onder omstandigheden, uit voorzorg, toelaatbaar kan worden
geacht om een milieuzone te leggen op reeds bestaande agrarische percelen in verband met
gewasbeschermingsmiddelen. Maar: in deze uitspraak was op die percelen van agrarisch
gebruik waarbij bestrijdingsmiddelen werden gebruikt, eigenlijk geen sprake. De bedrijfsvoering
werd dan ook niet of nauwelijks beperkt door de milieuzone.




                                                                                             8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Kort en goed geldt dus: ja, onder omstandigheden kunnen op bepaalde locaties binnen de
gemeente spuitvrije zones worden gelegd uit voorzorg, waarmee toegestaan gebruik wordt
beperkt. Beperkt het evenwel bestaand gebruik, dan wordt het al weer véél ingewikkelder.
Uiteindelijk vergt één en ander een onderzoek en afweging per locatie. Hoe dan ook geldt dat
het generiek invoeren van spuitvrije zones zónder nader locatieonderzoek naar mijn mening
eveneens een brug te ver zou zijn.

Ik voeg daar aan toe dat als op een bepaalde locatie een zone wordt ingesteld, nog de vraag
zou zijn hoe groot die eventuele spuitvrije zone dan zou moeten zijn. De jurisprudentie
hanteert, zoals aangegeven, als uitgangspunt een zone van 50 meter. Een andere afstand wordt
al snel ingewikkeld. Illustratief is een aantal uitspraken van de Afdeling waarin de vraag aan de
orde kwam of het ook verdedigbaar was om een mindere afstand te hanteren dan de hiervoor
genoemde 50 meter. Zo’n mindere afstand wordt streng getoetst. Uit de uitspraken kan
evenwel mijns inziens ook worden afgeleid dat een grotere afstand moeilijk te onderbouwen zal
zijn, als althans rechten van agrariërs dan worden beperkt, hetgeen immers ook moet worden
gemotiveerd. Want uit de uitspraken blijkt dat het in zijn algemeenheid moeilijk is om te
bepalen wélke zone ruimtelijk verantwoord is. Zie bijvoorbeeld een uitspraak van de Afdeling
van 6 december 2023, die ging over zo’n kleinere afstand die werd gemotiveerd met een beroep
op een rekenmodel van de EFSA (hierna: EFSA-model):

        “In het deskundigenbericht van 16 december 2021 gaat de STAB in op de bruikbaarheid
       van het EFSA-model bij het bepalen van afstanden van spuitvrije zones in het kader van
       een goede ruimtelijke ordening. De STAB wijst erop dat het gebruikte EFSA-model
       primair is ontworpen voor de beoordeling van stoffen in toelatingsprocedures. Met dit
       model kan de blootstelling worden beoordeeld voor de toepassers van de middelen, de
       werkers in de gewassen, de beroepsmatige omstanders en de niet-beroepsmatige
       omstanders en omwonenden. Over de vraag of dit model gebruikt kan worden voor de
       beoordeling van spuitvrije zones in het kader van een goede ruimtelijke ordening,
       vermeldt de STAB dat zij het briefrapport 2019-0031 "Modellen om de humane
       blootstelling aan gewasbeschermingsmiddelen te berekenen: een stand van zaken" van
       het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) uit 2019 heeft
       geraadpleegd. De STAB concludeert dat dit briefrapport geen uitsluitsel geeft over de
       vraag of het EFSA-model ook kan worden toegepast om in het kader van een goede
       ruimtelijke ordening de begrenzing van spuitvrije zones te beoordelen. Het RIVM
       constateert volgens de STAB dat er nog onzekerheden zijn over onder andere
       standaardwaarden en blootstelling van omwonenden. De STAB meldt dat het hier
       gebruikte EFSA-model volgens het RIVM nog verder moet worden ontwikkeld voor de
       beoordeling van de cumulatieve blootstelling en de geaggregeerde blootstelling aan
       gewasbeschermingsmiddelen. De STAB concludeert verder dat zij ook anderszins geen
       wetenschappelijk standpunt heeft kunnen vinden voor de beantwoording van de vraag
       of het gebruik van het ESFA-model in het kader van de ruimtelijke ordening
       wetenschappelijk verantwoord is. Volgens de STAB overstijgt zo’n specialistische,
       wetenschappelijke review het casuïstische karakter van de haar voorgelegde
       beoordeling.

