<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Rekenkamer Nijmegen
De Rekenkamer neemt een onafhankelijke positie
in binnen de gemeente Nijmegen
 HOOFDRAPPORT
 Afval of grondstof?
 Rekenkameronderzoek naar de kwaliteit van
 gescheiden ingezameld huishoudelijk afval.
 Oktober 2021
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>COLOFON
 De Rekenkamer heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Haar doel is de
 gemeenteraad een extra handvat te bieden zijn controlerende taak uit te voeren. Daartoe voert
 zij onderzoek uit op het gebied van:
 •    Doeltreffendheid:
      Bij dit type onderzoek wordt nagegaan of de gewenste resultaten daadwerkelijk worden
      bereikt
 •    Doelmatigheid
      Bij dergelijk onderzoek gaan we na of de gewenste resultaten worden bereikt met zo weinig
      mogelijk middelen (personeel, geld)
 •    Rechtmatigheid:
      Bij onderzoek op dit terrein staat de vraag centraal of de uitvoering plaatsvindt volgens
      geldende wetten en regels.
 Bij de uitvoering van haar onderzoeken kijkt de Rekenkamer altijd terug (wat is besloten, wat is
 gedaan), met als nadrukkelijk doel daarvan te kunnen leren voor de toekomst.
 De wijze waarop de Rekenkamer haar onderzoeken (en overige werkzaamheden) uitvoert is
 vastgelegd in de Notitie Werkwijze.
 Samenstelling:
 de heer G. Backus (voorzitter)
 Mevrouw C. Baarda (lid)
 mevrouw B. Cornielje (lid)
 De Rekenkamer wordt ambtelijk ondersteund door mevrouw J. Smink (secretaris / onderzoeker).
 Bij de uitvoering van het onderzoek Kwaliteit gescheiden ingezameld huishoudelijk afval is de
 Rekenkamer ondersteund door onderzoekers van KplusV: de heren R. Bottema en A. van Winden.
 De infographics zijn gemaakt door mevrouw I. Lub van Gloed Communicatie.
 Contact:
 Post:                 Postbus 9105
                       6500 HG NIJMEGEN
 Telefoon:             024 – 329 2338
 E-mail:               rekenkamer@nijmegen.nl
 Website:              www.nijmegen.nl
 Twitter:              @rekenkamer024
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>INHOUDSOPGAVE HOOFDRAPPORT
 Voorwoord
 1      Inleiding                                                                  1
        1.1     Aanleiding voor het onderzoek                                      1
        1.2     Doel- en vraagstelling van het onderzoek                           1
        1.3     Afbakening van het onderzoek                                       2
        1.4     Aanpak van het onderzoek                                           2
        1.5     Leeswijzer                                                         4
 2      Hoe en wat rond gescheiden inzameling van huishoudelijk afval              5
        2.1     Korte toelichting                                                  5
        2.2     Afvalketen                                                         6
        2.3     Spelers in de Nijmeegse afvalketen                                 7
        2.4     Kernbegrippen                                                      8
 3      Conclusies                                                                12
 4      Aanbevelingen                                                             30
 5      Reactie college                                                           36
 6      Nawoord rekenkamer                                                        41
Bij dit rapport hoort een bijlagenboek met de volgende bijlagen:
 1     Aanpak van het onderzoek
 2     Spelers in de afvalketen
 3     Afvalbeleid gemeente Nijmegen
 4     Inzicht in afvalstromen: kwantiteit en kwaliteit
 5     In gesprekken genoemde verbeteracties
 6     Toelichting op gebruikte begrippen en afkortingen
 7     Links naar achtergrondinformatie
In een afzonderlijk document is een samenvatting in beelden en cijfers opgenomen.
Alle stukken zijn te vinden op een speciale webpagina voor dit onderzoek.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>VOORWOORD
Veel inwoners van Nijmegen vinden het belangrijk dat hun afval gerecycled wordt. Ook de
gemeente vindt dat. Zij zamelt daarom al decennia oud papier, glas en GFT gescheiden in; later
kwamen daar textiel en verpakkingsmateriaal bij. En zeer recent is een proef gestart met de
gescheiden inzameling van luiers. Die gescheiden inzameling is een succes. Nijmegenaren scheiden
meer afval dan inwoners van vergelijkbare gemeenten. Dat is een compliment aan vooral
inwoners, gemeente en Dar waard. Maar wordt al dat gescheiden ingezamelde afval ook
gerecycled? Dat vroeg een raadslid zich af. Hij heeft de rekenkamer verzocht om hier onderzoek
naar te doen. De rekenkamer is op dit verzoek ingegaan, omdat het recyclen van afval van groot
maatschappelijk en financieel belang is.
De faciliteiten om het gescheiden ingezamelde afval te recyclen zijn er. Het Nijmeegse afval gaat
naar gespecialiseerde verwerkers in binnen- en buitenland. Om in deze fabrieken uit het afval
grondstoffen voor nieuwe producten te kunnen maken, moet het afval van goede kwaliteit – zo
zuiver mogelijk - zijn. In het onderzoek zijn wij, ondersteund door onderzoekers van KplusV,
nagegaan wat de kwaliteit van de verschillende herbruikbare stromen is. We hebben onderzocht op
welke punten in de keten van inzameling tot eindverwerking sprake is van uitval. Hoe groter de
uitval, hoe groter het verschil tussen scheidings- en hergebruikspercentage. Bij glas en oud papier
is de uitval beperkt, de hergebruikspercentages daarvan liggen bijna op 90%. Bij GFT, plastic+ en
textiel is de uitval aanzienlijk. De hergebruikspercentages daarvan liggen rond de 50%.
GloedCommunicatie heeft voor dit rapport infographics gemaakt, waarin per herbruikbare stroom
de cijfers in één oogopslag te zien zijn. Het verzamelen van informatie over de kwaliteit van de
ingezamelde stromen was complex en arbeidsintensief. De gemeente blijkt hier maar beperkt zicht
op te hebben. We hebben daarom ook cijfers verzameld bij ketenpartners en uit landelijke
rapporten.
In het onderzoek hebben we ook gekeken naar het beleid van de gemeente en de wijze waarop zij
stuurt op de realisatie daarvan. We concluderen dat in Nijmegen sprake is van een goede
uitgangspositie, maar dat de sturing meer aandacht vraagt, zowel van het college als van de raad.
Wij achten het risico anders groot dat de – ambitieuze – doelstellingen voor 2025 en 2030 niet
gerealiseerd worden. Wij hopen dat de inzichten die in dit rapport worden gegeven en de
aanbevelingen die wij naar aanleiding daarvan doen, de gemeenteraad en het college helpen bij
het opstellen en uitvoeren van het nieuwe Afvalbeleidsplan. En daarmee uiteindelijk bij het
realiseren van fors minder Restafval én tegelijkertijd meer hergebruik van het huishoudelijk afval
dat gescheiden wordt ingezameld!
Iedereen die de rekenkamer bij de uitvoering van het onderzoek van stukken, cijfers en context
daarbij heeft voorzien, bedanken wij daarvoor nogmaals heel hartelijk. Zonder die gegevens
hadden wij niet zo’n inzicht in de wereld van gescheiden inzameling van afval kunnen geven aan de
raad als nu in dit rapport is opgenomen.
Gé Backus, voorzitter Rekenkamer Nijmegen
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>1. INLEIDING
In dit hoofdstuk is een toelichting op de aanleiding en opzet van het onderzoek gegeven.
Een uitgebreidere toelichting is opgenomen in bijlage 1.
1.1        AANLEIDING VOOR HET ONDERZOEK
In het voorjaar van 2020 ontving de rekenkamer de suggestie van een raadslid om onderzoek te
doen naar de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval. De rekenkamer heeft
besloten deze suggestie op te pakken. Het belang van een goede kwaliteit van gescheiden
ingezameld afval is namelijk groot, zowel maatschappelijke als financieel. Maatschappelijk, omdat
het (hoogwaardig) kunnen hergebruiken (recyclen) 1 van huishoudelijk afval – een belangrijk doel
vanuit duurzaamheidsoogpunt - vereist dat ingezamelde stromen zo zuiver mogelijk zijn.
Financieel, omdat de kosten voor het verbranden van Restafval hoger zijn en harder stijgen, dan
de verwerkingskosten voor herbruikbare stromen die gescheiden worden ingezameld. Gescheiden
ingezamelde stromen kunnen zelfs opbrengsten genereren. De eerste oriëntatie op het onderwerp
leverde nog een reden op het onderzoek op te pakken. Landelijk - en ook binnen de gemeente
Nijmegen –wordt vooral gerapporteerd over kwantitatieve ontwikkelingen rond de gescheiden
inzameling van huishoudelijk afval. Het succes van het afvalbeleid wordt veelal afgemeten aan
twee zaken: de hoeveelheid ingezameld Restafval per inwoner en het zogenaamde
scheidingspercentage 2. Deze cijfers zeggen echter niets over de kwaliteit en de mate waarin de
gescheiden ingezamelde stromen daadwerkelijk worden hergebruikt. Over de kwaliteit van de
gescheiden ingezamelde stromen zijn er vooral vanuit verwerkers, steeds meer signalen dat deze
achteruit gaat. Ook in de jaarstukken van de gemeente Nijmegen wordt daar sinds 2017 melding
van gemaakt. Waar de doelstellingen voor hergebruik vragen om zuiverder stromen, lijkt de
praktijk te zijn dat stromen steeds meer vervuild zijn. Omdat het Afvalbeleidsplan van de
gemeente Nijmegen een looptijd heeft tot en met 2022, vond de rekenkamer het een goed
moment nu onderzoek te doen naar de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen.
1.2        DOEL- EN VRAAGSTELLING VAN HET ONDERZOEK
Het doel van dit onderzoek is om inzicht te geven aan de raad. Dit met het oog op de invulling van
zijn kaderstellende en controlerende rol bij het opstellen en uitvoeren van het nieuwe
Afvalbeleidsplan.
1
           Het hergebruik van afval wordt aangeduid met de term recyclen. Voor een toelichting wordt verwezen
           naar hoofdstuk 2 of bijlage 6.
2
           Scheidingspercentage: de hoeveelheid gescheiden ingezameld afval, uitgedrukt als percentage van de
           totaal ingezamelde hoeveelheid huishoudelijk afval (gescheiden en ongescheiden samen).
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                           1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>De centrale vraag van het onderzoek is:
Wat is de kwaliteit van het ingezamelde huishoudelijk afval in de gemeente Nijmegen, over welke
informatie beschikt de gemeente Nijmegen daarbij, hoe stuurt de gemeente Nijmegen daarin en in
welke context speelt het kwaliteitsvraagstuk?
Om deze vraag te beantwoorden, hebben wij een aantal onderzoeksvragen geformuleerd. Deze
waren leidend bij de uitvoering van het onderzoek en zijn opgenomen in bijlage 1.
