<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Van: ROB <info@raadopenbaarbestuur.nl>
Verzonden: vrijdag 25 juni 2021 12:27
Onderwerp: Aanbieding ROB-advies "Droomland of niemandsland?"

T.a.v. B&W en Gemeenteraad

Geachte heer/ mevrouw,

Hierbij ontvangt u het advies Droomland of niemandsland? Uitgangspunten voor het besturen van
regio’s dat de Raad voor het Openbaar Bestuur op 24 juni 2021 heeft uitgebracht en aangeboden
aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De minister vroeg de Raad te
adviseren over het organiseren van regionale opgaven.

Nu steeds meer taken op een regionaal niveau tussen gemeenten en provincies worden belegd,
moet het nieuwe kabinet er werk van maken om regio’s democratischer te organiseren. Bovendien
moet de wildgroei aan regionale samenwerkingsverbanden worden gestopt en heeft het Rijk tot
taak om te sturen op een meer congruente regio-indeling. Dat bepleit de Raad in het door het
kabinet gevraagde advies.

Het advies is te downloaden via de website: www.raadopenbaarbestuur.nl. Wilt u meer informatie
over het advies, dan kunt u contact opnemen met Michael Mekel via
michael.mekel@raadopenbaarbestuur.nl of 06-1179 4392.



Rien Fraanje
Secretaris-directeur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre> advies van de raad voor het openbaar bestuur



DROOMLAND OF
NIEMANDSLAND?
uitgangspunten voor
het besturen van regio’s
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>de raad voor het openbaar bestuur              werkwijze
is een onafhankelijk adviesorgaan van de       Adviesaanvragen kunnen van alle
regering en het parlement. De ROB              minis­teries en van de beide Kamers der
­adviseert – gevraagd of op eigen initiatief   Staten-Generaal afkomstig zijn. De ROB
 – over de inrichting en het functioneren      baseert zijn adviezen op bestuurlijke kennis
 van het openbaar bestuur en de beleids­       en ­ervaring, state-of-the-art wetenschap­
 matige aspecten van financiële verhoudin­     pelijke inzichten en kennis­name van
 gen ­tussen Rijk, gemeenten en provincies.    opinies en inzichten uit de samenleving.
 Extra aandacht gaat uit naar de beginselen    Ook via andere activiteiten (lezingen,
 van democratie en rechtsstaat.                rondetafel­gesprekken, congressen,
                                               inleidingen) levert de ROB een bijdrage aan
wettelijke verankering                         het politiek-­bestuurlijke en maatschappe­
De ROB is ingesteld bij Wet van                lijke debat over het functioneren van het
12 december 1996 (Wet op de raad voor het      openbaar bestuur en de democratie.
openbaar bestuur, Staatsblad 1996, nr. 623).
Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de     samenstelling
Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv)     De Raad bestaat uit een voorzitter en acht
overgedragen aan de Raad voor het              leden die worden benoemd bij Koninklijk
Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld         Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van
bij wet van 21 februari 1997.                  hun deskundigheid en maatschappelijke
                                               ervaring. Daarnaast kan de Raad voor
De geschiedenis van de Raad voor het           ­projecten tijdelijke raadsleden aanstellen.
Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot
in 1960. Toen werd de Raad voor de             staf
­gemeentefinanciën (Rgf) opgericht.            Een compacte staf ondersteunt de ROB.
 In 1965 werd de Raad voor de Territoriale     De secretaris en zijn medewerkers leggen
 Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn   over hun werk verantwoording af aan de
 voorlopers van de huidige Raad voor het       Raad.
 Openbaar Bestuur.
                                               adresgegevens
                                               Bezoekadres: Korte Voorhout 7
                                               Postadres: Postbus 20011,
                                               2500 EA Den Haag
                                               T 070 426 7540
                                               E info@raadopenbaarbestuur.nl
                                               www.raadopenbaarbestuur.nl
                                               @Raad_ROB




Vormgeving: Studio Tint, Den Haag
© juni 2021 Raad voor het Openbaar Bestuur
isbn/ean 978-90-5991-137-6
nur 823
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Voorwoord




  Tijdens de debatten in de Tweede Kamer over de jeugdzorg in het najaar van
  2019 en de eerste maanden van 2020, constateerden enkele woordvoerders
  dat steeds meer gedecentraliseerde taken in de zorg op regionaal niveau zijn
  belegd. Nu het kabinet ervoor koos om gemeenten ook in de jeugdzorg niet
  vrijblijvend te laten samenwerken op regionaal niveau, vroegen deze Kamer­
  leden zich af of enige regie in deze regionalisering gewenst was. Uiteindelijk
  nam de Tweede Kamer een motie aan waarin de regering werd verzocht de
  Raad voor het Openbaar Bestuur advies te vragen over ‘de kansen en risico’s
  van de huidige en toenemende regionalisering in de zorg, en of de schaal van
  de huidige regio’s, inclusief het aantal regio’s, past bij een doelmatige uitvoe­
  ring en bestuurlijke inrichting van Nederland’.

  Het kabinet koos ervoor om de motie te vertalen in een adviesvraag die de
  tendens van regionalisering breder agendeert dan die in de zorg alleen. Minis­
  ter Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wijst erop dat
  ‘regionalisering’ ook plaatsvindt in andere domeinen, zoals bij Regionale Ener­
  gie Strategieën, de Omgevingswet die straks om regionale afwegingen vraagt
  en de bestrijding van de coronacrisis en de rol daarbij van veiligheidsregio’s.
  De minister stelt vervolgens een urgente vraag: ‘Ondanks dat het ogenschijn­
  lijk steeds lukt om voor afzonderlijke opgaven een passende governance te
  vinden binnen het bestaande kader van organieke wetten, klinkt inmiddels
  steeds luider de vraag of gemeenten nog voldoende grip hebben op of sturing
  kunnen geven aan het samenstel van samenwerkingsverbanden en daarmee
  op de realisatie van hun maatschappelijke opgaven.’

  De Raad voor het Openbaar Bestuur heeft met dit advies de dubbelhartigheid
  die in regio’s ligt besloten willen adresseren. Enerzijds blijkt de regio een ade­
  quate schaal om de aanpak van tal van maatschappelijke opgaven te orga­
  niseren: de regio als droomland. Anderzijds stelt de Raad vast dat de regio in
  het Nederlandse binnenlandse bestuur een problematische want een formeel
  niet bestaande organieke bestuurseenheid is. Om de uitgebreide en grondige
  analyse van dit advies samen te vatten: opgave en uitvoering, bestuurlijk ver­
  mogen, verantwoordelijkheden en financiën (kaderstelling en controle) en
  democratische legitimiteit zijn in de regio niet in balans. De regio is op dat
  punt een niemandsland.




  3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                De Raad realiseerde zich dat sinds de Tweede Wereldoorlog al vele lijvige rap­
                porten zijn verschenen met voorstellen om de bestuurlijke organisatie van
                ons land grondig onder handen te nemen. Zonder resultaat, want de basis
                van gemeenten, provincie en rijk is niet veranderd. Om te voorkomen dat ook
                dit rapport hetzelfde lot beschoren zou zijn als zijn vele voorgangers heeft
                de Raad niet een nieuwe structuur willen ontwerpen. Om de in dit rapport
                beschreven spanning te verlichten adviseert de Raad om voor het besturen
                van de regio zes uitgangspunten toe te passen: de inhoud staat centraal, het
                bestuur is democratisch gelegitimeerd, regio’s kennen een bepaalde mate
                van autonomie, de indeling is meer congruent maar er is in voldoende mate
                ruimte voor verschil, en bij het besturen van de regio hoort een passend finan­
                cieel arrangement. Wanneer deze stappen in praktijk worden onderschreven
                en toegepast zijn vervolgstappen mogelijk.

                Dit advies werd voorbereid door een werkgroep onder voorzitterschap van
                Kees Jan de Vet. Katrien Termeer, Caspar van den Berg en Frank van Ommeren
                waren de andere leden van de werkgroep. Michael Mekel ondersteunde de
                werkgroep vanuit de staf, met medewerking van Rien Fraanje, Pieter de Jong
                en Gerber van Nijendaal.

                Wij hopen dat dit advies helpt bij het urgente gesprek over de rol van regio’s bij
                de aanpak van de grote opgaven van deze tijd. Want zoals dit advies opmerkt:
                de regio is een blijvertje. En: er is werk aan de winkel voor alle bestuurslagen
                om regio’s beter en democratischer te organiseren.




                Han Polman                                        Rien Fraanje
                Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur         Secretaris-directeur




                4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Inhoud




Voorwoord                                                      3

Advies: Droomland of niemandsland?
Uitganspunten voor het besturen van regio’s                    6

1       Inleiding                                             13
        1.1     Aanleiding                                    13
        1.2     Adviesaanvraag                                13
        1.3     Leeswijzer                                    14

2       Achtergrond, urgentie en probleemanalyse               15
        2.1    Achtergrond                                     15
        2.2    Urgentie                                       22
        2.3    Probleemanalyse                                24
        2.4    Tussenconclusie                                29

3       Uitgangspunten voor het besturen van regio’s          30

4       Stappen vooruit in het besturen van regio’s           35



Literatuur                                                    40

Bijlage I      Adviesaanvraag                                 42

Bijlage II     Democratische legitimiteit                     47

Bijlage III    Differentiatie                                 52

Bijlage IV     Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur   54




    5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Advies: Droomland of niemandsland?
Uitganspunten voor het besturen van regio’s


Aanleiding
   Een effectieve en democratische sturing van de grote toekomstige maatschap­
   pelijke opgaven kan niet los worden gezien van het besturen van regio’s. Of
   het nu gaat over woningbouw (één miljoen woningen er bij), het klimaatak­
   koord met een nieuwe Brusselse CO2-norm, de stikstofaanpak, of over gebie­
   den als jeugd, werk en inkomen en arbeidsmarkt. Nieuw is de aandacht voor
   regio’s niet. Maar de vraag is of het bestuur zich (nog steeds) voldoende kan
   aanpassen aan nieuwe vraagstukken waar het zich voor gesteld ziet. Reden
   voor de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om de Raad
   voor het Openbaar Bestuur te vragen advies uit te brengen over het effectief
   en democratisch gelegitimeerd organiseren van de aanpak van maatschappe­
   lijke opgaven op regionale schaal.

Regionale benadering wint terrein…
   Voor allerlei maatschappelijke opgaven is de regionale schaal steeds meer
   de schaal om die opgaven te aan te pakken. Er bestaat brede steun voor de
   één-overheidsgedachte, dat overheden moeten samenwerken om de grote
   opgaven het hoofd te bieden. En in praktijk blijkt dat verschillende overheden
   samenwerken in bestuurlijk regionale ecosystemen. De regio als droomland.

… maar is niet zonder problemen
   Een eenduidig concept voor ‘de regio’ bestaat niet en dat maakt het debat
   diffuus. In zijn analyse constateert de Raad vijf knelpunten. In de eerste plaats
   leiden de toename van (verplichte vormen van) intergemeentelijke samen­
   werking en vakdepartementaal beleidsmonopolie tot een incongruente lap­
   pendeken van regio-indelingen, wat integrale sturing bemoeilijkt. Verder legt
   de toename van samenwerkingsverbanden en het toegenomen belang van
   regio’s druk op het bestuurlijk vermogen van (met name) gemeenten. Een
   ander knelpunt betreft de politieke zeggenschap van de gemeente op wat
   er in regio’s gebeurt; die neemt af, maar de inhoudelijke en financiële verant­
   woordelijkheid blijft. Verder ontberen regio’s een heldere democratische legi­
   timatie en is er sprake van een democratisch tekort. Ten slotte ontbreekt een
   centrale visie op regiovorming, wat leidt tot een mismatch tussen opgaven/
   taken, schaal en bevoegdheden. De regio als niemandsland.




   6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            Groter wordende spanning vraagt om verlichting
               Dit alles leidt volgens de Raad tot een steeds groter wordende spanning die
               zich voordoet bij het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opga­
               ven op regionale schaal: opgave en uitvoering, bestuurlijk vermogen, verant­
               woordelijkheden en financiën (kaderstelling en controle) en democratische
               legitimiteit zijn niet meer in balans.

                Er wordt al heel lang gesproken over het vraagstuk en de discussie vertoont
                kenmerken van een pendule. De ene keer met een pleidooi voor flexibele
                arrangementen en organisch bestuur wat inherent onvolkomenheden in zich
                draagt. De andere keer met een pleidooi voor een structuuroplossing waar­
                tegen allerlei bezwaren worden opgeworpen. De regio als droomland of nie­
                mandsland? Volgens de Raad is het nodig om de spanning tussen droomland
                en niemandsland te verlichten.

            Zes uitgangspunten
                Om de spanning te verlichten adviseert de Raad om voor het besturen van
                regio’s zes uitgangspunten toe te passen: de inhoud staat centraal, het
                bestuur is democratisch gelegitimeerd, regio’s kennen een bepaalde mate
                van autonomie, de indeling is meer congruent maar er is in voldoende mate
                ruimte voor verschil, en bij het besturen van regio’s hoort een passend finan-
                cieel arrangement.

                1.     De inhoud centraal
                Er is nood aan een integrale regionale agenda voor vraagstukken van klimaat
                en energie, wonen, infra en mobiliteit, zorg en onderwijs, economie, werk en
                inkomen, natuur en het gebruik van de schaarse ruimte. Alle reden om de
                inhoud centraal te stellen nu deze opgaven nauw met elkaar samenhangen.
                De regionale opgaven vragen daarom om een passende schaal waarop het
                bestuur is georganiseerd, zodanig dat het goed is toegerust om zijn taak ade­
                quaat te kunnen vervullen.

                2.    Democratisch gelegitimeerd
                Het bestuur van regio’s moet democratisch zijn gelegitimeerd. Want als de
                overheid democratisch tekortschiet, verliest ze haar geloofwaardigheid. Bij de
                keuze en inrichting van regionaal bestuur moet de democratische legitimiteit
                als waarde worden afgewogen tegen de waarde van ‘bestuurderseffectiviteit’.
                Regionale opgaven met een beleidsrijk karakter vragen om regionale, politieke
                en integrale afwegingen. Dit betekent dat taken in beginsel worden toebe­
                deeld aan formele bestuurslagen met een democratisch gekozen volksverte­
                genwoordiging die zoveel mogelijk integrale afwegingen kan maken.




                7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                Waar toebedeling aan een formele bestuurslaag niet is aangewezen, is een
                meer organische vorm van democratische legitimiteit een optie: maak verant­
                woording een gespreksthema in de regionale samenwerking, bepaal zelf in de
                regio wat een passende wijze is van democratische legitimiteit en bij welke
                volksvertegenwoordiging(en) deze ligt. Deze vorm van geborgde democrati­
                sche verhoudingen heeft als belangrijk voordeel dat er tenminste één geko­
                zen vertegenwoordigend lichaam de noodzakelijke legitimiteit biedt voor
                het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale
                schaal.

                3.    Autonomie, tenzij
                Al heel lang bestaat het spanningsveld tussen de voordelen van centralisatie
                (bevordering van politieke eenheid, gelijkheid in wetgeving en bestuur) en
                die van decentralisatie (het decentrale bestuur is beter bekend met de plaat­
                selijke situatie, de mensen zijn meer bij het bestuur betrokken). De strijd over
                de autonomie speelt ook op het regionale niveau: verplicht of vrijwillig? Wie
                heeft de autonomie om de beslissing te nemen over het regionale arrange­
                ment? Uitgangspunt moet zijn dat de aanpak van maatschappelijke opgaven
                op regionaal niveau een proces van regio’s zelf moet zijn en van onderop moet
                komen, tenzij er inhoudelijk zwaarwegende redenen zijn om gemotiveerd van
                dit uitgangspunt af te wijken.

