<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>INSTITUTIONEEL RACISME
BIJ DE GEMEENTE
ZWOLLE

EEN VERKENNENDE STUDIE



Auteurs:
Jurriaan Omlo, Eveline van Hilten - Rutten, Alfons Fermin & Saloua Charif
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>    COLOFON

    Auteurs: Jurriaan Omlo, Eveline van Hilten – Rutten, Alfons
    Fermin en Saloua Charif


    Vormgever: MAG gezien


    Overname van informatie uit deze publicatie is
    toegestaan onder voorwaarde van de bronvermelding:


    © Bureau Omlo (Utrecht), 2025


    De inhoud van deze publicatie is met grote zorg
    samengesteld. Desondanks is Bureau Omlo niet
    aansprakelijk voor de eventuele schade die ontstaat door
    het gebruik van deze informatie.




2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave



1    INLEIDING ..............................................................................................................................5

    1.1    DOELSTELLING, ONDERZOEKSVRAGEN EN UITGANGSPUNTEN.......................................................5
    1.2    INSTITUTIONEEL RACISME ........................................................................................................6
    1.3    AANPAK VAN HET ONDERZOEK ...............................................................................................7

2    TEAM TOEZICHT OPENBARE ORDE .......................................................................................9

    2.1    ERVARINGEN MET INSTITUTIONEEL RACISME ...............................................................................9
     Formele klachten over discriminatie en racisme ............................................................11
     Boa’s aanspreken op ervaren discriminatie ....................................................................12
     Verschillen tussen wijken ....................................................................................................13
     Op de werkvloer .................................................................................................................14
    2.2    SLEUTELFIGUREN OVER ERVARINGEN MET DISCRIMINATIE...........................................................15
    2.3    OMGAAN MET KLACHTEN EN BESCHULDIGINGEN ....................................................................16
    2.3    DISCRIMINATIE VAN BOA’S ..................................................................................................19
    2.4    RISICO’S ...........................................................................................................................19
     Beperkt uitdragen van sociale normen tegen discriminatie .........................................19
     Tekortschietende feedbackcultuur ..................................................................................20
     Discretionaire bevoegdheid .............................................................................................21
     Mogelijke ‘vervuilde’ meldingen en informatie ..............................................................22
     Samenstelling van het team..............................................................................................23
     Werk- en tijdsdruk ................................................................................................................24
    2.5    WAARBORGEN ..................................................................................................................25
     Werken in koppels en duidelijke afspraken .....................................................................25
     Zorgvuldig omgaan met meldingen ................................................................................25
     Regelgeving, procedures en richtlijnen en ruimte voor advies en overleg ................26
     Degelijke klachtenprocedure ...........................................................................................26
     Toetsing, evaluaties en sancties........................................................................................27
     Samenwerking met andere partijen ................................................................................27



3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>    2.6    SLOTBESCHOUWING............................................................................................................27

3    TEAM INKOMEN ..................................................................................................................30

    3.1    ERVARINGEN MET INSTITUTIONEEL RACISME .............................................................................30
     Formele klachten over discriminatie en racisme ............................................................32
     Wel ervaringen met discriminatie .....................................................................................33
     Op de werkvloer .................................................................................................................33
    3.2    OMGAAN MET KLACHTEN EN BESCHULDIGINGEN ....................................................................34
    3.3    DISCRIMINATIE DOOR KLANTEN.............................................................................................35
    3.4    RISICO’S ...........................................................................................................................35
     Beperkt uitdragen van sociale normen tegen discriminatie en racisme.....................36
     Discretionaire bevoegdheid .............................................................................................37
     Gebrek aan culturele sensitiviteit......................................................................................39
     Samenstelling van het team..............................................................................................40
     Onvoldoende kunnen inspelen op taalbarrières ............................................................41
     Hoge werkdruk en hoge caseload ..................................................................................42
    3.5    WAARBORGEN ..................................................................................................................43
     Wet- en regelgeving, procedures en richtlijnen .............................................................43
     Coulante benadering ........................................................................................................43
     Toetsing en kwaliteitscontrole ...........................................................................................44
     Sociale veiligheid binnen team ........................................................................................45
    3.6    SLOTBESCHOUWING............................................................................................................45

4    SAMENVATTENDE CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN......................................................47

     Ervaringen met institutioneel racisme en interventies ertegen .....................................47
     Risico’s ..................................................................................................................................48
     Waarborgen ........................................................................................................................49
     Aanbevelingen ...................................................................................................................50
     1.       Investeer in bewustwording en trainingen .............................................................51
     2.       Investeer in een sterk diversiteitsbeleid ..................................................................51
     3.       Draag de norm van non-discriminatie actief uit ...................................................52
     4.       Reflecteer op discretionaire ruimte en risico’s op discriminatie ..........................52
     5.       Monitor processen binnen de organisatie .............................................................53
     6.       Investeer in meer capaciteit ...................................................................................53

BRONNEN ..................................................................................................................................54




4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>                   INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




1 Inleiding

    Op 11 november 2022 is Motie-36 ‘Onderzoek Institutioneel Racisme’ met algemene
    stemmen aangenomen door de gemeenteraad van Zwolle. In deze motie wordt het
    college verzocht een onderzoek te laten uitvoeren naar institutioneel racisme. De motie
    geeft aan dat de gemeenteraad weliswaar signalen krijgen van racisme in Zwolle, maar
    dat ze geen duidelijk zicht heeft op de mate waarin institutioneel racisme in de stad
    plaatsvindt.


    De gemeente Zwolle heeft de ambitie om van Zwolle een inclusieve samenleving te
    maken. Inclusief Zwolle is een van de vijf hoofdthema’s van het coalitieakkoord 2022-2026.
    Deze ambities en visie op diversiteit en inclusie staat beschreven in het Beleidsplan
    Diversiteit en Inclusie 2022-2026: Omarm het verschil. De motie sluit aan bij deze ambitie,
    door onderzoek te vragen naar “institutioneel racisme en/of het voor bepaalde groepen
    negatiever uitwerken van beleidsregels en (handhavings-) instrumenten van de gemeente
    Zwolle”. Het onderzoek is opgenomen in het uitvoeringsplan Diversiteit & Inclusie: Omarm
    het verschil van maart 2023.




1.1 Doelstelling, onderzoeksvragen en uitgangspunten

    Het doel van het onderzoek is nader ingevuld door een gesprek van de gemeente met de
    indiener van de motie. Het onderzoek dient niet zozeer gericht te zijn op het bewijzen of en
    in welke mate er sprake is van institutioneel racisme of ongelijke behandeling van
    inwoners. Het doel van het onderzoek is een verkenning van wat er op dit vlak al goed
    gaat en minder goed gaat, hiervan te leren en te bekijken hoe risico’s op institutioneel
    racisme verminderd kunnen worden. Het onderzoek gaat dus niet om het feitelijk vast
    stellen van institutioneel racisme, maar om het verzamelen van percepties, inzichten en
    ervaringen van betrokkenen. De praktijkervaring van medewerkers en sleutelfiguren staat
    centraal.


    Concreet is het onderzoek gericht op het verkrijgen van inzicht in mogelijke risico’s op en
    waarborgen tegen institutioneel racisme bij de gemeente. Samen met betrokkenen
    proberen we tevens na te gaan hoe waarborgen hiertegen kunnen worden versterkt. Op
    basis daarvan worden aanbevelingen gedaan aan de gemeente. De hoofdvraag van
    het onderzoek luidt als volgt:




5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                          Een verkennende studie




    “Wat zijn risico’s op institutioneel racisme in de gemeentelijke organisatie in haar
    contacten met inwoners en hoe kunnen waarborgen hiertegen worden versterkt?”


    Om deze vraag te beantwoorden, zijn de volgende deelvragen geformuleerd:


        Welke ervaringen zijn er met institutioneel racisme en met interventies om institutioneel
         racisme aan te pakken of te voorkomen bij de gemeente Zwolle?
        Welke risico’s zijn er die kunnen leiden tot institutioneel racisme? En welke waarborgen
         ter beperking van deze risico’s zijn aanwezig?
        Hoe kunnen de waarborgen tegen institutioneel racisme worden versterkt voor de
         onderzochte beleidsterreinen?


    De laatste vraag beantwoorden we in de vorm van aanbevelingen. Deze aanbevelingen
    formuleren we op basis van suggesties van respondenten, de belangrijkste uitkomsten van
    het onderzoek en enkele bronnen uit de wetenschappelijke literatuur.




1.2 Institutioneel racisme

    Institutioneel racisme omschrijven we zoals ook verwoord in de motie en in diverse
    onderzoekspublicaties als “(1) regels of processen die expliciet onderscheid maken en de
    bedoeling hebben om ongelijkheid te creëren en (2) regels of processen die dat niet
    expliciet doen, maar er in de praktijk voor zorgen dat de ene groep benadeeld wordt en
    de andere groep bevoordeeld” (Felten, e.a., 2021). Felten e.a. (2021) geven aan dat
    “wanneer er vastgesteld kan worden (1) dat er ongelijkheid bestaat op grond van
    afkomst, religie of huidskleur en (2) dat die door bepaalde instituties, (geschreven of
    ongeschreven) regels en/of procedures wordt veroorzaakt, vergroot of in stand wordt
    gehouden, dan is er sprake van institutioneel racisme, ongeacht de intentie” (p. 8).


    Het gaat bij institutioneel racisme dus primair om regels en processen. Institutioneel racisme
    kan onderscheiden worden van direct of interpersoonlijk racisme; daarbij, gaat het over
    uitingen door individuele werknemers, of individuele gevallen van inwoners die in een
    concreet geval ongelijke behandeling ervaren. Wel kunnen individuele uitingen of
    casussen van interpersoonlijk racisme een rol spelen bij het vaststellen van institutioneel
    racisme.


    Het vaststellen van institutioneel racisme blijkt moeilijk te zijn en veel
    onderzoeksinspanningen en data te vereisen, zoals het onderzoek naar institutioneel
    racisme bij de gemeente Utrecht laat zien (Fermin, e.a., 2022). Dat is in het kader van een
    verkennende studie niet mogeljk. Daarom wordt ervoor gekozen te focussen op risico’s of




6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>                   INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                       Een verkennende studie




    kwetsbaarheden voor institutioneel racisme en waarborgen daartegen. In de literatuur
    worden verschillende waarborgen tegen institutioneel racisme onderscheiden, waaronder
    duidelijke sociale normen binnen de organisatie, wet- en regelgeving en bewustwording
    (Felten, e.a., 2021). We zullen hier aandacht voor hebben, maar ook doorvragen naar
    mogelijke andere waarborgen.




1.3 Aanpak van het onderzoek

    Dit onderzoek is een verkennende studie naar ervaringen met institutioneel racisme binnen
    de gemeente Zwolle. Aangezien het een verkennende studie betreft, is ervoor gekozen
    het onderzoek niet in de hele gemeente, maar op twee verschillende afdelingen uit te
    voeren. Bij de keuze van afdelingen is er vooral gelet op dat de afdeling in direct contact
    staat met inwoners, en dat er verschillende type diensten worden aangeboden. De
    verkenning is uitgevoerd bij het Team Toezicht Openbare Ruimte (TOR) en het Team
    Inkomen van de afdeling Inkomensondersteuning. TOR houdt zich primair bezig met
    handhaving in de openbare ruimte. Het Team Inkomen richt zich op het verschaffen van
    bijstand en andere financiële regelingen voor mensen met een minimum inkomen. Beide
    afdelingen staan dus in direct contact met inwoners, maar zijn in opzet en uitvoering ook
    verschillend van elkaar.


    De verkenning is gebaseerd op een kwalitatieve studie. In de eerste fase hebben we
    diepte-interviews afgenomen met medewerkers en teamleiders uit de twee teams. Het
    doel van deze interviews was om kennis en ervaringen op te halen over institutioneel
    racisme en het tegengaan hiervan. Ook hebben we in de interviews mogelijke risico’s op
    en waarborgen tegen institutioneel racisme besproken. Er is gesproken met medewerkers
    in verschillende functies, zowel met verschillende leidinggevenden als met uitvoerende
    medewerkers. In totaal hebben we bij beide teams twaalf interviews afgenomen, in totaal
    dus vierentwintig interviews.


    In een tweede fase hebben we reflectiesessies in de vorm van focusgroepen
    georganiseerd. Tijdens deze bijeenkomsten hebben we samen met betrokkenen
    gereflecteerd op de voorlopige bevindingen. We hebben daarbij ook uitgebreid stil
    gestaan bij de risico’s op institutioneel racisme en mogelijkheden voor waarborgen of
    versterking van waarborgen om de risico’s te beperken. Aan de focusgroep met Team
    TOR namen elf respondenten deel. Aan de focusgroep met Team Inkomen namen acht
    respondenten deel.


    Tot slot hebben we ook een focusgroep georganiseerd met sleutelfiguren onder de
    inwoners. Sleutelfiguren zijn sociaal betrokken individuen met toegang tot verschillende




7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>                   INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




    informele en/of formele netwerken. We hebben gezocht naar sleutelfiguren met een
    netwerk onder inwoners met een (met name niet-westerse) migratieachtergrond. Ze
    kunnen vertegenwoordigers zijn van formele organisaties (zoals moskeebestuurders of
    welzijnswerkers) of informele organisaties, zoals belangengroepen. Sleutelfiguren zijn, naast
    hun rol als vertegenwoordiger van de organisatie, vaak ook goed in staat te vertolken wat
    er bij die achterban leeft (Expertise-unit Sociale Stabiliteit, 2018). Doel van deze focusgroep
    was om ervaringen uit de doelgroepen op te halen over mogelijk ongelijke behandeling of
    andere bejegening. Voor de focusgroep zijn ongeveer twintig verschillende organisaties
    en inwoners benaderd. Uiteindelijk waren er zeven deelnemers aanwezig, die inspraken
    namens vijf verschillende organisaties. Vrijwel alle deelnemers hadden een
    migratieachtergrond en waren woonachtig in Zwolle of omgeving.




8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>                   INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                       Een verkennende studie




2 Team Toezicht Openbare Orde
    In dit hoofdstuk beschrijven we de ervaringen met institutioneel racisme binnen het team
    toezicht openbare ruimte (TOR). De primaire focus ligt hierbij op de medewerkers binnen
    het team zelf: hoe voeren zij hun werkzaamheden uit, en letten zij hierbij op (het
    voorkomen van) instutioneel racisme? De voornaamste bron van dit hoofdstuk zijn de
    interviews met medewerkers van Team TOR en een aantal aan hen gelieerde
    medewerkers, zoals een klachtcoordinator en een juridisch adviseur, die formeel tot een
    ander team behoren maar wel intensief met TOR samenwerken. Ook benutten we
    informatie uit de focusgroep met Team TOR en de focusgroep met sleutelfiguren.


    Team TOR bestaat momenteel (februari 2025) uit 19 boa’s, waaronder 3 boa-
    coördinatoren, 6 stadsdeelboa’s, 6 integrale boa’s, 4 jeugdboa’s en een teamleider.
    Daarnaast wordt het team ondersteund door diverse medewerkers van andere
    afdelingen. Het voornaamste werk van het team bestaat uit het controleren op de APV
    (Algemene Plaatselijke Verordening) en andere lokale wet- en regelgeving die gelden in
    de openbare ruimte. Het gaat hierbij met name om het beboeten van foutparkeerders,
    het screenen van gedumpt afval en overlast door groepen inwoners. Daarnaast
    controleren zij ook diverse vergunningen, onder meer in de horeca. De boa’s werken
    verdeeld in wijken. De stadsdeelboa’s hebben een eigen stadsdeel met verschillende
    wijken. De integrale boa’s werken stadsbreed en in verschillende wijken, daar waar het
    werk hierom vraagt. Daarnaast is er een aantal boa’s die nog de specifieke taakstelling
    ‘jeugd’ hebben.


    We behandelen eerst in hoeverre respondenten zich kunnen voorstellen dat institutioneel
    racisme voorkomt binnen hun team. of hun aanpak per wijk verschilt, in hoeverre er
    (formele) klachten zijn van inwoners over discriminatie en racisme en welke ervaringen
    sleutelfiguren hiermee hebben. Ook hebben we aandacht voor mogelijke ervaringen met
    directe discriminatie en racisme van boa’s door inwoners en of er ook ongelijke
    behandeling en stigmatisering plaatsvindt op de werkvloer. Vervolgens bespreken we hoe
    boa’s omgaan met klachten en beschuldigingen van discriminatie. Daarna volgt een
    beschrijving van de belangrijkste risico’s op en waarborgen tegen institutioneel racisme
    binnen Team TOR. Dit hoofdstuk sluiten we af met een slotbeschouwing, waarin we een
    kritische afweging maken tussen de risico’s en waarborgen.