1.3        AFBAKENING VAN HET ONDERZOEK
Het onderzoek richt zich op de volgende stromen huishoudelijk afval:
•    Groente-, fruit- en tuinafval (GFT)
•    Plastic, Metaal en Drankenkartons (Plastic+)
•    Oud papier en karton (OPK)
•    Textiel
•    Glas
•    Restafval
Andere stromen die separaat worden ingezameld en stromen die op de milieustraat worden
ingezameld, zijn niet meegenomen in het onderzoek.
Het gemeentelijke Afvalbeleidsplan Kadernota afvalbeleid 2013 – 2022 ‘Creatief met afval –
minder afval, meer grondstoffen’ (verder: het Afvalbeleidsplan) heeft betrekking op de periode
2013 tot en met 2022. In het onderzoek kijken we zo veel mogelijk terug tot 2013. Met name voor
de cijfers is dit niet altijd mogelijk. Zo is de landelijke benchmark bijvoorbeeld pas vanaf 2015
beschikbaar. Bij het onderdeel financiële gevolgen maken we geen directe doorvertaling naar de
financiële gevolgen voor inwoners. Dat doen we niet, omdat de gemeente Nijmegen niet werkt met
een kostendekkende afvalstoffenheffing. De kosten voor de inzameling en verwerking van
huishoudelijk afval worden voor het grootste deel verdisconteert in de OZB. Een ander deel wordt
geïnd via de koopzakken voor Restafval en Plastic+. Er is dus geen directe relatie tussen de kosten
die de gemeente maakt en de doorberekening daarvan aan inwoners.
1.4        AANPAK VAN HET ONDERZOEK
Het onderzoek is als volgt aangepakt:
Verzamelen en analyseren van (beleids)stukken
Door het bestuderen van (beleids)stukken heeft de rekenkamer zich een beeld gevormd van de
doelen van beleid, de wijze waarop de gemeente gestuurd heeft op de realisatie daarvan en de
informatie die de gemeente daarbij gebruikt heeft. We hebben zowel (beleids)stukken bestudeerd
van de gemeente Nijmegen, als van de partijen waarmee de gemeente nauw samenwerkt, zoals de
Dar, de Gemeenschappelijke Regeling Milieusamenwerking en Afvalverwerking Regio Nijmegen (GR
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>MARN) en de ARN. Om ons een beeld te vormen van de context waarin het kwaliteitsvraagstuk
speelt, hebben wij de relevante landelijke stukken bestudeerd.
Verzamelen en analyseren van cijfers
De rekenkamer heeft in eerste instantie cijfers verzameld bij de gemeente. Waar de gemeente niet
de beschikking over cijfers had, hebben we die verzameld bij verwerkers. Als zij de benodigde
cijfers ook niet hadden, zijn we op zoek gegaan naar cijfers in landelijke onderzoeksrapporten. We
hebben de cijfers geanalyseerd. Daarmee zijn ontwikkelingen in de tijd in beeld gebracht en is
inzicht gegeven in de kwaliteit op verschillende momenten in de afvalketen en in het
daadwerkelijke hergebruik. Wij hebben dat steeds gedaan voor alle stromen samen, maar juist ook
voor de afzonderlijke stromen. Tijdens deze stap van het onderzoek hebben wij twee keer een
werksessie georganiseerd met de meest betrokken medewerkers van de gemeente en de Dar.
Daarin zijn onze vragen over de aangeleverde en nog ontbrekende cijfers beantwoord.
Tevens heeft de rekenkamer berekeningen gemaakt van de financiële consequenties van vervuiling
in gescheiden ingezameld afval en van herbruikbare stromen in het Restafval.
Gesprekken met betrokkenen binnen en buiten de gemeente
Op basis van de bevindingen uit de analyse van stukken en cijfers hebben wij gesprekken gevoerd
met betrokkenen binnen en buiten de gemeente. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de
gesprekspartners. Van alle gesprekken is een verslag op hoofdlijnen gemaakt, dat voor verificatie
is teruggelegd. De gesprekken leverden een aanvullende set relevante stukken op. Ook deze
hebben wij geanalyseerd.
Rapportage
Op basis van de geanalyseerde (beleids)stukken en cijfers en de informatie uit de gesprekken,
heeft de rekenkamer de bevindingen op een rij gezet. Deze zijn voor een toets op de feiten
voorgelegd aan de betrokken ambtenaren van de gemeente 3. Zij hebben ons in hun reactie
gewezen op een aantal feitelijke onjuistheden en omissies. Wij hebben deze verwerkt. De
bevindingen hebben wij afgezet tegen het toetsingskader 4, bestaande uit:
•    wet- en regelgeving;
•    landelijk, regionaal en gemeentelijk beleid;
•    overeenkomsten en afspraken met andere spelers in de afvalketen;
•    algemeen geaccepteerde uitgangspunt van een cyclische totstandkoming en uitvoering van
     overheidsbeleid.
Op basis daarvan hebben wij conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd. Het college is
door ons in de gelegenheid gesteld te reageren op de conclusies en aanbevelingen. Deze heeft daar
gebruik van gemaakt. Nadat de rekenkamer de reactie van het college heeft voorzien van een
nawoord, is het rapport aangeboden aan de raad en daarmee openbaar gemaakt.
3
           De bevindingen gepresenteerd in de huidige bijlagen 2, 3 en 4 zijn voorgelegd voor een toets op de
           feiten.
4
           Het toetsingskader is opgenomen in bijlage 1.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                           3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Tijdens het hele onderzoek is er op gezette momenten contact geweest met betrokken ambtenaren
en de klankbordgroep uit de raad over de stand van zaken, de planning en de bevindingen op
hoofdlijnen op dat moment.
Bij de uitvoering van het onderzoek is de rekenkamer ondersteund door onderzoekers van
onderzoeksbureau KplusV uit Arnhem. De infographics in het rapport zijn opgesteld door een
grafisch ontwerper van Gloed Communicatie uit Nijmegen.
1.5        LEESWIJZER
Na dit inleidende hoofdstuk, vervolgt dit rapport met een korte toelichting op het hoe en wat rond
de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval (hoofdstuk 2). De conclusies uit het onderzoek
zijn opgenomen in hoofdstuk 3; de aanbevelingen in hoofdstuk 4. De reactie van het college is te
lezen in hoofdstuk 5. Deze reactie is in hoofdstuk 6 voorzien van een nawoord van de rekenkamer.
Bij dit rapport horen een Bijlagenboek en een Samenvatting in beelden en cijfers.
In de bijlagen is meer gedetailleerde informatie opgenomen. Het gaat om een nadere toelichting op
de aanpak van het onderzoek (bijlage 1), de spelers in de afvalketen (bijlage 2), het afvalbeleid
van de gemeente Nijmegen (bijlage 3), inzicht in de kwantiteit en kwaliteit van de afvalstromen
(bijlage 4), de suggesties van gesprekspartners voor het verbeteren van de kwaliteit van de
stromen die gescheiden worden ingezameld (bijlage 5), een toelichting op gebruikte begrippen en
afkortingen (bijlage 6) en links naar achtergrondinformatie (bijlage 7). De begrippen die zijn
toegelicht in bijlage 6, zijn de eerste keer dat ze in voorliggend rapport worden gebruikt voorzien
van een *.
De samenvatting bestaat uit een korte toelichting op het onderzoek, de conclusies en
aanbevelingen uit het onderzoek en een aantal infographics, grafieken en tabellen. Per onderdeel is
steeds aangegeven waar in de rapportage op de betreffende zaken wordt ingegaan.
Alle stukken zijn te vinden op een speciale webpagina voor dit onderzoek.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                 4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>2. HOE EN WAT ROND GESCHEIDEN INZAMELING VAN
         HUISHOUDELIJK AFVAL
In dit hoofdstuk is een korte toelichting opgenomen op het (landelijke) afvalbeleid, de afvalketen,
de belangrijkste spelers in die afvalketen en een aantal gebruikte begrippen.
2.1      KORTE TOELICHTING
Gemeenten zijn sinds begin vorige eeuw wettelijk verplicht huishoudelijk afval in te zamelen en te
zorgen voor een verantwoorde verwerking daarvan. Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw
zamelen gemeenten steeds meer huishoudelijk afval gescheiden in. De hoeveelheid ingezameld
Restafval neemt daardoor steeds verder af. Sinds 1 januari 1994 zijn gemeenten wettelijk verplicht
groente-, fruit- en tuinafval (GFT) gescheiden in te zamelen. Sinds 1 juli 2020 zijn zij ook verplicht
papier, metaal, kunststof, glas en afgedankte elektrische en elektronische apparatuur gescheiden
in te zamelen. Vanaf 1 januari 2025 worden gemeenten bovendien verplicht textiel en gevaarlijke
stoffen gescheiden in te zamelen.
Dat gemeenten steeds meer afval gescheiden moeten inzamelen volgt uit het streven naar een
Circulaire Economie*. Een Circulaire Economie is een economie waarin grondstoffen optimaal
worden benut en hergebruikt en waarin niet of nauwelijks afval ontstaat. In dit kader zijn de
doelstellingen van het Rijk:
•    Nederland 50% circulair in 2030;
•    Nederland 100% circulair in 2050.
Het Rijksbeleid is nader uitgewerkt in diverse programma’s. Eén van die programma’s is het
programma Van Afval Naar Grondstof (VANG)* (januari 2014). Daarin is aangegeven dat duurzaam
en zuinig moet worden omgegaan met natuurlijke bronnen, dat slim ontworpen moet worden, dat
voorwerpen langer mee moeten gaan én dat reststromen optimaal moeten worden benut. Het
VANG-programma bevat operationele doelstellingen voor de verschillende schakels in de
afvalketen. Iedere doelstelling is uitgewerkt in acties, tijdpad en betrokken partijen. Een van de
acties is ‘Gemeenten faciliteren bij verbetering van afvalscheiding en inzameling’. Uitgangspunt is
dat het verbeteren van de gescheiden inzameling op termijn leidt tot meer hergebruik (recycling)
en minder kosten voor de burger. Meer recycling vereist dat meer afval gescheiden wordt
ingezameld. Of de gescheiden ingezamelde stromen daadwerkelijk gerecycled kunnen worden,
wordt in hoge mate bepaald door de kwaliteit. Hoe zuiverder de ingezamelde stroom, hoe beter die
gerecycled kan worden en hoe minder afval verbrand hoeft te worden.
Het Rijk, de VNG 5 en de NVRD 6 hebben de doelen en acties voor de verbetering van afvalscheiding
en inzameling geconcretiseerd in het zogenaamde Publiek Kader.
5
           VNG: Vereniging Nederlandse Gemeenten.