       (…)




                                                                                               9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>        Wat partijen op de zitting naar voren hebben gebracht over de in het STAB-advies
        neergelegde kritiekpunten en de reacties van partijen op het nadere advies van de STAB
        daarover, acht de Afdeling niet van dien aard dat op basis daarvan kan worden
        aangenomen dat de in deze zaak gehanteerde versie van het EFSA-model een algemeen
        wetenschappelijk aanvaard model betreft waarmee in het kader van de ruimtelijke
        ordening afstanden voor aanvaardbare spuitvrije zones kunnen worden bepaald. (…) Dat
        de gewasbeschermingsmiddelen die in de boomgaard kunnen worden gebruikt, al op
        veiligheid zijn beoordeeld bij de toelating tot de Europese markt, wat daar verder ook
        van zij, laat onverlet dat op dit moment geen wetenschappelijke informatie beschikbaar
        is waarmee mogelijke risico’s voor kinderen onder 1 jaar en zwangeren en door
        cumulatie en drift in beeld kunnen worden gebracht en op verantwoorde wijze kunnen
        worden meegenomen bij het bepalen van een aanvaardbare afstand. De Afdeling is van
        oordeel dat gelet hierop niet op verantwoorde wijze kan worden bepaald of en zo ja, in
        hoeverre, het gebruik van de hier gehanteerde versie van het EFSA-model leidt tot een
        voldoende betrouwbare inschatting van de in dit geval uit oogpunt van een goede
        ruimtelijke ordening aanvaardbaar te achten spuitvrije zone. Ook de brochure geeft
        geen antwoord op de vraag hoe op verantwoorde wijze een afstand korter dan 50 m kan
        worden bepaald. De Afdeling is van oordeel dat in voorliggend geval, waarin een zeer
        korte afstand is aangehouden tussen de met het plan voorziene woonpercelen en de
        boomgaard, niet zonder nader wetenschappelijk onderzoek over spuitzonering op
        verantwoorde wijze kan worden beoordeeld of deze afstand vanuit genoemd ruimtelijk
        oogpunt aanvaardbaar kan worden geacht. Evenmin zijn daarvoor op dit moment
        landelijke regelgeving of richtlijnen beschikbaar.”19

Resumerend: het invoeren van een generieke spuitvrije zone binnen de gemeente rondom
gevoelige functies, waarmee toegestaan of zelfs bestaand gebruik wordt beperkt, zal een brug
te ver zijn. Het is evenwel niet uitgesloten dat er locaties zijn waar het, uit voorzorg, wel kan.
Dat vergt dan nader onderzoek per locatie. Overigens merk ik op dat ook het invoeren van
spuitvrije zones een verplichting tot nadeelcompensatie in het leven zou kunnen roepen.

Bespreking optie 3: vergunningplicht invoeren voor lelieteelt

Het invoeren van een vergunningplicht voor lelieteelt is van de drie opties in beginsel de minst
verregaande, omdat het niet per definitie een verbod inhoudt, maar er een toetsmoment wordt
ingevoerd om te bepalen of het wel of niet mag.

Het gezondheidsaspect, althans het voorzorgbeginsel, kan zo’n vergunningplicht voor nieuwe
situaties  wellicht  rechtvaardigen    (het   is,  bijvoorbeeld,    al    veelvuldig   middels
facetbestemmingsplannen ingevoerd voor nieuwe geitenhouderijen). Voorwaarde is wel dat er
gegronde redenen zijn om te vrezen voor potentieel gevaarlijke gevolgen voor het milieu of de
gezondheid van mensen, dieren of planten in een mate die onaanvaardbaar is. Daarbij geldt dat
het invoeren van een vergunningplicht ook nog niet meteen leidt tot een verplichting om
nadeelcompensatie te vergoeden: een dergelijke verplichting ontstaat – in beginsel – pas nadat
een vergunning is aangevraagd, en die vergunning is geweigerd (artikel 15.1 lid 2 Ow).
Geconstateerd moet worden dat de Afdeling in de uitspraak van 6 november 2024 in elk geval

19
  ECLI:NL:RVS:2023:4523, in deze lijn ook: ECLI:NL:RVS:2024:1599, r.o. 10. En over een andere
rekenkundige formule bijvoorbeeld: ECLI:NL:RVS:2020:3018.




                                                                                                10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>ook aannam dat het voorzorgsbeginsel in verband met gewasbestrijdingsmiddelen kan worden
ingezet.