                4.    In beginsel een congruente indeling
                Congruentie betekent dat overheden hun taken zoveel mogelijk met dezelfde
                partners uitvoeren, en/of dat de buitengrenzen van samenhangende samen­
                werkingsgebieden zoveel mogelijk overeenkomen. De Studiegroep Interbe­
                stuurlijke en Financiële Verhoudingen constateerde een groeiende onvrede
                over het grote aantal bestuurlijke regionale samenwerkingsverbanden en de
                wens om te komen tot een kleiner aantal. In navolging hiervan meent de Raad
                dat regionale opgaven in beginsel worden georganiseerd langs een consis­
                tente en congruente indeling, tenzij de inhoud zwaarwegende redenen geeft
                om daar van af te wijken. Want hoewel de inhoud van de opgave bepalend is
                voor regionalisering, is regiovorming niet onbegrensd: voor de bestuurlijke
                hanteerbaarheid is een heldere ordening nodig. Het tegengaan van de lap­
                pendeken en verrommeling is geen doel op zich en betekent ook niet dat er
                geen ruimte is voor verschil (zie hierna, onder 5.). Maar als opgaven op regio­
                naal niveau zijn opgedeeld in verschillende regionale sectoren, ontbreekt het
                aan integraal bestuurlijke afwegingen op dat niveau en bestaat het risico van
                verkokerde inzet van beleidsinstrumenten.

                Het uitgangspunt van congruentie borgt enige ordening in regiovorming en
                dwingt tot scherpe motivering als voor een andere inrichting wordt geko­




                8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                zen. Denkbaar is congruentie bijvoorbeeld op fysiek (ruimte, energie, klimaat,
                wonen, infra), sociaal (zorg, veiligheid) en economisch (economie, werk, inko­
                men) terrein.

                5.    Ruimte voor verschil
                Veel eerdere voorstellen voor regiovorming ontbeerden steun omdat ze geen
                recht deden aan de grote diversiteit in ons land. Een uniforme oplossing voor
                slechts enkele (vaak specifiek Randstedelijke) knelpunten riep elders in het
                land weerstand op omdat zij aldaar hun bestuurlijke inrichting niet wilden
                aanpassen aan een oplossing voor een probleem dat zich daar niet voordeed.
                Dit raakt het vraagstuk van differentiatie. Differentiatie komt neer op het ant­
                woord op de vraag: hebben alle decentrale overheden – alle provincies c.q. alle
                gemeenten – dezelfde taken en bevoegdheden of kan hierin verschil worden
                gemaakt?

                Gegeven de regionale verscheidenheid in Nederland moet er voor de aan­
                pak van regionale opgaven ruimte zijn voor verschil. Maar die ruimte is niet
                onbegrensd en vraagt daarom om een kader met uitgangspunten voor gedif­
                ferentieerde taaktoedeling. Zo een kader houdt rekening met differentiatie
                ‘van bovenaf’ of ‘van onderop’ en met differentiatie van taken met een uit­
                voerend karakter of beleidsrijke taken. Het kader houdt ook rekening met de
                bekostiging van de betreffende taken (zie ook hierna, onder 6.). Het maakt
                namelijk een groot verschil of het gaat om taken met een overwegend uit­
                voerend karakter of dat het juist gaat om taken die een grote mate politieke
                en beleidsmatige vrijheid veronderstellen. Mits de bekostiging daarop is toe­
                gesneden kan bij uitvoerende taken waarbij vooral schaal, doelmatigheid en
                effectiviteit voorop staan, taakdifferentiatie een optie zijn. Bij beleidsmatige
                taken die een integrale politiek-bestuurlijke afweging vergen, heeft taakdiffe­
                rentiatie veel verdergaande gevolgen in de bekostigingstechniek.



                Geen extra vierde formele bestuurslaag

                De inhoud centraal, democratisch gelegitimeerd, autonomie, ruimte voor
                verschil: het zijn uitganspunten die gemakkelijk optellen tot een vierde
                bestuurslaag. Die kant wil de Raad niet op. Ervaringen uit het verleden
                (stadsprovincie, Wgr-plusregio’s) zijn niet bestendig gebleken. Er is een
                begrijpelijke weerstand om naast Rijk, provincies en gemeenten nog een
                bestuurslaag toe te voegen met zijn eigen bestuurders, volksvertegen-
                woordigers, ambtelijke organisaties, taken en bevoegdheden. Geen extra
                vierde bestuurslaag strekt ertoe geen nieuwe formele laag in te richten
                in het Huis van Thorbecke.




                9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                Differentiatie is in de eerste plaats een bestuurlijke keuze. De kracht van dif­
                ferentiatie schuilt in het eigenaarschap: de bestuurslagen die het vermogen
                en vertrouwen hebben om een opgave of taak uit te voeren, krijgen die toe­
                bedeeld en mogen het doen.

                6.     Passend financieel arrangement
                Zoals gezegd moeten de bestuurlijke vormgeving en de democratische bor­
                ging in samenhang worden gezien met de benodigde financiën. Ook hier is
                weer het onderscheid te maken tussen beleidsarm en beleidsrijk. Zo is voor
                verplichte regionale samenwerking met veel landelijke kaders en weinig
                beleidsruimte, rechtstreekse bekostiging door het Rijk aangewezen. Gemeen­
                telijke bijdragen zouden beperkt moeten blijven voor welomschreven eigen
                extra wensen van gemeenten of regio’s. Opgaven en transities op het gebied
                van bijvoorbeeld klimaat, verduurzaming, energie en woningbouw, even­
                als gebieden als jeugd, werk en inkomen en arbeidsmarkt, vergen een meer
                integrale afweging. Deze opgaven zijn vaak regionaal van aard en vragen de
                inzet van vele (netwerk-)partners. Ze kennen een onzekere dynamiek en uit­
                komst en vanwege die onzekerheden is een goede afweging tussen kosten
                en baten niet eenvoudig: de baten zullen diffuus neerslaan en vaak vallen ze
                niet bij de investerende partijen. Verder is het moeilijk om verantwoording in
                een netwerksituatie te organiseren. Deze transities zijn niet eenvoudig aan te
                pakken met het huidige ‘robuust’ financieel en bestuurlijk instrumentarium.
                Voor deze opgaven zijn andere sturings-, verantwoordings- en financieringsin­
                strumenten nodig. De gewone marktmechanismen voor financiering schieten
                daartoe tekort.

            Aanbevelingen voor stappen vooruit
               De Raad doet drie aanbevelingen om stappen vooruit te zetten. Want er moet
               wat gebeuren, urgente grote maatschappelijke opgaven wachten niet. De
               aanbevelingen van de Raad zijn gericht op het benutten van regio’s en het
               vlottrekken van de discussie over de bestuurlijke inrichting van regio’s. Vol­
               gens de Raad vormt de regeerperiode na de Tweede Kamerverkiezingen van
               2021 een uitgelezen moment om hierover afspraken te maken.

                1. Start bij aanvang van de nieuwe kabinetsperiode met het vormgeven
                    van bestuurlijk maatwerk bij een aantal maatschappelijke transities die
                    (zonder nadere wetgeving) gedifferentieerd kunnen worden aangepakt
                De kwaliteit van regio’s, en de verschillen daarin, worden wel gezien, maar
                nog onvoldoende benut. De vraag is in hoeverre het in de huidige bestuurlijke
                inrichting mogelijk is om per gebied tegemoet te komen aan de uitdagingen
                van dat gebied.




                10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>In een benadering van geborgde democratische verhoudingen waarin ten­
minste één gekozen vertegenwoordigend lichaam de noodzakelijke legitimi­
teit biedt voor het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven
op regionale schaal, kunnen grote transitieopgaven (denk aan woningbouw of
energie) worden overgelaten aan regio’s waarin de bestuurslagen het vermo­
gen en het vertrouwen hebben om de opgave uit te voeren. Zeeland en Fryslân
springen vooral in het oog: zij beschikken over een sterk bestuurlijk regionaal
ecosysteem, precies op de schaal van de provincie, dat kan worden gebruikt
voor een arrangement voor bestuurlijk maatwerk.

Bestuurlijk maatwerk is gebaat bij een goed procesontwerp dat tot doel heeft
van tevoren duidelijke afspraken te maken over wat de samenwerkende par­
tijen van elkaar mogen verwachten zodat zij elkaar in de loop van het proces
niet kunnen teleurstellen. Want opgaven komen alleen succesvol tot resul­
taat met afgestemde interbestuurlijke afspraken, die passen bij de aard en
schaal van de verscheidenheid van regio’s die ons land rijk is. Een arrangement
voor bestuurlijk maatwerk wordt periodiek geëvalueerd opdat ervan wordt
geleerd.

2. Formuleer een afwegingskader over het organiseren van de aanpak van
    maatschappelijke opgaven op regionale schaal
Om beweging te krijgen in de discussie over de bestuurlijke inrichting van
regio’s, is volgens de Raad de tijd rijp voor een afwegingskader over taak­
toedeling, maatwerk en principes aangaande inhoud en vorm van regionaal
bestuur, passend bij het organiseren van de aanpak van maatschappelijke
opgaven op regionale schaal. Het afwegingskader komt tot stand in samen­
spraak met vertegenwoordigers uit het openbaar bestuur die actief zijn op
regionale schaal, in dialoog mét regio’s.

Voor de Raad zijn de voornoemde zes uitgangspunten leidend voor het afwe­
gingskader. Daarnaast omvat het afwegingskader in ieder geval de volgende
elementen:
- Een uitwerking van wat ‘de regio’ karakteriseert, in termen van taak,
   opgave, rol, institutionele verhoudingen tot andere bestuurslagen en
   democratische legitimatie;
- Normen over goed bestuur die (mede) van toepassing zijn op de aanpak
   van opgaven op regionaal niveau. Het betreft onder meer objectiveer­
   bare kwaliteitseisen over democratie, beleidseffectiviteit, doelmatigheid
   en betrokkenheid van de samenleving (meer dan alleen volksvertegen­
   woordigers);
- Een verheldering waaróm (in een gezamenlijk proces met relevante
   bestuurslagen) een taak wordt toegedeeld, waarbij bij elke taaktoede­
   ling aan of andere ingreep in het decentraal bestuur de expliciete keuze



11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                     wordt gemaakt over toedeling aan een bepaalde laag, met welke
                     beleidsruimte en met welke financiële mogelijkheden;
                -    Ruimte voor instrumenten en hulpmiddelen die gezamenlijke processen
                     over regionale opgaven ondersteunen, ruimte voor wat de Raad voorstelt
                     als de Regionale Kwaliteitskaart.



                Regionale Kwaliteitskaart

                Voor het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op
                regionale schaal formuleren decentrale overheden samen met maat-
                schappelijke instellingen, het bedrijfsleven en de inwoners regionale
                doelstellingen over regionale opgaven. Een gezamenlijk proces waar
                alle regionale bestuurslagen bij zijn betrokken, dat ruimte biedt voor
                regionale verscheidenheid en dat rekening houdt met regionale ecosys-
                temen: sociaal, fysiek en bestuurlijk. Op basis van het genoemde afwe-
                gingskader (zie hiervóór) en als uitvloeisel van het autonomiebeginsel
                formuleren betrokkenen gezamenlijke uitgangspunten over de kwaliteit
                van het bestuur (geen blauwdruk, ruimte voor maatwerk en verschil, en
                kwaliteitseisen aan democratie en financiële verhoudingen): de Regio-
                nale Kwaliteitskaart (zie hoofdstuk 4 voor een nadere uitwerking van de
                Regionale Kwaliteitskaart).



                3. Versterk de stelselverantwoordelijkheid van de minister van BZK

                De stelselverantwoordelijkheid van de minister van BZK moet wettelijk wor­
                den versterkt als het gaat om het beleid van het Rijk dat betrekking heeft op
                het decentraal bestuur. Het nieuwe kabinet maakt de minister van BZK verant­
                woordelijk voor de coördinatie van Rijksbeleid richting het decentraal bestuur
                en regio’s. De minister van BZK is steeds medeondertekenaar van wetten die
                de decentrale overheden rechtstreeks raken in hun takenpakket, financiën en
                bevoegdheden. Dit houdt bijvoorbeeld in dat toedeling van taken door vak­
                departementen aan decentrale overheden niet kan zonder instemming van
                de minister van BZK. De versterking van de stelselverantwoordelijkheid van
                de minister van BZK dient naast het doel van het coördineren van het Rijksbe­
                leid, ook het doel om de rol als hoeder van het decentrale bestuur richting het
                Rijk beter te vervullen en processen over regionale opgaven ‘van onderop’ te
                ondersteunen. Onder meer door goed te luisteren naar regio’s. Maak daarom
                de minister van BZK scherper dan nu verantwoordelijk voor het stelsel van
                interbestuurlijke samenwerking, met als doel het vergemakkelijken van de
                samenwerking tussen decentrale overheden en het Rijk.




                12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            1 Inleiding




            1.1       aanleiding
                  Op weg naar een nieuwe regeerperiode zal het kabinet bij de vormgeving van
                  de grote toekomstige maatschappelijke opgaven steeds en sterker dan in het
                  verleden, afhankelijk zijn van de gebiedsspecifieke uitwerking met regio’s. Of
                  het nu gaat over woningbouw (één miljoen woningen er bij), het klimaatak­
                  koord met een nieuwe Brusselse CO2-norm, of de stikstofaanpak. Daar komt
                  nog bij dat gemeenten zelf ook steeds intensiever regionaal samenwerken op
                  gebieden als jeugd, werk en inkomen en arbeidsmarkt. Veel taken vragen om
                  een aanpak op een hoger regionaal schaalniveau. Regio’s worden daarmee
                  belangrijk en bepalend voor het succes van toekomstig kabinetsbeleid.

                  Helemaal nieuw is de aandacht voor regio’s niet. Ook in het regeerakkoord
                  Vertrouwen in de toekomst 1 dook de regio op tal van plaatsen op als het
                  schaalniveau waar problemen moeten worden aangepakt: stedelijke regio’s,
                  regionale knelpunten, regionaal schoolaanbod, regionale jeugdhulp, regio­
                  nale energiestrategieën, openbaar vervoersregio’s, regionaal maatwerk voor
                  wateroverlast en waterkwaliteit, grensregioproblematiek.

                  Kort na het aantreden van het kabinet startten Rijk, gemeenten, provincies en
                  waterschappen met een interbestuurlijk programma (IBP) en een gezamen­
                  lijke agenda2 met als doel een optimale samenwerking tussen de overheden
                  zodat er rond belangrijke maatschappelijke opgaven zoals klimaat, wonen en
                  regionale economie een meer gezamenlijke aanpak tot stand komt. Regio’s
                  en interbestuurlijke samenwerking: het organiseren van regionale opgaven
                  en het functioneren en de inrichting van het openbaar bestuur staan in het
                  middelpunt van de belangstelling.