6
           NVRD: Nederlandse vereniging van gemeentelijke reinigingsdiensten.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                    5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>In het Publiek Kader zijn onder meer de zogenaamde VANG-doelstellingen opgenomen:
•   2020:
    •   100 kilo Restafval per inwoner;
    •   scheidingspercentage van 75%;
•   2025:
    •   30 kilo Restafval per inwoner;
    •   scheidingspercentage van 75% (waarbij het streven is dit na 2020 te maximeren).
Bij de realisatie van de VANG-doelstellingen is ‘het streven naar een Circulaire Economie leidend,
dat wil zeggen dat grondstofketens gesloten moeten worden’.
2.2      AFVALKETEN
De afvalketen bestaat uit een aantal schakels en is schematisch weergegeven in figuur 1. Na de
figuur is een korte toelichting op de verschillende schakels opgenomen. In bijlage 4 is hier
uitgebreider op ingegaan.
Figuur 1:           Schematische weergave van de afvalketen.
Productie, verkoop en gebruik: De producent maakt een product, bijvoorbeeld een verpakking,
kledingstuk of etenswaren. Deze worden vervolgens verkocht aan consumenten en door hen
gebruikt. Deze schakels vallen buiten de scope van dit onderzoek.
Inzameling: Wanneer het product of verpakking door de consument wordt weggegooid als afval,
wordt deze ingezameld door of in opdracht van de gemeente.
Overslag en Acceptatie: Het ingezamelde afval gaat met de vuilniswagen naar een overslagpunt.
Daar wordt de lading geïnspecteerd. Als er te veel vervuiling wordt aangetroffen, wordt de
stroom afgekeurd. Afgekeurde stromen worden samen met het Restafval verbrand.
Sortering: Het ingezamelde afval dat is geaccepteerd gaat verder het verwerkingsproces in. De
eerste stap daarin is dat het nader gesorteerd wordt. De wijze van sortering verschilt per stroom,
maar kent twee hoofddoelen:
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>•   het uitsorteren van niet herbruikbare stromen. Deze worden samen met het Restafval verbrand;
•   het sorteren van verschillende herbruikbare stromen in de afvalstroom. Bij Textiel wordt
    bijvoorbeeld herdraagbare kleding gescheiden van kleding die niet herdraagbaar is, maar wel
    als vulling kan dienen in kussens of isolatiemateriaal.
Hergebruik: De herbruikbare stromen worden in deze schakel (zo nodig) schoongemaakt en
verwerkt tot grondstoffen voor nieuwe producten. Eventuele stoorstoffen die nog in de stroom
aanwezig blijken te zijn, worden samen met het Restafval verbrand.
Verbranding: Het ingezamelde Restafval, het afval uit de gescheiden ingezamelde stromen dat is
afgekeurd aan de poort, de niet herbruikbare stromen uit de sortering en de eventuele stoorstoffen
uit het verwerkingsproces, worden verbrand.
Eindverwerking: De eindverwerking is afhankelijk van de wijze van verwerking van het afval:
•    Met verbranding wordt energie en warmte opgewekt;
•    Van de grondstoffen die in de schakel hergebruik zijn gemaakt, worden nieuwe producten
     gemaakt.
Deze schakels vallen buiten de scope van het onderzoek.
2.3      SPELERS IN DE NIJMEEGSE AFVALKETEN
De belangrijkste spelers in de afvalketen en hun rol zijn weergegeven in figuur 2. Na de
figuur is een korte toelichting per speler gegeven. In bijlage 2 is uitgebreider op deze spelers
ingegaan. Daar is ook ingegaan op enkele landelijke spelers die een belangrijke rol spelen
in (het versterken) de afvalketen.
Figuur 2:           Schematische weergave van de (rol van de) belangrijkste spelers in de afvalketen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                   7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Gemeente:
•   stelt het beleid vast in een afvalbeleidsplan en voert het beleid uit;
•   stelt de regels voor inzameling vast in de afvalstoffenverordening;
•   is aandeelhouder van de Dar;
    maakt afspraken over de inzameling en verwerking met de Dar in de DVO 7;
•   participeert in de Gemeenschappelijke Regeling Milieu- en Afvalsamenwerking Regio Nijmegen
    (GR MARN).
Dar:
•   zamelt het afval in de gemeente Nijmegen in;
•   heeft in opdracht van de gemeente Nijmegen een overeenkomst afgesloten met Midwaste 8 voor
    de verwerking van Textiel, OPK en Glas, en voor Plastic+ met RKN 9. Op grond van afspraken
    die de VNG namens de gemeenten heeft gemaakt, is de gemeente contracthouder voor RKN.
•   heeft een adviserende rol bij de opstelling, uitvoering en monitoring van het gemeentelijke
    afvalbeleid.
GR MARN:
•   is aandeelhouder van de ARN;
•   heeft een ‘vuilverwerkersovereenkomst’ afgesloten met de ARN.
Midwaste / RKN:
Zorgt ervoor dat het ingezamelde Plastic+, Textiel, OPK en Glas naar gespecialiseerde
verwerkers in binnen- en buitenland gaat.
ARN:
•   verbrandt het Restafval;
•   verwerkt het GFT;
•   verzorgt de overslag van Plastic+ en Glas.
2.4      KERNBEGRIPPEN
In deze paragraaf worden enkele kernbegrippen rond de inzameling en verwerking van
huishoudelijk afval toegelicht. In bijlage 6 zijn meer begrippen toegelicht.
7
           DVO: Diensverleningsovereenkomst.
8
           Midwaste is een coöperatieve vereniging van dertien regionale afval- en reinigingsbedrijven. De Dar is
           één van de leden van Midwaste.
9
           RKN: Regie Kunststoffen Nederland. RKN is een gezamenlijke entiteit van HVC (één van de grootste
           inzamelaars en afvalverwerkers van Nederland) en Midwaste.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                               8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Circulaire Economie
In een Circulaire Economie worden zo min mogelijk grondstoffen gebruikt en worden grondstoffen
optimaal benut. Producten worden zo ontworpen dat zo weinig mogelijk grondstoffen nodig zijn en
de gebruikte grondstoffen zo lang mogelijk worden gebruikt en daarna hoogwaardig worden
hergebruikt. In een Circulaire Economie bestaat geen afval. Dit is anders dan in een lineaire
economie. Kort samengevat worden in een Lineaire Economie grondstoffen gedolven, verwerkt tot
een product en na gebruik weggegooid.
10R model
Het 10-R model geeft 10 strategieën aan voor het sluiten van kringlopen. Hoe hoger een
strategie op deze lijst (ladder) staat, hoe circulairder de strategie is. 10 In het kort:
•    bovenaan de ladder staat het verminderen van consumptie en productie en het slimmer maken
     en gebruiken van producten;
•    in het midden staat het verlengen van de levensduur van producten en onderdelen;
•    onderaan staat het nuttig toepassen van materialen, die anders gestort
     zouden worden. Hiertoe wordt ook het hergebruik van afval (recycling) gerekend.
In het volgende kader zijn de 10 strategieën kort toegelicht. Na de toelichting zijn de strategieën
weergegeven in een infographic.
  Verminderen consumptie en         R1 Refuse             Afzien van een product
  het slimmer maken en gebruik
                                    R2 Rethink            Product intensiveren gebruiken
  van produceren.
                                    R3 Reduce             Producten efficiënter fabriceren of efficiënter maken
                                                          in het gebruik
  Levensduur van producten en       R4 Re-use             Hergebruik van een nog goed product in dezelfde
  onderdelen verlengen.                                   functie door een andere gebruiker
                                    R5 Repair             Hergebruik van een product in zijn oude functie na
                                                          reparatie of onderhoud
                                    R6 Refubish           Hergebruik van een product in zijn oude functie na
                                                          het opknappen of moderniseren ervan
                                    R7                    Hergebruik van onderdelen van een afgedankt
                                    Remanufacturing       product in een nieuw product met dezelfde functie
                                    R8 Repurpose          Hergebruik door (onderdelen van) een product te
                                                          gebruiken in een nieuw product met een andere
                                                          functie
  Nuttig toepassen van              R9 Recycle            Materialen hergebruiken met dezelfde (hoogwaardig)
  materialen.                                             of mindere (laagwaardige) kwaliteit
                                    R10 Recover           Verbranden van materialen met energieterugwinning
10
           Er bestaan ook varianten op dit model waarin bepaalde strategieën worden samengetrokken. Er wordt
           dan gesproken van het 9 of 7 R-model.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                             9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>Figuur 3:           10-R model.
Ladder van Lansink
De Ladder van Lansink drukt de voorkeursvolgorde uit voor de wijze waarop met afval wordt
omgegaan. De Ladder van Lansink is als ‘afvalhiërarchie’ opgenomen in de Wet milieubeheer en
ook vastgelegd in de Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen. In onderstaande figuur 4 is de Ladder
van Lansink opgenomen, waarbij is aangegeven welke strategieën horen bij een Lineaire Economie,
en welke bij een Circulaire Economie.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                              10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>Figuur 4:           Ladder van Lansink.
Scheidings- en hergebruikspercentage
Het scheidings- en hergebruikspercentage zijn indicatoren voor het meten van de voortgang van
het afvalbeleid. Het verschil tussen het scheidings- en hergebruikspercentage blijkt uit de
toelichting in onderstaand kader.
 Scheidingspercentage                               Hergebruikspercentage
 De hoeveelheid gescheiden ingezameld huishoudelijk De hoeveelheid gescheiden ingezameld huishoudelijk
 afval uitgedrukt als percentage van de totaal      afval die na verwerking opnieuw gebruikt wordt,
 ingezamelde hoeveelheid huishoudelijk afval        uitgedrukt als percentage van de totaal ingezamelde
 (gescheiden en ongescheiden).                      hoeveelheid huishoudelijk afval (gescheiden en
                                                    ongescheiden).
                                                    In termen van het 10R-model gaat het hier om
                                                    recycling.
Recycling
Recycling is een vorm van hergebruik. Bij deze vorm gaat het om het verwerken van materialen tot
dezelfde (hoogwaardige) of mindere (laagwaardige) kwaliteit. Een voorbeeld van recycling betreft
het hergebruik van ingezameld verpakkingsmateriaal tot nieuwe verpakkingen (hoogwaardige
kwaliteit) of bermpaaltjes (laagwaardige kwaliteit). Zie ook de toelichting op het 10-R model die
hiervoor is opgenomen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                     11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>3. CONCLUSIES
De centrale vraag van het onderzoek was:
Wat is de kwaliteit van het ingezamelde huishoudelijk afval in de gemeente Nijmegen, over welke
informatie beschikt de gemeente Nijmegen daarbij, hoe stuurt de gemeente Nijmegen daarin en in
welke context speelt het kwaliteitsvraagstuk?