2.1 Ervaringen met institutioneel racisme




9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                          Een verkennende studie




     Een van de vragen die we hebben voorgelegd is of respondenten zich kunnen voorstellen
     dat institutioneel racisme mogelijk speelt binnen het team. Slechts een respondent kan zich
     dit enigszins voorstellen en noemt dat inwoners zich soms gediscrimineerd of onheus
     bejegend voelen. Wel benadrukt deze respondent dat het niet op grote schaal
     plaatsvindt en dat boa’s dit in ieder geval niet bewust doen. Zij stellen zich met andere
     woorden niet moedwillig racistisch op naar inwoners. Volgens deze respondent is eerder
     sprake van onhandige communicatie of drukken boa’s zich verkeerd uit doordat ze
     bijvoorbeeld slecht hebben geslapen:


            “Kan het er zijn? Ja. Ik kan het mij voorstellen. In Nederland bestaat
            institutioneel racisme. Misschien hier ook. Ik denk meer onbewust. Niet
            dat ze de keuze maken om hier echt racistisch te handelen. Het klinkt
            ook zwaar, racisme. (…) Bewoners vinden soms dat ze gediscrimineerd
            worden door boa’s. Onheuse behandeling gebeurt zeker. (…) Ook een
            boa kan zeker wel eens minder goed geslapen hebben. Soms kan er
            sprake zijn van een verkeerde woordkeuze of onhandige dingen. Het
            gebeurt niet heel erg vaak. (…) Soms worden burgers onvoldoende
            respectvol benaderd (…) Tuurlijk er zijn collega’s die er meteen hard
            ingaan en dat kan ook anders.”


     De meeste respondenten kunnen zich helemaal niet voorstellen dat (institutioneel) racisme
     voorkomt binnen het team. Zij hebben de indruk dat inwoners juist gelijk behandeld
     worden. Boa’s acteren op basis van meldingen en gedrag van inwoners. De heersende
     opvatting is dat discriminatie en racisme geen rol spelen onder boa’s. Sterker nog, een
     respondent legt uit dat de benadering in Zwolle juist heel ‘coulant’ en ‘gastvrij’ is. Er is veel
     communicatie en er zijn veel waarschuwingen voordat men over gaat tot een bekeuring.


            “Bij de gemeente Zwolle is het heel veel leven en laten leven. Liever
            vier keer waarschuwen dan één keer bekeuren.”


     Een ander benadrukt dat er geen sprake is van een patroon van stelselmatige
     discriminatie, laat staan dat dit verweven is in de manier van werken. Boa’s zouden
     volgens deze respondent ook niet herkennen dat de etnische achtergrond een rol van
     betekenis heeft gehad bij het opleggen van een boete. Om deze redenen zou er geen
     sprake zijn van institutioneel racisme, maar het heeft wel te maken met het ontbreken van
     een bepaalde sensitiviteit en gevoel voor verhoudingen.


            “Volgens mij heeft het veel meer te maken met gevoel van
            verhoudingen, voldoende rekening houden met wie je voor je hebt.
            Mensen voelen zich op dat moment niet erkend in hun gevoel van zijn.
            Dat kan huidskleur zijn, maar ook iets anders. Bijvoorbeeld: ik ben een




10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




           vrouw van middelbare leeftijd, een gerespecteerd lid van deze
           samenleving, heb werk, enz., en dan word ik opeens aangesproken
           door zo’n snotneus, zo’n jong iemand, op een niet respectvolle, veel te
           directe manier. Dat zijn situaties die met boa’s veel voorkomen. Het
           gaat om het aanvoelen van de situatie, daar kan het mis gaan. (…)
           Of als boa’s een ondernemer voor zijn pand aanspreken, dan zegt die:
           anderen in de straat zien dat en wat moeten ze wel denken? Daar
           houden ze onvoldoende rekening mee. Daar gaan bejegenings-
           klachten vaak over: de toon, de manier, gevoel voor verhoudingen.”


     Enkele respondenten noemen in de interviews en in de focusgroep wel dat boa’s alerter
     zijn bij ‘bepaalde groepen’. Net als anderen hebben boa’s ook vooroordelen die mede
     door de samenleving gevoed zijn.


     Aangezien er weinig tot geen zicht is op het voorkomen van institutioneel racisme, is er ook
     geen specifiek beleid ontwikkeld dat gericht is op het bestrijden en voorkomen van
     institutioneel racisme. De onderzoeksvraag welke ervaringen er zijn met interventies om
     institutioneel racisme aan te pakken, is dus eenvoudig te beantwoorden. Er zijn geen
     ervaringen hiermee.




     Formele klachten over discriminatie en racisme
     Om te achterhalen welke ervaringen er zijn met institutioneel racisme is het zinvol om
     onder andere na te gaan of en in welke mate er klachten zijn. Vanwege het verkennende
     karakter van het onderzoek hebben de onderzoekers alleen met teamleden van TOR
     gesproken over de klachtenprocedure, en geen onderzoek gedaan naar ingediende
     klachten.


     Voor iedere inwoner die te maken krijgt met de boa’s is er de mogelijkheid om tegen de
     beslissing in beroep te gaan. Daarnaast is er de mogelijkheid om een klacht in te dienen
     over de manier van werken. De teamcoördinator pakt dit als eerste op, en overlegt met
     de inwoner over diens klacht. Hij luistert naar het verhaal van de melder, en bespreekt het
     ook met de boa voor wederhoor. Daarna wordt eventueel doorverwezen naar de
     klachtbehandelaar voor het indienen van een officiele klacht. Volgens respondenten
     hebben veel formele klachten betrekking op bejegening in het algemeen. Slechts een
     enkele keer gaat een klacht expliciet over discriminatie of racisme. De ingediende
     klachten over discriminatie en racisme zijn volgens een teamcoördinator altijd ongegrond
     verklaard.


     Belangrijk om te benadrukken is dat het aantal meldingen van discriminatie of racisme
     nog niets zegt over het aantal daadwerkelijke ervaringen hiermee. Zoals een van de




11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




     respondenten ook aangeeft, zullen de meeste inwoners niet de moeite nemen om een
     melding te doen. De ervaring is dat inwoners het meldsysteem soms wantrouwen en mede
     daarom niet melden.


           “Mensen die al eerder klachten hebben ingediend, die hebben soms
           het vertrouwen niet meer. Die mensen hebben ervaring met ons, en
           ons klachtenbehandeling systeem, en die zijn misschien een paar keer
           afgewezen of die hebben een negatief bericht terug gehad. Die
           hebben het vertrouwen er niet meer in en die zullen dat ook
           mededelen aan hun omgeving. Ja, er zijn wel eens mensen die
           zeggen van: ja, daar heb ik geen vertrouwen in, dus dan hoeft het
           voor mij niet.”


     Deze beperkte meldingsbereidheid is overigens ook in andere studies aangetoond. In een
     onderzoek van het SCP bleek dat naar schatting slechts 3% van de mensen die
     discriminatie heeft ervaren hiervan melding doet bij een discriminatiemeldpunt of de
     politie (Andriessen, e.a., 2020). In een studie in de gemeente Utrecht kwamen vergelijkbare
     percentages naar voren (Omlo & Butter, 2020). Een andere kanttekening is dat inwoners
     soms weliswaar niet expliciet discriminatie vermelden in hun klacht, maar wel het idee
     hebben dat ze negatief zijn behandeld vanwege hun afkomst.


           “Er komen wel klachten over bejegening binnen, ook op grond van
           etniciteit. (….) Ik heb niet zozeer klachten gehad dat het woord
           discrimineren noemen. Maar dan wel dat ze zich onjuist bejegend
           voelen. En als je dan verder in het gesprek komt, dat ze dan zeggen,
           ja, maar dat komt omdat ik Turks ben of omdat ik Marokkaans ben. Dat
           komt ook wel eens voor.”




     Boa’s aanspreken op ervaren discriminatie
     Er zijn dus weinig expliciete meldingen van discriminatie in formele klachten. Als inwoners
     het gevoel hebben dat ze ongelijk behandeld worden vanwege hun migratieachtergrond
     hebben ze volgens de respondenten eerder de neiging om boa’s op straat daar direct op
     aan te spreken. Dat gebeurt volgens verschillende respondenten op wekelijkse basis. Zij
     hebben zelf het gevoel dat er vaak ten onrechte te snel wordt gegrepen naar de
     ‘discriminatiekaart’.


           “Ik hoor het elke week en dat is op zich niet zo vreemd, want we doen
           in de ogen van de burger niet veel goeds als we ze bestraffen. De
           racismekaart wordt wel vaak getrokken: dat doe je omdat ik een




12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                         Een verkennende studie




           andere huidskleur heb. Of dat dan terecht is weet ik niet. Voor mijzelf
           kan ik zeggen dat het niet terecht is. Van anderen weet ik het niet.”


           “(…) Toen gooiden ze het op discriminatie, dat ik racistisch was en dat
           wij het alleen maar bij hun doen. Toen dacht ik ja... daar gaan we
           weer. Daar gaat het helemaal niet over, maar daarmee gooien die
           mensen het wel heel vaak op. Ja, kijk of het nou iemand met een
           donkere huidskleur is of gewoon een blanke is en je maakt dezelfde
           overtreding. Dan maakt het niet uit. (…) Dat ik er bij Nederlanders er
           makkelijk mee omga dan bij andere culturen is gewoon onzin, want wij
           zien iedereen daarin gewoon gelijk.”


           “Ik zou ook gewoon een blank iemand aanspreken en dan zou ik dan
           ook gewoon hetzelfde doen bij een donkere iemand. Dan krijg je weer
           terug van ja dat doe je waarschijnlijk omdat ik donker ben, tja dat is
           onzin. Daar kan ik wel een beetje slecht tegen.”




     Verschillen tussen wijken
     Verschil in handhaving per wijk of gebied kan uitmonden in ongelijke behandeling van
     bevolkingsgroepen. Boa’s controleren niet overal even intensief. Zo zijn er verschillende
     hotspots waar vaker wordt gecontroleerd. De meeste respondenten denken echter niet
     dat verschillende etnische groepen hierdoor benadeeld worden. Volgens een respondent
     is het tegenovergestelde eerder het geval. Zo zou volgens deze respondent de
     eerdergenoemde coulante benadering in Zwolle sommige minderheidsgroepen in
     bepaalde wijken eerder bevoordeelden dan benadelen.


     Respondenten geven aan dat er wel meer controles zijn in bepaalde wijken die sterk
     cultureel divers zijn. De oorzaak hiervan is dat er beduidend meer meldingen van
     afvaloverlast zijn of meer meldingen zijn van overlast of drugsgebruik in vergelijking tot
     andere wijken. Een medewerker van de juridische afdeling, die ook TOR ondersteunt, ziet
     wel bepaalde verschillen in de controles van wijken als het gaat om controle op
     vergunningen. De medewerker geeft aan dat hij altijd aanraadt dergelijke controles
     steekproefsgewijs op te zetten.


           “Dan krijg je veel rapportages over Marokkaanse jongeren, Turkse
           jongeren. En dan moet je oppassen dat je daar niet de focus op
           houdt. Dat je niet aanneemt van: hé het speelt zich in een
           minderheidswijk af, dus moeten we daar veel meer aandacht op
           leggen […] Je gaat in een minderheidswijk op zoek naar
           overtredingen, dan vind je ze ook.”




13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




     Ook wordt er bij zogenoemde overlastlocaties en in bepaalde wijken een
     zerotolerancebeleid gevoerd, hetgeen inhoudt dat er direct wordt beboet zonder
     waarschuwingen vooraf. Als voorbeeld wordt het parkeerbeleid genoemd op bepaalde
     plekken. Na verschillende parkeerincidenten in een gebied met veel autobedrijven
     handhaven de boa’s daar nu strenger, maar dit is een plek waar veel mensen een
     migratieachtergrond gestationeerd zijn:


           “Alleen zie je dat er in dat gebied van het industrieterrein vooral de
           eenmanszaakjes en autobedrijven zitten. En in dat gebied zijn vaak
           mensen van buitenlandse afkomst die daar een eigen bedrijf hebben.
           Dus die hebben heel erg het idee dat wij daar expliciet komen voor
           hen, terwijl we daar eigenlijk alleen komen omdat er heel veel overlast
           is van de bedrijven die daar op dat gebied zitten.”


     De reactie op deze aantijgingen was om de ondernemers duidelijk proberen te maken
     dat de handhaving gebaseerd was op klachten van buren en niet een gerichte keuze
     was van de gemeente om specifiek ondernemers met een migratieachtergrond in de
     gaten te houden. Ook wordt aan inwoners gecommuniceerd dat het de bedoeling is om
     breder te gaan handhaven in de hele buurt.


     Verder zijn er plekken waar in het verleden veel meldingen over zijn binnen gekomen.
     Deze worden aangemerkt als zogenoemde ‘hotspots’. Boa’s maken dagelijks hun ronde
     langs deze hotspots, ook als er geen directe aanleiding voor is. Dat kan inwoners of
     ondernemers ook het gevoel geven dat ze ten onrechte gecontroleerd worden.




     Op de werkvloer
     Naast discriminatie van inwoners op straat kan ongelijke behandeling en stigmatisering
     zich ook voordoen op de werkvloer. In dit verband geven sommige respondenten aan dat
     er wel eens discriminerende grappen en generaliserende opmerkingen over bepaalde
     bevolkingsgroepen worden gemaakt. Ook zijn er soms vooringenomenheden waarbij
     boa’s naar elkaar uitspreken dat de inwoner die een overtreding begaat ‘vast iemand
     met een migratieachtergrond’ is. Een respondent die dit benoemt, lijkt dit niet
     problematisch te vinden.


           “Op werk wordt er best wel luchtig gedaan, omdat je veel meemaakt
           en dan is een grapje af en toe wel goed. Daar ben ik zelf ook wel van.
           Het is voor mij en ook voor andere collega’s een manier om van mij af
           te praten. Dus er wordt wel eens wat slechts gezegd.”




14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




     Een ander herkent hetzelfde, maar geeft wel aan dat bepaalde uitspraken niet door de
     beugel kunnen. Ook heeft deze medewerker het idee dat dergelijk gedrag breed
     veroordeeld wordt binnen het team. Dat deze uitspraken desondanks toch voorkomen,
     lijkt in de redenering van deze respondent te maken te hebben met het gegeven dat
     medewerkers zich niet doelbewust en vanuit kwaadaardige intenties hieraan schuldig
     maken:


           “Ik denk wel dat als je vanuit een heftige casus komt en je bespreekt
           dat met je collega’s, dat je soms in zo’n adrenaline kan zitten, dat er
           wat uit komt waarvan je later denkt: ‘oké, dat had ik niet moeten
           zeggen’. En ik denk dat er misschien wel eens een grapje wordt
           gemaakt of een racistische opmerking, maar het is hier niet gemeend.
           Nee, ik denk dat iedereen hier wel hetzelfde erin staat; dat dat niet
           hoort zeg maar.”


     Deze respondenten geven aan dat ze de indruk hebben dat dit soort opmerkingen alleen
     op de werkvloer in een ‘veilige setting’ worden gedaan en niet op straat in direct contact
     met inwoners. Verder geven enkele respondenten aan dat er soms ‘ruwe grapjes’ en
     vervelende opmerkingen worden gemaakt over vrouwen, homoseksualiteit en mensen
     met een migratieachtergrond die (mogelijk) als discriminerend ervaren (kunnen) worden
     door collega’s. Verschillende respondenten geven ook aan dat als grapjes echt over de
     schreef gaan, er meestal iemand is die er iets van zegt.




2.2 Sleutelfiguren over ervaringen met discriminatie

     In de focusgroep met sleutelfiguren worden verschillende ervaringen met discriminatie en
     racisme genoemd, waaronder ook in contacten met de gemeente. Er werden tijdens de
     focusgroep twee voorbeelden van interacties met boa’s genoemd die als discriminerend
     zijn ervaren. Het gevoel is dat inwoners met een migratieachtergrond sneller beboet en
     afgekapt worden. Zij krijgen minder ruimte om hun kant van het verhaal te doen:


           “Tijdens corona was er een avondklok ingesteld. Een vriend van mij,
           iemand met een donkere huidskleur, kwam terug van de
           huisartsenpost om vijf voor negen ’s avonds, vlak voordat de avondklok
           om negen uur in zou gaan en je binnen moest zijn. Hij zat nog in zijn
           auto te lezen hoe hij zijn medicijnen moest innemen. Hij werd
           aangesproken door de boa dat hij niet op tijd binnen was. ‘Nou
           meneer u krijgt een boete.’ Waarop hij aangaf: ‘Ik sta voor mijn deur’.
           Ineens kwamen er 3 busjes, 2 politiewagens en agenten. De man werd




15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                         Een verkennende studie




           uit de auto getrokken en aangehouden. Zijn dochter belde, die het
           vanuit huis zag gebeuren, dat er in een keer overal politie was. Er werd
           niet gepraat maar hij werd meteen tegen de muur gezet. Er kwamen
           steeds meer mensen uit de buurt die zeiden: ‘Ja maar hij woont hier’,
           andere mensen gingen filmen. Op een later moment dachten wij: als
           het iemand anders was geweest, die Jan of Piet heet, was het dan ook
           gebeurd? Mensen hebben een eigen referentiekader. Mijn vriend is
           wit, als hij het was geweest was hij niet in de auto aangehouden.
           Omdat die jongen donker is en een andere afkomst heeft, wordt hij
           wel aangehouden.”