            1.2       adviesaanvraag
                  Lang is het openbaar bestuur in Nederland in staat gebleken om zich in
                  vorm en organisatie aan te passen aan maatschappelijke opgaven. Maar – de
                  opsomming hierboven illustreert dit – de vraag dringt zich op, ‘of het bestuur
                  zich op deze wijze (nog steeds) voldoende kan aanpassen aan nieuwe vraag­
                  stukken waar het zich voor gesteld ziet.’3 Reden voor de minister van Binnen­
                  landse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) om advies te vragen aan de Raad


            1     Regeerakkoord 2017–2021.
            2     Programmastart IBP, 2018.
            3     Adviesaanvraag van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
                  aan de Raad voor het Openbaar Bestuur, 28 augustus 2020, p. 1.


                  13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>      voor het Openbaar Bestuur over het organiseren van regionale opgaven met
      als hoofdvraag: hoe kan de aanpak van het geheel aan regionale opgaven
      effectief en democratisch gelegitimeerd worden georganiseerd binnen ons
      bestuurlijke bestel?4

      Dit advies geeft een antwoord op de vraag van de minister. De Raad presen­
      teert geen nieuw grand design voor de inrichting van het openbaar bestuur,
      maar wil na een veelheid van analyses van de afgelopen decennia graag bewe­
      ging krijgen in het vraagstuk van regio’s. Want er moet wat gebeuren, urgente
      grote maatschappelijke opgaven op de schaal van regio’s wachten niet.

1.3       leeswijzer
      Eerst schetsen we in hoofdstuk 2 kort de achtergrond van het vraagstuk en
      stellen we aan de orde: wat is de urgentie, waarom nu? Daarna gaan we die­
      per in op de analyse van het probleem. We komen in hoofdstuk 3 met een
      set van uitgangspunten voor het besturen van regio’s. Ten slotte gaan we in
      hoofdstuk 4 in op wat de Raad vindt dat er moet gebeuren om stappen voor­
      uit te zetten.




4     Zie Bijlage I voor de adviesaanvraag. De grondslag voor de adviesaanvraag was de motie
      die de Tweede Kamer aannam over de kansen en risico’s van regionalisering in de zorg.
      Bron: Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 XVI, nr. 112.


      14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            2 Achtergrond, urgentie en probleemanalyse




            2.1        achtergrond

            Ideaal en realiteit
                In de Grondwet is verankerd dat Nederland een gedecentraliseerde een­
                heidsstaat is (al is dat nergens met zoveel woorden vastgelegd), bestaande
                uit het nationale niveau (het Rijk), twee algemene geldende overheidslagen
                (provincies en gemeenten), en één gedecentraliseerde functionele overheid
                (waterschappen), allen met rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigingen.
                Hoofdstuk 7 van de Grondwet biedt de ‘waarborg’ van uniformiteit: de Grond­
                wet lijkt het niet mogelijk te maken om tussen gemeenten en/of provincies te
                differentiëren naar bestuursinrichting. Voor differentiatie naar bevoegdheden
                blijkt in de praktijk wel enige ruimte te bestaan. Differentiatie kan gemeenten
                bijvoorbeeld de mogelijkheid bieden om hun wettelijke taken uit te besteden
                aan buurgemeenten.

                  Het karakter van het binnenlands bestuur in Nederland is dus weergege­
                  ven met de term gedecentraliseerde eenheidsstaat. Die term geeft aan de
                  ene kant exact weer, hoe het systeem is opgebouwd, maar is aan de andere
                  kant ook verwarrend. Want in tegenstelling tot sommige andere landen, kent
                  Nederland geen vaste verhoudingen tussen de bestuurslagen. Taken kunnen
                  verschuiven, evenals de financiën en de mate van beleidsvrijheid per taak.

                  De Nederlandse bestuurlijke verhoudingen zijn idealiter het resultaat van de
                  organieke wetgeving (in Grondwet, Provinciewet en Gemeentewet, Financi­
                  ële-verhoudingswet), bijzondere wetgeving (bijvoorbeeld met betrekking tot
                  ruimtelijke ordening, zorg, onderwijs) en afspraken (Code Interbestuurlijke
                  Verhoudingen). In realiteit verschillen de feitelijke verhoudingen in het Neder­
                  landse binnenlands bestuur in de loop van de tijd. Zij zijn deels het gevolg van
                  weloverwogen keuzes met betrekking tot de inrichting van het binnenlands
                  bestuur (bijvoorbeeld als uitdrukkelijk sprake is van decentralisatiebeleid),
                  deels ook van tal van andere maatregelen van de wetgever. Al deze factoren
                  zijn onderwerp van onderhandelingen tussen de bestuurslagen, bijvoorbeeld
                  door het sluiten van een Bestuursakkoord tussen de bestuurslagen. Decen­
                  trale beleidsvrijheid en het streven naar eenheid van beleid dan wel een iden­
                  tiek voorzieningenniveau in het hele land strijden voortdurend om voorrang.




                  15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            De regio
                Uit het vorenstaande volgt dat staatkundig gezien ‘de regio’ niet bestaat. Toch
                zijn regio’s niet weg te denken uit de Nederlandse bestuursorganisatie. Als we
                over ‘de regio’ praten, waar hebben we het dan over? Letterlijk betekent het
                ‘streek’ of ‘gebied’ en de term wordt vaak gebruikt om tot een afbakening te
                komen. Dat lukt zelden op een eenduidige manier. Vaak hebben regio’s een
                historische indeling met grote verschillen in afmeting, bevolkingsdichtheid en
                culturele achtergrond. In bestuurlijke zin zijn er tal van taken in verschillende
                regio’s belegd, de regioatlas van het Ministerie van BZK telt tientallen indelin­
                gen. Criteria voor regio-indeling zijn er niet. Van oudsher bundelen gemeenten
                hun krachten om samen te werken. Van meer recente aard is dat regiovorming
                vaak tot stand komt als gevolg van taaktoedeling op grond van sectorwetten.
                De wettelijke grondslag voor regionale samenwerking wordt veelal gevonden
                in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De Wgr is niet erg populair,
                maar ondanks alle onvolkomenheden doen we het er al zeventig jaar mee.
                Daarnaast is een ontwikkeling waar te nemen van een vorm van buitenwet­
                telijke regiovorming zoals RES-regio’s en regiodeals die zich kenmerken door
                de betrokkenheid van private en maatschappelijke partners. Steeds meer ook
                zoeken provincies samenwerking op regionaal niveau (regionale economie,
                regionale energie, gebiedsgerichte opgaven).

                Regionale samenwerking vindt plaats op tal van terreinen, in uiteenlopende
                vormen en vanuit verschillende motieven.5 Soms gaat het louter om de uitvoe­
                ring van taken, in weer andere gevallen gaat het juist om beleidsinhoudelijke
                regionale samenwerking. Het kan om vrijwillige samenwerking gaan, maar
                ook om door het Rijk verplichte vormen van samenwerking. De regio is in toe­
                nemende mate ook de schaal waar het Rijk de oplossing voor tal van bestuur­
                lijke en maatschappelijke opgaven zoekt. Het gaat daarbij om uiteenlopende
                opgaven op het terrein van onderwijs, arbeidsmarkt, gezondheidszorg, jeugd­
                zorg, economie, veiligheid, cultuur, woningbouw, verduurzaming.

                ‘De regio’ is geen vast gegeven. Meestal hebben we het dan over een bestuur­
                lijke ruimte, waarbinnen decentrale overheden samenkomen met het Rijk en
                spelers van buiten de overheid om beleid te maken en uit te voeren op onder­
                werpen die de gemeentelijke schaal overstijgen en niet naadloos bij de schaal
                of het takenpakket van de provincies passen.6 Kennelijk willen we heel graag
                dingen doen op precies díe schaal waarop Thorbecke geen bestuurslaag had
                bedacht. Daar hoort een intrigerende vraag bij: vinden we die schaal aantrek­



            5    Zie voor een inventarisatie: https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/
                 inventarisatie-regionale-samenwerkingsverbanden-decentrale-overheden-2020/
                (geraadpleegd 1 juni 2021).
            6    Vergelijk Van den Berg, Dreef en Clemens, in: Ministerie van Binnenlandse Zaken en
                ­Koninkrijksrelaties 2021, p. 123. Zie ook Cordeweners, 2020.


                16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                kelijk omdat dit inderdaad het schaalniveau is waarop een opgave kan wor­
                den aangepakt, of vinden we die schaal aantrekkelijk juist omdat het géén
                bestuurslaag is?

                Dus: voor allerlei maatschappelijke opgaven is de regionale schaal steeds
                meer de schaal om die opgaven aan te pakken. Maar een eenduidig concept
                voor ‘de regio’ bestaat niet en dat maakt het debat diffuus.

                In dit advies stelt de Raad dan ook centraal: het organiseren van de aanpak
                van maatschappelijke opgaven op regionale schaal.

            Verscheidenheid in Nederland: verschillen op de regionale kaart
                Al is Nederland een klein land, regionale verschillen kunnen best groot zijn.
                De Staat van bestuur 20207 laat aan de hand van zes indicatoren onderlinge
                verschillen zien. Op het gebied van bevolkingsgroei anticipeert het westen en
                het midden van het land op een grote bevolkingsgroei, verwachten delen van
                het oosten en Flevoland stagnatie, en is er een krimpprognose voor verschil­
                lende gebieden in het noorden, zuiden en aan de randen van Nederland. Als
                wordt gekeken naar het gemiddeld inkomen per huishouden, dan is te zien
                dat gemeenten in de laagste inkomensgroep zijn te vinden in het noorden,
                aan de randen van Nederland en in de provincie Zeeland. De inwoners met de
                hoogste inkomens bevinden zich in gemeenten in delen van Noord-Brabant
                en in het westen en in het midden van het land. In het oosten is er een rede­
                lijke spreiding tussen hoge en lage inkomens te zien. Een vergelijking met
                bevolkingsgroei laat zien dat in de gebieden waar het gemiddeld inkomen
                hoger is, de bevolking meer groeit, en waar het gemiddeld inkomen lager is,
                de bevolking meer krimpt. Wat betreft woon-werkverkeer reizen inwoners van
                regio’s in het westen, Noord-Brabant en Twente minder ver voor hun werk dan
                inwoners van overige regio’s. Aan de randen van het noorden en het zuiden is
                de afstand tussen woning en werk het grootst en ook inwoners van Flevoland
                reizen relatief ver van woonplaats naar werk. De afstand tot voorzieningen als
                gezondheidszorg en onderwijs laten een vergelijkbaar beeld zien. Regio’s waar
                de huizenprijs lager ligt zijn tevens regio’s waar de woon-werk afstand en de
                afstand tot voorzieningen het grootst zijn. Ten slotte zijn ook ten aanzien van
                milieuomstandigheden verschillend. De gevolgen van geluid en luchtveront­
                reiniging zijn groter in het westen, midden en in het zuidoosten van het land,
                precies de regio’s waar de huizenprijzen het hoogst liggen.




            7   Van den Berg, Dreef en Clemens, in: Ministerie van Binnenlandse Zaken en
                ­ oninkrijksrelaties, 2021, p. 122 e.v..
                K


                17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                Het geschetste beeld laat zien dat de regionale verschillen leiden tot andere
                maatschappelijke opgaven per regio op het gebied van sociale (collectieve)
                voorzieningen, mobiliteit, woningbouw en economische activiteit. Om de
                kwaliteit van leven in Nederland te verbeteren, is een regiospecifieke ana­
                lyse en benadering noodzakelijk: elk gebied kent zijn eigen set van sterktes
                en zwakten.

            Opgavegericht werken
               Het vraagstuk van het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opga­
               ven op regionale schaal kan niet los worden gezien van het ‘opgavegericht
               werken’. ‘Werken vanuit de aard van het maatschappelijke vraagstuk en daar
               vervolgens de eigen bestuurlijke, organisatorische en sectorale indelingen vol­
               gend aan te maken’, zo duidt de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur
               (NSOB) het opgavegericht werken in zijn essay over ervaringen met samen­
               werken in het IBP.8 Grote problemen zijn niet oplosbaar als iedereen alleen
               vanuit de eigen bestuurslaag redeneert. De samenleving heeft overheden
               nodig die door intensieve samenwerking zoveel mogelijk als één overheid
               opereren rondom maatschappelijke vraagstukken, zo stelt de Studiegroep
               Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen.9 Maatschappelijke opgaven
               kun je niet kant en klaar aanpakken en daarom moet volgens de Studiegroep
               bij het ontwerpen van een aanpak door de betrokken partijen een antwoord
               worden geformuleerd op vier vragen: Wat?, Wie?, Wie doet wat? en Waarmee?
               Aan de andere kant zijn problemen zodanig vervlochten dat wanneer elk pro­
               bleem zijn eigen schaal en organisatie krijgt of heeft, weinig vooruitgang
               wordt geboekt.

                Het opgavegericht werken wint aan populariteit, maar draagt ook spanning
                in zich als het gaat om het goed organiseren van legitimiteit, transparantie
                en participatie van burgers en hun vertegenwoordigers bij de besluitvor­
                ming en uitvoering van dat beleid. In meerdere uitingen spreken bijvoorbeeld
                Douwe Jan Elzinga en Marcel Boogers hun zorg uit dat op het regionale niveau
                bestuurlijke organen functioneren die niet direct democratisch zijn gelegiti­
                meerd (op het aspect van democratische legitimiteit van regionaal bestuur
                komen we later terug).10




            8 Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, 2020, p. 3.
            9 Vergelijk de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen, 2020.
            10 Recent nog pleit ook Kutsal Yesilkagit ervoor om bij de keuze en inrichting van regionale sa­
               menwerking te kiezen voor organisatievormen die de democratische legitimiteit als waarde
               boven de waarde van ‘bestuurderseffectiviteit’ stellen. Zie Yesilkagit, 2021.


                18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                 De Raad stelt vast dat er brede steun bestaat voor de één-overheidsgedachte,
                 dat overheden moeten samenwerken om de grote opgaven het hoofd te bie­
                 den. Daarbij is het van belang om verschillende rollen te onderscheiden, te
                 kijken of ze in de praktijk goed worden ingevuld en daar lessen uit te trekken.11
                 Daarbij wil de Raad benadrukken dat het opgavegericht (sectoraal) werken en
                 het gebiedsgericht (integraal) werken communicerende vaten zijn. Beide zijn
                 belangrijk, maar kunnen niet tegelijk maximaal doorgevoerd worden. Naar
                 de mening van de Raad zijn we op dit moment te veel doorgeslagen naar het
                 opgavegericht werken, en verdwijnt de gebiedsgerichte (integrale) aanpak
                 daardoor te veel uit beeld.

            Bestuurlijk regionale ecosystemen12
               Decentrale overheden werken veelvuldig samen in regio’s. Hoe ziet dat beeld
               eruit? De Staat van bestuur brengt – letterlijk – in kaart hoe bestuurlijk regi­
               onale ecosystemen er uitzien. De belangrijkste maatstaf is daarbij het aantal
               samenwerkingsverbanden tussen gemeenten. Weergegeven zijn de samen­
               werkingen van minimaal vijf tot maximaal vijftig. In sommige delen van het
               land wordt relatief weinig samengewerkt (Flevoland) in andere delen juist
               intens (Zuid-Limburg). Opvallend is dat de ecosystemen zich nagenoeg bin­
               nen de provinciegrenzen bevinden13, waarbij in Fryslân, Groningen, Drenthe en
               Zeeland één ecosysteem zelfs de gehele provincie beslaat. In de overige pro­
               vincies bevinden zich meerder clusters waaronder ‘streek-regio’s’ Twente, de
               Achterhoek en Zuid-Limburg. Het westen van Nederland kenmerkt zich door
               de stedelijke regio’s waaronder Haaglanden en Rotterdam-Rijnmond. Ook
               zijn er regio’s die zich vormen rondom één of twee duidelijke centrumste­
               den, zoals te zien in Noordoost Brabant, Midden- en West-Brabant en rondom
               Eindhoven.