De rekenkamer trekt op basis van het onderzoek vijf conclusies. Deze conclusies zijn in dit
hoofdstuk onderbouwd met een analyse van de bevindingen uit de bijlagen en aangevuld met
informatie uit de gevoerde gesprekken. Voor details verwijzen wij naar de bijlagen, in het bijzonder
bijlage 2 (spelers), bijlage 3 (afvalbeleid gemeente Nijmegen) en bijlage 4 (inzicht in afvalstromen:
kwantiteit en kwaliteit).
De conclusies die de rekenkamer trekt zijn:
1.      De kwantitatieve doelstellingen voor de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval zijn
        voor 2020 bijna gerealiseerd. Afgezet tegen de situatie in vergelijkbare gemeenten is dat een
        goede prestatie.
2.      De gemeente heeft een beperkt inzicht in de kwaliteit van het gescheiden ingezamelde
        huishoudelijk afval en geen inzicht in het uiteindelijk hergebruik ervan. Dit komt doordat
        onvoldoende afspraken gemaakt zijn met andere spelers in de keten over het uitwisselen van
        informatie.
3.      Door het weergeven van het scheidingspercentage onder de noemer hergebruikspercentage
        is een te positief beeld ontstaan. Dit heeft er mede toe geleid, dat er binnen de gemeente een
        beperkt gevoel van urgentie en daardoor te weinig aandacht is geweest voor het verbeteren
        van de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval en daarmee het uiteindelijk
        hergebruik ervan.
4.      Het Afvalbeleidsplan vormt voldoende basis om te komen tot substantieel meer hergebruik
        van huishoudelijk afval, maar de doelen in het Afvalbeleidsplan zijn onvoldoende concreet en
        het Afvalbeleidsplan is niet of nauwelijks vertaald naar de uitvoering. Mede daardoor is er in
        de praktijk gestuurd op het realiseren van de doelstellingen voor de hoeveelheid Restafval en
        het scheidingspercentage, en onvoldoende op het realiseren van de doelstellingen voor meer
        hergebruik.
5.      Met de huidige wijze van sturen door de gemeente is het risico groot dat het niet lukt de
        doelstelling voor de hoeveelheid Restafval en de gescheiden inzameling van huishoudelijk
        afval voor 2025 te realiseren, én gelijktijdig het hergebruik fors te verhogen. Daarmee komt
        ook de realisatie van de doelstellingen voor de Circulaire Economie in 2030 in gevaar.
Wij lichten deze conclusies hierna toe.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                    12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>CONCLUSIE 1
De kwantitatieve doelstellingen voor de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval voor 2020
zijn bijna gerealiseerd. Afgezet tegen de situatie in vergelijkbare gemeenten is dat een goede
prestatie.
In januari 2013 heeft de gemeenteraad de Kadernota afvalbeleid 2013 – 2022 ‘Creatief met afval –
minder afval, meer grondstoffen’ vastgesteld en daarmee de volgende kwantitatieve doelstelling
voor 2020:
•    70% afvalscheiding;
•    minder dan 100 kilo Restafval per inwoner.
In 2014 heeft het Rijk in samenwerking met de VNG en de NVRD de zogenaamde VANG-
doelstellingen geïntroduceerd:
•    2020:
      •    100 kilo Restafval per inwoner;
      •    scheidingspercentage van 75%;
•    2025:
      •    30 kilo Restafval per inwoner;
      •    scheidingspercentage van 75% (waarbij het streven is dit na 2020 te maximeren).
Bij de realisatie van de doelstellingen is ‘het streven naar een Circulaire Economie leidend, dat wil zeggen
dat grondstofketens gesloten moeten worden’.
De wethouders van de gemeenten in de regio Nijmegen met ‘afval’ in hun portefeuille en de Dar,
hebben in het najaar van 2016 het Bestuursakkoord VANG ondertekend. Hiermee hebben zij
onderschreven zich individueel en regionaal in te spannen de VANG-doelstellingen voor 2020 te
realiseren. Met het ondertekenen van het Bestuursakkoord is het kwantitatieve doel uit het
Afvalbeleidsplan voor het te realiseren scheidingspercentage voor 2020 aangescherpt: een
scheidingspercentage van 75% in plaats van 70%.
Uit de meest actuele beschikbare cijfers blijkt dat de kwantitatieve doelen voor 2020 bijna
gerealiseerd zijn. In 2019 is in Nijmegen 77 kilo Restafval per inwoner ingezameld. Nijmegen
scoort daarmee hoger dan vergelijkbare gemeenten. Gemiddeld is in gemeenten in
hoogbouwklasse B* 11 168 kilo Restafval per inwoner ingezameld. Het scheidingspercentage in
Nijmegen was in 2019 72%. Dat is hoger dan landelijk gemiddeld (66%) en ook hoger dan het
gemiddelde van gemeenten in hoogbouwklasse B (64%) 12.
11
           Om gemeenten met elkaar te kunnen vergelijken worden deze in de jaarlijkse Benchmark
           Huishoudelijk Afval van de NRVD ingedeeld naar het aandeel hoogbouw. Nijmegen valt (met 61 andere
           gemeenten) in hoogbouwklassen B. In bijlage 6 is een toelichting op de hoogbouwklassen opgenomen.
12
           Bron gemiddelde hoeveelheden ingezameld Restafval 2019: Benchmark huishoudelijk afval 2019,
           NVRD.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                         13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>Figuur 5:           Ingezamelde hoeveelheid Restafval 13 in kg per inwoner in Nijmegen en gemiddeld in
                    gemeenten in hoogbouwklasse B.
13
           Het gaat hier om de ingezamelde hoeveelheid Restafval. De afkeur van gescheiden ingezamelde
           stromen die uiteindelijk ook als Restafval wordt verbrand is niet in deze cijfers opgenomen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                     14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>CONCLUSIE 2
De gemeente heeft een beperkt inzicht in de kwaliteit van het gescheiden ingezamelde
huishoudelijk afval en geen inzicht in het uiteindelijk hergebruik ervan. Dit komt doordat
onvoldoende afspraken gemaakt zijn met andere spelers in de keten over het uitwisselen van
informatie.
Huishoudelijk afval wordt gescheiden ingezameld om het te kunnen hergebruiken (recyclen). Hoe
meer afvalstromen gescheiden worden, hoe meer materiaal er hergebruikt kan worden en hoe
minder Restafval er verbrand of gestort hoeft te worden. Dat is ook de kern van het gemeentelijke
Afvalbeleidsplan, dat als ondertitel heeft ‘minder afval, meer grondstoffen’. In het Afvalbeleidsplan
zelf staat: ‘Hoofddoel van het beleid is maximaal afval scheiden, zo veel mogelijk grondstoffen terugwinnen en
restafval sterk reduceren’. En in het raadsvoorstel bij het Afvalbeleidsplan is aangegeven dat het doel
ook is ‘het verder vergroten van het hergebruik van grondstoffen uit afval’. In regionaal verband heeft de
gemeente de landelijke VANG-doelstellingen en de doelstellingen voor de Circulaire Economie
onderschreven.
Of gescheiden ingezameld afval daadwerkelijk gerecycled kan worden, wordt in hoge mate bepaald
door de kwaliteit van het afval. Hoe zuiverder de ingezamelde stroom, hoe beter die gerecycled
kan worden. Er zijn vier momenten in de afvalketen waarop blijkt wat de kwaliteit van het
huishoudelijk afval is en of het verder de keten in kan richting hergebruik of dat het verbrand moet
worden. Die vier momenten zijn in het volgende kader toegelicht.
  •    Inzameling
       Bij de inzameling kunnen chauffeurs en beladers voor een deel al zien of het aangeboden huishoudelijk
       afval stoorstoffen bevat. Op basis daarvan zijn indicaties te krijgen voor de kwaliteit van de
       verschillende stromen en verschillen tussen straten en wijken. Het uitvoeren van sorteerproeven is een
       andere manier om inzicht te krijgen in de kwaliteit van het ingezamelde afval.
  •    Acceptatie en overslag
       De inzamelaar brengt het ingezamelde huishoudelijke afval naar een overslagpunt. Bij het overslagpunt
       wordt de lading geïnspecteerd. Het gaat hierbij om een visuele inspectie aan de hand van protocollen en
       acceptatiereglementen per stroom. Als er meer vervuiling en/of stoorstoffen dan de afgesproken norm
       worden aangetroffen, wordt de stroom afgekeurd en verbrand.
  •    Verwerking:
        •   Sortering
            Het ingezamelde afval dat is geaccepteerd gaat verder het verwerkingsproces in. De eerste stap
            daarin is dat het nader gesorteerd wordt. Daarbij worden de niet herbruikbare stromen uit de
            stroom gehaald. Zo worden bijvoorbeeld uit GFT stoffen gezeefd die niet gecomposteerd kunnen
            worden en worden uit bijvoorbeeld Plastic+ de niet recycleerbare kunststoffen gehaald. Deze
            worden niet hergebruikt (gerecycled), maar verbrand.
        •   Hergebruik
            Ondanks afkeur aan de poort en het sorteren van het afval in een herbruikbare en niet
            herbruikbare stroom, kan er nog steeds sprake zijn van stoorstoffen in de afvalstromen.
            Deze worden niet hergebruikt, maar vallen uit als ‘residu’ en worden verbrand.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                           15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>Om zo veel mogelijk afval te hergebruiken (recyclen) en om daar als gemeente op te kunnen
(bij)sturen, is het essentieel data en informatie te hebben over de kwaliteit van de verschillende
stromen op deze vier momenten in de keten. Voor het verkrijgen van die data is het nodig dat de
gemeente afspraken heeft gemaakt over de uitwisseling van informatie met andere spelers in de
keten. Dat is nu nog maar beperkt het geval. Wij lichten dit hierna toe. Voorafgaand daaraan
illustreren wij het belang van inzicht en het maken van goede afspraken over informatie-
uitwisseling over de kwaliteit in alle schakels van de afvalketen voor één stroom: GFT.