           “Mijn buurman heeft een een migratieachtergrond. Hij reed met een
           scooter in de wijk. Hij sprak zelf de boa’s aan, en direct zijn ze niet in
           gesprek gegaan maar hebben ze meteen opgeschaald en de politie
           erbij gehaald. Ze vroegen aan hem ‘ik wil je ID kaart zien’. Die had hij
           op dat moment niet bij zich. Dus hij heeft naar huis gebeld, naar zijn
           vriendin, zodat zij de ID kaart zouden kunnen brengen. Het was
           misschien een kwartiertje naar huis. Maar voordat zij er was, was hij al in
           de politieauto gezet. De buurman had volgens mij iets gezegd in de
           trant van “Wat doet u hier vanavond, meneer?” Provocerend,
           misschien, maar grote mond, of schelden? Hij is wel een man van 44.
           Mensen met een migratieachtergrond worden sneller afgekapt,
           beboet. Personen zonder migratieachtergrond krijgen meer ruimte om
           hun verhaal te vertellen en een uitzondering te maken.”


     In deze twee voorbeelden kunnen de twee genoemde gedragingen gezien worden als
     een overtreding: mogelijk niet op tijd binnen zijn voor de avondklok, en het doen van een
     provocerende uitspraak. Maar in beide gevallen werd volgens de sleutelfiguren ook te
     weinig doorgevraagd, of werd direct opgeschaald. Hierdoor hadden de inwoners waar
     het om ging, het gevoel niet serieus genomen te worden en anders behandeld te worden
     vanwege hun huidskleur of achtergrond. Voor zover bekend bij de sleutelfiguren zijn er
     geen klachten over ingediend bij de gemeente Zwolle. Op de vraag of institutioneel
     racisme speelt binnen TOR kunnen de sleutelfiguren geen antwoord geven. Wel
     herkennen zij dat organisaties met een grotendeels ‘witte’ achtergrond, vooroordelen en
     discriminatie niet direct herkennen en er ook niet altijd naar handelen.



     2.3      Omgaan met klachten en beschuldigingen

     Als boa’s beschuldigd worden van discriminatie gaan ze soms op een kalme wijze het
     gesprek aan of ze negeren dergelijke verwijten:




16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




           “Ik ben wel van mijzelf een heel rustig persoon en ik ga daar niet echt
           op in. Ik blijf wel echt bij waarvoor ik daar ben, en daar houd ik mijn
           standpunt in. Ik laat de persoon wel uitrazen, maar ik ga er niet op in.”


     In andere gevallen geven ze een waarschuwing of gaan ze over tot een bekeuring:


           “Vaak is het wel op de agressieve toon: je doet het alleen omdat ik
           een kleurtje heb. Dus dan valt er niet zoveel meer te bespreken. Maar
           als iemand een normale vraag zou stellen: doe je dit omdat ik een
           andere afkomst heb, dan wil ik best een normaal gesprek aangaan.
           Maar de werkelijkheid is dat ze altijd beginnen met: je bent een
           kankerracist. Dat hoor je vaak. (…) Ik behandel het dan als een
           belediging. Je stopt nu, hier en niet verder. En anders kap ik ook het
           gesprek af dan ben ik er heel gauw klaar mee. Ik wil prima met
           iedereen die ik een bekeuring geef in gesprek gaan, vooral er uitleg
           over geven. Maar als ze mij gaan uitschelden, dan draai ik mij om. Het
           maakt mij niet uit of ze doorgaan. Ik doe mijn ding, schrijf de bekeuring
           uit en loop dan weg. En als ze niet op een normale manier willen
           praten, stop ik het gesprek en stap ik in de auto.”


     Het geven van een bekeuring passen boa’s volgens een respondent toe als een inwoner
     besluit te schelden of zich agressief opstelt, zoals in bovenstaand citaat. Toch hangt deze
     beslissing ook af van de sociale context:


           “Als ik bijvoorbeeld in een parkeergarage ben waar niemand is en
           iemand beledigt mij een paar keer. Dan heb ik zoiets van nou ja
           mensen horen het niet. Dan voel je je minder snel beledigd als dat je in
           de drukke winkelstraat bent en iemand is je tot op het bot aan het
           beledigen. Ja, daar waarschuw ik twee keer. Ga je dan door, dan hou
           ik je gewoon aan.”


     Een respondent vertelt dat dergelijke beschuldigingen hem boos maken. Het levert stress
     op en roept gevoelens van onrecht op. Ondanks deze negatieve emoties bleef de
     respondent in zijn communicatie rustig en legde aan de desbetreffende inwoner uit dat hij
     geen onderscheid maakt op basis van afkomst:


           “Ik had iemand bekeurd, omdat hij de hond niet aan de lijn had. Toen
           zei die: oh doe je dat altijd zo met buitenlanders? Ja daar werd ik dan
           een beetje pissig over. (…) Ik werd er een beetje gestrest van en
           dacht: waar slaat dat nou op? Toen heb ik die man uitgelegd van goh




17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                         Een verkennende studie




           ik zou ook bijvoorbeeld een Nederlander behandelen zoals ik u nu ook
           behandel. Toen werd hij wel wat rustiger.”


     Tijdens de focusgroep reflecteert een respondent op een casus. Het ging om een
     staandehouding na een signalement. De persoon in kwestie die gevraagd werd even te
     blijven staan, had een migratieachtergrond en voldeed aan het signalement (getinte
     huidskleur, donkere kleding en witte schoenen). Terwijl de camerabeelden werden
     nagekeken, gaf de inwoner meermaals aan er niets mee te maken te hebben en zich
     gediscrimineerd te voelen. Toen uiteindlijk bleek dat deze persoon inderdaad niet de
     gezochte persoon was, mocht hij vertrekken. De respondent gaf tijdens de focusgroep
     aan dat hij moeite had om te reageren op de beschuldiging van discriminatie door de
     inwoner. Doordat de situatie steeds verder escaleerde, is de inwomer in kwestie uiteindelijk
     na het meermaals beledigen van de boa aangehouden.


     Als er formele klachten worden ingediend, wordt het verhaal door een teamcoördinator
     aangehoord. Deze vraagt aan inwoners wat ze zouden wensen en biedt de mogelijkheid
     van een vervolggesprek aan. Ook noemt de coördinator de mogelijkheid om bezwaar
     aan te tekenen of een klacht in te dienen via een klachtbehandelaar. De coördinator
     probeert in het gesprek met de inwoner duidelijk te maken dat etniciteit geen rol speelt in
     de beoordeling van gedrag en dat er uitsluitend op basis van gedrag en meldingen wordt
     gehandeld.


           “Ik wil mensen er altijd op wijzen dat collega's niet op huidskleur of op
           ras of etniciteit profileren of in ieder geval, dat is niet waar de
           gemeente Zwolle voor staat. Wij acteren daadwerkelijk op overlast
           meldingen of op geconstateerde gedragingen, dus dat probeer ik
           mensen altijd mee te geven. En als ze dan aangeven van nee, het was
           echt op mij gericht, dan adviseer ik die mensen ook om een klacht in
           te dienen en het via de klachtbehandelaar te laten lopen.”


     Het onderwerp krijgt ook weinig aandacht binnen het team. Klachten van inwoners over
     discriminatie worden hooguit een op een besproken, niet in teamverband. Een
     respondent legt uit dat hiervoor gekozen is, omdat de privacy van medewerkers te
     beschermen. Alleen als de medewerker om wie het ging ermee akkoord gaat wordt het
     binnen het team besproken met als doel om er algemene leerpunten uit te halen. Een
     leidinggevende heeft medewerkers wel eens aangesproken op opmerkingen en grapjes
     die over de grens waren. Daar is toen door medewerkers goed op gereageerd.




18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                         Een verkennende studie




     2.3       Discriminatie van boa’s

     Boa’s hebben zelf soms ook te maken met onwenselijke bejegening of discriminatie
     door inwoners. Aangegeven is dat vrouwelijke boa’s soms worden nagefloten of
     vervelende opmerkingen te horen krijgen. Ook zijn er wel eens stigmatiserende en
     discriminerende opmerkingen gemaakt op basis van migratieachtergrond. Dit uit zich
     bijvoorbeeld in uitgescholden worden of genegeerd worden vanwege de etnische
     achtergrond.


     Boa’s zonder migratieachtergrond krijgen vaak opmerkingen dat ze het niet begrijpen,
     omdat ze onvoldoende vertrouwd zijn met de culturele achtergrond van inwoners met
     een migratieachtergrond. Collega’s nemen het voor elkaar op als inwoners boa’s op deze
     manier behandelen.


           “Dan geef je uitleg over de overtreding en dan is het van: ‘ja ik praat
           niet met jou, ik praat met je collega, die begrijpt mij in ieder geval wel.’
           En dan zegt mijn collega: ‘nou, als jij niet met hem kan praten, dan ook
           niet met mij. Dan gaan we wel weg en zoek je het maar uit, ga maar in
           bezwaar.”



     2.4 Risico’s

     In het voorgaande werd duidelijk dat respondenten zelf niet of nauwelijks de indruk
     hebben dat institutioneel racisme voorkomt bij TOR. Zoals in de inleiding van dit rapport
     werd aangegeven, was het doel van dit onderzoek ook niet gericht op het vaststellen of
     institutioneel racisme voorkomt. Dat is moeilijk aan te tonen gelet op de beperkingen die
     dit onderzoek kent. In plaats van te onderzoeken of institutioneel voorkomt, hebben we
     meer nadruk gelegd op mogelijke risico’s voor institutioneel racisme.


     De risico’s die we hieronder beschrijven, zijn niet alleen relevant in het kader van het
     bestrijden van verschillende vormen van ongelijke behandeling. Een deel van deze risico’s
     vormen ook algemene knelpunten die een negatieve invloed kunnen hebben op
     zorgvuldig en professioneel handelen.




     Beperkt uitdragen van sociale normen tegen discriminatie
     Het is volgens onderzoek van belang om aandacht te hebben voor sociale normen
     binnen een organisatie. In dit geval gaat het dan om de duidelijke boodschap dat
     discriminatie niet getolereerd wordt en vooroordelen geen ruimte mogen krijgen (Felten,
     e.a., 2021). Het is belangrijk dat de norm van non-discriminatie breed gedeeld en




19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                         Een verkennende studie




     uitgedragen wordt door medewerkers en leidinggevenden. Dit heeft invloed op de mate
     waarin er ruimte is voor discriminatie en racisme.


     De norm van non-discriminatie wordt niet actief uitgedragen en is nauwelijks een
     bespreekpunt binnen het team. Als er klachten zijn wordt dit uitsluitend besproken met de
     desbetreffende medewerker en niet breder binnen het team. Dat is een gemiste kans
     zoals een van de respondenten aangeeft, omdat er leerpunten geformuleerd kunnen
     worden die voor iedereen van belang zijn. Er zijn ook geen duidelijke instructies in richtlijnen
     waarin duidelijk wordt uitgedragen dat discriminatie ontoelaatbaar is. Dit heeft mede te
     maken met de vanzelfsprekendheid waarmee respondenten veronderstellen dat
     discriminatie geen rol speelt in hun handelen. Daarom is de veronderstelling dat het ook
     niet nodig is om er aandacht aan te besteden.


           “We hebben nu een handhavingsnota TOR, en die gaat alleen over
           gedragingen en hoe we op bepaalde thema’s handelen, van eerst
           het gesprek aangaan. Daarbij staat niet: we maken geen onderscheid,
           want dat is zo’n vanzelfsprekend uitgangspunt, dat hoeft niet expliciet
           te worden vermeld.”


           “Eigenlijk is het algemeen bekend dat je niet moet discrimineren. Dus
           nee, er wordt niet heel veel aandacht aan besteed maar het is denk ik
           ook niet nodig. Het is de normaalste zaak van de wereld. (…) Het
           speelt hier niet en we verwachten van elkaar dat we allemaal
           professioneel zijn.”


     De vanzelfsprekendheid dat het niet nodig is om normen van non-discriminatie uit te
     dragen, miskent dat medewerkers ook onbewust onderscheid kunnen maken en zich
     kunnen laten leiden door vooroordelen. Felten e.a. (2021) beschrijven dat het zinvol is om
     concrete handvatten te bieden voor het activeren van sociale normen door onder meer
     trainingen te bieden hoe medewerkers discriminatie en vooroordelen kunnen herkennen
     en hoe zij hiermee om kunnen gaan. Boa’s hebben dergelijke trainingen niet gekregen.
     Ook trainingen cultuursensitief werken kunnen in dit verband soelaas bieden.




     Tekortschietende feedbackcultuur
     In de interviews komt naar voren dat medewerkers soms elkaar niet durven aan te spreken
     als hun collega onhandige uitspraken doet op straat. Ze willen elkaar niet afvallen
     tegenover inwoners en medewerkers willen het vriendschappelijke contact dat ze met hun
     collega’s hebben niet ondermijnen.




20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>                            INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                                       Een verkennende studie




                 “Op straat moet je het altijd met elkaar eens zijn. Je gaat niet op straat
                 een discussie voeren, want daar zorg je alleen maar voor verwarring,
                 ook naar de burger toe. Dus op straat zou ik nooit een discussie voeren
                 met een collega. En als dat iemand zijn standpunt is dan is dat zijn
                 standpunt en dan ga ik daar niet in tegenin.”


         Een andere respondent geeft aan het gevoel te hebben dat niet alle collega’s het durven
         te benoemen als bepaalde uitspraken of handelingen discriminerend zijn. En weer een
         andere respondent merkt op dat medewerkers nauwelijks worden aangesproken als er
         misplaatste grapjes of opmerkingen worden gemaakt, omdat ze het niet durven of
         denken dat het toch geen zin heeft. Overigens zijn er ook respondenten die aangeven dat
         collega’s elkaar in sommige situaties wel degelijk aanspreken.


                 “Ik denk dat er wel veel grapjes worden gemaakt, maar dat
                 aanspreken gebeurt echt veel te weinig. Ik denk dat het in sommige
                 gevallen wel beter is. Dat is ook wel een ding wat in ons team speelt,
                 van gewoon elkaar aanspreken op bepaalde dingen. Kijk roddelen
                 gebeurt overal, maar er zijn grenzen. Het aanspreken daarvan, ja dat
                 kan echt wel beter. We zijn een jong team. Misschien durven we elkaar
                 daarom niet aan te spreken. Het echt durven is een ding en denken
                 van het heeft toch geen zin, want het komt toch niet binnen. En als je
                 er wat over zegt, dan vertelt die het weer aan die en die. Dan komt
                 het weer overal terecht.”


         Elkaar vaker aanspreken op dergelijk gedrag is belangrijk om leerprocessen te stimuleren.
         Als dat niet mogelijk is op straat kan ook overwogen om dit op een later moment terug te
         koppelen.




         Discretionaire bevoegdheid
         De discretionaire ruimte1 van boa’s vormt ook een mogelijk risico voor institutioneel
         racisme. De ruimte om zelfstandig beslissingen te nemen kan een risico zijn als
         vooroordelen en stereotypen van boa’s en/of eerdere negatieve ervaringen met inwoners
         met een bepaalde achtergrond doorwerken in de wijze waarop personen met een
         betreffende achtergrond worden behandeld. De ruimte voor boa’s om keuzes te maken
         wordt begrensd door allerlei werkinstructies en doordat de keuzes mede gebaseerd zijn op
         meldingen van inwoners en informatie van andere partijen. Hoewel boa’s niet zomaar


1    Discretionaire ruimte is de ruimte van - in dit geval- handhavers - om, binnen de wettelijke kaders, hun eigen inzicht te
     volgen en zelfstandig te beslissen over het toepassen van hun bevoegdheden (vgl. https://www.ensie.nl/basisboek-
     integrale-veiligheid) (Schol & Winter, 2012). De term ‘discretionaire bevoegdheid’ is hieraan verwant; deze betreft de
     bevoegdheid die gepaard gaat met de discretionaire of beleidsruimte om binnen de wettelijke kaders naar eigen
     inzicht beslissingen te nemen over het toepassen van bevoegdheden (vgl. https://thesaurus.politieacademie.nl/). We
     gebruiken beide termen in het rapport.