            11   Raad voor het Openbaar Bestuur, 2021(a).
            12   Vergelijk Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2021, p. 128 e.v.
                 Het kaartje is overgenomen van p. 131.
            13   Niet allemaal natuurlijk, de regio Zwolle bijvoorbeeld strekt zich uit over 22 gemeenten
                 en 4 provincies: Drenthe, Flevoland, Gelderland en Overijssel.


                 19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            Figuur 1    Bestuurlijk regionale ecosystemen




            Het kaartje laat de clusters zien van gemeenten die voornamelijk met elkaar samenwerken,
            de zogenoemde Bestuurlijk regionale ecosystemen. Een lijn tussen twee gemeenten stelt
            een gezamenlijke deelname aan een samenwerkingsverband voor.
            Een lichte lijn geeft aan dat gemeenten relatief weinig deelnemen aan een samenwerkings­
            verband (minimaal vijf), een donkere lijn relatief veel (maximaal vijftig).


                De rol van de provincie verschilt per regionaal verband. De provincies Drenthe,
                Fryslân, Groningen en Zeeland werken relatief het vaakst samen met ‘hun’
                gemeenten en vormen zo een ‘provincie-regio’. Voor Limburg en Noord-Hol­
                land geldt dat zij met gemeenten in bepaalde regio’s relatief vaker samen­
                werken en in andere regio’s juist minder. De overige provincies hebben relatief
                minder intensieve samenwerkingen met hun gemeenten.



                20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            Vraagstuk niet nieuw
               Overigens is het vraagstuk van de regio niet uniek voor Nederland14 en geens­
               zins nieuw. Samenwerking in regionaal verband is van alle tijden en er wordt
               al lang over gedebatteerd. De afgelopen zeventig jaar zijn talrijke rapporten
               en adviezen verschenen die niet hebben geleid tot een wezenlijke aanpassing
               van de structuur van de organisatie van het openbaar bestuur.15



                 Regionaal bestuur als vast onderdeel van het politiek-bestuurlijke
                 repertoire

                 Het Nederlandse openbaar bestuur kent een rijke traditie in het regi-
                 onaal organiseren van de aanpak van maatschappelijke vraagstukken.
                 Door de toegenomen overheidsbemoeienis en de schaalvergroting van
                 het maatschappelijk leven heeft het regionaal bestuur vooral vanaf 1950
                 een hoge vlucht genomen.16 De schaal van gemeenten is vaak niet toe-
                 reikend voor een effectieve aanpak van maatschappelijke vraagstukken.
                 Zo zijn er – al dan niet opgelegd door de Rijksoverheid – op een toene-
                 mend aantal terreinen (zorg, wonen, energie, arbeidsmarkt, veiligheid)
                 regio’s in het leven geroepen waarin gemeenten met elkaar en soms
                 (ook) met andere overheden, maatschappelijke organisaties, bedrijven
                 en kennisinstellingen, beleid ontwikkelen en uitvoeren. Overheden –
                 zeker gemeenten – zijn in toenemende mate samenwerkende overheden,
                 afgedwongen door de complexiteit en de schaal van maatschappelijke
                 vraagstukken. In een enkel geval, dat van de Euregio’s, gaat het daarbij
                 om landsgrensoverschrijdende bestuurlijke samenwerking. In 2017 par-
                 ticipeerden de (toen nog 393) Nederlandse gemeenten gemiddeld in
                 27 (informele) samenwerkingsverbanden die zich in de regel beperken
                 tot één beleidsterrein en waarbij vooral sprake is van de overdracht van
                 collegebevoegdheden. Dat aantal steeg in 2020 naar 33, een stijging van
                 meer dan 20%.17 Formeel gezien staan gemeenteraadsleden dus vaak



            14 Een land als Denemarken wordt vaak aangehaald in het debat over regionalisering. In 2007
               werden de dertien provincies afgeschaft en werd het aantal gemeenten teruggebracht van
               270 naar 98, onder gelijktijdige invoering van vijf regio’s. Elke regio wordt bestuurd door een
               door de bevolking gekozen regionale raad. De regio’s zijn onder meer verantwoordelijk voor
               gezondheidszorg, openbaar vervoer, ruimtelijke ordening, milieu en onderwijs.
            15 In april 2010 bracht de Raad voor het Openbaar Bestuur zijn advies Het einde van het
               blauwdrukdenken. Naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur uit. Bijlage III van
               het advies bevat een historisch overzicht van zestig jaar adviezen en rapporten. Nadien zijn
               belangrijke rapporten uitgebracht door de Studiegroep Openbaar Bestuur (Maak Verschil,
               maart 2016) en de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen (Als één over-
               heid, september 2020).
            16 Reussing, Boogers en Denters, in: Vollaard, Boogaard, Van den Berg en Cohen (red.), 2018, p.
               257-278. Zie ook Boogers, 2013.
            17 PROOF Adviseurs en Kwink Groep, 2020, p. 1-2.


                 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                  op grote afstand van regionale besluitvormingsprocessen.18 Al met al
                  blijkt de bestuurlijke inrichting van Nederland zeer veranderbestendig.
                  De bestuurlijke hoofdstructuur – Rijk, provincies en gemeenten – bleef
                  bestaan, inclusief de nodige hulpstructuren, die vervolgens steeds dis-
                  cussie bleven oproepen.




            2.2      urgentie
                  Waarom zou het volgende advies in 2021 anders zijn? De Raad ziet drie rede­
                  nen die de urgentie onderstrepen om nu aanpassingen door te voeren.

                  De komende decennia ten eerste, staan ons grote maatschappelijke transities
                  te wachten op – om maar wat te noemen – het gebied van klimaat, energie,
                  wonen, mobiliteit, leefbaarheid, natuur en het gebruik van de schaarse ruimte.
                  Een andere manier van samenwerken is nodig en is urgent om deze complexe
                  transities verder te brengen.19 Het laatste regeerakkoord bevestigt de trend:
                  regio’s zijn vaak het aangrijpingspunt voor de aanpak van de opgave.

                  De toenemende verantwoordelijkheid van het decentrale bestuur voor
                  beleidsrijke taken ten tweede, maakt het in veel gevallen voor met name
                  gemeenten moeilijk om daar in hun eentje vorm én inhoud aan te geven;
                  denk aan jeugd, werk en inkomen en arbeidsmarkt. Daarom zoeken zij hun
                  toevlucht in regionale hulpstructuren. Al met al is er geleidelijk aan, vooral
                  organisch, een lappendeken aan regio’s ontstaan.

                  Daaruit volgt, ten slotte, dat het belang van regio’s is toegenomen. De afge­
                  lopen tien tot vijftien jaar werd er steeds meer gevraagd van regio’s en er
                  zijn veel nieuwe soorten bijgekomen als gevolg van nationaal beleid of natio­
                  nale keuzes: veiligheidsregio’s, jeugdzorgregio’s, Wmo-regio’s, regionale ener­
                  giestrategieën, regionale uitvoeringsdiensten, passend onderwijsregio’s, en
                  zo meer.



            18 Boogers en Reussing, in: Bestuurswetenschappen, nr. 2, 2019, p. 31, 32. Ook als er geen raad­
               bevoegdheden worden overgedragen worden gemeenteraadsleden soms opgenomen in
               het algemeen bestuur van een regiobestuur. Ongeveer vijf procent van de gemeenschap­
               pelijke regelingen kent een vertegenwoordiging van gemeenteraadsleden. Een wat grotere
               groep gemeenteraadsleden is actief in regionale raadsoverleggen, waarin zij worden
               geïnformeerd en/of geconsulteerd over regionale kwesties. Beide groepen gemeenteraads­
               raadsleden zijn vaak wel ontevreden over de effectiviteit van hun inbreng. Dat kan te maken
               hebben met de weinige informele contacten tussen raadsleden uit verschillende gemeen­
               ten, ook tussen partijgenoten. Zie ook Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, 2017.
            19 Vergelijk ook het artikel met Femke Halsema, burgemeester van Amsterdam, in Financieel
               Dagblad van 3 januari 2021 over het functioneren van de Metropoolregio Amsterdam en het
               artikel met Arno Brok, commissaris van de Koning van Fryslân, in VNG Magazine van
               18 december 2020 over een nieuwe manier van samenwerken in zijn provincie.


                  22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                Kortom: regionalisering in Nederland voltrekt zich waar je bijstaat en de regio
                is een blijvertje.20

            Waarom de regio aantrekkelijk is
              Dagelijkse stromen werknemers en forensen, scholieren en studenten, recre­
              anten en consumenten, kopers en verkopers van de ene plek naar de andere. De
              samenhang tussen bevolkingsconcentraties, voorzieningen en economische
              en sociale activiteiten binnen een bepaald gebied noemen we een daily urban
              system. Deze systemen geven de structuur en begrenzing van economische en
              maatschappelijke ecosystemen weer, die zelden helemaal overeenkomen met
              bestuurlijke grenzen van een gemeente of provincie. Veel maatschappelijke
              opgaven ook niet: vraagstukken van wonen, werk, mobiliteit, onderwijs en
              recreatie overlappen en doorkruisen de grenzen van gemeenten en provin­
              cies. In theorie is de verwachting dat hoe groter de gelijkvormigheid tussen de
              leefwereld van mensen (het economische en maatschappelijke ecosysteem)
              en de systeemwereld van het bestuurlijke ecosysteem is, hoe groter de effec­
              tiviteit van het bestuur en de identificatie van inwoners met de bestuurlijke
              eenheden is. Of deze stelling ook empirisch overeind blijft, is het onderwerp
              van lopend wetenschappelijk onderzoek.

                Gelukkig is de bestuurlijke indeling van Nederland, het Huis van Thorbe­
                cke, geen korset – het was Thorbecke zelf die de term ‘organische staatsleer’
                muntte. Want op de schaal tussen gemeenten en provincies vindt samenwer­
                king plaats op tal van terreinen, uiteenlopend van louter de uitvoering van
                beleidsarme taken tot beleidsrijke regionale opgaven. Voorop staat de inhoud,
                het bestuur organiseert zich daar rondom heen. Belangrijke drijfveer voor
                (samen-)werken in regionaal verband is effectiviteit: de regio vormt voor het
                bestuur dikwijls de optimale schaal waar (financieel) voordeel is te behalen.
                Een zekere schaal heeft ook voordelen op het gebied van kennis, specialisme,
                kwaliteit en deskundigheid. (Samen-)werken in regio’s vergt dat het bestuur
                moet kunnen schakelen tussen schalen: tussen het lokale belang, het regio­
                nale belang en het provinciale belang. Uit bestuurlijk oogpunt is het belang­
                rijk het overzicht te houden op wat er allemaal speelt op de regionale schaal.

                In veel opzichten zijn regio’s dus een aantrekkelijke schaal, maar niet eentje
                zonder problemen. In de volgende paragraaf zullen we die analyseren.




            20 Vergelijk NRC, 12 januari 2021.


                23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            2.3       probleemanalyse
                  Ondanks de aantrekkelijkheid van regio’s ziet de Raad in de Nederlandse con­
                  text een aantal problemen voor het openbaar bestuur.

            Vrijwillig of verplicht 21
                Meestal bepalen gemeenten en/of provincies (en soms waterschappen) zelf
                of ze een samenwerkingsverband aangaan, al dan niet gedwongen door
                omstandigheden of druk van buitenaf. Het gros van de samenwerking tus­
                sen bestuursorganen is vrijwillig, wat zoveel betekent dat er geen wettelijke
                verplichting toe bestaat. Ook al is een samenwerking vrijwillig, er kunnen wel
                zeker dwingende en dringende redenen bestaan waarom bestuursorganen
                gaan samenwerken. Denk aan het behalen van schaalvoordelen (zowel inhou­
                delijk als bedrijfsmatig), vergroten van de bestuurskracht of het verbeteren
                van de afstemming. In toenemende mate zijn samenwerkingsverbanden wet­
                telijk verplicht. Verplichte samenwerking houdt in dat op basis van de (sector)
                wet wordt bepaald dat bestuursorganen moeten samenwerken omtrent de
                inzet van bepaalde bevoegdheden. Hierbij kan een verplichte regio-indeling
                gelden of een verplichting om te samenwerken met een landsdekkende inde­
                ling, maar met vrijheid voor gemeenten om te bepalen met wie ze samenwer­
                ken. Tussen vrijwillig en verplicht zit overigens nog een hele ruimte waarin
                het Rijk prikkels uitgeeft tot regionale samenwerking of regiovorming. De
                regiodeals zijn daar een voorbeeld van. Soms ook schuurt de verplichting met
                samenwerking op vrijwillige basis. Een voorbeeld is de verplichte indeling in
                arbeidsmarktregio’s, die vervolgens vaak niet aansluiten op de samenwerking
                die gemeenten zelf vrijwillig hebben ingericht ter versterking van de regionale
                economie. Verplichte, ‘van bovenaf’ opgelegde samenwerking wordt door­
                gaans niet als ‘eigen’ beschouwd, met alle negatieve gevolgen en gevoelens
                van dien.

            Beleidsmonopolie leidt tot incongruentie: de lappendeken
                Als gevolg van het beleidsmonopolie van vakdepartementen is de inhoude­
                lijke integraliteit van regiovorming steeds ver te zoeken: elke maatschap­
                pelijke opgave kent zijn eigen vermeende ‘optimale’ bestuurlijke schaal. Dit
                vakdepartementaal monopolie leidt vervolgens tot telkens anders samenge­
                stelde regionale verbanden (territoriale incongruentie) en de sectorale inde­
                ling leidt tot verkokerd beleid. Opdeling in regio’s met ieder een eigen functie
                belemmert integrale bestuurlijke afwegingen op dat niveau over klimaat en
                energie, wonen, infra en mobiliteit, zorg en onderwijs, economie, werk en
                inkomen, natuur en het gebruik van de schaarse ruimte. Daarbij is niet alleen




            21    Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, 2015, p. 28-29.


                  24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                het beleidsmonopolie het probleem, maar ook het verkokerde werken van de
                departementen vormt een belemmerende factor wanneer regio’s eenmaal
                goed op dreef zijn.22

                Het Huis van Thorbecke, met zijn drie verdiepingen, staat al decennia recht
                overeind, maar heeft in de vorm van regio’s (‘hulpstructuren’) allerlei aan­
                bouwsels en tussenverdiepingen gekregen. Als gevolg van deze factoren is
                er een grote versnippering (of: verrommeling) van het binnenlands bestuur,
                dikwijls aangeduid als een ‘lappendeken’ of ‘bestuurlijke spaghetti’.



                De mythe van optimale schaal23

                ‘Schalen zijn lang beschouwd als een ordeningsprincipe, waarbij je de
                taken op een zo laag mogelijk niveau legde. Ging dat niet, dan legde
                je de taak op een hoger niveau neer. Het idee was namelijk dat je met
                taken kon aanduiden op welke laag dat het beste past. Dat hebben we
                vijftig jaar geprobeerd, maar niet altijd met succes. We hebben ontdekt
                dat we die optimale schaal niet kunnen vinden. We werken wel in scha-
                len, maar het werkt niet.’