GFT wordt in Nijmegen ingezameld door de Dar. Wanneer beladers zien dat aangeboden GFT stoorstoffen
bevat, laten zij de mini-container staan en wordt deze later als Restafval ingezameld. De Dar brengt het GFT
naar de ARN, waar het visueel wordt geïnspecteerd aan de hand van een acceptatieprotocol. Als er meer
vervuiling wordt aangetroffen dan de norm, wordt de hele vracht afgekeurd. De ARN informeert hierover de
Dar. De Dar op zijn beurt informeert de gemeente Nijmegen met een maandelijks overzicht met daarin onder
meer de hoeveelheden ingezameld, geaccepteerd en afgekeurd GFT. Gegevens over vervuiling en stoorstoffen
die in het verwerkingsproces uit het GFT worden gehaald, worden door ARN niet gedeeld met de Dar, de GR
MARN en/of de gemeente(n). Door hen is daar tot nu toe niet naar gevraagd. Vanuit de ARN werd in de door
ons gevoerde gesprekken aangegeven dat meermaals het signaal is afgegeven dat de kwaliteit van GFT
afneemt. Ook uit bestudeerde stukken blijkt dit. De ARN baseert het beeld van de ontwikkeling van de kwaliteit
van GFT op sorteerproeven die zij steekproefsgewijs uitvoert en op verontreinigingen die bij de voorbewerking
en in het verwerkingsproces zelf uit het GFT worden gehaald. Door de gesprekspartners van de ARN werd het
van belang genoemd dat de ARN data inzichtelijk maakt, actief gaat delen en daarover structureel het gesprek
aan gaat met de GR MARN en de gemeenten. Wanneer de kwaliteit van GFT niet verbetert of nog verder
achteruit gaat, heeft dit namelijk negatieve consequenties voor het hergebruik, maar mogelijk ook financiële
consequenties voor de gemeenten, zo werd aangegeven. Een mogelijke financiële consequentie is dat de extra
kosten voor verbranding van stoorstoffen of residu die niet meer gedekt kunnen worden uit het
verwerkingstarief, aan de gemeente worden doorberekend. Gemeenten zouden ook met extra kosten
geconfronteerd kunnen worden, wanneer de ARN uit het aangeleverde GFT geen keurcompost meer kan
maken. Voor een slechte kwaliteit compost moet de ARN de afnemer namelijk betalen, in plaats van dat het
opbrengsten genereert.
Op dit moment heeft de gemeente alleen volledig inzicht in de kwaliteit op het moment van
overslag en acceptatie. Dat inzicht is gebaseerd op de maand- en jaarrapportages die de gemeente
ontvangt van de Dar. In die rapportages is steeds een overzicht opgenomen van de ingezamelde
hoeveelheden per stroom en wat daarvan is goed- en afgekeurd. Voor de inzameling geldt dat de
gemeente met de Dar heeft afgesproken dat de Dar het aan het klantcontactcentrum 14 meldt als zij
een container niet ledigt. Uit ons onderzoek kwam naar voren dat de Dar hier op dit moment
echter geen eenduidige registratie van bijhoudt. Het is daardoor niet goed mogelijk te zien waar
meer dan eens afval verkeerd wordt aangeboden. Verder heeft de gemeente geen concrete
afspraken gemaakt met de Dar of andere spelers in de keten over het uitwisselen van informatie
over de kwaliteit van het ingezamelde huishoudelijke afval. De gemeente en de Dar maken geen
gebruik van de digitale tools* van Midwaste / RKN, waarmee – deels real-time - inzicht wordt
14
           Het gaat hier om het klantcontactcentrum van de Dar zelf.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                          16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>gegeven in de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen in de verschillende schakels van
de afvalketen.
In de gesprekken die de rekenkamer voerde met betrokkenen binnen de gemeente en waarin het
inzicht in de kwaliteit van de ingezamelde stromen aan de orde is gesteld (4), werd het op één
uitzondering na voldoende genoemd om inzicht te hebben in de hoeveelheid ingezameld afval per
stroom die is afgekeurd. Aangegeven werd dat wanneer het ingezamelde afval door de verwerker
geaccepteerd is, de gemeente ervan uit mag gaan dat de kwaliteit van het afval goed is. De
wettelijke verantwoordelijkheid van de gemeente gaat niet verder dan het acceptatiepunt, zo werd
toegelicht.
Met een aantal andere gesprekspartners (één van de gemeente, gesprekspartners van ARN, RWS,
Midwaste, RKN, NVRD en VA) vindt de rekenkamer dit een te beperkte uitleg van de gemeentelijke
verantwoordelijkheid. Behalve een wettelijke verantwoordelijkheid voor de inzameling van het
huishoudelijk afval en het verantwoord laten verwerken daarvan, hebben gemeenten vanuit het
streven naar een Circulaire Economie ook een ketenverantwoordelijkheid. Hoewel de term
ketenverantwoordelijkheid in het Afvalbeleidsplan en de begroting niet voorkomt, zijn daarin wel
doelstellingen en activiteiten opgenomen (en later in regionaal verband onderschreven) die verder
gaan dan de wettelijke verantwoordelijkheid, zoals voor meer hergebruik (recycling), voor het
(regionaal) inzichtelijk maken en sluiten van grondstofkringlopen en voor de Circulaire Economie.
Ook in het in 2016 door de gemeenten uit de regio Nijmegen ondertekende Bestuursakkoord VANG
is de gemeentelijke verantwoordelijkheid breder geformuleerd: ‘De gemeenten spannen zich individueel
en regionaal in om de VANG-doelstellingen te realiseren. Zij doen dat vanuit de verantwoordelijkheid van
gemeenten voor de uitvoering van het afvalbeheer binnen hun eigen grondgebied en de zorgplicht die zij
daarmee hebben voor de inzameling, recycling en verwerking van huishoudelijk afval’.
Overigens werd in de gesprekken met vertegenwoordigers van de landelijke spelers aangegeven
dat ook voor de andere spelers in de keten geldt, dat zij maar beperkt oog hebben voor de
kwaliteit van afval in de schakels voor en na hen in de keten. Genoemd werd dat elke schakel in de
keten vindt dat hij aan zijn verplichting heeft voldaan als hij van het afval af is, dat elke schakel te
veel gericht is op optimalisatie van de eigen schakel en dat de spelers in de afvalketen zich te
weinig gezamenlijk verantwoordelijk voelen voor de gehele keten. Toegelicht werd dat de meeste
gemeenten nog onvoldoende om informatie over de kwaliteit vragen, en dat de meeste spelers
verder in de keten de informatie die zij over de aard en mogelijke oorzaken van de achteruitgang
van de kwaliteit hebben nog onvoldoende delen. Die uitwisseling van informatie werd juist
essentieel genoemd om tot verbetering te komen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                      17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>CONCLUSIE 3
Door het weergeven van het scheidingspercentage onder de noemer hergebruikspercentage is een
te positief beeld ontstaan. Dit heeft er mede toe geleid dat er binnen de gemeente een beperkt
gevoel van urgentie en daardoor te weinig aandacht is geweest, voor het verbeteren van de
kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval en daarmee het uiteindelijk hergebruik
ervan.
In de jaarstukken is onder meer de indicator ‘hergebruikspercentage’ opgenomen. De benaming
van die indicator sluit weliswaar aan op de bewoordingen van het doel zoals dat in de begrotingen
is opgenomen, maar is onjuist. De cijfers die zijn opgenomen onder het ‘hergebruikspercentage’
betreffen het ‘scheidingspercentage’, zoals ook het CBS 15 die publiceert. Het verschil tussen het
scheidings- en hergebruikspercentage is hierna aangegeven:
  Scheidingspercentage                                    Hergebruikspercentage
  De hoeveelheid gescheiden ingezameld huishoudelijk      De hoeveelheid ingezameld huishoudelijk afval die na
  afval uitgedrukt als percentage van de totaal           verwerking opnieuw gebruikt wordt, uitgedrukt als
  ingezamelde hoeveelheid huishoudelijk afval             percentage van de totaal ingezamelde hoeveelheid
  (gescheiden en ongescheiden).                           huishoudelijk afval (gescheiden en ongescheiden).
                                                          In termen van het 10R-model* gaat het hier om
                                                          recycling.
De rekenkamer heeft het scheidings- en hergebruikspercentage voor 2019 berekend voor de
onderzochte stromen (GFT, Plastic+, Textiel, OPK en Glas). De resultaten zijn opgenomen in figuur
6. Voor de wijze waarop wij deze berekeningen hebben uitgevoerd en de gegevens die we per
stroom hebben gebruikt, verwijzen wij naar bijlage 4. Daar hebben wij voor elke stroom ook in een
infographic aangegeven waar in de keten sprake is van uitval, en hoeveel dat dan is. Op deze
plaats hebben wij de infographic voor GFT opgenomen (figuur 7).
                                                                      2019
                                   Scheidingspercentage     Hergebruikspercentage             Verschil in
                                                                    (recycling)             procentpunten
  GFT                                       78%                        52%                          26
  Plastic+                                  83%                        46%                          37
  Textiel                                   60%                        46%                          14
  OPK                                       92%                        88%                          4
  Glas                                      91%                        89%                          2
Figuur 6:           Scheidings- en hergebruikspercentage voor GFT, Plastic+, Textiel, OPK en Glas in 2019.
15
           CBS: Centraal Bureau voor de Statistiek.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                          18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>Figuur 6 laat zien dat in 2019:
•    met uitzondering van Textiel de scheidingspercentages voor de onderzochte stromen (ruim)
     boven de VANG-doelstelling van 75% lagen;
•    de verschillen tussen het scheidings- en hergebruikspercentage voor OPK en Glas gering
     waren. De kwaliteit van het ingezamelde OPK en Glas was zo goed dat er op het acceptatiepunt
     geen afkeur was en er weinig uitval in het verwerkingsproces was;
•    de verschillen tussen het scheidings- en hergebruikspercentage voor met name GFT en Plastic+
     aanzienlijk waren. In het proces na acceptatie viel dus relatief veel afval uit. Voor GFT viel in
     2019 11% uit op het acceptatiepunt en 25% in het verwerkingsproces. Voor Plastic+ werd in
     2019 0,4% op het acceptatiepunt afgekeurd, en viel 46% in het verwerkingsproces uit.
Door het onjuist gebruik van de indicator hergebruikspercentage is een te positief beeld gegeven
en ontstaan van de bereikte resultaten. De rekenkamer ziet dit mede als verklaring voor het
beperkte probleembesef en daarmee beperkte gevoel van urgentie voor het verbeteren van de
kwaliteit van het huishoudelijk afval bij de meeste gemeentelijke gesprekspartners.
Figuur 7:           Cijfers GFT in één oogopslag.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                    19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>CONCLUSIE 4
Het Afvalbeleidsplan vormt voldoende basis om te komen tot substantieel meer hergebruik van
huishoudelijk afval, maar de doelen in het Afvalbeleidsplan zijn onvoldoende concreet en het
Afvalbeleidsplan is niet of nauwelijks vertaald naar de uitvoering. Mede daardoor is er in de praktijk
gestuurd op het realiseren van de doelstellingen voor de hoeveelheid Restafval en het
scheidingspercentage, en onvoldoende op het realiseren van de doelstellingen voor meer
hergebruik.
In het gemeentelijk afvalbeheer is het gangbaar voor het invullen van de taken de zogenaamde
afvaldriehoek te gebruiken.
Figuur 8:           Afvaldriehoek.