21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                          Een verkennende studie




     inwoners mogen aanhouden en controleren als er geen zichtbare overtreding is, geven de
     respondenten aan dat er wel ruimte is om hun discretionaire bevoegdheid in te vullen. In
     de praktijk leidt dat er volgens meerdere respondenten toe dat richtlijnen door boa’s
     verschillend toegepast worden. Zo geven respondenten aan dat sommigen eerder
     geneigd zijn boetes uit te delen bij situaties waar anderen een waarschuwing zouden
     geven. Hieronder worden er verschillende voorbeelden gegeven:


           “De boa’s hebben discretionaire bevoegdheden. Uiteindelijk heb je
           zelf de keuze. Daar zit een risico in. Als iemand discrimineert, zou daar
           wat speelruimte zijn.”


           “Bij fout parkeren of wildplassen of drinken in een gebied is het nog
           steeds echt de keuze aan jezelf of je daar wel of niet voor schrijft.”


           “In de avonduren is er meer vrijheid in waar je naartoe gaat, of waar je
           surveilleert.”


           “Er zullen vast collega’s eerder bekeuren dan andere collega’s.
           Uiteindelijk is het de constatering van de collega waarom hij een
           overweging maakt om iets wel of niet te verbaliseren.”


     Een bijkomend risico is dat bepaalde groepen mogelijk eerder beboet worden doordat er
     keuzes gemaakt moeten worden. Als een boa in het drukke centrum loopt, moet die
     keuzes maken op welke overtreding hij of zij wel of niet reageert, omdat er meerdere
     tegelijk kunnen plaatsvinden (vgl. Fermin, e.a., 2022).


     Mogelijke ‘vervuilde’ meldingen en informatie
     Er is een risico dat stereotypen en vooroordelen over etnische groepen een rol spelen bij
     de keuze om in bepaalde locaties (intensiever) te controleren. Zo bestaat er het risico van
     ‘vervuilde’ meldingen van inwoners, omdat deze gebaseerd zijn op vooroordelen over
     etnische groepen. Naast meldingen van inwoners kan ook gedacht worden aan mogelijke
     ‘vervuilde’ informatie van politie als gevolg van etnisch profileren (vgl. Fermin, e.a., 2022).
     Deze problemen worden benoemd door verschillende respondenten. Zo stelt een
     respondent:


           “Door onze reactieve handelswijze zijn we erg afhankelijk van de politie
           en inwonersmeldingen voor waar de boa’s komen. Als de politie of
           inwoners zijn gemotiveerd door discriminatie of vooroordelen heeft dit
           dus direct impact op hun werk. Wij hebben geen actief beleid om te
           zeggen van: we doen twee controles hier en dan doen we ter
           referentie twee controles daar. Dat hebben wij niet.”




22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>                         INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                                 Een verkennende studie




       Het team kan volgens een respondent alleen reactief handelen op basis van meldingen
       en informatie. Er is niet voldoende capaciteit om meer te doen en om bijvoorbeeld
       proactief en outreachend veelvuldig verschillende wijken in te gaan. Ook bij controles van
       de horeca of andere houders van vergunningen, is er vaak geen tijd om een hele straat
       stelselmatig te controleren. Het gevolg is dat controles vaak plaatsvinden bij “the usual
       suspects waar klachten over komen”. Een respondent noemt dat het beter zou zijn als
       boa’s in de gelegenheid worden gesteld om meer systematisch te werk te kunnen gaan
       om alle wijken en locaties mee te nemen.




       Samenstelling van het team
       Een ander risico heeft betrekking op de samenstelling van het team. Daarbij kan gedacht
       worden aan gebrek aan diversiteit binnen het team. De etnische diversiteit in het team is
       beperkt.2 Een respondent geeft in dit verband aan dat er in het aannamebeleid niet naar
       diversiteit wordt gekeken en dat er ook geen diversiteitsdoelen zijn opgesteld. Volgens
       verschillende respondenten heeft het in bepaalde situaties meerwaarde als er in het team
       etnische diversiteit is. Zo kan een boa met een migratieachtergrond bepaalde groepen
       soms beter bereiken. Deze zijn meer bekend met de culturele achtergrond van bepaalde
       groepen, waardoor deze inwoners zich ook veiliger voelen bij een boa met een
       migratieachtergrond. Ook noemt een respondent dat het soms functioneel is als een boa
       meerdere talen beheerst.


       Daarnaast noemen respondenten dat er relatief veel jonge mensen werkzaam zijn in het
       team met relatief weinig ervaring. Een groot aantal medewerkers is nog niet lang
       werkzaam bij de gemeente als boa. Zij beschikken nog over onvoldoende kennis en
       ervaring hoe zij in bepaalde situaties moeten reageren. Het team is dus nog volop in
       ontwikkeling en dat brengt risico’s met zich mee op inschattingsfouten. Dan helpt het niet
       dat het inwerktraject voor nieuwe mensen beperkt is. Aangegeven wordt dat boa’s het
       vak op straat leren door het van collega’s af te kijken.


               “We hebben een relatief jong team met boa’s en die weten gewoon
               heel veel nog niet. Dus die lopen tegen zaken aan op straat. Die
               denken van: voor mijn gevoel klopt dit niet. Dus die hebben iemand op
               straat staande gehouden en denken: wat nu? Is dit een strafbaar feit?
               Moet ik optreden? Moet ik strafrecht inzetten? Bestuursrecht?”


               “Wat ook speelt is dat er nauwelijks nog oude rotten in het vak zijn, in
               ieder geval in Zwolle, en er veel jongeren, vaak rechtstreeks uit de


2Op dit moment is er niemand met een migratieachtergrond binnen het team. Toen het onderzoek werd uitgevoerd was er
één medewerker met een met een migratieachtergrond.




23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>                           INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                                   Een verkennende studie




                  schoolbanken, bij ons komen werken. Dat vraagt veel, want boa is een
                  complexe functie. (…) We zijn een jong team, zonder veel ervaring en
                  we zijn nog heel erg aan het opbouwen.”




          Werk- en tijdsdruk
          Een volgend knelpunt is de werk- en tijdsdruk. Deze druk wordt versterkt doordat er hoge
          ambities zijn. Dat is een algemeen knelpunt, maar het kan bestaande waarborgen tegen
          institutioneel racisme minder effectiegf maken. De werk- en tijdsdruk heeft namelijk
          gevolgen voor het werk en beïnvloedt de keuzes die boa’s maken, zoals minder tijd voor
          het maken van verbindingen en aan de voorkant investeren en eerder waarschuwingen
          dan boetes uitdelen. In situaties waarin snelheid en efficiëntie voorrang krijgen, bestaat
          bovendien het risico dat beslissingen worden genomen op basis van intuïtie en
          vooroordelen in plaats van zorgvuldige afweging. Hierdoor kan, bewust of onbewust,
          ongelijkheid in de behandeling van burgers ontstaan.


                  “Er zijn in korte tijd alleen maar meer mensen bijgekomen, maar er zijn
                  ook heel veel taken naar ons toegekomen.”


                  “Je merkt dat je niet voor alles de tijd kunt nemen. Het praatje met een
                  aardige oude vrouw lukt niet meer. Het is echt wel racen tegen de
                  klok. Het zorgt ervoor dat je iets laat zitten of dat je je soms beperkt tot
                  een waarschuwing in plaats van het uitdelen van boetes, want dat
                  kost meer tijd.”


                  “Een punt waar ik tegenaan loop is dat we veel willen: meer
                  verbinding met de stad, meer aan de voorkant, voorkomen van
                  jongerenaanwas in de criminaliteit, enz. Daar ben ik voorstander van,
                  maar de tijd die boa’s hebben is zo beperkt. Daarvoor moet je ook
                  samenwerken met allerlei partners en dat kost nog meer tijd. Je moet
                  keuzes maken in je werk, dat geldt ook voor boa’s.”


          Een ander probleem dat hiermee samenhangt is dat de bezettingsgraad soms
          onvoldoende is. Het streven is om altijd met twee boa’s op pad te gaan, maar dat lukt niet
          altijd. Hierdoor bestaan duo’s soms uit een medewerker en een onervaren stagiaire. 3 Dat
          heeft onder meer als nadeel dat het minder veilig is en dat er minder professionele
          controle plaatsvindt op elkaars optreden. In de normale situatie biedt de aanwezigheid
          van twee (ervaren) boa’s immers een belangrijke waarborg tegen ongelijke behandeling:
          zij kunnen elkaar corrigeren en bijsturen indien nodig.



3   In de focusgroep werd aangegeven dat het meenemen van stagiaires als tweede persoon al minder vaak voorkomt.




24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




2.5 Waarborgen

     Tegenover de genoemde risico’s zijn er ook verschillende waarborgen die het risico op
     ongelijke behandeling juist tegengaan.




     Werken in koppels en duidelijke afspraken
     De genoemde risico’s bij de discretionaire ruimte worden bijvoorbeeld beperkt door het
     werken in koppels. Duo’s gaan samen op pad en behandelen gezamenlijk een melding:


           “Samen op pad gaan is ook van belang zodat de ander het over kan
           nemen als het niet goed gaat, en het vier-ogen-principe, zodat je met
           z’n tweeën kan overleggen over de situatie.”


     Ook zijn er soms duidelijke afspraken over de toe te passen werkwijze in concrete situaties,
     waardoor op voorhand al duidelijk is of er bekeurd of gewaarschuwd moet worden.


           “We hebben de discretionaire bevoegdheden natuurlijk, maar we
           proberen daar wel een lijn in te trekken met zijn allen. Dus als wij een
           overlast locatie hebben, dan spreken we altijd met z’n allen af, wat
           gaan we doen? Gaan we hier bekeuren bij een overtreding of gaan
           we eerst waarschuwen?”


           “We spreken processen af en de werkwijze. Je bepaalt op voorhand of
           een waarschuwing of boete nodig is. Bij betaald parkeren wordt altijd
           meteen beboet. Bij nieuwe parkeerregels wordt er afgesproken dat er
           een bepaalde periode alleen wordt gewaarschuwd. Na deze periode
           wordt dan bekeurd.”


     In zijn algemeenheid geldt bovendien dat in Zwolle de nadruk ligt op het gesprek
     aangaan met de inwoner en niet te snel overgaan tot een bekeuring.




     Zorgvuldig omgaan met meldingen
     Om het risico op ongelijke behandeling te voorkomen als gevolg van de
     eerdergenoemde ‘vervuilde’ meldingen van inwoners wordt er bij elke melding
     gecontroleerd of er geen sprake is van een onderliggend langer (buren)conflict. Als
     meldingen over bepaalde inwoners zich herhalen wordt er nagedacht over een
     alternatieve strategieën, zoals het bieden van buurtbemiddeling. Ook wordt er soms
     besloten om navraag te doen bij ketenpartners om na te gaan of er meer speelt. Als het




25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




     een valse melding blijkt te zijn, wordt er niet ingegrepen en wordt dit ook teruggekoppeld
     naar de melder.




     Regelgeving, procedures en richtlijnen en ruimte voor advies en
     overleg
     Het risico op ongelijke behandeling wordt eveneens beperkt door regelgeving en
     procedures. Zo hebben boa’s zich te houden aan de wet gelijke behadeling, het
     bestuursrecht, de gedragscode en leggen ze een eed af wanneer zij in dienst treden. Zij
     hebben ook de mogelijkheid om een juridisch adviseur te raadplegen voor juridisch advies
     bij ingewikkelde zaken. Ook kunnen zij complexe casuïstiek bespreken met een
     teamcoördinator en/of de teamleider. Boa’s moeten verder zoveel mogelijk vastleggen
     over hoe er gehandeld is om consequent handelen te stimuleren.


           “We leggen vast wat we doen. En dat vind ik voor mezelf heel
           belangrijk. Ik zal ook nooit zeggen om alles telefonisch af te doen. Ik
           probeer zoveel mogelijk via de mail vast te leggen: zo en zo hebben
           we het gedaan en in voorkomende gevallen moeten we het zo en zo
           doen.”




     Degelijke klachtenprocedure
     Er zijn verschillende vormen van controles ingebouwd. Zo is er volgens de respondenten
     een degelijke klachtenprocedure waar inwoners vaak tevreden zijn over de afhandeling
     van meldingen.


           “De klachtenprocedure moet volgens de wet aan allerlei
           zorgvuldigheidsvereisten voldoen. Hoor-wederhoor toepassen,
           onderzoek doen naar de klacht, toelichting vragen aan de indiener,
           met die informatie naar het organisatieonderdeel gaan, om te vragen:
           waar ligt het probleem, wat kunnen we eraan doen? We moeten
           zorgen dat de klacht op een laagdrempelige manier wordt opgelost.
           De leidinggevende wordt op de hoogte gesteld en als bekend is welke
           medewerker betrokken is, dan wordt die ook erbij betrokken. Daarbij
           laat je je vooral leiden door de klager: de aard van de klacht en de
           wens van de klager staan centraal. Je gaat geen diepgaand
           onderzoek doen als de wens van de klager is een bepaalde brief zo
           snel mogelijk te ontvangen. Soms is een gesprek genoeg, soms is de
           erkenning genoeg, soms de verzekering dat de organisatie er oog voor
           heeft en erop gelet wordt in de toekomst. En heel soms (dat zijn er
           maar enkele op jaarbasis) willen ze een formele behandeling van de




26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>                     INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




           klacht met onderzoek, schriftelijke bevindingen, conclusies en een
           oordeel. En als ze dan nog niet tevreden zijn, dan kunnen ze naar de
           Ombudsman.”


           “Meestal zijn klagers er tevreden mee, dat er voldoende is gedaan met
           de klacht. (…) Erkenning van hun gevoel, dat er serieus naar gekeken
           wordt, is vaak voldoende. (…) Het gaat klagers vaak om het resultaat,
           dat er bijvoorbeeld een brief met spoed wordt beantwoord.”




     Toetsing, evaluaties en sancties
     Een ander controlemechanisme is dat bij klachten het handelen van boa’s getoetst wordt
     door een toezichthouder op rechtmatigheid en behoorlijkheid. Verder zijn er
     bodycambeelden, worden cases geëvalueerd en volgen er sancties als een boa geweld
     heeft gebruikt dat niet proportioneel was.


           “Als gesprekken uit de hand lopen of het onveilig wordt, dan kun je
           een bodycam aanzetten. Als iemand bewust discrimineert, zal die het
           niet aanzetten. Daarom zijn er ook twee collega’s. Dan kan een
           collega het aanzetten.”




     Samenwerking met andere partijen
     Tot slot, worden in bepaalde situaties keuzes en acties samen met ketenpartners bepaald
     en dus niet door een individu of een partij bepaald en uitgevoerd.


           “Handhaven is het sluitstuk. Je bepaalt het niet alleen. Samen met de
           wijkregisseur en andere partners werk je samen om een passende
           aanpak te bedenken. Dat is een waarborg dat het nooit door 1
           persoon bepaald en uitgevoerd wordt.”




2.6 Slotbeschouwing

     In dit hoofdstuk hebben we gezien dat de meeste respondenten zich niet kunnen
     voorstellen dat institutioneel racisme voorkomt binnen het team. De vanzelfsprekendheid
     dat het niet nodig is om normen van non-discriminatie uit te dragen, miskent echter dat
     boa’s ook onbewust onderscheid kunnen maken en zich kunnen laten leiden door
     vooroordelen.




27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




     We hebben in dit hoofdstuk verschillende risico’s geïdentificeerd die het ontstaan of
     voortbestaan van institutioneel racisme kunnen bevorderen. Daarnaast hebben we ook
     waarborgen beschreven die deze risico’s kunnen verminderen. Sommige waarborgen
     vormen een direct antwoord op specifieke risico’s. Zo kunnen meldingen weliswaar
     ‘vervuild’ zijn door vooroordelen van inwoners, maar er wordt altijd gecontroleerd of er
     geen sprake is van een onderliggend (buren)conflict. Meldingen worden met andere
     woorden idealiter zorgvuldig behandeld. Een ander voorbeeld is het risico op ongelijke
     behandeling door discretionaire bevoegdheden van boa’s. Dit wordt beperkt door
     regelgeving en procedures. Ook dienen boa’s zoveel mogelijk vast te leggen over hoe er
     gehandeld is om consequent handelen te stimuleren. Duidelijke afspraken over hoe te
     handelen in concrete situaties en het werken in koppels verkleinen dit risico eveneens.