            Toegenomen samenwerkingsverbanden drukken op bestuur
               Het totaal aantal in 2020 geïnventariseerde samenwerkingsverbanden is ten
               opzichte van 2017 toegenomen van 1095 naar 1284, een stijging van 17%. In
               2020 werken provincies in gemiddeld 47 samenwerkingsverbanden samen
               (ten opzichte van 27 in 2017), gemeenten werken in gemiddeld 33 samen­
               werkingsverbanden samen (ten opzichte van 27 in 2017) en waterschappen
               in gemiddeld 19 (ten opzichte van 14 in 2017).24 Over de hele linie is er dus een
               toename van samenwerkingsverbanden. Dit legt druk op het bestuurlijk ver­
               mogen: bestuurders lopen de benen uit hun lijf van tafel naar tafel. Daarbij
               staat er bij gemeenten een permanente druk op de organisatie, zowel wat
               betreft de uitvoering van taken als financieel, doordat er in de regel weinig
               relatie is gelegd met de hoeveelheid taken die eerder werd overgedragen.

                De toename van samenwerkingsverbanden roept de vraag op of er ook legi­
                tieme redenen zijn die kunnen leiden tot een afname van het aantal. Want
                waar besturen ooit goede redenen hadden om samen te werken, kan dat



            22 Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, 2021(b).
            23 Geert Teisman tijdens IBP-lunchbijeenkomst, 27 november 2018. Bron: Multi-level gover­
               nance: 10 antwoorden op de vraag #hoedan? | Artikel | Overheid van nu (geraadpleegd 1 juni
               2021). Teisman is hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
            24 PROOF Adviseurs en Kwink Groep, 2020, p. 1-2.


                25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                na verloop van tijd anders zijn. Bijvoorbeeld omdat samenwerking negatief
                uitpakt voor het realiseren van de doelstellingen. Ook kunnen gebrek aan
                invloed, stroperig bestuur, geen efficiencywinst of verschuivende ambities de
                vraag oproepen of het niet beter is om te stoppen met samenwerken. Of te
                kiezen voor een ander bestuursmodel dat beter past.

            Politieke functie in het geding
                Verder is de politieke functie van de decentrale volksvertegenwoordiging in
                het geding: afwegingen over beleid worden steeds meer op een andere plek
                gemaakt dan binnen de gemeenteraad of provinciale staten. Zo komen poli­
                tiek en beleidsvorming in twee afzonderlijke arena’s terecht: policy without
                politics in het regionale samenwerkingsverband, en politics without policy
                in de gemeenteraden en provinciale staten.25 De politieke invloed van de
                gemeenteraden en provinciale staten is voor deze onderwerpen beperkt
                terwijl ze wel volle verantwoordelijkheid dragen voor de financiële aanspra­
                kelijkheid: in 2005 verliep nog 8% van de gemeentelijke uitgaven via samen­
                werking, in 2018 meer dan 20%.26 Voor kleinere gemeenten onder de 50.000
                inwoners gaat het vaak om een nog hoger percentage oplopend tot 40%.
                Maarten Allers, hoogleraar economie van decentrale overheden, noemt het
                alarmerend dat een groot deel van de overheidsbegroting wordt onttrokken
                aan democratische controle ‘en niemand zich er druk om maakt.’ 27 Dit alles
                leidt ertoe dat de kaderstellende en controlerende rol van gemeenteraden en
                provinciale staten onder druk staan: decentrale volksvertegenwoordigingen
                worstelen met de toegenomen maatschappelijke verantwoordelijkheid (en
                werkdruk28) op diverse beleidsterreinen en voelen zich op afstand van regio’s
                om hun sturende en controlerende rollen waar te maken.

            Democratisch tekort
               Tegelijkertijd wordt hier een fundamenteel en onderhand klassiek thema,
               een evergreen, van de vormgeving van ons binnenlands bestuur blootge­
               legd: regio’s, zoals de veiligheidsregio’s, vormen geen bestuurslaag met een
               direct gekozen bestuur die het regionale bestuur kan controleren en voor dat
               bestuur kaders kan stellen.29 Er is sprake van verlengd lokaal bestuur: de demo­
               cratische legitimatie is indirect, via de gemeenteraden. Sommigen spreken




            25 Zie Van den Berg, 2011.
            26 Allers in VNG Magazine 15, 5 oktober 2018. Overigens gaat er niet alleen meer geld om in
               regionale structuren, ook het aantal fte’s aan personeel dat bij gemeenschappelijke regelin­
               gen werkt, neemt toe.
            27 Allers in De Gelderlander, 2 april 2021.
            28 Raad voor het Openbaar Bestuur, 2016. Een gemeenteraadslid besteedde in 2016 gemiddeld
               15,9 uur per week aan het raadswerk. In 2019 is dat opgelopen tot gemiddeld 17,2 uur (bron:
               Nationaal Raadsledenonderzoek 2019).
            29 Fraanje en Polman, 2020.


                26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                van verlegd lokaal bestuur.30 Weer anderen zien een beweging naar democra­
                tisch steeds minder legitieme organisatievormen.31 Het ontbreken van directe
                legitimatie is op zich al een fundamenteel vraagstuk, maar krijgt nog meer
                betekenis wanneer bedacht wordt dat veel leden van gemeenteraden en pro­
                vinciale staten naar eigen zeggen weinig zicht – en laat staan grip – hebben
                op het reilen en zeilen van de samenwerkingsverbanden waar hun gemeen­
                ten of provincies in participeren.32 Regionalisatie leidt in de huidige vorm aldus
                tot een democratisch tekort.33



                Democratische legitimiteit34

                Democratische legitimiteit is een begrip dat vele aspecten kent. In de
                kern bestaat het beginsel democratische legitimiteit uit drie delen:
                1. De eis van algemeen (actief en passief) kiesrecht: burgers moeten
                   invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van vertegenwoordi-
                   gende lichamen;
                2. De eis van democratische sturing: vertegenwoordigende lichamen
                   moeten richting kunnen geven aan het overheidsoptreden; en
                3. De eis van democratische verantwoording: vertegenwoordigende
                   lichamen moeten in staat zijn om het overheidsoptreden te controle-
                   ren en betrokkenen te vragen hierover verantwoording af te leggen.35

                Nederland is een indirecte, representatieve democratie. Het volk kiest
                zijn eigen vertegenwoordigers die namens hen beslissingen nemen en
                het bestuur controleren. Het concept van regionaal bestuur in de Neder-
                landse context beperkt de invulling van de democratische legitimiteit:
                sturing van het overheidsoptreden gebeurt op afstand (verlengd lokaal
                bestuur), verantwoording en controle is er wel maar functioneert mond-
                jesmaat, en er vinden géén algemene rechtstreekse verkiezingen plaats.




            30 Igno Pröpper heeft de term verlegd lokaal bestuur gemunt en gebruikt in verschillende
               rekenkameronderzoeken.
            31 Vergelijk Yesilkagit, 2021.
            32 Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, 2015.
            33 De Raad van State spreekt in de context van de decentralisatieparadox zelfs over een
               ­‘dubbel democratisch tekort’: op rijksniveau kan het parlement de minister niet meer op
                alles aanspreken en op gemeentelijk niveau speelt hetzelfde: de gemeenschappelijke rege­
                ling gaat erover, de gemeente maar deels. Zie ook Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020,
                35 513, nr. 4, p. 8.
            34 Bijlage II gaat dieper in op het concept democratische legitimiteit.
            35 Overigens is er meer dan alleen formele legitimatie. In zijn advies Akkoord?! Besturen met
                akkoorden als evenwichtskunst (maart 2020) beschreef de Raad normen voor goed open­
                baar bestuur: democratisch, behoorlijk en publiek waardevol.


                27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                Goed bestuur hoort democratisch gelegitimeerd te zijn. Wanneer demo-
                cratische legitimiteit van regionaal bestuur gebrekkig is, zullen in het
                ergste geval de burgers de output van het regionaal bestuur niet meer
                accepteren. Aanspreekbaar is echter alleen de gemeenteraad of provinci-
                ale staten, die op hun beurt beperkte sturingsmogelijkheden hebben.



            Centrale visie op regiovorming ontbreekt
               Belangrijke oorzaak van de problematiek is het gebrek aan overkoepelende
               visie op regiovorming. Criteria en regels voor regiovorming bestaan niet. Ver­
               antwoordelijkheden voor de regio zijn niet goed belegd en bestaande mecha­
               nismen voor het afleggen van rekenschap over de regio werken niet goed,
               getuige de voortdurende discussie over de Wgr. Opgeteld vormt de regio, met
               name voor kleine gemeenten, een steeds groter wordende last.36 Daarvoor is
               bij het ontwerpdenken geen oog. Een centrale visie, over de ontwerpen van
               regio’s heen en tussen de inhoudelijk opgaven van regio’s, ontbreekt. Discus­
               sies over structuuroplossingen worden angstvallig vermeden.

                De analyse vatten we samen in de volgende vijf problemen:
                • Het probleem van de uitvoering – voor een effectieve en efficiënte uit­
                   voering van bepaalde taken is een zekere schaal nodig, maar taak en
                   schaal van bestuurlijke eenheden lopen niet synchroon: de toename van
                   (verplichte vormen van) samenwerking en vakdepartementaal beleids­
                   monopolie leiden tot een incongruente lappendeken;
                • Het probleem van het bestuur – de toename van samenwerkingsverban­
                   den en het toegenomen belang van regio’s legt druk op het bestuurlijk
                   vermogen van (met name) gemeenten;
                • Het probleem van kaderstelling en controle – de politieke zeggenschap
                   van de gemeente op wat er in regio’s gebeurt neemt af, maar de inhou­
                   delijke en financiële verantwoordelijkheid blijft;
                • Het probleem van democratische legitimiteit – de hulpstructuren ontbe­
                   ren een heldere democratische legitimatie; en
                • Het probleem van het ontwerp van de organisatie – centrale visie op
                   regiovorming ontbreekt, het ontbreken van concepten en kaders leidt tot
                   een mismatch tussen opgaven/taken, schaal en bevoegdheden.




            36 Gemeenten, ook de kleinere, hebben natuurlijk ook baat bij regio’s, zonder kunnen ze niet
               (meer).


                28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            2.4        tussenconclusie

                  Dit alles leidt volgens de Raad tot een steeds groter wordende spanning die
                  zich voordoet bij het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opga­
                  ven op regionale schaal: opgave en uitvoering, bestuurlijk vermogen, verant­
                  woordelijkheden en financiën (kaderstelling en controle) en democratische
                  legitimiteit zijn niet meer in balans. Het openbaar bestuur vormt zich rond
                  regio’s, de schaal waarop maatschappelijke thema’s worden opgepakt, terwijl
                  in het ontwerp van ons binnenlands bestuur geen formele organisatievorm
                  bestaat op dat schaalniveau.

                  Er wordt al heel lang gesproken over het vraagstuk en de discussie vertoont
                  kenmerken van een pendule. De ene keer met een pleidooi voor flexibele
                  arrangementen en organisch bestuur wat inherent onvolkomenheden in zich
                  draagt. De andere keer met een pleidooi voor een structuuroplossing waar­
                  tegen allerlei bezwaren worden opgeworpen. De regio als droomland of nie­
                  mandsland? Volgens de Raad is het nodig om de spanning tussen droomland
                  en niemandsland te verlichten.




                  29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            3 Uitgangspunten voor het besturen van regio’s




            Zes uitgangspunten
                Hoe kan de aanpak van het geheel aan regionale opgaven effectief en demo­
                cratisch gelegitimeerd worden georganiseerd binnen ons bestuurlijke bestel?
                Hoe kan de spanning tussen droomland en niemandsland worden verlicht?
                Voor het beantwoorden van deze vragen moeten volgens de Raad de volgende
                zes uitgangspunten worden afgewogen.

                1. De inhoud centraal
                Er is nood aan een integrale regionale agenda voor vraagstukken van klimaat
                en energie, wonen, infra en mobiliteit, zorg en onderwijs, economie, werk en
                inkomen, natuur en het gebruik van de schaarse ruimte. Alle reden om de
                inhoud centraal te stellen nu deze opgaven nauw met elkaar samenhangen.
                De regionale opgaven vragen daarom om een passende schaal waarop het
                bestuur is georganiseerd, zodanig dat het goed is toegerust om zijn taak ade­
                quaat te kunnen vervullen.

                2. Democratisch gelegitimeerd
                Het bestuur van regio’s moet democratisch zijn gelegitimeerd. Want als de
                overheid democratisch tekortschiet, verliest ze haar geloofwaardigheid. Bij de
                keuze en inrichting van regionaal bestuur moet de democratische legitimiteit
                als waarde worden afgewogen tegen de waarde van ‘bestuurderseffectiviteit’.
                Regionale opgaven met een beleidsrijk karakter vragen om regionale, politieke
                en integrale afwegingen. Dit betekent dat taken in beginsel worden toebe­
                deeld aan formele bestuurslagen met een democratisch gekozen volksverte­
                genwoordiging die zoveel mogelijk integrale afwegingen kan maken.

                Waar toebedeling aan een formele bestuurslaag niet is aangewezen, is een
                meer organische vorm van democratische legitimiteit een optie: maak verant­
                woording een gespreksthema in de regionale samenwerking, bepaal zelf in de
                regio wat een passende wijze is van democratische legitimiteit en bij welke
                volksvertegenwoordiging(en) deze ligt. Deze vorm van geborgde democrati­
                sche verhoudingen heeft als belangrijk voordeel dat er tenminste één geko­
                zen vertegenwoordigend lichaam de noodzakelijke legitimiteit biedt voor
                het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale
                schaal.




                30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                3. Autonomie, tenzij
                Al heel lang bestaat het spanningsveld tussen de voordelen van centralisatie
                (bevordering van politieke eenheid, gelijkheid in wetgeving en bestuur) en
                die van decentralisatie (het decentrale bestuur is beter bekend met de plaat­
                selijke situatie, de mensen zijn meer bij het bestuur betrokken). De strijd over
                de autonomie speelt ook op het regionale niveau: verplicht of vrijwillig? Wie
                heeft de autonomie om de beslissing te nemen over het regionale arrange­
                ment? Uitgangspunt moet zijn dat de aanpak van maatschappelijke opgaven
                op regionaal niveau een proces van regio’s zelf moet zijn en van onderop moet
                komen, tenzij er inhoudelijk zwaarwegende redenen zijn om gemotiveerd van
                dit uitgangspunt af te wijken.

                4. In beginsel een congruente indeling
                Congruentie betekent dat overheden hun taken zoveel mogelijk met dezelfde
                partners uitvoeren, en/of dat de buitengrenzen van samenhangende samen­
                werkingsgebieden zoveel mogelijk overeenkomen. De Studiegroep Interbe­
                stuurlijke en Financiële Verhoudingen constateerde een groeiende onvrede
                over het grote aantal bestuurlijke regionale samenwerkingsverbanden en
                de wens om te komen tot een kleiner aantal.37 In navolging hiervan meent
                de Raad dat regionale opgaven in beginsel worden georganiseerd langs een
                consistente en congruente indeling, tenzij de inhoud zwaarwegende redenen
                geeft om daar van af te wijken. Want hoewel de inhoud van de opgave bepa­
                lend is voor regionalisering, is regiovorming niet onbegrensd: voor de bestuur­
                lijke hanteerbaarheid is een heldere ordening nodig. Het tegengaan van de
                lappendeken en verrommeling is geen doel op zich en betekent ook niet dat
                er geen ruimte is voor verschil (zie hierna, onder 5.). Maar als opgaven op regi­
                onaal niveau zijn opgedeeld in verschillende regionale sectoren, ontbreekt het
                aan integraal bestuurlijke afwegingen op dat niveau en bestaat het risico van
                verkokerde inzet van beleidsinstrumenten.