De drie elementen milieu, kosten en service staan niet los van elkaar. Sturen op het ene element
heeft gevolgen voor het andere element. Zo leidt meer service voor inwoners (alle stromen
gescheiden inzamelen aan huis) tot meer gescheiden inzameling en schonere stromen (milieu),
maar ook tot meer kosten. Het gaat erom de ‘ideale mix’ te vinden. In het Afvalbeleidsplan van de
gemeente Nijmegen is deze afvaldriehoek ook opgenomen: ‘We willen een zo maximaal mogelijk milieu-
effect bereiken, met een adequaat serviceniveau en tegen ‘redelijke’ kosten’. Wat maximaal, adequaat en
redelijk is, is niet geconcretiseerd.
Het prestatieveld ‘regie’ is in het Afvalbeleidsplan niet specifiek benoemd of uitgewerkt. Dat
betekent dat niet is aangegeven hoe de gemeente haar instrumentarium gaat inzetten om (bij) te
sturen op de realisatie van voornemens uit het Afvalbeleidsplan. In het raadsvoorstel bij het
Afvalbeleidsplan is in het algemeen aangegeven dat ‘het invoeren van verbeteringen in de huidige
werkwijze’ en ‘het verbeteren van de sturing op afvalverwerking’ belangrijke thema’s waren voor het
actualiseren van het afvalbeleid.
Een algemeen geaccepteerd uitgangspunt voor het sturen op overheidsbeleid, is cyclisch werken.
Deze manier van werken hebben wij in het volgende kader toegelicht.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                     20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>Om een richtinggevend kader te hebben voor de uitvoering is een beleidsplan nodig. In dit beleidsplan legt de
gemeente vast wat de (tussen)doelen zijn die de gemeente wil realiseren, hoe de gemeente die doelen gaat
realiseren (instrumenten, activiteiten, samenwerkingspartners) en wat de uitvoering daarvan gaat kosten
(personeel, financieel). Zo’n beleidsplan doet dienst als het meerjarig kader voor de uitvoering. Voor de
(bij)sturing van de uitvoering zelf is zo’n beleidsplan te abstract. Om het beleid goed uit te kunnen voeren,
vertaalt de gemeente dit in een meerjarig uitvoeringsprogramma. Vervolgens is het van belang in een zich
steeds herhalende cyclus de uitvoering van dat programma te monitoren. Met de resultaten van monitoring kan
inzicht worden verkregen in hoeverre doelstellingen worden gehaald en afspraken worden nageleefd, kunnen
ontwikkelingen worden ingeschat, scenario’s worden op- of bijgesteld en aannames worden gevalideerd.
Monitoring kan dus worden gebruikt voor zowel diagnose (kijken naar het verleden en het vaststellen van de
stand van zaken) als prognose (kijken naar de toekomst en het inschatten van ontwikkelingen en de gevolgen
daarvan). Op basis van de informatie uit de monitoring én ontwikkelingen in het veld wordt dan de planning
voor het eerstvolgende jaar uit het uitvoeringsprogramma geactualiseerd. Op dezelfde manier, maar met een
lagere frequentie, wordt het beleidsplan geactualiseerd. We vatten deze manier van werken samen als ‘een
cyclische manier van werken’.
Figuur 9:           Schematische weergave van de beleidscyclus.
Richtinggevende doelen voor meer hergebruik
Op 31 januari 2013 heeft de gemeenteraad het Afvalbeleidsplan en het bijbehorende
Uitvoeringsplan voor 2013 tot en met 2016 vastgesteld. Kern van het Afvalbeleidsplan is ‘minder
afval, meer grondstoffen’. Om dat te bereiken zijn onder meer doelstellingen geformuleerd om
meer afval gescheiden in te zamelen. Het gescheiden inzamelen van afval is geen doel op zich,
maar een middel om te komen tot meer hergebruik (recycling). In het (raadsvoorstel bij het)
Afvalbeleidsplan staan enkele doelstellingen die zich specifiek richten op het realiseren van meer
hergebruik (recycling):
•    Hoofddoel van het beleid is maximaal afval scheiden, zo veel mogelijk grondstoffen terugwinnen en
     restafval sterk reduceren;
•    De afvalketens zijn met Dar en ARN maximaal inzichtelijk en regionaal gesloten;
•    Het verder vergroten van het hergebruik van grondstoffen uit afval.
Het gaat hier om richtinggevende doelstellingen die in de context van het gehele Afvalbeleidsplan
een voldoende kader bieden om te komen tot substantieel meer hergebruik. Om op deze
doelstellingen te kunnen sturen, is het echter nodig die concreter te maken en te vertalen naar de
uitvoering. Dat is in de praktijk niet (doelstellingen) of maar beperkt (activiteiten) gebeurd. In
figuur 10 is de doelenboom opgenomen die de rekenkamer heeft gedestilleerd uit het
Afvalbeleidsplan en bijbehorende uitvoeringsprogramma.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                           21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>Figuur 10:            Doelenboom op basis van Afvalbeleidsplan en bijbehorend Uitvoeringsplan.
  Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
  Afval of grondstof?                                                                          22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>Doelen beperkt vertaald naar de uitvoering
In het Uitvoeringsprogramma 2013 tot en met 2016 is aangegeven welke activiteiten wanneer
worden opgepakt om de doelstellingen uit het Afvalbeleidsplan te realiseren. De aard van de
activiteiten varieert. Zo gaat het om vrij concrete aanpassingen in het systeem voor (gescheiden)
inzameling, het uitvoeren van pilots, het opstellen van beleid voor specifieke doelgroepen, het
uitvoeren van onderzoeken, maar ook om nog niet concreet gemaakte activiteiten.
Qua planning ligt de nadruk in het Uitvoeringsplan op activiteiten die in of vanaf 2013 en 2014
worden uitgevoerd. Voor de jaren 2015 tot en met 2022 staan niet of nauwelijks activiteiten
gepland (anders dan zaken die vanaf 2013 of 2014 uitgevoerd zullen worden). Een samenvattend
overzicht van de geplande maatregelen en activiteiten is opgenomen in figuur 11.
In het Uitvoeringsplan zijn geen middelen gekoppeld aan de afzonderlijke activiteiten. In het
raadsvoorstel is aangegeven dat de uitvoering van het Afvalbeleidsplan mogelijk is binnen de
bestaande budgetten. Op de samenwerking met andere spelers wordt slechts af en toe en dan in
algemene termen ingegaan.
Niet cyclisch gewerkt bij de uitvoering
Uit de bestudeerde stukken en gevoerde gesprekken blijkt dat bij de uitvoering van het
Afvalbeleidsplan niet cyclisch is gewerkt. De activiteiten zoals die in 2013 geformuleerd zijn, zijn
sindsdien niet geconcretiseerd, de uitvoering is niet (zichtbaar) gemonitord en de planning is nooit
geactualiseerd. Er is niet gewerkt met jaarplannen. In het raadsvoorstel bij het Afvalbeleidsplan
was aangegeven dat het Uitvoeringsplan 2013 tot en met 2016 in 2016 geëvalueerd zou worden.
De uitkomsten van de evaluatie zouden gebruikt worden voor het Uitvoeringsplan voor 2017 en
volgende jaren. Die evaluatie is niet uitgevoerd. Voor de jaren 2017 tot en met 2022 is geen
Uitvoeringsplan opgesteld. Er zijn ook geen jaarplannen voor deze jaren opgesteld. Het
Afvalbeleidsplan zelf – met een looptijd van 10 jaar - is tot nu toe niet geëvalueerd of
geactualiseerd.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                  23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>Figuur 11:          Samenvattend overzicht van de planning van maatregelen en activiteiten uit het Afvalbeleidsplan.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                                  24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>In de gesprekken is desgevraagd over (de werkwijze rond) de uitvoering van het afvalbeleid
aangegeven dat het Uitvoeringsplan 2013 tot en met 2016 te ambitieus was. Toegelicht is dat veel
activiteiten die bedoeld waren voor de hele looptijd van het Afvalbeleidsplan, in de eerste jaren
gepland zijn. Verder werd aangegeven dat de evaluatie van het Uitvoeringsplan tussen wal en schip
is geraakt, maar desalniettemin steeds gewerkt is aan de uitvoering van de activiteiten uit het
Uitvoeringsplan en ook is ingesprongen op ontwikkelingen. In de meeste gesprekken die wij met
medewerkers van de gemeente voerden werd verder over de uitvoering van het afvalbeleid
aangegeven dat medewerkers tot nu toe veel tijd besteden aan ad-hoc zaken (vooral meldingen en
vragen) en daardoor onvoldoende toekomen aan de uitvoering van geplande activiteiten. Ook werd
aangegeven dat de afgelopen jaren – met succes - prioriteit is gegeven aan de realisatie van de
VANG-doelstellingen. Nu de VANG-doelstellingen (bijna) gerealiseerd zijn, zal de aandacht ook
gericht worden op de kwaliteit van het huishoudelijk afval. Daarbij is opgemerkt dat tot voor kort
relatief weinig afval werd afgekeurd, dat de afkeur de afgelopen tijd toeneemt en er daarmee nu
ook een directe aanleiding is hiermee aan de slag te gaan. Genoemd werd dat de eerste stappen
daarvoor inmiddels zijn gezet. De komende drie jaar zal achtereenvolgens gewerkt worden aan het
verbeteren van de kwaliteit van GFT (2021, project gestart), Plastic+ (2022) en Textiel (2023).
Voor elke stroom wordt in overleg tussen de gemeente en de Dar een actieplan opgesteld en
uitgevoerd.
Onvoldoende aandacht voor meer hergebruik
In plaats van in een zich steeds herhalende cyclus de uitvoering van het afvalbeleid te monitoren
en op basis daarvan (bij) te sturen, zijn het grote aantal ad-hoc zaken en de focus op de VANG-
doelstellingen bepalend geworden voor wat wel en niet is opgepakt. De aandacht voor het
realiseren van meer hergebruik (en dus de kwaliteit van gescheiden ingezameld afval) is mede
daardoor naar de achtergrond geraakt. Dat geldt daardoor ook voor de (doorontwikkeling van de)
inzet van instrumenten die juist belangrijk zijn voor het sturen op een betere kwaliteit van de
gescheiden ingezamelde stromen. Wij doelen hierbij in het bijzonder op:
•    het ontbreken van de wettelijk verplichte Afvalstoffenverordening met regels voor het
     gescheiden en zuiver aanbieden van afvalstoffen 16;
•    het ontbreken van een handhavingsprotocol;
•    de beperkte inzet van toezicht en handhaving;
•    het vrijwel ontbreken van resultaatafspraken voor het onderdeel afval in de DVO met de Dar;
•    het ontbreken van systematische monitoring en evaluatie van de uitvoering en daarmee
     bereikte resultaten;
•    de beperkte concrete afspraken met andere spelers in de keten over informatie-uitwisseling;
•    het vrijwel ontbreken van informatie-uitwisseling in de praktijk met andere spelers in de keten;
•    de beperkte concrete afspraken met andere spelers in de keten over de wijze van
     samenwerking en de bijpassende rol in de ketenverantwoordelijkheid.