     Dat er waarborgen zijn die een antwoord bieden tegen een deel van de risico’s wil nog
     niet zeggen dat deze risico’s daarmee volledig zijn weggenomen. Regels en richtlijnen
     kunnen gelijke behandeling weliswaar stimuleren, maar er blijft ruimte voor discretionaire
     bevoegdheden. Als een boa in het drukke centrum loopt, moeten er bijvoorbeeld keuzes
     gemaakt worden op welke overtreding te reageren in situaties waarbij meerdere
     overtredingen tegelijk plaatsvinden. En dat er een degelijke klachtenprocedure is waar
     melders tevreden over zijn, zegt nog niets over de groep inwoners die ervoor kiest om geen
     melding te doen. Daar kunnen verschillende redenen aan ten grondslag liggen, maar
     deels kan het te maken hebben met weinig vertrouwen van inwoners in de overheid en
     een gebrek aan toegankelijkehid en laagdrempeligheid van de procedure.


     Voor een deel van de risico’s geldt dat er weinig tot geen waarborgen zijn om deze tegen
     te gaan. Het gebrek aan diversiteit binnen het team bijvoorbeeld helpt mogelijk niet om
     alert te reageren op discriminerende grappen en (subtiele) generaliserende opmerkingen
     over bepaalde bevolkingsgroepen en deze vervolgens ter discussie te stellen.


     Al met al concluderen wij dat er geen aanpak is waarbij alle risico’s één-op-één worden
     ondervangen. Institutioneel racisme is een complex probleem dat vaak voortkomt uit een
     combinatie van structurele, culturele en interpersoonlijke factoren. Hierdoor vraagt het om
     een veelzijdige, integrale en systematische aanpak. In feite dienen risico’s met een
     combinatie van typen maatregelen bestreden te worden. Naast wet- en regelgeving,
     controle en toezicht zijn bijvoorbeeld ook training en bewustording over onbewuste
     vooroordelen en cultureel sensitief werken, een inclusiever organisatiecultuur en inclusief
     leiderschap van belang. Duidelijk is dat dit nog ontbreekt bij Team TOR. Sterker nog, er is
     helemaal geen specifiek beleid ontwikkeld voor het bestrijden en voorkomen van onheuse
     en ongelijke behandeling door boa’s.




28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>     INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                     Een verkennende studie




29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




3 Team Inkomen
     In dit hoofdstuk beschrijven we de ervaringen met institutioneel racisme binnen het Team
     Inkomen van de afdeling Inkomensondersteuning. Het Team Inkomen van de afdeling
     Inkomensondersteuning (in het vervolg ‘team Inkomen’) bestaat uit 61 medewerkers en is
     opgedeeld in een aantal verschillende subteams. De teams houden zich bezig met het
     beoordelen van aanmeldingen voor financiele bijstandsuitkering, het bijhouden van
     wijzigingen in de bijstand, en toekennen of afwijzen van bijzondere bijstand en andere
     aanvullende regelingen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een extra uitkering voor
     kinderopvang voor minima, of het toekennen van leerlingenvervoer. Ook het signaleren
     van fraude met financiele bijstand is aanwezig in het team inkomen. De regeling WMO en
     de regeling Jeugdwet vallen onder andere teams.


     Net als in het vorige hoofdstuk bespreken we eerst in hoeverre respondenten zich kunnen
     voorstellen dat institutioneel racisme voorkomt binnen hun team. Ook beantwoorden we
     de vraag in hoeverre er (formele) klachten zijn van inwoners over discriminatie en racisme
     en welke ervaringen sleutelfiguren hiermee hebben. We hebben aandacht voor mogelijke
     ervaringen met discriminatie en racisme door klanten en of er ook ongelijke behandeling
     en stigmatisering plaatsvindt op de werkvloer. Vervolgens bespreken we hoe medewerkers
     omgaan met klachten en beschuldigingen van discriminatie. Verder beschrijven we de
     belangrijkste risico’s op en waarborgen tegen institutioneel racisme. We sluiten het
     hoofdstuk af met een slotbeschouwing waarin we de risico’s en waarbogen kritisch tegen
     elkaar afwegen.




3.1 Ervaringen met institutioneel racisme

     Op enkele uitzonderingen na kunnen respondenten zich niet voorstellen dat (institutioneel)
     racisme voorkomt binnen het team. Respondenten noemen dat er ook geen racistische
     grapjes worden gemaakt over bevolkingsgroepen en dat er geen onderscheid wordt
     gemaakt op basis van afkomst.


           “Bij ons in het team zijn er geen ruwe omgangsvormen. Wij merken dat
           bij andere teams wat hardere grappen gemaakt kunnen worden. (…)
           Ik heb niet ervaren dat wij een harde grappencultuur hebben. Het is
           juist heel respectvol. Ik ben wel anders gewend.”


           “We behandelen iedere inwoner gelijk. En dan gaat het om
           aanvragen, kosten levensonderhoud, aanvragen bijzondere bijstand.




30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>                      INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                           Een verkennende studie




            Het gaat om het checken of iemand voor een aanvraag in
            aanmerking komt.”


     Een respondent kan zich niet voorstellen dat institutioneel racisme voorkomt, maar noemt
     wel als kanttekening dat er sprake kan zijn van een blinde vlek.


            “Ik kan het mij bijna niet voorstellen, omdat we vrij heldere
            werkafspraken hebben, hoe we moeten omgaan met alle aanvragen.
            (…) Ik heb het gevoel dat institutioneel racisme niet bij ons speelt. Maar
            dat kan ook een blinde vlek zijn.”


     Een ander sluit niet uit dat er ruimte is voor (institutioneel) racisme en denkt dat het ook niet
     helemaal te voorkomen is.


            “Kijk, ik denk dat heel veel processen uiteindelijk er wel ruimte voor
            laten, omdat er natuurlijk heel veel beslissingen worden genomen door
            mensen, eigenlijk allemaal dus. Ik denk ook niet dat alles te
            ondervangen is met bepaalde beleidsstukken of werkafspraken of
            noem maar op en uiteindelijk zijn het toch vaak mensen die ergens
            een klap op moeten geven of die ergens over beslissen. Ik denk dat
            uiteindelijk dan overal wel ruimte is voor bepaalde vorm van racisme of
            een beetje discriminatie.”


     Enkele respondenten noemen wel expliciet dat discriminatie en racisme voorkomen in de
     samenleving, maar de opvatting dat collega’s zich schuldig zouden maken aan
     discriminatie en racisme wordt door niemand gedeeld, al wordt dus niet door iedereen
     uitgesloten dat het zou kunnen voorkomen in hun team. Respondenten hebben hier
     echter geen concrete signalen van opgevangen. Ook zijn er geen signalen dat een
     aanvraag voor een uitkering onder groepen met een migratieachtergrond vaker zijn
     afgewezen. Het uitgangspunt in het werk is juist iedereen gelijk behandelen, te meer daar
     de functie vrij juridisch is.


            “We hebben ook een wet uit te voeren en we hebben met mensen te
            werken. Voor mij is iedereen gelijk. Ik hoop dat dat voor iedereen geldt
            en dat we mensen niet anders behandelen omdat ze anders zijn.”


     Sommige respondenten geven weliswaar aan niet te verwachten dat collega’s inwoners
     bewust ongelijk behandelen, maar sluiten niet uit dat er ongelijke uitkomsten ontstaan
     doordat er ruimte is voor het toepassen van maatwerk. Hier gaan we nader op in bij de
     risico’s op institutioneel racisme.




31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                         Een verkennende studie




     Ook in de focusgroep met medewerkers uit het Team Inkomen sluit in eerste instantie
     iedereen zich aan bij de conclusie dat institutioneel racisme niet voorkomt binnen het
     team. Later in het gesprek zegt een respondent het volgende:


           “We zeggen nu vooral in deze bespreking dat institutioneel racisme
           niet bestaat, hier niet voorkomt. Volgens mij kunnen goede
           werkinstructies het technische deel ondervangen. Maar je
           gespreksvoering, de bejegening, dat wordt niet getoetst. Volgens mij is
           het te kort door de bocht om te zeggen dat het niet bestaat. Het zit
           voor mij niet in harde grappen, maar in details waar we ons niet
           bewust van zijn. Het is waardevol om hier meer aandacht voor te
           hebben. Zowel intern naar het team als extern naar de inwoners.”


     In de interviews is verder genoemd dat bepaalde achternamen alarmbellen kunnen doen
     rinkelen. In die gevallen zijn medewerkers meer alert en letten ze bijvoorbeeld extra op
     mogelijke verdachte geldstromen zoals zwart werk. Ook wordt eerder handhaving
     ingeschakeld bij het intakegesprek, maar alleen als daar aanleiding toe is, bijvoorbeeld bij
     frequente stortingen van grote contante bedragen.


     Deze alertheid bij bepaalde achternamen kan resulteren in vooringenomenheden. Als
     iemand familie is van personen die eerder problemen hebben veroorzaakt, roept dat
     argwaan op. Verder is genoemd dat er bij bepaalde doelgroepen waaronder
     statushouders er een langere periode wordt aangehouden om informatie op te vragen,
     omdat er soms specifieke bijzonderheden kunnen zijn.


     Wat voor het team toezicht openbare ruimte (TOR) geldt, is ook van toepassing
     op het team Inkomen. Mede doordat er weinig tot geen zicht is op het voorkomen van
     institutioneel racisme, is er ook geen specifiek beleid ontwikkeld dat gericht is op het
     bestrijden en voorkomen van institutioneel racisme. De onderzoeksvraag welke ervaringen
     er zijn met interventies om institutioneel racisme aan te pakken, is dus eenvoudig te
     beantwoorden. Er zijn geen ervaringen hiermee.




     Formele klachten over discriminatie en racisme
     Er zijn weinig formele klachten van inwoners en doorgaans worden deze ongegrond
     verklaard. Er zijn volgens een respondent geen klachten over discriminatie en racisme. Een
     andere respondent stelt dat het soms voorkomt, en dat deze geschaard worden onder
     bejegening en niet onder bezwaar of beroep. Volgens de laatste respondent zijn de
     regels correct gevolgd en zijn percepties van discriminatie gebaseerd op gevoelens en
     belevingen van een klant. Een respondent legt uit dat het voor cliënten ook ingewikkeld is
     om dit te beoordelen, omdat zij geen vergelijking kunnen maken met besluiten ten




32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                          Een verkennende studie




     opzichte van andere klanten. Verder wordt aangegeven dat er geen
     oververtegenwoordiging is in het aantal formele klachten van bepaalde etnische
     groepen.




     Wel ervaringen met discriminatie
     Hoewel er niet of nauwelijks formele klachten zijn ingediend over discriminatie en racisme,
     vertellen verschillende respondenten wel over enkele ervaringen waarbij klanten hen
     hiervan beschuldigen. Zo vertelde een respondent dat een klant racisme heeft ervaren,
     omdat er veel documenten werden opgevraagd voor een aanvraag bijzondere bijstand.
     Dat voelde alsof er extra controles nodig waren. Twee anderen zouden tot dezelfde
     conclusie zijn gekomen nadat een aanvraag voor een uitkering werd afgewezen. Een van
     hen spreekt daarbij ook expliciet over institutioneel racisme. Deze klant noemt de
     medewerker geen racist, maar denkt dat het systeem hem benadeelt.


            “Een persoon had het gevoel niet gelijkwaardig te zijn behandeld.
            Deze persoon had het gevoel dat bij hem de hele aanvraagprocedure
            werd bemoeilijkt, dat er extra controle werd gedaan op bepaalde
            zaken. Dat er heel veel informatie werd opgevraagd en uiteindelijk is
            het allemaal informatie geweest die echt nodig was voor de
            beoordeling van die betreffen aanvraag.”


     Hiernaast zijn er veel klachten over leerlingenvervoer. Tijdens de taxiritten zou er sprake zijn
     van discriminerende en racistische opmerkingen en scheldpartijen door kinderen. Dit
     wordt meestal in overleg en intern opgelost, er worden geen formele klachten over
     ingediend.


     Sleutelfiguren hebben in de focusgroep geen directe ervaringen met racisme en
     discriminatie genoemd in het contact tussen inwoners en het Team Inkomen. Wel
     benoemen zij in het algemeen dat zij ervaren dat soms ‘de regels belangrijker zijn dan de
     mensen’, en dat er weinig ondersteuning is voor mensen voor wie de regels en de formele
     taal moeilijk te begrijpen zijn. Dit treft, volgens hen, mensen met een migratieachtergrond
     in het bijzonder.




     Op de werkvloer
     Op de werkvloer zijn er geen signalen dat medewerkers zich onderling schuldig zouden
     maken aan discriminatie of racisme. Op de vraag of er wel eens verkeerde opmerkingen
     of grapjes worden gemaakt, antwoordt vrijwel iedereen ontkennend, ook de
     respondenten die zelf een migratieachtergrond hebben. Een respondent benoemt dat de
     meeste grappen eerder gaan over politici op de rechterflank, dan over




33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>                      INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                            Een verkennende studie




     bevolkingsgroepen met een migratieachtergrond. Ook wanneer we vragen naar de
     veiligheid op de werkvloer, geven de meeste respondenten aan dat het veilig is om zaken
     te bespreken met collega’s.




3.2 Omgaan met klachten en beschuldigingen

     Medewerkers vinden het lastig om te gaan met beschuldigingen van discriminatie en
     racisme. Dit komt mede doordat zij zelf het gevoel hebben dat ze de regels hebben
     gevolgd, dat deze voor iedereen gelden en dat zij hieraan niets kunnen veranderen.
     Respondenten geven aan dat deze beschuldigingen indruk maken en dat ze er last
     van hebben, omdat het voor hen als onterecht voelt. Respondenten
     vertellen het vervelend te vinden voor de klant zelf.


             “Als hij het zo ervaart vind ik het sowieso vervelend voor hem. Maar het
             vervelende is óók weer dat ik er niets aan kan veranderen. Want ja
             onze besluiten blijven hetzelfde. Die zijn gebaseerd op de wet- en
             regelgeving en zijn situatie (…). Maar hij vindt dat het door institutioneel
             racisme komt.Zo benoemt hij dat dan ook. Dat gevoel heeft hij.”


             “Ja ik probeer hem duidelijk te maken dat dat niet het geval is. Maar
             hij ervaart dat zo. Ja. Dat is wel lastig, want ja hij ervaart dat zo en ik
             kan het niet veranderen, want de beslissingen blijven hetzelfde.”


     De manier van omgaan met deze klachten verschilt per medewerker. De eerste reactie
     ligt bij de individuele consulent: de een stuurt een mail, de ander belt. Er worden naar
     eigen zeggen geen fysieke gesprekken met inwoners op het gemeentekantoor gedaan.
     De neiging bestaat om het wel met de leidinggevende te delen, maar niet binnen het
     team.


     Een respondent legt uit dat het alleen in het team wordt besproken als de collega in
     kwestie hier behoefte aan heeft. Deze respondent vertelt het nog niet eerder
     meegemaakt te hebben dat een casus binnen het team besproken is. Een andere
     respondent geeft aan het wel met collega’s gedeeld te hebben.


             “Ik heb het met collega’s besproken hoe dat zou kunenn komen dat hij
             dat zo ervaart. Het kan onbegrip zijn.”


     Een respondent die veel te maken heeft met klachten vanwege diens functie, zegt veel te
     investeren in het opbouwen van een vertrouwensrelatie met klanten. De hoop is dat dit




34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>                     INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                             Een verkennende studie




     ervoor kan zorgen dat klanten vertrouwen hebben in het professionele handelen en bij
     een negatief besluit niet denken dat er sprake is van discriminatie of racisme.


            “Je probeert iemand het gevoel te geven dat hij of zij voor vol wordt
            aangezien, dat hij of zij serieus wordt genomen. Door die manier van
            werken, en het gesprek te voeren, probeer je vertrouwen te wekken.
            Tenminste dat probeer ik persoonlijk dan te doen. Dan hoop ik dat zo’n
            persoon er ook vertrouwen in heeft dat je dat ook daadwerkelijk doet.
            En dat als hij iets niet krijgt, dat hij niet hoeft te denken dat het
            discriminatie is. Dan hoop ik dat het op die manier werkt, want iets
            anders kan ik er ook niet van maken. Want iets is geen discriminatie.
            (…) En meer kan ik ook niet doen, denk ik dan hè. Het houdt ook
            ergens op.”




3.3 Discriminatie door klanten

     Er zijn enkele signalen dat klanten zich racistisch opstellen naar medewerkers met
     migratieachtergrond. Enkele respondenten signaleren dat inwoners discriminerende
     en racistische opmerkingen uiten of zich schuldig maken aan microagressies door
     inwoners. Daarin worden bijvoorbeeld negatieve uitspraken gedaan over het functioneren
     van medewerkers met een migratieachtergrond.