Een vergunningplicht zal in beginsel natuurlijk dan voor nieuwe gevallen gelden. Zou onder de
omgevingswet de conclusie moeten zijn dat een dergelijke vergunningplicht ook voor bestaande
gevallen kan worden ingevoerd, dan moet hier des te meer rekening worden gehouden met het
moeten vergoeden van nadeelcompensatie wanneer die vergunning niet wordt verleend.

Hoewel een vergunningplicht dus mogelijk is als aan voornoemde voorwaarde is voldaan, is toch
de vraag of de gemeente een vergunningplicht wel moet willen. Bedenk daarbij, dat met het
invoeren van een vergunningplicht ook beoordelingsregels moeten worden gesteld. Ik wil niet
zeggen dat het onmogelijk is, maar het lijkt ingewikkeld om te bepalen wát die
beoordelingsregels dan precies moeten zijn, wat de teler in dit verband moet aanleveren voor
informatie en hóe de gemeente dan gaat beoordelen of die vergunning verleend kan worden.
Daarbij wijs ik er op, dat het RIVM, de gezondheidsraad, de EFSA en de Ctgb reeds veel moeite
hebben om te beoordelen wat nu precies de effecten zijn van het gebruik van
bestrijdingsmiddelen op omwonenden. Het roept de vraag op hoe de gemeente één en ander
dan gaat beoordelen in het kader van een vergunningaanvraag en wanneer een vergunning dan
wel en niet verleend kan worden.

Zijn maatwerkvoorschriften nog een optie?

Volledigheidshalve wijs ik nog op de (theoretische) mogelijkheid tot het stellen van een
maatwerkvoorschrift ter concretisering van de specifieke zorgplicht. Zowel in het omgevingsplan
als in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) staat namelijk een specifieke zorgplicht. De één
is van toepassing in situaties waarin de ander dat niet is. Ze zijn echter gelijkluidend.

Die zorgplicht houdt in dat degene die een activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan
vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de belangen, waaronder het
belang van gezondheid, verplicht is:
       a.      alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden
               gevraagd om die gevolgen te voorkomen;
       b.      voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel
               mogelijk te beperken of ongedaan te maken; en
       c.       als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege
               te laten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.

Deze plicht houdt in ieder geval in dat alle passende preventieve maatregelen ter bescherming
van de gezondheid worden getroffen.

Handhaving op dit voorschrift zal in geval van lelieteelt niet mogelijk zijn. Van een schending
van de zorgplicht is namelijk pas sprake in situaties waarin het handelen of nalaten van degene
die de activiteit verricht onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht.20 Hier wordt aangesloten bij
de jurisprudentie gewezen onder oud recht aangaande de algemene zorgplichten. In een
recente uitspraak over handhaving op de specifieke zorgplicht (van 11.27 Bal) wordt ook

20
  Stb. 2018, 293, p. 526; gezien de gelijkluidende bepalingen verwijs ik naar de Nota van Toelichting op
het Bal.




                                                                                                       11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>aangesloten bij dit evidentiecriterium.21 Die evidentie is er, bij de huidige stand van de
wetenschap, naar mijn mening niet.

Het is echter wel mogelijk die zorgplicht nader te concretiseren met een maatwerkvoorschrift
(en dan handhaven dáárop). Een maatwerkvoorschrift kan namelijk worden gesteld wanneer
voor de initiatiefnemer niet duidelijk is wat de specifieke zorgplicht inhoudt. Door deze nadere
concretisering kan je wel evident maken wat er moet gebeuren om niet in strijd te handelen
met die zorgplicht. Dat kan mede uit een oogpunt van voorzorg. 22

Maar ook hier zitten haken en ogen aan. Als het de facto neer komt op het invoeren van een
spuitvrije zone, dan geldt daarvoor het zelfde als ik hiervoor al heb aangegeven. Mogelijk zijn
nog voorschriften denkbaar, maar het zal steeds een goede, op de situatie toegespitste
onderbouwing vergen. Let overigens wel: een maatwerkvoorschrift is net zo goed een besluit
dat een verplichting tot vergoeding van nadeelcompensatie in het leven kan roepen.

Afrondend
Dit advies behelst een bespreking van de drie tijdens de bespreking al besproken opties
voornoemd en een korte bespreking van de (on)mogelijkheid om maatwerkvoorschriften te
stellen. Ik merk daarbij op dat ik bij de huidige stand van onderzoek zo snel nog niet inzie dat
de gemeente schadeplichtig zou zijn als ze vooralsnog afziet van de regulering van lelieteelt.




21
     Rb. Midden-Nederland 13 augustus 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:4910.
22
     Stb. 2018, 293, p. 690.




                                                                                             12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>