16
           In bijlage 2 is toegelicht dat de regels die in de APV (Algemene Plaatselijke Verordening) zijn
           opgenomen, onvoldoende zijn uitgewerkt om als alternatief te kunnen dienen voor de
           Afvalstoffenverordening. Wij hebben begrepen dat inmiddels gewerkt wordt aan een
           Afvalstoffenverordening.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                        25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>Dat prioriteiten worden gesteld, vindt de rekenkamer gegeven de geschetste situatie voorstelbaar.
Inhoudelijk doet de gekozen prioritering in de ogen van de rekenkamer echter geen recht aan de
gemeentelijke doelstellingen. Bovendien geeft deze redenering in de ogen van de rekenkamer
onvoldoende blijk van bewustzijn van het risico waar landelijk al sinds de start van het VANG-
programma (en steeds sterker) op gewezen wordt, namelijk dat een ongewenst neveneffect van
een focus op de VANG-doelstellingen een afnemende kwaliteit van gescheiden ingezameld
huishoudelijk afval – en dus de mogelijkheden voor hergebruik - is. Procesmatig tonen de
genoemde punten naar het oordeel van de rekenkamer juist aan dat het belangrijk is de uitvoering
te monitoren en op basis daarvan een realistisch programma op te stellen voor het daarop
volgende jaar. Die monitoring is ook nodig om de raad tijdig en volledig te kunnen informeren over
de voortgang van de uitvoering en de daarmee bereikte resultaten. Op die manier kunnen zo nodig
ook tijdig voorstellen voor aanpassingen in het beleid en/of de daarvoor in te zetten middelen aan
de raad worden voorgelegd.
Gemeenteraad nauwelijks geïnformeerd over voortgang
Sinds de vaststelling van het Afvalbeleidsplan in 2013 zijn de voortgang en de daarmee bereikte
resultaten niet zichtbaar aan de orde geweest in het college en de raad. De raad is ook niet
specifiek geïnformeerd over de voortgang. Opgemerkt moet worden dat de raad daar zelf ook niet
om heeft gevraagd.
Op onderdelen is de raad geïnformeerd via de jaarstukken 17. In het college zijn sinds de
vaststelling van het Afvalbeleidsplan wel een aantal periodiek terugkerende zaken en enkele
specifieke zaken rond de inzameling of verwerking van afval aan de orde geweest. Bij periodiek
terugkerende zaken ging het om de DVO’s 18 met de Dar (tot en met 2016), de Nijmeegse inbreng
in de AvA 19 van de Dar (altijd) en het AB van de GR MARN (sinds medio 2018). Bij de specifieke
zaken ging het onder meer enkele keren om de inzameling van Oud Papier en Karton.
17
           In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de doelen, activiteiten en financiën in de begrotingen en
           jaarstukken vanaf 2014.
18
           DVO: Dienstverleningsovereenkomst.
19
           AvA: Algemene vergadering van Aandeelhouders.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                              26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>CONCLUSIE 5:
Met de huidige wijze van sturen door de gemeente is het risico groot dat het niet lukt de
doelstelling voor de hoeveelheid Restafval en de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval
voor 2025 te realiseren, én gelijktijdig het hergebruik fors te verhogen. Daarmee komt ook de
realisatie van de doelstellingen voor de Circulaire Economie in 2030 in gevaar.
Voor de komende jaren staan rond huishoudelijk afval stevige uitdagingen op de agenda. De
doelstellingen voor de komende jaren zijn:
•    2025:
     •     maximaal 30 kilo Restafval per inwoner (VANG-doelstelling);
     •     90% hergebruik van huishoudelijk afval (regionale doelstelling);
•    2030:
     •     50% circulair (doelstelling van het Rijk).
           In het regionale uitvoeringsprogramma voor de circulaire economie is dit als volgt vertaald:
           •   50% minder gebruik van primaire grondstoffen;
           •   voor 50% afvalloos;
           •   uitfaseren afvalverbranding.
Het gaat hier om tussendoelen op weg naar 100% circulair (doelstelling Rijk) in 2050, die regionaal
onder meer vertaald is naar 100% afvalloos in 2050.
Kijkend naar de hoeveelheid bruikbare stoffen die in 2019 in het ingezamelde Restafval zaten en de
verwachting dat de hoeveelheid huishoudelijk afval de komende jaren door afvalpreventie en
duurzaam productontwerp zal afnemen, lijkt puur cijfermatig de doelstelling van maximaal 30 kilo
Restafval per Nijmegenaar in 2025 haalbaar.
Wanneer alle herbruikbare stoffen uit het in 2019 ingezamelde Restafval gescheiden ingezameld zouden zijn,
zou 20 kilo Restafval per inwoner zijn ingezameld. Zouden alle GFT, Plastic+, Textiel, OPK en Glas in 2019
volledig gescheiden ingezameld zijn, dan zou per Nijmegenaar 45 kilo Restafval zijn ingezameld.
Wanneer echter gekeken wordt naar de ontwikkeling in de afgelopen jaren, dan lijkt de doelstelling
van maximaal 30 kilo Restafval in 2025 én tegelijkertijd een fors hoger hergebruik nauwelijks
haalbaar. Met de huidige wijze van sturing door de gemeente (zie conclusie 4), is het risico groot
dat het niet lukt de daarvoor benodigde trendbreuk te realiseren. Dat geldt ook als behalve alle
GFT, Plastic+, Textiel, OPK en Glas ook nog eens alle Luiers 20 volledig gescheiden zouden worden
ingezameld. De daling van de hoeveelheid Restafval per inwoner in de periode 2020 – 2025 zou
dan gemiddeld 7,9 kilo per jaar zou moeten zijn. De afgelopen tien jaar daalde de hoeveelheid
Restafval per inwoner met gemiddeld 5,8 kilo per jaar.
20
           Vanaf 1 september 2021 is gestart (proef) met de gescheiden inzameling van luiers.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                        27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>In figuur 12 is de trend van de ingezamelde hoeveelheid Restafval in de afgelopen jaren geschetst
en doorgetrokken naar het doel in 2025: 30 kilo Restafval per inwoner.
Figuur 12:          Ontwikkeling ingezamelde hoeveelheid Restafval en noodzakelijke ontwikkeling naar doel
                    2025 (in kg / inwoner).
Er zijn twee ontwikkelingen die de realisatie van de doelstelling van 30 kilo Restafval én meer
hergebruik (waarschijnlijk) nog moeilijker maken. Het gaat om ontwikkelingen waar de gemeente
geen invloed op heeft. De eerste is de verwachting die in de door ons gevoerde gesprekken met de
verwerkers (ARN, VA) is uitgesproken. Zij gaven aan dat verwerkers hun acceptatiecriteria de
komende jaren stringenter zullen gaan hanteren. Als redenen werden daarvoor genoemd:
•    de hogere eisen die gesteld worden aan de te leveren grondstoffen;
•    de toenemende kosten voor het verwijderen en verbranden van stoorstoffen die na acceptatie
     nog uit de aangeleverde stroom afval worden gehaald.
Aangegeven is dat verwerkers nu nog regelmatig afzien van afkeur van een vracht als die rond de
grens van de maximale vervuiling zit. Afkeur zou te veel (administratieve) rompslomp en risico met
zich meebrengen, waardoor ervoor gekozen wordt de vracht te accepteren en te zien ‘waar het
schip strandt’. Nu de verwerkingscapaciteit van bepaalde stromen (bijvoorbeeld GFT) afneemt en
er ondercapaciteit ontstaat, zou het voor verwerkers eenvoudiger worden in dergelijke gevallen de
vracht toch af te keuren. Wanneer verwerkers dit gaan doen, betekent dit dat de afkeur van de
gescheiden ingezamelde stromen op het acceptatiepunt toe zal nemen. Het effect van deze
ontwikkeling zou zijn: meer Restafval en een terugval in het scheidings- en hergebruikspercentage.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                        28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>Waar de gemeente ook geen invloed op heeft, is dat vanaf 2024 de wijze van berekening van de
hoeveelheid Restafval en hergebruik (recycling) verandert. Nu wordt die nog bepaald door het
ingezamelde Restafval en de aan de poort afgekeurde stromen van het gescheiden ingezamelde
afval bij elkaar op te tellen. Vanaf 2024 moeten daar de stoorstoffen bij opgeteld worden, die bij de
sortering en de verwerking zelf (dus na het acceptatiepunt) uit de aangeleverde stroom verwijderd
worden. Gezien de hoeveelheden die met name bij GFT, Plastic+ en Textiel uitvallen na het
moment van acceptatie, moet er rekening mee worden gehouden dat de hoeveelheid Restafval
toeneemt en het scheidings- en hergebruikspercentage afneemt.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>4. AANBEVELINGEN
Op basis van de conclusies uit het onderzoek doet de rekenkamer vier aanbevelingen om meer
huishoudelijk afval gescheiden in te zamelen en afval van een betere kwaliteit in te zamelen. Dit
met als uiteindelijk doel het realiseren van meer hergebruik (recycling).
De Rekenkamer beveelt de gemeenteraad aan:
1. Geef het college opdracht om bij het actualiseren van het afvalbeleid en het uitvoeren ervan als
     leidende principes te hanteren dat:
     a.    de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor huishoudelijk afval verder gaat dan haar
           wettelijke taak, zeker gezien de duurzaamheidsambities van de gemeente Nijmegen
     en daarmee dat:
     b.    het verbeteren van de kwaliteit van huishoudelijk afval een urgent probleem is
     dat voor het oplossen vraagt om:
     c.    een cyclische manier van werken.
     Hanteer deze leidende principes als raad ook zelf bij het invullen van de kaderstellende en
     controlerende rol in het dossier huishoudelijk afval.
2. Afspraken met het college te maken over:
     a.    de betrokkenheid van de raad, inwoners en andere spelers in de keten bij de
           totstandkoming van het nieuwe Afvalbeleidsplan;
     b.    de zaken die de raad in elk geval uitgewerkt wil zien in het nieuwe Afvalbeleidsplan;
3. Afspraken met het college te maken over de informatievoorziening aan de raad over:
     a.    de uitvoering van het Afvalbeleidsplan;
     b.    de bereikte resultaten in de verschillende schakels in de afvalketen.
4. Onderling afspraken te maken over de behandeling van voortgangs- en
     verantwoordingsinformatie en de informatie over ontwikkelingen.
Hierna hebben wij deze aanbevelingen meer concreet uitgewerkt.