3.4 Risico’s

     Net als bij het Team TOR zien we ook in dit hoofdstuk dat het Team Inkomen van de
     afdeling Inkomensondersteuning niet of nauwelijks de indruk heeft dat institutioneel
     racisme voorkomt. Zoals in de inleiding van dit rapport werd aangegeven, was het doel
     van dit onderzoek ook niet gericht op het vaststellen of institutioneel racisme voorkomt.
     Dat is moeilijk aan te tonen gelet op de beperkingen die dit onderzoek kent. In plaats van
     te onderzoeken of institutioneel voorkomt, hebben we meer nadruk gelegd op mogelijke
     risico’s voor institutioneel racisme.


     Tot nu toe hebben we vooral gekeken naar expliciete signalen van en ervaringen met
     racisme en discriminatie. In Team Inkomen bestaan deze vooral uit een klein aantal
     informeel geuite klachten, die voor het merendeel door medewerkers dan wel
     teamcoördinatoren worden opgelost. In deze paragraaf bespreken we mogelijke risico’s
     op institutioneel racisme als het gaat om werkwijzen die gebruikt worden. Een deel van de




35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




     risico’s die we in het vorige hoofdstuk zagen bij het Team TOR zien we ook bij het Team
     Inkomen.




     Beperkt uitdragen van sociale normen tegen discriminatie en
     racisme

     In de interviews komt naar voren dat er geen normen in richtlijnen en werkwijzen
     staan waarin expliciet gecommuniceerd wordt dat discriminatie en racisme
     onacceptabel zijn. Ook bij het inwerken van nieuwe medewerkers is hier geen aandacht
     voor. Niet discrimineren wordt zo vanzelfsprekend gevonden dat het niet nodig wordt
     gevonden om deze norm actief uit te dragen en er aandacht aan te besteden.


           “Ik denk dat collega’s denken: dat is toch heel normaal? Natuurlijk
           discrimineren we niet en natuurlijk sluiten we geen mensen uit.
           Natuurlijk gaan we niet anders om met bepaalde groepen. Dus er is
           een bepaalde vanzelfsprekendheid. (…) Dus nee, er is geen aandacht
           voor, er is geen bewustzijn van hoe gaan we hier mee om, kunnen we
           het anders doen. Nee, hier wordt niet over gesproken.”


     Discriminatie en racisme lijken ook niet echt een thema te zijn dat binnen het team
     besproken wordt, ook niet door leidinggevenden. Een respondent noemt wel dat als
     teamcoördinatoren afwijkingen constateren, ze dit in het team aan de orde stellen.
     Dat het thema veelal onbesproken blijft, heeft te maken met het gegeven dat
     betrokkenen er vanzelfsprekend vanuit gaan dat het bij hen binnen het team niet speelt.


           “Ik kan me niet herinneren dat dat ooit echt op de agenda heeft
           gestaan als ik eerlijk ben. Maar misschien is dat ook wel gewoon,
           omdat we ervan uitgaan dat we dat niet doen. Dat dat
           vanzelfsprekend is, dat je iedereen gewoon voor de wet gelijk
           behandelt.”


           “Ik denk dat ze ervan uitgaan dat je dat doet. Dat wordt niet echt
           gezegd.”


           “Het is niet iets waar we het specifiek over hebben. Nee.”


     Een andere respondent neemt een meer genuanceerde positie in. Deze respondent geeft
     aan dat het een goed teken kan zijn, omdat het wellicht niet voorkomt. Tegelijkertijd wil
     deze respondent niet uitsluiten dat deze ervaringen er wel degelijk zijn en dat het mogelijk
     niet gedeeld wordt met collega’s, omdat er een taboe op ligt.




36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>                      INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                          Een verkennende studie




     Discretionaire bevoegdheid
     De discretionaire ruimte vormt een ander mogelijk risico voor institutioneel racisme. De
     ruimte om zelfstandig beslissingen te nemen kan een risico zijn als vooroordelen en
     stereotypen doorwerken in de wijze waarop personen met een betreffende achtergrond
     worden behandeld. Door de discretionaire ruimte bestaat het risico dat medewerkers van
     elkaar verschillen in de beslissingen die zij nemen. Dit probleem zal niet zo snel optreden bij
     een reguliere bijstandsaanvraag, maar bij bijzondere bijstandsaanvragen is er wel meer
     ruimte voor subjectieve oordelen en willekeur. Zo kunnen bepaalde culturele
     normbeelden over bestedingspatronen van invloed zijn op de beslissingen die genomen
     worden. Als er te sterk of uitsluitend wordt uitgegaan vanuit normen vanuit de
     meerderheidsgroep kunnen klanten met een migratieachtergrond mogelijk eerder
     afgewezen worden bij een aanvraag voor bijzondere bijstand.


           “Aanvragen voor algemene bijstand die zijn vrij gekaderd, zeg maar.
           Je moet gewoon aan heel veel dingen voldoen, wil je daar recht op
           hebben. En dat dat ligt ook allemaal in de wet vastgelegd. Bij
           bijzondere bijstand heb je meer ruimte om maatwerk te leveren. Er is
           meer ruimte voor vrije invulling en daardoor is het een stuk gevoeliger
           voor willekeur. Ik kan mij best voorstellen dat dit onbewust wel invloed
           heeft op de uiteindelijke beoordeling en de beslissing om het wel of
           niet te verlenen. Een voorbeeld, we zeggen dat er een bepaalde
           reserveringscapaciteit is, ook als je een uitkering krijgt. Dus wij zullen
           dan wel gaan beoordelen of in ieder geval nagaan waarom het dan
           niet is gelukt om te kunnen reserveren voor een wasmachine. En het
           zou ook kunnen zijn dat iemand bijvoorbeeld zegt: ik heb familie in
           Marokko of Syrië en daar stuur ik mijn geld naartoe. Ja, wat doe je
           dan? En ik kan mij voorstellen dat de ene collega daar anders mee
           omgaat dan de andere collega.”


     Ruimte voor subjectieve oordelen en willekeur is er ook bijvoorbeeld bij het goedkeuren
     van declaraties. Een ander noemt dat niet alles dichtgetimmerd kan worden. De wet dient
     als basis, maar op detailniveau is er bewegingsruimte en dat kan in theorie gepaard gaan
     met willekeur.


           “Vooral bij declaraties. Dat kan best subjectief zijn vind ik soms.
           Bijvoorbeeld, kinderfeestjes kunnen ook gedeclareerd worden in het
           Kindbudget. Daar hebben we ook wel gesprekken over gehad met
           collega's. Dat de een vind dat het tot een bepaald bedrag moet, en




37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>                   INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




           de ander vindt dat dan niet. Wel met eten en drinken erbij in, of niet.
           Dat kan best subjectief zijn of dat wordt goedgekeurd of niet.”


           “Uiteindelijk heb je in detail nog wel wat bewegingsvrijheid. En als je
           echt toekomt aan het beoordelen van zo'n aanvraag tot op
           detailniveau, en je zelf dus dingen kunt beslissen, dan kan daar ook
           inderdaad best nog wel wat willekeur zijn. Dus dan heb je het over
           bepaalde zaken die je tegenkomt op bankafschriften of dat iemand
           een keer geld heeft gekregen. Laat je dat dan vrij of ga je dat dan
           meteen verrekenen met de uitkering? En als het als het goed is, moet
           Iedereen daar wel ongeveer hetzelfde mee omgaan, maar op dat
           detailniveau heb je toch ook nog wel wat ruimte die niet is
           afgebakend.”


     Eerder werd genoemd dat er ongelijke uitkomsten kunnen ontstaan doordat er ruimte is
     voor het toepassen van maatwerk. Maatwerk en gelijke behandeling kunnen met elkaar
     op gespannen voet staan. Hoewel maatwerk meer mogelijkheden biedt om in het
     voordeel van klanten te beslissen, brengt ook het risico met zich mee dat niet alle groepen
     evenredig profiteren van deze voordelen. Sommige medewerkers gaan in de praktijk
     coulanter om met bepaalde situaties dan anderen. Dat brengt risico’s op willekeur en
     ongelijke behandeling met zich mee.


           “Ik merk wel dat er wel verschil zit in de werkwijze tussen collega’s. Het
           is niet dat er uniform gewerkt wordt. (…) Dat heeft dan toch wel te
           maken met de vrije interpretatie. Ieder persoon interpreteert het op zijn
           eigen wijze en past het recht toe zoals zij dan vinden dat het zou
           kunnen. Natuurlijk wordt het wel afgekaderd door beleid en
           werkinstructies, maar daarbinnen is er wel ruimte waardoor je dus krijgt
           dat ook niet iedereen hetzelfde besluit neemt.”


           “De een is misschien wat rechtlijniger en de ander is wat soepeler. Ja ik
           probeer altijd wel de ruimte in de wet te zoeken, misschien doe ik dat
           iets meer dan een ander.”

     Maatwerk kan op gespannen voet staan met de onderbezetting, omdat maatwerk meer
     werk met zich meebrengt. Het risico bestaat bovendien dat groepen die meer aandacht
     vereisen, eerder te maken krijgen met afwijzingen.


     Binnen het Team Inkomen wordt door sommige subteams gewerkt met een
     specifiek soort maatwerk, de ‘omgekeerde toets’ genaamd. Niet alle respondenten zijn bij
     navraag bekend met deze methode, of passen deze in dezelfde mate toe. De een voelt
     zich er comfortabeler mee dan de ander.




38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




     Gebrek aan culturele sensitiviteit
     Respondenten geven aan dat er niet cultureel sensitief gewerkt wordt. Dat
     kan een risico vormen op ongelijke behandeling.


           “Culturele barrières en omgangsvormen kunnen ook een hele grote rol
           spelen. Het is natuurlijk zo van het is het onbekende voor beiden hè.
           Tsja, ik ben ook niet van alle culturen op de hoogte dus ik weet ook niet
           wat de normen en waarden en omgangsvormen zijn, wat ze van je
           verwachten. Je probeert het te doen vanuit je eigen perspectief. Zo
           lang er geen signalen komen, dan ga je ervan uit dat mensen of geen
           aanvraag willen doen omdat ze minder reageren, maar het kan ook
           goed zijn dat het dus door cultuur of taalbarrières komt.”


           “Er vragen echt wel veel mensen uit allerlei verschillende culturen de
           regeling aan. En ik weet niet in hoeverre culturele sensitiviteit dan zou
           helpen. Maar misschien zou zoiets wel mooi zijn om er meer bewust van
           te zijn van wat je aan het doen bent en met wie je in gesprek bent.
           Maar nee we doen daar verder helemaal niks mee.”


     Medewerkers zijn ook niet getraind in cultuursensitief werken en het omgaan met eigen
     vooroordelen, terwijl medewerkers hier wel baat bij kunnen hebben:


           “Wat ik wel merkte is dat je bij bepaalde mannen merkt dat ze geen
           oogcontact maken. Hier vinden we het normaal om elkaar aan te
           kijken. Met collega’s hebben we het er wel over. We merkten dat het
           wel lastig is. We hebben geen cursus gehad hoe je ermee om kunt
           gaan.”


     Een respondent geeft aan dat klanten in een vroegtijdig stadium kunnen afhaken nog
     voordat er een beslissing is geweest over hun bijstandsaanvraag op het moment dat zij
     zich onbegrepen voelen, gebrek aan respect of culturele sensitiviteit ervaren. Genoemd
     wordt dat er onvoldoende kennis en begrip kan zijn voor de doorwerking van trauma’s in
     het gedrag van mensen met een vluchtverleden. Als daar niet adequaat op gereageerd
     wordt, kan leiden tot wantrouwen bij klanten.


           “Ik merk dat mensen met een Posttraumatische stressstoornis (PTSS) die
           bijvoorbeeld in hun thuisland zijn gemarteld of dat soort dingen, die
           tonen vaak gedrag dat ook stoort in de relatie met anderen. Ik merk
           dat daar verschillend op wordt gereageerd. (…) Gewoon uitwassen op




39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>                     INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                         Een verkennende studie




           verschillende manieren. En sommigen zien dat niet in het kader van het
           probleem van die mensen, en anderen wel. Daar kan je verschillende
           uitkomsten door krijgen. (…) Dan loopt het helemaal uit de klauwen.
           De client vertrouwt het niet meer. Je ziet veel paranoïde gedrag bij
           mensen met een PTSS. Dan gaat de collega er ook anders mee om.”




     Samenstelling van het team
     Gebrek aan diversiteit het team wordt ook door enkele respondenten genoemd, al vinden
     sommige respondenten het wel divers. De respondenten die vinden dat het beter kan
     doelen dan vooral op het aantal medewerkers met een migratieachtergrond en
     medewerkers met een beperking.


           “Zeker 80% binnen team inkomen is wit. Het zou mooi zijn als er meer
           diversiteit is binnen het team.”


           “Er is wel diversiteit, maar ik denk dat dat misschien wel beter kan als ik
           bijvoorbeeld kijk naar mensen met een migratieachtergrond
           bijvoorbeeld, of een beperking. Ik zou me kunnen voorstellen dat dat
           beter kan.”


     Meer diversiteit heeft volgens een respondent verschillende voordelen. Het kan helpen om
     de doelgroep statushouders beter te bedienen, medewerkers kunnen leren van elkaars
     ervaring en voor een deel van de klanten is het prettig als zij zich kunnen herkennen in een
     professional.


           “We hebben een hele grote doelgroep statushouders. (…) Ik begrijp
           dat diversiteit wel als heel prettig wordt ervaren. (….) Je kunt leren van
           elkaars kennis. (…) Voor sommige klanten kan het prettig zijn. Een stukje
           herkenning of gedeelde achtergrond.”


     Ook de sleutelfiguren geven aan dat zij de gemeente als een ‘witte omgeving’ ervaren. Zij
     vinden het belangrijk dat de gemeente een afspiegeling vormt van alle groepen in de
     samenleving.


     In de interviews geven respondenten verder aan dat een deel van de mensen relatief
     onervaren is. Er zijn weinig ervaren krachten te vinden door de krapte op de arbeidsmarkt.
     Doordat een deel van de medewerkers dit werk nog niet zo lang doet, is overdracht van
     werk ingewikkelder en komen leerprocessen langzamer op gang. Ook is er een verhoogd
     risico op fouten.




40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




           “We hebben een jong team, veel nieuwe collega’s. Jong in de zin van
           ervaring van dit werk bedoel ik. Als je uiteindelijk het moet leren van
           collega’s die het werk ook nog niet zo lang doen, dan ontstaat er wat
           ruis in de overdracht van: hoe doen we het nou? Het is niet de
           bedoeling dat zo’n collega met weinig ervaring uiteindelijk komt te
           zwemmen en zelf invulling gaat geven aan bepaalde dingen.”




     Onvoldoende kunnen inspelen op taalbarrières
     Een ander belemmering vormen taalbarrières. Bij klanten die de Nederlandse taal
     gebrekkig beheersen, zijn soms tolken nodig. Maar via tolken kan er ruis ontstaan in de
     communicatie. Dit kan ook leiden dat medewerkers niet helder krijgen wat een klant
     precies bedoelt of dat er fouten ontstaan door onduidelijke communicatie:


           “Als ze de taal minder spreken, dat doet ook veel beroep op je
           geduld. Dan vraag je je af: wat bedoel je nou? Dat heeft wel degelijk
           invloed, die mensen komen tekort daardoor.”


           “Het is wel denkbaar dat er fouten gemaakt worden door minder
           goede taalbeheersing. Het kost meer energie om echt tot the point te
           komen. Een collega kreeg een keer niet helder wat de situatie was. Ik
           weet niet of dat door taal komt. Dat heb ik niet gevraagd. Dat is een
           invulling. Maar ik kan mij goed voorstellen dat dat ervoor zorgt dat je
           een inwoner minder goed begrijpt en volgt daarin. (…) Ik kan mij
           voorstellen dat als iemand de taal minder machtig is, dat hij de
           noodzaak minder kenbaar kan maken dan bij iemand die de taal wel
           beheerst.”


     Bovendien worden tolken niet vaak ingeschakeld doordat het systeem niet
     toegankelijk is. Ook bij bijvoorbeeld complexe zaken, zoals bezwaar en beroep, wordt
     door familie of vrienden getolkt, en wordt er niet vaak gevraagd naar officiële tolken.