                Het uitgangspunt van congruentie borgt enige ordening in regiovorming en
                dwingt tot scherpe motivering als voor een andere inrichting wordt geko­
                zen. Denkbaar is congruentie bijvoorbeeld op fysiek (ruimte, energie, klimaat,
                wonen, infra), sociaal (zorg, veiligheid) en economisch (economie, werk, inko­
                men) terrein.38

                5. Ruimte voor verschil
                Veel eerdere voorstellen voor regiovorming ontbeerden steun omdat ze geen
                recht deden aan de grote diversiteit in ons land. Een uniforme oplossing voor
                slechts enkele (vaak specifiek Randstedelijke) knelpunten riep elders in het
                land weerstand op omdat zij aldaar hun bestuurlijke inrichting niet wilden


            37 Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen, 2020, p. 58.
            38 Idem, p. 59.


                31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                aanpassen aan een oplossing voor een probleem dat zich daar niet voordeed.
                Dit raakt het vraagstuk van differentiatie.39 Differentiatie komt neer op het
                antwoord op de vraag: hebben alle decentrale overheden – alle provincies c.q.
                alle gemeenten – dezelfde taken en bevoegdheden of kan hierin verschil wor­
                den gemaakt?



                Differentiatie: voor- en tegenstanders

                Voor de een is differentiatie de oplossing voor knellende inrichtingsprin-
                cipes van het Nederlandse openbaar bestuur. Voor de ander staat diffe-
                rentiatie gelijk aan verrommeling. Dit advies biedt geen antwoord op
                het vraagstuk van differentiatie, maar ziet differentiatie als een middel
                dat perspectief biedt om een doel te bereiken. Het is geen heilige graal,
                wel een mogelijke oplossing voor regionale verschillen in de aanpak van
                maatschappelijke opgaven op regionale schaal.



                Gegeven de regionale verscheidenheid in Nederland moet er voor de aan­
                pak van regionale opgaven ruimte zijn voor verschil. Maar die ruimte is niet
                onbegrensd en vraagt daarom om een kader met uitgangspunten voor gedif­
                ferentieerde taaktoedeling. Zo een kader houdt rekening met differentiatie
                ‘van bovenaf’ of ‘van onderop’ en met differentiatie van taken met een uit­
                voerend karakter of beleidsrijke taken. Het kader houdt ook rekening met de
                bekostiging van de betreffende taken (zie ook hierna, onder 6.). Het maakt
                namelijk een groot verschil of het gaat om taken met een overwegend uit­
                voerend karakter of dat het juist gaat om taken die een grote mate politieke
                en beleidsmatige vrijheid veronderstellen. Mits de bekostiging daarop is toe­
                gesneden kan bij uitvoerende taken waarbij vooral schaal, doelmatigheid en
                effectiviteit voorop staan, taakdifferentiatie een optie zijn. Bij beleidsmatige
                taken die een integrale politiek-bestuurlijke afweging vergen, heeft taakdiffe­
                rentiatie veel verdergaande gevolgen in de bekostigingstechniek. 40




            39 Bijlage III gaat dieper in op het concept differentiatie.
            40 Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, 2021(a).


                32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>     Geen extra vierde formele bestuurslaag

     De inhoud centraal, democratisch gelegitimeerd, autonomie, ruimte voor
     verschil: het zijn uitganspunten die gemakkelijk optellen tot een vierde
     bestuurslaag. Die kant wil de Raad niet op. Ervaringen uit het verleden
     (stadsprovincie, Wgr-plusregio’s) zijn niet bestendig gebleken. Er is een
     begrijpelijke weerstand om naast Rijk, provincies en gemeenten nog
     een bestuurslaag toe te voegen met zijn eigen bestuurders, volksverte-
     genwoordigers, ambtelijke organisaties, taken en bevoegdheden. Het
     argument dat ons land – bijvoorbeeld in vergelijking tot Frankrijk en
     Duitsland – te klein is voor vier bestuurslagen snijdt hout.41 Want stel
     dat van de regio een bestuurslaag wordt gemaakt, is dan het probleem
     opgelost, of gaat de zoektocht naar hulpstructuren op een andere schaal
     dan door? Geen extra vierde bestuurslaag strekt ertoe geen nieuwe for-
     mele laag in te richten in het Huis van Thorbecke.



     Differentiatie is in de eerste plaats een bestuurlijke keuze. De kracht van dif­
     ferentiatie schuilt in het eigenaarschap: de bestuurslagen die het vermogen
     en vertrouwen hebben om een opgave of taak uit te voeren, krijgen die toe­
     bedeeld en mogen het doen.

     6.     Passend financieel arrangement42
     Zoals gezegd moeten de bestuurlijke vormgeving en de democratische bor­
     ging in samenhang worden gezien met de benodigde financiën. Ook hier is
     weer het onderscheid te maken tussen beleidsarm en beleidsrijk. Zo is voor
     verplichte regionale samenwerking met veel landelijke kaders en weinig
     beleidsruimte, rechtstreekse bekostiging door het Rijk aangewezen. Gemeen­
     telijke bijdragen zouden beperkt moeten blijven voor welomschreven eigen
     extra wensen van gemeenten of regio’s. Opgaven en transities op het gebied
     van bijvoorbeeld klimaat, verduurzaming, energie en woningbouw, evenals
     gebieden als jeugd, werk en inkomen en arbeidsmarkt, vergen een meer inte­
     grale afweging. Deze opgaven zijn vaak regionaal van aard en vragen de inzet
     van vele (netwerk-)partners. Ze kennen een onzekere dynamiek en uitkomst
     en vanwege die onzekerheden is een goede afweging tussen kosten en baten
     niet eenvoudig: de baten zullen diffuus neerslaan en vaak vallen ze niet bij
     de investerende partijen. Verder is het moeilijk om verantwoording in een



41 België is kleiner dan Nederland en heeft meer dan vier bestuurslagen: de federale overheid,
   drie gewesten, drie gemeenschappen, provincies (onderverdeeld in bestuurlijke arrondisse­
   menten) en gemeenten. Het land kent zes parlementen en zes regeringen (federaal, Vlaams,
   Waals, Brussels Hoofdstedelijk, van de Franse Gemeenschap en van de Duitse Gemeen­
   schap). En elke Belgische gemeente heeft een gemeenteraad als wetgevende macht en
   een college van burgemeesters en schepenen als uitvoerende macht. (Bron: Wikipedia).
42 Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, 2021(a).
     33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>    netwerksituatie te organiseren. 43 Deze transities zijn niet eenvoudig aan te
    pakken met het huidige ‘robuust’ financieel en bestuurlijk instrumentarium.
    Voor deze opgaven zijn andere sturings-, verantwoordings- en financieringsin­
    strumenten nodig. De gewone marktmechanismen voor financiering schieten
    daartoe tekort. 44

Niet alles kan
   Het is niet mogelijk om een bestuurlijke indeling te vinden waarbij de schaal­
   niveaus voor alle taken tegelijk in precies één democratisch gelegitimeerde
   bestuurslaag georganiseerd kunnen worden. Er zal altijd een spanningsveld
   zijn tussen de verschillende uitgangspunten om een taak te organiseren.
   Bij het vraagstuk van het organiseren van de aanpak van maatschappelijke
   opgaven op regionale schaal kunnen niet alle beginselen evenredig worden
   toegepast. Waar het om gaat is dat de uitgangspunten gemotiveerd worden
   afgewogen.




43 Zie ook Rekenkamer Oost-Nederland, 2016. Bij programma’s die in samenwerking met
   andere overheden en derden tot stand komen (netwerksturing) past een traditionele
   sturingsfilosofie met focus op doelen en middelen niet goed: ondanks een overmaat aan
   verantwoordingsactiviteiten hebben volksvertegenwoordigers het gevoel dat ze weinig grip
   hebben op de materie. De lessen uit het rekenkameronderzoek hebben betrekking op een
   andere manier van sturing en controle en richten zich op (1) het maken van een expliciete
   keuze om een maatschappelijk vraagstuk al dan niet via netwerksturing aan te pakken en
   het accepteren van de consequenties voor de rol van het college en de volksvertegenwoor­
   diging, (2) het bepalen van het ‘speelveld’ (wat zijn de eigen ambities) en (3) het bepalen van
   de ‘spelregels’ (wie doen er mee, wat zijn de go/no go-momenten in het proces, hoe worden
   deze bewaakt, hoe en wanneer vindt informatie plaats over de resultaten in relatie tot de
   geformuleerde ambities).
44 Bij transities passen instrumenten die experimenteerruimte en een (her)verdeling van
   risico’s en baten toelaten en langjarige zekerheden bieden. Dit type opgave is gebaat bij
   een financiële governance die vertrouwen tussen de vele partners bevordert. Fondsvorming
   is een belangrijk instrument, met als kernelementen een gezamenlijke beschikkingsmacht
   over een gezamenlijk fonds, gevuld met eigen bijdragen naar rato (een bekend voorbeeld is
   het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP)). Die bijdragen van elke partner moeten
   democratisch zijn gelegitimeerd. Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, 2021(a).


    34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            4 Stappen vooruit in het besturen van regio’s




                In discussies over de inrichting van het openbaar bestuur, en dan met name
                over regio’s, zijn veel verschillen van mening. De Raad doet drie aanbevelin­
                gen om stappen vooruit te zetten. Want er moet wat gebeuren, urgente grote
                maatschappelijke opgaven wachten niet. De aanbevelingen van de Raad zijn
                gericht op het benutten van regio’s en het vlottrekken van de discussie over de
                bestuurlijke inrichting van regio’s. Volgens de Raad vormt de regeerperiode na
                de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 een uitgelezen moment om hierover
                afspraken te maken.

                1. Start bij aanvang van de nieuwe kabinetsperiode met het vormgeven
                   van bestuurlijk maatwerk bij een aantal maatschappelijke transities die
                   (zonder nadere wetgeving) gedifferentieerd kunnen worden aangepakt.

                De kwaliteit van regio’s, en de verschillen daarin, worden wel gezien, maar
                nog onvoldoende benut. De vraag is in hoeverre het in de huidige bestuurlijke
                inrichting mogelijk is om per gebied tegemoet te komen aan de uitdagingen
                van dat gebied.

                In een benadering van geborgde democratische verhoudingen waarin ten­
                minste één gekozen vertegenwoordigend lichaam de noodzakelijke legitimi­
                teit biedt voor het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven
                op regionale schaal, kunnen grote transitieopgaven (denk aan woningbouw of
                energie) worden overgelaten aan regio’s waarin de bestuurslagen het vermo­
                gen en het vertrouwen hebben om de opgave uit te voeren. Zeeland en Fryslân
                springen vooral in het oog: zij beschikken over een sterk bestuurlijk regionaal
                ecosysteem, precies op de schaal van de provincie, dat kan worden gebruikt
                voor een arrangement voor bestuurlijk maatwerk. 45

                Bestuurlijk maatwerk is gebaat bij een goed procesontwerp dat tot doel heeft
                van tevoren duidelijke afspraken te maken over wat de samenwerkende par­
                tijen van elkaar mogen verwachten zodat zij elkaar in de loop van het proces
                niet kunnen teleurstellen. Want opgaven komen alleen succesvol tot resul­
                taat met afgestemde interbestuurlijke afspraken, die passen bij de aard en
                schaal van de verscheidenheid van regio’s die ons land rijk is. Een arrangement
                voor bestuurlijk maatwerk wordt periodiek geëvalueerd opdat ervan wordt
                geleerd.



            45 Vergelijk Van den Berg en Lelieveldt, 2021. Zie ook Volkskrant, 3 maart 2021.


                35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                2. Formuleer een afwegingskader over het organiseren van de aanpak van
                   maatschappelijke opgaven op regionale schaal

                Om beweging te krijgen in de discussie over de bestuurlijke inrichting van
                regio’s, is volgens de Raad de tijd rijp voor een afwegingskader over taak­
                toedeling, maatwerk en principes aangaande inhoud en vorm van regionaal
                bestuur, passend bij het organiseren van de aanpak van maatschappelijke
                opgaven op regionale schaal. Het afwegingskader komt tot stand in samen­
                spraak met vertegenwoordigers uit het openbaar bestuur die actief zijn op
                regionale schaal, in dialoog mét regio’s.

                Voor de Raad zijn de voornoemde uitgangspunten leidend voor het afwe­
                gingskader: de inhoud staat centraal, het bestuur is democratisch gelegiti-
                meerd, regio’s kennen een bepaalde mate van autonomie en er is ruimte voor
                verschil, maar de indeling is meer congruent en bij het besturen van regio’s
                hoort een passend financieel arrangement.

                Daarnaast omvat het afwegingskader in ieder geval de volgende elementen:

                Karakter – Het afwegingskader vereist een uitwerking van wat ‘de regio’
                karakteriseert, in termen van taak, opgave, rol, institutionele verhoudingen
                tot andere bestuurslagen en democratische legitimatie. 46

                Normen – Het afwegingskader bevat normen over goed bestuur die (mede)
                van toepassing zijn op de aanpak van opgaven op regionaal niveau. Het
                betreft onder meer objectiveerbare kwaliteitseisen over democratie, beleid­
                seffectiviteit, doelmatigheid en betrokkenheid van de samenleving (meer dan
                alleen volksvertegenwoordigers).

                Taaktoedeling en financiële consequenties – Het afwegingskader maakt hel­
                der waaróm (in een gezamenlijk proces met relevante bestuurslagen) een
                taak wordt toegedeeld. Bij elke taaktoedeling aan of andere ingreep in het
                decentraal bestuur wordt de expliciete keuze gemaakt over:
                - Toedeling aan een bepaalde laag: moet een taak worden uitgevoerd door
                   de gemeente, de regio, de provincie of het Rijk?
                - Met welke beleidsruimte: hoeveel lokale of regionale beleidsvrijheid is er,
                   mag er verschil zijn in het voorzieningenniveau tussen gemeenten/
                   regio’s/provincies?
                - Met welke financiële mogelijkheden: moeten gemeenten/regio’s/provin­
                   cies allemaal dezelfde financiële mogelijkheden krijgen? Het is daarbij
                   van belang dat ook de consequentie wordt getrokken uit de mate van



            46 Dit impliceert tevens een karakterisering van ‘de gemeente’ en ‘de provincie’.

                36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                     beleidsvrijheid die decentrale overheden bij het uitvoeren van de taak
                     hebben voor de bekostigingswijze. 47

                In de taaktoebedeling worden regio’s niet uitgesloten. Maar het uitgangspunt
                van de democratische legitimatie maakt dat taken bij voorkeur en in eerste
                instantie bij democratisch gelegitimeerde bestuurslagen worden belegd en
                slechts bij uitzondering worden toebedeeld aan regio’s.

                Ruimte – Het afwegingskader schept ruimte voor instrumenten en hulpmid­
                delen die gezamenlijke processen over regionale opgaven ondersteunen.
                Ruimte voor wat de Raad voorstelt als de Regionale Kwaliteitskaart.