     De mate van taalbeheersing kan klanten benadelen. Het kan bijvoorbeeld van invloed zijn
     op bepaalde maatregelen zoals het verlagen van een uitkering. Dat geldt bijvoorbeeld als
     klanten niet goed kunnen uitleggen dat ze niet verwijtbaar werkloos zijn. Of mensen krijgen
     geen bijzondere bijstand, omdat het onduidelijk is wat er verwacht wordt en mensen hier
     geen vragen over durven te stellen. De gemeente is vooralsnog niet goed in staat om hier
     iets op te verzinnen, om dit soort problematiek te voorkomen:


           “Als je bijvoorbeeld bij ons een aanvraag levensonderhoud doet, maar
           je had eigenlijk WW moeten hebben maar die krijg je niet, omdat je




41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                         Een verkennende studie




           verwijtbaar werkloos bent. Dan zeggen wij: als je aanspraak maakt op
           deze uitkering, krijg je niet de volledige uitkering, omdat het deels je
           eigen schuld is. Dan verlagen we de uitkering tijdelijk. Verwijtbaar
           werkloos zijn zien wij als een zwaar vergrijp en dan kom je bij de vraag:
           wat zijn je persoonlijke omstandigheden? Want de mate van
           verwijtbaarheid moet ik ook vaststellen. Als je de taal machtig bent kan
           je veel beter uitleggen hoe je tot ontslag bent gekomen. Als je de taal
           minder beheerst, is de kans groter dat de persoonlijke omstandigheden
           die je aanvoert – of niet aanvoert, omdat je de taal onvoldoende
           beheerst – dat daardoor die maatregel in zijn volle hevigheid wordt
           uitgevoerd.”


           “Wanneer er een taalbarrière is, en mensen niet durven te bellen of
           niet kunnen reageren omdat ze het niet begrijpen dan kan het zijn dat
           die aanvragen buiten behandeling worden gesteld. In die zin kan je je
           afvragen of er gelijke behandeling is. Want misschien hebben die
           mensen ook recht, net zoveel recht als de buurman. Maar vanwege
           een taalbarrière dat ze die stap niet durven te zetten naar ons. Of ze
           begrijpen niet wat er van ze verwacht worden. Dat die aanvragen dan
           buiten behandeling worden gesteld, dan krijgen ze bijvoorbeeld geen
           bijzondere bijstand. Dus in die zin weet ik niet of iedereen dan gelijke
           behandeling krijgt. Het is natuurlijk wel het uitgangspunt, maar of het in
           de uitwerking ook zo is. Ja dat kan verschillen.”


     In de focusgroep met sleutelfiguren wordt in dit verband aangegeven dat het aanvragen
     van toeslagen en uitkeringen ingewikkeld is voor inwoners die laaggeletterd zijn, voor hen
     die beschikken over minder digitale vaardigheden en voor mensen met een
     migratieachtergrond die de Nederlandse taal minder machtig zijn. Ingewikkeld is ook dat
     voor elke aanvraag er veel papieren opgestuurd moeten worden. Een respondent noemt
     dat er vroeger servicelocaties bestonden waar mensen hulp konden krijgen bij het doen
     van aanvragen, waar medewerkers van Team Inkomen zelf bij de balie zaten. Het zou
     waardevol zijn als er weer vergelijkbare initiatieven worden opgestart.




     Hoge werkdruk en hoge caseload
     Tot slot geven respondenten aan dat de hoge caseload en werkdruk ervoor zorgt dat
     medewerkers minder tijd kunnen nemen voor bepaalde klanten. Aandacht voor de
     menselijke maat komt dan onder druk te staan. Bij sommige klanten is die tijd juist cruciaal
     om de situatie goed in kaart te kunnen brengen. Door tijdsdruk bestaat het risico dat
     medewerkers minder rust voelen om de tijd nemen voor klanten met mogelijke nadelige
     gevolgen voor de klant.




42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                          Een verkennende studie




     De hoge werkdruk is er ook bij de teamcoördinatoren. Zij hebben daardoor ook weinig tijd
     voor het uitvoeren van steekproeven om het werk van medewerkers te controleren. Er
     zouden te weinig steekproeven worden afgenomen.




3.5 Waarborgen

     Tegenover de genoemde risico’s zijn er ook verschillende waarborgen die het risico op
     ongelijke behandeling juist tegengaan.




     Wet- en regelgeving, procedures en richtlijnen
     Een belangrijke waarborg tegen institutioneel racisme is (kennis van) wet- en regelgeving
     die als kader dienen voor het bepalen of iemand recht heeft op een uitkering. Dat biedt
     bescherming tegen willekeur zoals onderstaande respondent uitlegt:


           “Geen recht is geen recht. Dat is wel vrij strak. En wel recht is ook vrij
           strak. Je kunt er niet omheen draaien dat iemand het niet krijgt. Dat
           maakt de wet niet mogelijk. Je moet gegronde redenen hebben om
           een uitkering niet toe te kennen. Bijvoorbeeld deze woont in Zwolle
           West, daar wordt heel veel zwart gewerkt, dan keer ik het maar niet
           toe. Die ruimte is er niet.”


     Ook is er veel overleg en stellen medewerkers rapportages op van de gemaakte stappen
     volgens algemene richtlijnen die door iedereen worden gebruikt. In het bijzonder bij
     maatwerk is het belangrijk om alle stappen duidelijk te beschrijven waarom ze zijn gezet.
     Daardoor zijn de overwegingen controleerbaar voor collega’s.


           “Als je gaat afwijken van de wet dan moet je wel heel veel tijd
           daaraan besteden om goed te rapporteren waarom je afwijkt. En ook
           veel onderzoek doen, dat je het ook zwart op wit op papier hebt, van
           mocht het zijn dat er interne controle komt.”




     Coulante benadering
     Meerdere respondenten geven aan dat de gemeente Zwolle bekend staat als ruimhartig
     en een coelante werkwijze doordat er gewerkt wordt met de omgekeerde toets. Hierdoor
     kan er gekeken worden naar wat er wel mogelijk is en hoe er maatwerk geboden kan
     worden binnen de gestelde kaders. Dit brengt risico’s met zich mee zoals we eerder




43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                          Een verkennende studie




     zagen, maar het heeft ook als voordeel dat er hierdoor mogelijkheden zijn om in het
     voordeel van klanten te handelen.


           “De omgekeerde toets houdt eigenlijk in dat je een beetje omgekeerd
           naar de zaak gaat kijken. Niet te veel vanuit de regel, maar vanuit de
           mens. En dat je kijkt wat is er toch nog mogelijk als je de hele casus een
           beetje uitspit? Is het dan niet toch mogelijk om toch gewoon met de
           wet in de hand, die hoef je niet opzij te schuiven want die ligt er nu
           eenmaal. Maar is er niet toch nog wat meer ruimte erin, om toch tot
           een laat maar zeggen een toekenning te komen? (…) Zo probeer je
           toch iets meer voor mensen te kunnen betekenen. Ja iets ruimhartiger
           ernaar kijken waar mogelijk is.”


           “Bij omgekeerd toetsen heb je wel de mogelijkheid om een beetje af
           te wijken. Dat hangt dan af van de situatie. Dus stel dat iemand echt
           niet in aanmerking komt voor iets. Dan kun je omgekeerd gaan denken
           van, als deze persoon dat niet krijgt wat betekent dit voor zijn leven? En
           dan kunnen we - meestal in overleg met een collega of met je
           coördinator - wel afwijken.”


           “We kunnen maatwerk leveren als iemand bijzondere bijstand
           aanvraagt. Als je dan eigenlijk moet afwijzen, kun je in positieve zin
           handelen door een aantal wetsartikelen op grond waarvan je kunt
           individualiseren. Die ruimte is er wel. Dat valt en staat wel met je
           motivatie in je rapport. Dat je ook aangeeft waarom je tot een ander
           besluit komt dan de wet eigenlijk voorschrijft.”




     Toetsing en kwaliteitscontrole
     Het werk van nieuwe collega’s wordt het eerste jaar getoetst. Daarna worden via
     steekproeven nog steeds kwaliteitscontroles uitgevoerd. Medewerkers krijgen niet zomaar
     beslissingsmandaat om het werk zelfstandig uit te voeren. Dat krijgen medewerkers pas als
     duidelijk is dat ze bewezen hebben het zelfstandig te kunnen uitvoeren. Controles kunnen
     ook plaatsvinden als er signalen zijn of als een klant in bezwaar gaat.


           “In je eerste periode wordt sowieso alles getoetst en gecontroleerd.
           Dan krijg je je mandaten als het goed gaat en daarna wordt het
           steekproefsgewijs gecontroleerd of als er signalen zijn. Of als iemand in
           bezwaar gaat dat ze dan denken van: oké misschien is hier iets fout
           gegaan of een verkeerd besluit genomen. Dan komen ze dat
           controleren. (…) Dat krijg je dan gewoon weer in je werkbak met een




44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




           memo erbij van: ik heb dit gezien, zou je dit aan willen passen? Of we
           werken op die en die manier, zou je dat dan zo willen doen?”


           “Dan kijken ze hoe het besluit is genomen. Een beetje een check. Het is
           een kwaliteitscontrole om te kijken of de regels goed worden
           toegepast.”


     Een respondent geeft wel aan dat er te weinig steekproeven zouden worden gedaan als
     gevolg van tijdgebrek en tekorten in de capaciteit.




     Sociale veiligheid binnen team
     Respondenten geven aan dat er respectvolle omgangsvormen zijn binnen het team. Er
     worden geen harde grappen gemaakt over bevolkingsgroepen. Medewerkers zijn juist
     empathisch. Respondenten ervaren een veilige teamsfeer waarin ruimte is om elkaar aan
     te spreken of feedback te geven en met elkaar in gesprek te gaan over moeilijke cases.
     Dat maakt het mogelijk om van elkaar te leren en adequaat om te gaan met eventuele
     knelpunten of uitdagingen.


           “Er is een veilige teamsfeer, er wordt onderling gesproken over
           moeilijke casussen.”


           “Ik heb wel het idee dat iedereen alles tegen elkaar kan zeggen en
           zo.”




3.6 Slotbeschouwing

     Net als bij het Team TOR zien we ook bij het Team Inkomen dat respondenten –
     uitzonderingen daargelaten - zich niet kunnen voorstellen dat (institutioneel) racisme
     voorkomt. Er zouden ook geen racistische grapjes worden gemaakt over
     bevolkingsgroepen en geen onderscheid worden gemaakt op basis van afkomst. Hierdoor
     blijven discriminatie en racisme veelal onbesproken. Betrokkenen gaan er vanzelfsprekend
     vanuit dat dat niet speelt.


     In dit hoofdstuk hebben we verschillende risico’s beschreven die het ontstaan of
     voortbestaan van institutioneel racisme kunnen bevorderen. We hebben ook
     waarborgen onderscheiden die risico’s op instititutioneel racisme zouden kunnen
     verminderen. Net als in het vorige hoofdstuk zien we ook hier dat sommige waarborgen
     een direct antwoord bieden op een aantal van de genoemde risico’s. Het risico op




45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




     ongelijke behandeling door de discretionaire bevoegdheden van ambtenaren wordt ook
     bij Team Inkomen beperkt doordat wet- en regelgeving als kader functioneert voor
     het bepalen of iemand recht heeft op een uitkering. Dit biedt bescherming tegen
     willekeur. Bovendien moeten medewerkers hun acties duidelijk beschrijven en toelichten,
     zodat de overwegingen bij bepaalde beslissingen controleerbaar zijn voor collega’s.


     Net als in het vorige hoofdstuk geldt echter ook voor Team Inkomen dat met deze
     waarborgen de bovengenoemde risico’s niet helemaal zijn weggenomen. Regels en
     richtlijnen kunnen gelijke behandeling weliswaar stimuleren, maar er blijft ruimte voor
     discretionaire bevoegdheden. Zo hebben we beschreven hoe bepaalde culturele
     normbeelden over bestedingspatronen van invloed zijn op de beslissingen die genomen
     worden. Als er te sterk of uitsluitend wordt uitgegaan vanuit normen van de
     meerderheidsgroep kunnen klanten met een migratieachtergrond mogelijk eerder
     afgewezen worden bij een aanvraag voor bijzondere bijstand. Het helpt dan ook niet als
     betrokkenen te gemakkelijke veronderstellen dat men kleurenblind handelt en
     onvoldoende erkent dat vooroordelen onbewust kunnen doorwerken in de keuzes die
     gemaakt worden.


     Bij een deel van de risico’s zijn er weinig tot geen waarborgen om deze te verminderen.
     Dat geldt bijvoorbeeld voor het risico dat sociale normen tegen discriminatie en racisme
     niet of nauwelijks worden uitgedragen binnen de organisatie, het gebrek aan culturele
     sensiviteit bij medewerkers en de hoge werkdruk en hoge caseload. In dit hoofdstuk is
     toegelicht waarom deze aspecten een risico vormen voor institutioneel racisme.


     Ook bij Team Inkomen zien we dat er geen aanpak is waarbij alle risico’s één-op-één
     worden ondervangen. Een meervoudige, integrale en systematische aanpak ontbreekt. In
     feite dienen risico’s met een combinatie van typen maatregelen bestreden te worden.
     Naast wet- en regelgeving, controle en toezicht zijn bijvoorbeeld ook training,
     bewustording, de organisatiecultuur en inclusief leiderschap van belang.
     Er is net als bij Team TOR is er bovendien geen specifiek beleid ontwikkeld voor het
     aanpakken en voorkomen van onheuse en ongelijke behandeling door medewerkers van
     het team Inkomen.




46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                         Een verkennende studie




4 Samenvattende conclusies en
     aanbevelingen
     In dit slothoofdstuk formuleren we de conclusies van dit verkennende onderzoek. In deze
     verkennende studie stond de vraag centraal in hoeverre er risico’s en waarborgen zijn
     binnen de gemeente Zwolle. We starten met de ervaringen met institutioneel racisme en
     met interventies gericht op de aanpak hiervan. Vervolgens zetten we kernachtig de
     risico’s op en waarborgen tegen institutioneel racisme op een rij. We sluiten dit hoofdstuk
     af met de aanbevelingen.




     Ervaringen met institutioneel racisme en interventies ertegen
     De meeste respondenten, uit zowel Team TOR als Team Inkomen, kunnen zich niet
     voorstellen dat institutioneel racisme speelt binnen de organisatie. Hoewel is aangetoond,
     in diverse onderzoeken, dat institutioneel racisme in veel organisaties voorkomt, van de
     politie tot de overheid en Belastingdienst, leeft bij de respondenten het idee dat
     institutioneel racisme in hun organisatie niet voorkomt. Een enkele respondent geeft aan
     zich bewust te zijn van eigen vooroordelen, of het feit dat institutioneel racisme moeilijk te
     herkennen is, maar de meeste respondenten geven aan geen signalen te hebben
     opgevangen.


     Bij beide teams zagen we dat er volgens de respondenten weinig formele meldingen zijn
     gedaan die betrekking hebben op discriminatie of racisme. Ingediende klachten waarin
     wel werd gesproken over discriminatie en racisme zijn bovendien altijd ongegrond
     verklaard. Wel geven inwoners in rechtstreeks contact met uitvoeringsambtenaren af en
     toe aan dat zij zich gediscrimineerd voelen. Bij Team Inkomen gaat het om enkele
     ervaringen. Boa’s lijken dit vaker mee te maken. Beschuldigingen van discriminatie en
     racisme komen volgens sommige respondenten op wekelijkse basis voor. In de focusgroep
     met sleutelfiguren werden ook enkele ervaringen met racisme in het contact met boa’s
     genoemd.


     Enkele respondenten noemen wel dat boa’s alerter zijn op ‘bepaalde groepen’. Net als
     anderen hebben boa’s ook vooroordelen die mede door de samenleving gevoed zijn.
     Ook bij Team Inkomen speelt dit. Zo zijn medewerkers alerter bij statushouders en inwoners
     met bepaalde achternamen.


     Mede doordat veel betrokkenen zich niet kunnen voorstellen dat institutioneel racisme
     voorkomt, is er bij beide teams ook geen specifiek beleid ontwikkeld dat gericht is op het
     bestrijden en voorkomen van institutioneel racisme. De onderzoeksvraag welke ervaringen




47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                          Een verkennende studie




     er zijn met interventies om institutioneel racisme tegen te gaan is dus eenvoudig te
     beantwoorden. Er zijn geen ervaringen hiermee.


     We zagen dat er een vanzelfsprekendheid is dat het niet nodig is om normen van non-
     discriminatie uit te dragen. Daarmee wordt eraan voorbij gegaan dat ambtenaren ook
     onbewust onderscheid kunnen maken en zich kunnen laten leiden door vooroordelen.
     Ook kunnen er blinde vlekken zijn in het systeem of de organisatiecultuur die onbedoeld
     ervoor zorgen dat bepaalde groepen benadeeld worden. Verder is het niet ondenkbaar
     dat bepaalde vormen van discriminatie en racisme onvoldoende herkend worden.
     Medewerkers van de gemeente wijzen soms op kritiek van inwoners over de bejegening
     en toon van communicatie. Als inwoners met een migratieachtergrond bijvoorbeeld
     menen minder respectvol te worden behandeld, kan dit wijzen op discriminatie en een
     mogelijk signaal voor institutioneel racisme (vgl. Fermin, e.a., 2022).