                Regionale Kwaliteitskaart

                Voor het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op
                regionale schaal formuleren decentrale overheden samen met maat-
                schappelijke instellingen, het bedrijfsleven en de inwoners regionale
                doelstellingen over regionale opgaven. Een gezamenlijk proces waar
                alle regionale bestuurslagen bij zijn betrokken, dat ruimte biedt voor
                regionale verscheidenheid en dat rekening houdt met regionale ecosys-
                temen: sociaal, fysiek en bestuurlijk. Op basis van het genoemde afwe-
                gingskader (zie hiervóór) en als uitvloeisel van het autonomiebeginsel
                formuleren betrokkenen gezamenlijke uitgangspunten over de kwaliteit
                van het bestuur (geen blauwdruk, ruimte voor maatwerk en verschil, en
                kwaliteitseisen aan democratie en financiële verhoudingen): de Regio-
                nale Kwaliteitskaart.

                Op basis van de Regionale Kwaliteitskaart maken decentrale overheden
                afspraken met het Rijk over hoe de opgaven worden uitgevoerd en wat
                daar voor nodig is in termen van slagkracht, beleidsbepaling en -uitvoe-
                ring. Bij toekomstige taakverdeling tussen overheden wordt met deze
                afspraken rekening gehouden. De afspraken maken onder meer de vol-
                gende keuzes mogelijk:
                - Provinciale verantwoordelijkheid om toe te zien op regionale vorm-
                    geving en het toetsen aan overeengekomen kwaliteitseisen (bij
                    intergemeentelijke samenwerking niet alleen financieel toezicht
                    maar ook toezicht of samenwerking vorm krijgt op basis van de Regi-
                    onale Kwaliteitskaart);




            47 Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, 2017, p. 35.


                37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                -    De plicht om daarover op overeenstemming gericht overleg te voe-
                     ren met overheden en maatschappelijke partners;
                -    Provinciale bevoegdheid om uiteindelijk de knoop door te hakken
                     zodat niet één overheid binnen de provincie de hele regionale
                     bestuursvorm kan tegenhouden;
                -    In de toekomst niet per definitie alle taken naar alle gemeenten
                     maar ook mogelijk maken dat sommige taken aan ‘provincie-regio’s’
                     worden toegekend;
                -    Mogelijkheden van binnen-provinciale deconcentratie ten aanzien
                     van de uitvoering van taken met betrokkenheid van gemeenten;
                -    Regionale toezichtraden wettelijk mogelijk maken: direct gekozen
                     volksvertegenwoordigers blijven beleid bepalen (‘aandeelhouders
                     van de regio’) maar kunnen regionale toezichthouders voordragen
                     (‘Raad van Toezicht’) die de samenwerking tussen gemeenten en/
                     of provincie bestuurlijk beoordelen en daarover rapporteren aan de
                     volksvertegenwoordigers;
                -    Pas toe of leg uit: om dit niet vrijblijvend te doen zullen overheden
                     moeten worden uitgenodigd hierin te kiezen en aan te tonen hoe
                     die keus zich voor hun regio verhoudt tot onder meer de Regionale
                     Kwaliteitskaart.



                3. Versterk de stelselverantwoordelijkheid van de minister van BZK

                De stelselverantwoordelijkheid van de minister van BZK moet wettelijk wor­
                den versterkt als het gaat om het beleid van het Rijk dat betrekking heeft op
                het decentraal bestuur. Het nieuwe kabinet maakt de minister van BZK verant­
                woordelijk voor de coördinatie van Rijksbeleid richting het decentraal bestuur
                en regio’s. 48 De minister van BZK is steeds medeondertekenaar van wetten die
                de decentrale overheden rechtstreeks raken in hun takenpakket, financiën en
                bevoegdheden. 49 Dit houdt bijvoorbeeld in dat toedeling van taken door vak­
                departementen aan decentrale overheden niet kan zonder instemming van
                de minister van BZK. De versterking van de stelselverantwoordelijkheid van
                de minister van BZK dient naast het doel van het coördineren van het Rijksbe­
                leid, ook het doel om de rol als hoeder van het decentrale bestuur richting het
                Rijk beter te vervullen en processen over regionale opgaven ‘van onderop’ te
                ondersteunen. Onder meer door goed te luisteren naar regio’s. Maak daarom




            48 De Raad sluit aan bij de ideeën van Douwe Jan Elzinga over een Wet op het decentraal
               bestuur (zie onder meer: https://vng.nl/nieuws/vng-presenteert-eerste-proeve-nieu­
               we-wet-decentraal-bestuur, geraadpleegd 1 juni 2021) die betrekking hebben op een bredere
               aanpak voor nieuwe verhoudingen in het openbaar en decentraal bestuur.
            49 Vergelijk Raad van State, 2021.


                38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                de minister van BZK scherper dan nu verantwoordelijk voor het stelsel van
                interbestuurlijke samenwerking, met als doel het vergemakkelijken van de
                samenwerking tussen decentrale overheden en het Rijk.50




            50 Dit is ook het advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur in zijn onlangs verschenen
               adviesrapport Rol nemen, ruimte geven. De rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwer­
               king, mei 2021(b).


                39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            Literatuur



            Berg, C.F. van den, Transforming for Europe: The reshaping of national bureaucracies in a
                ­system of multi-level governance, 2011
            Berg, C.F. van den, S. Dreef en S. Clemens, Uitgelicht: interbestuurlijke samenwerking, in:
                 ­Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Staat van bestuur 2020,
                  Den Haag, februari 2021
            Berg, C.F. van den, en H. Lelieveldt, Zo kan het wél. Regioprovincies slimmer bestuurd:
                  de casus Fryslân en Zeeland, Montesquieu Instituut, Den Haag, 2021
            Boogers, M.J.G.J.A., Het raadsel van de regio: waarom regionale samenwerking soms
                  ­resultaten oplevert (oratie), Universiteit Twente, Enschede, 17 oktober 2013
            Boogers, M.J.G.J.A. en G.H. Reussing, Decentralisatie, schaalvergroting en lokale democratie,
                   in: Bestuurswetenschappen, nr. 2, 2019
            Cordeweners, T., Dwars door Nederland. Ruimtelijke verschillen in beeld, Den Haag,
                   27 januari 2020
            De Gelderlander, Gemeente zit in zóveel samenwerkingsverbanden dat niemand ze meer
                   controleert: ‘Ondemocratisch en ernstig’, 2 april 2021.
            Financieel Dagblad, Amsterdam moet zijn arrogantie jegens buurgemeenten afschudden,
                   3 januari 2021
            Fraanje, M.J. en J.M.M. Polman, Trots over slagkracht, zorgen over democratie en rechtsstaat,
                   Platform O, 22 juni 2020
            Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Staat van het bestuur 2020,
                   Den Haag, februari 2021
            Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, Leren van doen. Ervaringen met samenwerken
                   in het IBP, Den Haag, 2020
            Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, Raad in verbinding in de regio. Raadsledenonder-
                   zoek over de verbinding tussen raadsleden in de regio en hun gemeenteraad, Den Haag,
                   2017
            NRC, De veiligheidsregio bepaalt steeds meer, ‘die ontwikkeling gaat een keer schuren’,
                   12 januari 2021
            Programmastart IBP, Samen meer bereiken als één overheid. Rijk, gemeenten, provincies
                   en waterschappen starten met een interbestuurlijk programma en een gezamenlijke
                   agenda, Overhedenoverleg van 14 februari 2018
            PROOF Adviseurs en Kwink Groep, Inventarisatie regionale samenwerkingsverbanden
                   ­decentrale overheden 2020, Den Haag, mei 2020
            Raad van State, voorlichting No.W04.20.0440/I/Vo, Den Haag, 24 maart 2021
            Raad voor het Openbaar Bestuur, Legio voor de regio. Bestuurlijke antwoorden op regionale
                    vraagstukken, Den Haag, februari 2003
            Raad voor het Openbaar Bestuur, Bestuur op maat Advies over middenbestuur, Den Haag,
                    november 2006
            Raad voor het Openbaar Bestuur, De gedifferentieerde eenheidsstaat. Advies over uniformi-
                    teit en pluriformiteit in het openbaar bestuur, Den Haag, mei 2007
            Raad voor het Openbaar Bestuur, Het einde van het blauwdrukdenken. Naar een nieuwe
                    ­inrichting van het openbaar bestuur, Den Haag, april 2010


                40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur


            Raad voor het Openbaar Bestuur, Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden,
                Den Haag, januari 2015
            Raad voor het Openbaar Bestuur, Wisselwerking. Naar een betere wisselwerking tussen
                ­gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking, Den Haag, december 2015
            Raad voor het Openbaar Bestuur, 15,9 uur. De verbindende rol van het raadslid in een vitale
                 democratie, Den Haag, april 2016
            Raad voor het Openbaar Bestuur, Eerst de politiek dan de techniek. Spelregels voor toe-
                 komstbestendige financiële verhoudingen, Den Haag, januari 2017
            Raad voor het Openbaar Bestuur, Akkoord?! Besturen met akkoorden als evenwichtskunst,
                 Den Haag, maart 2020
            Raad voor het Openbaar Bestuur, Rust-Reinheid-Regelmaat. Evenwicht in de bestuurlijk-­
                 financiële verhoudingen, Den Haag, maart 2021(a)
            Raad voor het Openbaar Bestuur, Rol nemen, ruimte geven. De rol van het Rijk bij inter­
                 bestuurlijke samenwerking, mei 2021(b)
            Raad voor het Openbaar Bestuur en Raad voor de Financiële Verhoudingen, Autonoom of
                 automaat? Advies over gemeentelijke autonomie, Den Haag, augustus 2005
            Regeerakkoord 2017–2021, Vertrouwen in de toekomst, VVD, CDA, D66 en ChristenUnie,
                 10 oktober 2017
            Rekenkamer Oost-Nederland, Handvatten PS voor netwerksturing, Deventer, juni 2016
            Reussing, G.H., M.J.G.J.A. Boogers en S.A.H. Denters, Gemeenteraden en regionale samen-
                 werking, in: Vollaard, J.P., G. Boogaard, J.Th.J. van den Berg en M.J. Cohen (red.),
                 De gemeenteraad. Ontstaan en ontwikkeling van de lokale democratie, Amsterdam,
                 2018
            Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen, Als één overheid, Den Haag,
                 september 2020
            Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 4
            Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 XVI, nr. 112
            VNG Magazine 15, Keuzes nodig in binnenlands bestuur, 5 oktober 2018
            VNG Magazine 20, Democratische vernieuwing in Fryslân – Korset van Thorbecke moet
                 ­losser, 18 december 2020
            Volkskrant, Rijk, provincie en gemeente besturen ons land en, o ja, 32 andere soorten bestuur. Stop de
                  verrommeling, 3 maart 2021
            Yesilkagit, A.K., Wat is ‘de bedoeling’ nu eigenlijk? Een pleidooi voor een sterke nationale
                  overheid in het binnenlands bestuur, in: Ministerie van Binnenlandse Zaken en
                  ­Koninkrijksrelaties, Gebundeld perspectief. Decentraal bestuur nader geduid, Den Haag,
                   januari 2021




                41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            bijlage i         Adviesaanvraag




                42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur




                43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur




                44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur




                45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur




                46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            bijlage ii            Democratische legitimiteit 51




                 David Easton stelde in de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw op basis
                 van empirisch onderzoek dat legitimiteit wordt bereikt door a: effectief te zijn,
                 b: dingen te doen die burgers belangrijk vinden, c: zorgvuldig te handelen. De
                 politicoloog Fritz Scharpf maakt een conceptueel onderscheid tussen verschil­
                 lende soorten van democratische legitimiteit: input-, troughput- en outputle-
                 gitimiteit. Zijn inputgeoriënteerde theorie waardeert de legitimiteit van een
                 politiek systeem naar de wijze waarop deze een uitdrukking vormt van de wil
                 van het volk of de politieke gemeenschap. Vanuit het inputperspectief zijn
                 politieke keuzes legitiem wanneer deze de algemene wil weerspiegelen. In
                 dit perspectief staan de burgers centraal. Bij inputlegitimiteit gaat het er om
                 dat belangentegenstellingen op een zinvolle en democratische wijze leiden
                 tot regelgeving en beleid. Het begrip inputlegitimiteit wordt vaak uitgelegd
                 als government by the people.

                 Verwant aan inputlegitimiteit is throughputlegitimiteit. Dit concept verwijst
                 naar de kwaliteit van het proces waarmee besluitvorming tot stand komt.
                 Niet de input of de uitkomsten, maar de transparantie, kenbaarheid en voor­
                 spelbaarheid van structuren en procedures staat hierbij voorop. In deze vorm
                 van proceslegitimiteit zijn de billijkheid, redelijkheid en rechtmatigheid van
                 het besluitvormingsproces zelf de voornaamste bron van legitimiteit. Proce­
                 durele vormen van legitimiteit hebben steeds te maken met checks and balan-
                 ces in en ordentelijkheid van het besluitvormingsproces.

                 Ten slotte zijn theorieën die legitimiteit waarderen aan de hand van de door
                 het systeem geleverde prestaties, de output. Daarbij draait het om zaken als
                 de onbetwistheid van de macht, het gemeenschappelijk goed en het econo­
                 misch welzijn. De output van een politiek systeem moet steeds een bijdrage
                 leveren aan deze categorieën. Vanuit het outputperspectief zijn politieke
                 keuzes legitiem wanneer deze effectief het algemeen welzijn bevorderen. Bij
                 outputlegitimiteit is de vraag of op redelijke termijn tot de voor betrokkenen
                 gewenste resultaten kan worden gekomen. Outputlegitimiteit krijgt vaak het
                 etiket government for the people.

                 Aan de soorten democratische legitimiteit die Scharpf onderscheid is een
                 vierde vorm toe te voegen: feedbacklegitimiteit. Deze vorm bestaat uit twee
                 democratische eisen: verantwoording en terugkoppeling. Bij verantwoording



            51   Deze bijlage is een bewerking van Raad voor het Openbaar Bestuur, 2015.


                 47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                wordt aan democratische organen en kiezers over de uitoefening van publieke
                bevoegdheden en de besteding van publieke middelen rekenschap afgelegd.
                Verantwoording versterkt de democratische legitimiteit omdat het bijdraagt
                aan de mogelijkheden om het overheidsoptreden te beoordelen en zo nodig
                bij te sturen. Bij terugkoppeling gaat het om een goede verwerking van sig­
                nalen uit de omgeving en een goede vormgeving van de relatie met belang­
                hebbenden. De feedbacklegitimiteit wordt bepaald door de wijze waarop er
                verantwoording wordt afgelegd over de uitkomst van het besluitvormings­
                proces en de kwaliteit van de terugkoppeling.

                Terugkerend vraagstuk bij het democratisch gehalte van regionaal bestuur is
                of de representatieve democratie (nog) volstaat. De belangrijkste knelpunten
                in kaart zijn te verdelen in vier categorieën:
                1. Participatie en representatie
                2. Politiek primaat en controle/kaderstelling
                3. Effectiviteit/efficiëntie en responsiviteit
                4. Verantwoording en terugkoppeling

                De indeling is niet absoluut, sommige knelpunten kennen raakvlakken met
                twee of meer categorieën.

            Participatie en representatie (inputlegitimiteit)
               Democratie en bestuur ontwikkelen zich in tegengestelde richtingen: het
               zwaartepunt van de lokale democratie verschuift naar het sublokale, het
               niveau van buurt, wijk of dorpskern, terwijl tegelijkertijd het bestuurlijke
               zwaartepunt steeds meer verschuift naar de regio.