     Risico’s
     Bij het Team TOR hebben we de volgende risico’s beschreven:


         Het beperkt uitdragen van sociale normen tegen discriminatie en racisme met de
          boodschap dat dergelijke vormen van ongewenst gedrag niet getolereerd worden
          binnen de organisatie;
         Een tekortschietende feedbackcultuur doordat medewerkers elkaar niet durven aan
          te spreken bij ongewenst en discriminerend gedrag;
         De discretionaire bevoegdheid kan gepaard gaan met ruimte voor vooroordelen die
          doorwerken in gedragskeuzes en met praktijken waarbij boa’s richtlijnen en
          werkprocedures verschillend toepassen;
         Het risico dat meldingen van inwoners en informatie van politie – op basis waarvan
          boa’s bepaalde inwoners aanspreken - gebaseerd is op vooroordelen en etnisch
          profileren;
         Gebrek aan diversiteit en ervaring binnen het team;
         Werk- en tijdsdruk waardoor er minder tijd is om verbinding te maken met inwoners en
          aan de voorkant te investeren.


     Bij het Team Inkomen onderscheiden we de volgende – deels dezelfde - risico’s:


         Het beperkt uitdragen van sociale normen tegen discriminatie en racisme met de
          boodschap dat dergelijke vormen van ongewenst gedrag niet getolereerd worden
          binnen de organisatie;
         De discretionaire bevoegdheid kan gepaard gaan met ruimte voor vooroordelen die
          doorwerken in gedragskeuzes en met praktijken waarbij medewerkers van elkaar




48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                        Een verkennende studie




         verschillen in de beslissingen die zij nemen, met name bij bijzondere
         bijstandsaanvragen;
        Gebrek aan culturele sensitiviteit met als mogelijke gevolg wantrouwen onder
         inwoners en het risico dat zij vroegtijdig afhaken;
        Gebrek aan diversiteit en ervaring binnen het team;
        Onvoldoende kunnen inspelen op taalbarrières waardoor inwoners met een minder
         goede taalbeheersing risico lopen benadeeld te worden;
        Hoge werkdruk en hoge caseload waardoor er minder gelegenheid is voor maatwerk
         en de situatie zorgvuldig in kaart te brengen met mogelijke nadelige gevolgen voor
         klanten.




     Waarborgen
     Bij het Team TOR hebben we volgende waarborgen geïdentificeerd:


        Werken in koppels en duidelijke afspraken maken over de toe te passen werkwijze in
         concrete situaties;
        Zorgvuldig omgaan met meldingen: om het risico op ongelijke behandeling te
         voorkomen als gevolg van ‘vervuilde’ meldingen van inwoners, wordt er bij elke
         melding gecontroleerd of er geen sprake is van een onderliggend langer
         (buren)conflict;
        De verplichting om zich te houden aan regelgeving, procedures en richtlijnen, de
         ambtseed en de mogelijkheid om advies in te winnen;
        Een degelijke klachtenprocedure waar inwoners volgens respondenten vaak
         tevreden zouden zijn over de afhandeling van meldingen;
        Er zijn verschillende controles ingebouwd, zoals toetsingen van het handelen van
         boa’s op rechtmatigheid en behoorlijkheid na klachten en het evalueren van cases
         op basis van bodycambeelden.
        In bepaalde situaties worden keuzes en acties samen met ketenpartners bepaald en
         dus niet door 1 individu of partij bepaald en uitgevoerd.


     Voor het Team Inkomen zijn de volgende waarborgen geformuleerd:


        Wet- en regelgeving, procedures en richtlijnen die als kader dienen en bescherming
         bieden tegen willekeur en ongelijke behandeling;
        Coulante benadering doordat er gewerkt wordt met de omgekeerde toets; dit
         betekent dat er wordt nagegaan naar wat er wel mogelijk is en hoe er maatwerk
         geboden kan worden binnen de gestelde kaders waardoor er mogelijkheden zijn om
         in het voordeel van klanten te handelen;




49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                          Een verkennende studie




         Er vindt toetsing en kwaliteitscontrole plaats van het werk en medewerkers krijgen pas
          beslissingsmandaat om het werk zelfstandig uit te voeren als ze bewezen hebben dit
          adequaat uit te kunnen voeren;
         Sociale veiligheid binnen het team doordat er respectvolle omgangsvormen zijn,
          waardoor er ook ruimte is om elkaar aan te spreken en feedback uit te wisselen bij
          moeilijke cases.


     Een deel van deze waarborgen kunnen specifieke risico’s op institutioneel racisme
     beperken, maar dat wil nog niet zeggen dat deze risico’s helemaal geen rol meer spelen.
     Daarnaast concludeerden we dat voor een deel van de risico’s er weinig tot geen
     waarborgen lijken te zijn om deze tegen te gaan. Er ontbreekt een integrale en
     systematische aanpak waarbij alle risico’s één-op-één worden ondervangen. Zoals eerder
     genoemd, is geen specifiek beleid ontwikkeld voor het bestrijden en voorkomen van
     onheuse en ongelijke behandeling.




     Aanbevelingen

     De aanbevelingen zijn in de eerste plaats gebaseerd op suggesties en ideeën van
     respondenten zelf. Daarnaast vullen we de aanbevelingen naar eigen inzicht aan op basis
     van de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek en enkele bronnen uit de
     wetenschappelijke literatuur.


     Bij de aanbevelingen dienen een aantal kanttekeningen geplaatst te worden. Een deel
     van de respondenten gaf aan dat het ingewikkeld is om verbeterslagen te bedenken,
     omdat ze niet een scherp beeld hebben van de aard en omvang van de problematiek.
     Enkele respondenten gaven bovendien aan dat zolang er geen duidelijke aanwijzingen
     zijn dat institutioneel racisme een groot en structureel probleem vormt, het te ver voert om
     uitgebreid te investeren en allerlei ingrijpende wijzigingen door te voeren. Gezien het
     verkennende karakter van deze studie zijn dit tot op zekere hoogte terechte opmerkingen.
     Toch is er een beperkt aantal relevante aanbevelingen te formuleren, die ook door
     meerdere respondenten zijn genoemd. Deze aanbevelingen zijn zowel relevant voor het
     team toezicht openbare ruimte (TOR) als voor het Team Inkomen. Mogelijk zijn (een deel
     van) de aanbevelingen relevant voor de gehele gemeentelijke organisatie.


     In algemene zin geldt dat het belangrijk is om aandacht te besteden aan de beschreven
     risico’s in het rapport. Die zijn niet uitsluitend relevant voor de aanpak van institutioneel
     racisme. Deze risico’s kunnen tevens opgevat worden als knelpunten in de organisatie
     waaraan gewerkt moet worden om de kwaliteit van dienstverlening, de sociale veiligheid
     op de werkvloer en het welzijn van medewerkers te bevorderen. Met name verdienen
     risico’s de aandacht waartegen op dit moment geen waarborgen zijn binnen de




50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                         Een verkennende studie




     organisatie. Daarnaast is het belangrijk om de beschreven waarborgen in stand te houden
     en waar nodig te intensiveren of uit te breiden. Hieronder formuleren we een aantal
     concrete aanbevelingen.



     1. Investeer in bewustwording en trainingen

     In het onderzoek komt naar voren dat op enkele uitzonderingen na betrokkenen zich niet
     kunnen voorstellen dat er binnen hun team (institutioneel) racisme voorkomt. Zoals ook
     genoemd wordt door respondenten zelf spelen hier mogelijk blinde vlekken. Institutioneel
     racisme hoeft immers per definitie niet voort te komen uit kwade bedoelingen en een
     doelbewust plan. Groepen kunnen ook onbedoeld benadeeld worden door bepaalde
     regels en processen. Het is daarom belangrijk dat medewerkers meer bewust zijn van de
     betekenis van institutioneel racisme en geconfronteerd worden met mogelijke ervaringen
     van inwoners met ongelijke behandeling en ongewenste bejegening, omdat dit bewustzijn
     leerprocessen kan stimuleren. Het kan medewerkers helpen om kritisch te blijven
     reflecteren op bestaande werkprocessen en richtlijnen. Hierdoor kunnen zij gangbare
     praktijken zelf onderzoeken en eventuele vooringenomenheden en risico’s herkennen,
     agenderen en verbeteren.


     Hiernaast noemen verschillende respondenten dat het belangrijk is om als gemeente te
     investeren in trainingen gericht op constructief omgaan met (onbewuste) vooroordelen en
     cultuursensitief werken. Uit onderzoek naar hulpverleners is bekend dat effectief handelen
     vraagt om de nodige kennis over culturele diversiteit en competenties voor het omgaan
     met culturele verschillen. De kennis, houding en vaardigheden van de professionals blijken
     van doorslaggevend belang te zijn voor het winnen van vertrouwen en uiteindelijk ook het
     behalen van succes in de hulpverlening (Van Rooijen‐Mutsaers & Ince, 2013).



     2. Investeer in een sterk diversiteitsbeleid

     Een sterk diversiteitsbeleid kan bijdragen aan het bestrijden dan wel voorkomen van
     institutioneel racisme. Bij diversiteit is het belangrijk om medewerkers met een
     migratieachtergrond gelijke kansen te bieden op ontwikkelingsmogelijkheden, maar ook
     in de instroom is meer diversiteit gewenst. Een divers personeelsbestand geeft inwoners
     met een migratieachtergrond meer het gevoel dat de gemeente er ook voor hen is.
     Hierdoor kunnen zij zich eenvoudiger identificeren met de gemeente. En in de
     uitvoeringspraktijk kan het de culturele sensitiviteit van medewerkers versterken, omdat
     medewerkers zonder migratieachtergrond kunnen leren van collega’s met
     migratieachtergrond. Meer medewerkers met een migratieachtergrond kan verder
     behulpzaam zijn in het contact met inwoners, omdat men soms letterlijk de taal spreekt
     van inwoners of de emoties dan sneller herkent en begrijpt.




51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>                      INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                          Een verkennende studie




     Het stimuleren van diversiteit betekent ook de noodzaak om nog meer dan voorheen te
     investeren in inclusie. Dat wil zeggen dat collega’s onderlinge verschillen in cultuur, religie,
     meningen en levensstijlen respecteren. Het gaat om het bieden van ruimte voor dergelijke
     verschillen, maar tegelijkertijd is het ook van belang om iedereen het gevoel te geven dat
     diegene erbij hoort. Werken aan inclusie kan ook doorwerken in hoe klanten en inwoners
     bejegend worden en hoe medewerkers reageren als zij zelf onheus bejegend worden
     door inwoners.




     3. Draag de norm van non-discriminatie actief uit

     Uit onderzoek is bekend dat een heldere normstelling, dat racisme niet wordt getolereerd
     binnen de organisatie, racistisch handelen van medewerkers kan verminderen. Het is een
     taak van leidinggevenden om dit actief uit te dragen, maar het is niet alleen hun
     verantwoordelijkheid. Het is bijvoorbeeld ook belangrijk dat medewerkers zelf ingrijpen als
     zij als omstander getuige zijn van racisme of discriminatie. Als omstanders ingrijpen, dragen
     zij eveneens bij aan het stellen van een sociale norm waarvan een preventieve werking
     kan uitgaan. Als medewerkers de indruk hebben dat collega’s dergelijk gedrag afkeuren
     en dat dit gedrag sociaal niet geaccepteerd is, zullen zij zich immers minder snel schuldig
     maken aan racisme (Broekroelofs & Felten, 2020; Crandall; Fermin, e.a. 2022). Het
     activeren van omstanders vereist bewustwording, training en aandacht ervoor in
     teamoverleggen. Daarnaast vereist het aandacht bij de inwerking van nieuwe
     medewerkers.




     4. Reflecteer op discretionaire ruimte en risico’s op discriminatie

     Respondenten noemen dat het belangrijk is om vaker met elkaar in gesprek te gaan over
     de discretionaire bevoegdheid en maatwerk, om te bevorderen dat medewerkers op
     dezelfde manier te werk gaan. Daar is al een start mee gemaakt. Het is niet mogelijk om
     alles volledig in detail uit te schrijven en in kaders te plaatsen, maar het is nodig om als
     medewerkers met elkaar in gesprek te blijven gaan over de discretionaire ruimte en hoe
     die ingevuld kan worden. Dat kan in intervisiegroepjes plaatsvinden op basis van concrete
     casuïstiek. Daarbij kan ook stil gestaan worden bij de vraag in welke situaties een
     bepaalde invulling van die discretionaire ruimte risico’s oplevert voor ongelijke
     behandeling en institutioneel racisme.


     Respondenten benoemen ook dat het belangrijk is om in algemene zin vaker met elkaar in
     gesprek te gaan over discriminatie en institutioneel racisme en de mogelijke risico’s die
     hieraan ten grondslag liggen. Zij noemen dat discriminatie meer bespreekbaar gemaakt




52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                         Een verkennende studie




     moet worden en dat er een werkklimaat moet ontstaan waarin medewerkers meer
     openhartig durven te spreken over dit onderwerp zodat eventuele dilemma’s en
     knelpunten besproken kunnen worden en collega’s met elkaar kunnen nadenken over
     adequate handelingsperspectieven. Als medewerkers zich hierbij kwetsbaar durven op te
     stellen, kunnen zij ook van elkaar leren.




     5. Monitor processen binnen de organisatie

     Zoals enkele respondenten ook opperen, is het zinvol om data bij te houden over
     processen binnen de organisatie en of die disproportioneel nadelig uitpakken voor
     mensen van verschillende achtergronden worden (Felten, Asante, Donker, Andriessen, &
     Noor, 2021). Het gaat dan om monitoren of bepaalde groepen vaker benadeeld worden
     en vervolgens reflecteren op de vraag in hoeverre deze cijfers proportioneel en
     verklaarbaar zijn. Het monitoren van processen kan een bijdrage leveren aan de reflectie
     en discussie binnen de organisatie over gelijke behandeling en institutioneel racisme, en
     kan een onderdeel zijn van een leercyclus van een organisatie (vgl. Fermin, e.a., 2022).



     6. Investeer in meer capaciteit

     Er is volgens respondenten sprake van onderbezetting. Dat brengt veel werkdruk en
     tijdsdruk met zich mee. Hierdoor is er ook weinig gelegenheid en tijd om aandacht te
     besteden aan thema’s als discriminatie en racisme en de aanpak hiervan. Bovendien
     neemt het risico op fouten toe en kunnen medewerkers geneigd zijn om de kwaliteit van
     de dienstverlening naar beneden bij te stellen vanwege tijdtekorten. Het zorgt er ook voor
     dat er weinig ruimte is om proactief te werken en stil te staan bij beleidsdoelen en hoe
     deze het beste zijn te realiseren. Meerdere respondenten pleiten ervoor om de werkdruk te
     verminderen door extra personeel aan te nemen.




53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>                    INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE
                                          Een verkennende studie




     Bronnen
     Broekroelofs, R., & Felten, H. (2020). Ingrijpen bij discriminatie als omstander: het nut, de
     noodzaak en de tips. Opgehaald van KIS: https://www.kis.nl/


     Crandall, C., Eshleman, A., & O'Brien, L. (2002). Social norms and the expression and
     suppression of prejudice: The struggle for internalization. Journal of Personality and Social
     Psychology 82(3), 359-378.


     Expertise-unit Sociale Stabiliteit. (2018). Handreiking lokaal netwerk van sleutelfiguren.
     Samen werken aan preventie van polarisatie en radicalisering. Den Haag: ESS/ Bureau
     Omlo.


     Felten, H., Asante, A., Donker, R., Andriessen, I., & Noor, S. (2021). Wat werkt in de aanpak
     van institutioneel racisme. Een literatuuronderzoek. Utrecht: Kennisplatform Integratie &
     Samenleving.


     Fermin, A., J. Omlo, G. Walz, M. Kromhout, S. Robbers & E. Butter (2022) Institutioneel
     racisme bij de gemeente Utrecht? Een verkennende studie naar processen van uitsluiting
     op vier beleidsterreinen. Utrecht: Bureau Omlo.


     Schol, M. & Winter, H. (2012) Toezichthouder: beroep, professie of specialisatie? Groningen:
     Pro Facto, Rijksuniversiteit Groningen.


     Van Rooijen‐Mutsaers, K., & Ince, D. (2013). Wat werkt bij migrantenjeugd en hun ouders?
     Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut.




54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>