                Verlengd lokaal bestuur is een indirecte vorm van democratische legitimiteit
                via gemeenteraden of provinciale staten. Burgers kiezen gemeenteraadsleden
                en provinciale statenleden, maar kunnen niet het bestuur van een samen­
                werkingsverband kiezen. Het bestuur wordt gevormd uit de burgemeesters,
                wethouders en/of gemeenteraadsleden van de deelnemende gemeenten (c.q.
                provincies). In het bestuur van samenwerkingsverbanden worden belangrijke
                richtinggevende beslissingen genomen die alle deelnemende besturen raken.
                De stemverhoudingen binnen het samenwerkingsverband spelen daarin een
                rol, wat effect heeft op de invloed van gemeenten of provincies op de besluit­
                vorming in het samenwerkingsverband. De besluitvorming over maatschap­
                pelijke vraagstukken op regionale niveau raken burgers desalniettemin direct.
                De afstand tussen gemeenteraden en provinciale staten en samenwerkings­
                verbanden en daarmee ook de afstand tussen burgers en samenwerkingsver­
                banden dreigt echter te groot te worden. De vraag is of het bestuur zo nog wel
                voldoende bij de behoeften van burgers kan aansluiten.




                48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            Politiek primaat en controle/kaderstelling (throughputlegitimiteit)
                Democratische legitimiteit in de praktijk van het regionaal bestuur is een wor­
                steling van de gemeenteraad en provinciale staten met zijn rol als kadersteller
                en controleur. Uit onderzoek van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden
                uit begin 2014 blijkt dat zeven van de tien gemeenteraadsleden het toene­
                mende aantal regionale samenwerkingsverbanden een bedreiging voor de
                lokale democratie vindt.

                Regionaal bestuur heeft volgens sommigen geleid tot een nogal ondoorzich­
                tige structuur waarin onduidelijk is welke taak binnen welk samenwerkings­
                verband thuishoort en wie waarvoor verantwoordelijk is. Lokale en regionale
                bestuurders en hun maatschappelijke partners klagen over wat wel genoemd
                wordt ‘bestuurlijke spaghetti’ en ‘bestuurlijke drukte’: het grote aantal regi­
                onale besturen zou de effectiviteit en de democratische controle in de weg
                staan.

                Samenwerkingsverbanden zijn vormen van verlengd lokaal bestuur, maar
                soms lijkt er sprake van verlegd lokaal bestuur. Bij verlengd lokaal bestuur
                zet het gemeentebestuur samenwerking zelfverzekerd in als strategie om
                gemeentelijke doeleinden te bereiken, maakt het binnen samenwerking
                zelfstandig keuzes om gemeentelijke of provinciale doeleinden te bereiken
                en stuurt het de samenwerking zelfbewust en actief aan. Bij verlegd lokaal
                bestuur stelt het gemeente- of provinciebestuur zich – al dan niet door
                omstandigheden gedwongen – afhankelijk op en heeft het geen goed zicht
                op de doelen van de samenwerking, accepteert het afwachtend de diensten
                van de samenwerking en is het afhoudend ten opzichte van de samenwerking
                in relatie met de gemeente.

                De financiering van samenwerkingsverbanden wordt als problematisch erva­
                ren. Gemeenteraden merken dat ze, behalve een jaarlijkse bemoeienis met
                de omvang, weinig invloed hebben op de begroting van een samenwerkings­
                verband en dat daarmee het algemene budgetrecht van de gemeenteraad
                in de knel komt. De verantwoording en de controle zijn indirect. De gemeen­
                telijke uitgaven voor samenwerkingsverbanden zijn bovendien inflexibel en
                verplicht, wat in geval van financiële problemen beperktere mogelijkheid tot
                bijsturing op gemeentelijk niveau geeft.

            Effectiviteit/efficiëntie en responsiviteit (outputlegitimiteit)
                Uitvoering op afstand door middel van regionale samenwerkingsverbanden
                wordt vaak gedreven door doelmatigheid. Gezamenlijke inkoop van bijvoor­
                beeld zorg door een samenwerkingsverband is efficiënter en goedkoper dan
                dat alle wethouders los van elkaar zorg gaan inkopen. Maar het proces ont­




                49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                trekt zich aan directe invloed van de diverse gemeenteraden, zoals we hier­
                boven zagen. De vraag is hoeveel democratische legitimiteit effectieve en
                efficiënte uitvoering mag kosten.

                De verdeling van de financiële bijdrage over deelnemende gemeenten aan
                een samenwerkingsverband kan tot controverse leiden, net als de besteding
                van de gelden door het samenwerkingsverband. Op het regionale niveau zijn
                uitgaven niet altijd in overeenstemming met de lokale behoeften. En bud­
                getstromen zijn ondoorzichtig, welk potje wordt waaraan besteed? Dit alles
                terwijl het financieel toezicht op samenwerkingsverbanden door de provincie
                marginaal wordt ingevuld, terwijl eventuele problemen grote effecten op de
                individuele gemeenten kunnen hebben.

                Het toegenomen belang van regionaal bestuur is van invloed op de financiële
                verhoudingen tussen het Rijk en decentrale overheden. Bekostiging via een
                specifieke uitkering, rechtstreekse toedeling van rijksbijdragen aan regionale
                samenwerkingsverbanden of aan centrumgemeenten kunnen op gespan­
                nen voet staan met de uitgangspunten in de financiële verhoudingenleer.
                Wat betreft de financiële verhoudingen speelt de vraag of de decentralisaties
                leiden tot dusdanige versterking van regionale samenwerkingsverbanden,
                dat er een echte regionale (tussen)laag komt waarbij de verleiding ontstaat
                deze rechtstreeks te bekostigen. Wanneer daarvan sprake is, dan kan dat van
                invloed zijn op de besluitvorming over de middelen die aan regionale samen­
                werkingsverbanden worden toebedeeld: door de gemeente of door het Rijk.

            Verantwoording en terugkoppeling (feedbacklegitimiteit)
               De bestuurlijke macht wordt in toenemende mate opgedragen aan niveaus
               die niet samenvallen met het niveau waarop de openbaar bestuurders voor
               het grootste deel van hun tijd werkzaam zijn. Voor volksvertegenwoordigers
               is het lastig het overzicht te behouden. Als gevolg van de afstand en het feit
               dat het regiobestuur geen directe verantwoording aflegt aan het volksverte­
               genwoordigende lichaam, dreigen verantwoordingsprocessen in het gedrang
               komen. De Wgr schept weliswaar formeel het verantwoordingskader, maar de
               praktijk lijkt toch weerbarstig.

                Volksvertegenwoordigers zijn niet altijd tevreden over de informatie vanuit
                de regionale samenwerkingsverbanden. Informatie is te algemeen van aard
                of biedt geen zicht op de realisatie van lokale doelenstellingen. Daar staat
                tegenover dat volksvertegenwoordigers niet altijd voldoende actief zijn bij
                het formuleren van eisen aan de informatievoorziening. Deze situatie zet niet
                alleen de adequate politieke controle maar ook andere vormen van toezicht
                zoals controle door decentrale rekenkamers onder druk.




                50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            Slotsom
                Gemeenten, provincies en waterschappen zoeken de samenwerking op voor
                het uitvoeren van taken. Dat doen ze vaak vanuit het oogpunt van doeltref­
                fendheid. Vanuit het perspectief van democratische legitimiteit is bij regiobe­
                stuur de afstand tussen bestuur en taakuitvoering groter dan in het geval dat
                een gemeente of provincie een bepaalde taak zelf uitvoert. Afstand tot het
                bestuur impliceert het deels afstaan van zeggenschap en sturing. Samenwer­
                king voelt ook ongemakkelijk: volksvertegenwoordigingen en colleges ervaren
                afstand en kunnen daardoor voor hun gevoel onvoldoende sturen op wat er
                in de samenwerking gebeurt. Dat tast de democratische legitimiteit aan van
                de regionale samenwerking.

                Goed bestuur hoort democratisch gelegitimeerd te zijn. Wanneer democrati­
                sche legitimiteit van regionaal bestuur gebrekkig is, kan het voorkomen dat
                de burgers uit de samenwerkende gemeenten of provincies de output van
                het samenwerkingsverband niet langer accepteren. Aanspreekbaar is echter
                alleen de gemeenteraad of provinciale staten die op hun beurt beperkte stu­
                ringsmogelijkheden hebben. Deze situatie heeft ook zijn weerslag op de rela­
                tie tussen burger en bestuur.




                51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            bijlage iii         Differentiatie 52




                Differentiatie is alleen aan de orde wanneer daarmee het probleemoplos­
                sende vermogen van het openbaar bestuur toeneemt. Als schaal en cong­
                ruentie niet tot oplossingen leidt voor de inrichting van het openbaar bestuur,
                komt de mogelijkheid van differentiatie in beeld. De Raad onderscheidt drie
                vormen van differentiatie.

                Differentiatie in (uitvoering van) beleid op lokaal niveau is het resultaat van
                decentralisatie en lokale autonomie, dan wel van beleidsvrijheid van gemeen­
                ten bij medebewind. Deze vorm is aangewezen wanneer men generiek ruimte
                wil scheppen voor maatwerk en een integrale aanpak van problemen op
                decentraal niveau. Om deze vorm van differentiatie mogelijk te maken moet
                worden gedacht aan het vergroten van de lokale autonomie, het verruimen
                van de beleids- en bestedingsvrijheid bij medebewind en het vergroten van
                het lokale belastinggebied. Differentiatie in beleid op lokaal niveau kan (en
                mag) leiden tot lokale verschillen in voorzieningenniveau.

                Het Rijk beschikt over de mogelijkheid om bij of krachtens de wet bepaalde
                taken, bevoegdheden en middelen selectief toe te kennen aan gemeenten
                c.q. provincies.: een ‘opgelegde’ vorm van (taak)differentiatie. Deze vorm is
                aangewezen wanneer het Rijk bepaalde taken, bevoegdheden en middelen
                aan bepaalde gemeenten selectief wil toewijzen. Er wordt dan bewust ‘ver­
                schil gemaakt’. Het argument daarvoor kan zijn dat het beleid te kostbaar
                wordt wanneer geen onderscheid zou worden gemaakt. Of dat het efficiënter
                is om middelen geconcentreerd in te zetten in plaats van over de hele linie. Of
                dat een taak een bepaalde bestuurskracht vereist die niet in alle gemeenten
                aanwezig is. Of dat een specifieke situatie om bijzondere, gevoelige bevoegd­
                heden vraagt die de politiek niet generiek aan alle gemeenten wil toeken­
                nen. Problemen doen zich immers niet overal, of niet overal in dezelfde mate
                voor, omstandigheden verschillen, en op zichzelf is er niets tegen het ongelijk
                behandelen van ongelijke gevallen.

                De bestuurlijke inrichting van Nederland kenmerkt zich door uniformiteit. Er
                is bijna geen verschil in de bestuurlijke inrichting van gemeenten en provin­
                cies. Met differentiatie in de bestuurlijke inrichting van decentrale overheden
                moet terughoudendheid worden betracht. Deze vorm van differentiatie raakt
                immers aan de kernelementen van het openbaar bestuur, die grondwettelijk



            52 Vergelijk Raad voor het Openbaar Bestuur, 2007.


                52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                zijn verankerd. Deze vorm van differentiatie kan het antwoord zijn op proble­
                men in de sfeer van de politieke relatie tussen burger en bestuur, kiezer en
                gekozene. Een voorbeeld is binnengemeentelijke decentralisatie door middel
                van stadsdelen.

                Bij differentiatie als resultante van selectief rijksbeleid (taakdifferentiatie) of
                bij differentiatie in de bestuurlijke inrichting treden er spanningen op met de
                (uniforme) uitgangspunten van de Financiële-verhoudingswet.

                Een verfijndere indeling naar de dimensies waarop differentiatie zich voor kan
                doen, is het onderscheid naar beleidsdifferentiatie, taakdifferentiatie, uitvoe­
                ringsdifferentiatie en institutionele differentiatie.

                Van beleidsdifferentiatie is sprake als niet overal in Nederland hetzelfde rijks­
                beleid geldt. Een voorbeeld van beleidsdifferentiatie in de Rotterdamwet. Deze
                wet geeft gemeenten waar de leefbaarheid onder druk staat de bevoegdheid
                om inkomenseisen te stellen aan woningzoekenden. Beleidsdifferentiatie
                maakt het mogelijk om in geselecteerde delen van Nederland overheden
                taken en bevoegdheden te geven om de economie te stimuleren.

                Taakdifferentiatie is de selectieve toewijzing van taken aan decentrale over­
                heden bij wet door de nationale wetgever. Bij taakdifferentiatie gaat het
                bijvoorbeeld over het toebedelen van taken zoals maatschappelijke opvang
                of vrouwenopvang aan centrumgemeenten. Taakdifferentiatie betekent
                dat wettelijke taken verschillen tussen gemeenten en tussen provincies. De
                economische ratio achter taakdifferentiatie is gelegen in doelmatigheid en
                effectiviteit.

                Van uitvoeringsdifferentiatie is sprake als gemeenten en provincies onder­
                ling verschillen in de manier waarop zij hun wettelijke taken uitvoeren. Een
                bestuursorgaan kan een taak zelf doen, deze uitbesteden aan een andere
                gemeente of aan een publieke of private organisatie, voor de uitvoering
                samenwerken met andere gemeenten of private partijen, enzovoort. Uitvoe­
                ringsdifferentiatie leidt in principe niet tot verschillen in voorzieningenniveau.

                Bij institutionele differentiatie is er sprake van lokale verschillen in de bestuur­
                lijke inrichting, bijvoorbeeld als in sommige gebieden de provinciale bestuurs­
                laag afwezig is of juist een bestuurslaag is toegevoegd als deelgemeente.
                Institutionele differentiatie kan ook betrekking hebben op andere instituti­
                onele arrangementen, zoals de regels bij de benoeming van de burgemees­
                ter (direct gekozen in sommige gemeenten en benoemd in andere) of bij de
                afbakening van de wettelijke bevoegdheden van de burgemeester (beperkt
                mandaat in sommige gemeenten, ruim mandaat in andere).



                53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            bijlage iv          Samenstelling Raad voor het Openbaar
                                Bestuur


                Drs. J.M.M. (Han) Polman, voorzitter
                    Commissaris van de Koning, Provincie Zeeland

                Prof. dr. ir. C.J.A.M. (Katrien) Termeer, vice-voorzitter
                    Hoogleraar Bestuurskunde, Wageningen

                Universiteit Prof. dr. C.F. (Caspar) van den Berg
                   Hoogleraar Bestuurskunde, Rijksuniversiteit Groningen, Campus Fryslân

                Dr. E.M. (Martiene) Branderhorst
                    Algemeen directeur, Gemeente Den Haag

                Prof. mr. dr. F.J. (Frank) van Ommeren
                    Hoogleraar Staats- en bestuursrecht, Vrije Universiteit te Amsterdam

                H. (Huri) Sahin
                    Accountmanager Zuid-Holland bij het Nationaal Programma Regionale
                    Energiestrategie

                Drs. P.J. (Peter) Verheij
                    Wethouder, Gemeente Alblasserdam

                Drs. C.J.G.M. (Kees Jan) de Vet
                    Dijkgraaf, Waterschap Brabantse Delta

                Dr. M.W.M. (Miranda) de Vries
                    Burgemeester, Gemeente Etten-Leur

                Drs. P.J.M. (Peter) Wilms
                    Tijdelijk raadslid, Economisch consultant publieke sector




                54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>