AANBEVELING 1:
Geef het college opdracht om bij het actualiseren van het Afvalbeleid en het uitvoeren ervan als
leidende principes te hanteren dat:
a.   de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor huishoudelijk afval verder gaat dan haar wettelijke
     taak, zeker gezien de duurzaamheidsambities van de gemeente Nijmegen
en daarmee dat:
b.   het verbeteren van de kwaliteit van huishoudelijk afval een urgent probleem is
dat voor het oplossen vraagt om:
c.   een cyclische manier van werken.
Hanteer deze leidende principes als raad ook zelf bij het invullen van de kaderstellende en
controlerende rol in het dossier huishoudelijk afval.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                               30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Om te voorkomen dat de Afvalstoffenverordening 21, het nieuwe Afvalbeleidsplan en het
bijbehorende Uitvoeringsprogramma papieren tijgers worden, acht de rekenkamer het essentieel
dat raad, college en ambtelijke organisatie deze leidende principes delen en centraal stellen in hun
handelen.
AANBEVELING 2:
Maak afspraken met het college over:
d.   de betrokkenheid van de raad, inwoners en andere spelers in de keten bij de totstandkoming
     van het nieuwe Afvalbeleidsplan;
e.   de zaken die de raad in elk geval uitgewerkt wil zien in het nieuwe Afvalbeleidsplan.
Betrokkenheid van de raad, inwoners en andere spelers in de keten
Het huidige Afvalbeleidsplan heeft een looptijd tot en met 2022. De voorbereidingen voor het
opstellen van een nieuw Afvalbeleidsplan zullen binnenkort starten. De hoofddoelen voor 2025,
2030 en 2050 zijn al vastgesteld. Voor de tussendoelen, de samenwerking met andere spelers, de
in te zetten instrumenten en de benodigde middelen, zijn diverse scenario’s denkbaar. De
rekenkamer acht het daarom van belang dat de raad, maar ook inwoners en andere spelers in de
keten, betrokken worden bij de totstandkoming van het nieuwe beleidsplan. Hiertoe beveelt de
rekenkamer de raad aan om een startnotitie van het college te vragen waarin wordt ingegaan op:
•    de betrokkenheid van de raad, inwoners en andere spelers in de keten;
•    scenario’s op hoofdlijnen voor de richting van het nieuwe Afvalbeleidsplan;
•    de planning voor de totstandkoming van het nieuwe Afvalbeleidsplan.
De rekenkamer beveelt de raad verder aan om op basis van die startnotitie te besluiten of,
wanneer, door wie en hoe hij zich informeert in aanloop naar de vaststelling van het
Afvalbeleidsplan. Te denken valt aan het voeren van gesprekken of het laten toelichten van
relevante documenten. In bijlage 7 hebben wij een aantal websites opgenomen die hiervoor een
hulpmiddel kunnen zijn.
In het bijzonder wijzen wij de raad hier op de mogelijkheid ondersteuning te krijgen vanuit het
VANG-programma. Zo bestaat de mogelijkheid advies te krijgen over doelstellingen en de
mogelijkheden deze lokaal te bereiken.
21
           Aanvankelijk hadden wij de aanbeveling voor de raad opgenomen het college opdracht te geven een
           Afvalstoffenverordening voor te bereiden op basis van de modelverordening van de VNG. Nu inmiddels
           gewerkt wordt aan een Afvalstoffenverordening, hebben wij die aanbeveling geschrapt.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                        31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>Zaken om tenminste uit te werken in het nieuwe Afvalbeleidsplan
Om tot meer hergebruik (recycling) te komen, hebben alle spelers in de afvalketen een
verantwoordelijkheid. Het is de verantwoordelijkheid van producenten om producten te maken die
gerecycled kunnen worden en hun producten te maken van zoveel mogelijk gerecycled materiaal.
Inwoners hebben de verantwoordelijkheid hun afval zuiver te scheiden. Het is de
verantwoordelijkheid van de inzamelaar er op te letten dat dit gebeurt en de aangeboden stromen
niet (gescheiden) in te zamelen als deze vervuild zijn. Afvalverwerkers hebben de
verantwoordelijkheid om het aangeboden afval te inspecteren aan de hand van vastgestelde
acceptatiecriteria en het af te keuren als er te veel vervuiling wordt aangetroffen.
De overheid (Rijk, gemeenten) heeft de verantwoordelijkheid zodanig te sturen dat zij de
randvoorwaarden schept dat alle partijen in de keten, inclusief zij zelf, hun verantwoordelijkheid
kunnen waarmaken. Om goed te kunnen (bij)sturen is het nodig dat de overheid doelen formuleert
én organiseert dat zij in staat is werk te maken van het realiseren van die doelen. De Rijksoverheid
heeft haar beleid vastgesteld in het Landelijke Afvalbeheerplan. Dit plan vormt – met de
uitwerkingen in diverse programma’s - voor gemeenten het kader voor hun beleid en de uitvoering
daarvan.
Bij het opstellen van het nieuwe Afvalbeleidsplan acht de rekenkamer het van belang dat gebruik
gemaakt wordt van kennis en ervaring van binnen en buiten de gemeente. Landelijk is veel
materiaal beschikbaar dat gebruikt kan worden bij het opstellen van het nieuwe Afvalbeleidsplan
(zie bijlage 7). Geadviseerd wordt ook gebruik te maken van het overzicht van de in de gesprekken
genoemde acties voor meer en beter gescheiden huishoudelijk afval (zie bijlage 5).
Meer concreet adviseert de rekenkamer aan de raad om het college te vragen in het nieuwe
Afvalbeleidsplan tenminste op te nemen:
•    doelen die voldoende concreet en sturend zijn, waarbij het in elk geval van belang is dat:
     •     naast de doelen voor de lange termijn ook tussendoelen geformuleerd worden;
     •     (tussen)doelen geformuleerd worden voor:
           •    ingezamelde hoeveelheden Restafval;
           •    scheidingspercentage voor alle stromen samen én voor de grootste herbruikbare
                stromen afzonderlijk;
           •    hergebruikspercentage (recycling), ook voor alle stromen samen én voor de grootste
                herbruikbare stromen afzonderlijk;
           •    de Circulaire Economie.
•    een visie op het instrumentarium dat het college gaat inzetten om de doelen van beleid te
     realiseren, waaronder in elk geval de wijze waarop:
     •     de cyclische manier van werken wordt ingevuld en de momenten waarop de raad in die
           cyclus wordt betrokken. De rekenkamer acht het wenselijk dat in dit kader ook wordt
           ingegaan op de wijze waarop besluiten over aanpassingen in de inzameling van
           huishoudelijk afval worden voorbereid;
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>     •     het college de samenwerking tussen de spelers in de afvalketen gaat versterken:
           •    voor wat betreft de uitwisseling van data en informatie;
           •    voor wat betreft het overleg daarover;
           •    in afspraken en overeenkomsten;
     •     invulling wordt gegeven aan voorlichting aan en communicatie met inwoners;
     •     invulling wordt gegeven aan toezicht en handhaving;
     •     de gemeente zelf het goede voorbeeld geeft.
•    een overzicht op hoofdlijnen – gedestilleerd uit het bij het Afvalbeleidsplan op te stellen
     meerjarig uitvoeringsprogramma – van activiteiten, waarin per activiteit is aangegeven:
     •     aan welk(e) (tussen)doel(en) deze een bijdrage levert;
     •     of het om structurele of eenmalige activiteiten (projecten) gaat;
     •     wat de samenhang is met andere activiteiten;
     •     wanneer deze wordt opgepakt;
     •     wie bij de uitvoering ervan betrokken worden;
     •     welke middelen (personeel / financiën) voor de uitvoering nodig zijn;
     •     wat de risico’s zijn bij de uitvoering.
     Op deze manier krijgt de raad een realistisch beeld van de uitvoerbaarheid van het Afvalbeleid
     en kan volstaan worden met informatie op hoofdlijnen over de uitvoering en daarmee bereikte
     resultaten.
Wanneer het Afvalbeleidsplan weer een looptijd krijgt van meer dan vier jaar, beveelt de
rekenkamer de raad aan een moment met het college af te spreken waarop het Afvalbeleidsplan en
het bijbehorende Uitvoeringsprogramma tussentijds geëvalueerd worden.
AANBEVELING 3:
Maak afspraken met het college over de informatievoorziening aan de raad over:
a.   de uitvoering van het Afvalbeleidsplan;
b.   de bereikte resultaten in de verschillende schakels in de afvalketen.
Met het vaststellen van het Afvalbeleidsplan geeft de raad het college het kader voor de uitvoering
van het afvalbeleid. Dit kader is tevens de basis voor de controle door de raad. Om daadwerkelijk
te kunnen controleren, dient het college de raad te informeren over de voortgang van de uitvoering
en de daarmee bereikte resultaten. De rekenkamer beveelt de raad aan concrete afspraken te
maken over de zaken waarover de raad in elk geval geïnformeerd wil worden en met welke
frequentie. Wij doen daarvoor de volgende suggesties:
•    Voortaan in de begroting en jaarstukken te rapporteren over de volgende indicatoren:
     •     ingezamelde hoeveelheden Restafval per inwoner;
     •     scheidingspercentage;
     •     hergebruikspercentage (recycling).
     Voor de volledigheid zou hier nog een indicator aan toegevoegd kunnen worden voor de
     energie die wordt opgewekt met de verbranding van afval van Nijmeegse huishoudens.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                               33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>     Later, wanneer de uitvoering van het beleid voor de Circulaire Economie meer concreet vorm
     krijgt, is te overwegen in de begroting en jaarstukken ook indicatoren voor de meer circulaire
     strategiëen uit het 10R model op te nemen.
•    Een keer per jaar te rapporteren over:
     •     ingezamelde hoeveelheden Restafval per inwoner;
     •     voor in elk geval GFT, Plastic+, Textiel, OPK en Glas de hoeveelheden (in kilo’s (per
           inwoner) en in percentages):
           •    die zijn ingezameld;
           •    die aanwezig zijn in Restafval;
           •    die afgekeurd worden aan de poort;
           •    die uitvallen na sortering;
           •    die uitvallen in het verwerkingsproces;
     •     de berekende scheidings- en hergebruikspercentages voor in elk geval GFT, Plastic+,
           Textiel, OPK en Glas;
     •     de berekende scheidings- en hergebruikspercentages voor het totaal;
     •     resultaten uit de sorteeranalyse van Restafval;
     •     resultaten uit sorteeranalyses per stroom als signalen of cijfers over de kwaliteit van die
           stroom aanleiding gaven om zo’n sorteeranalyse uit te voeren.
     Met zo’n jaarlijks overzicht met de meest essentiële gegevens, krijgt de raad een goed inzicht
     in de ontwikkelingen. De rekenkamer acht dit echter niet voldoende en adviseert de raad om
     het college ook te vragen om één keer per jaar een analyse van de gegevens te geven.
     Daarmee wordt dan van gegevens informatie gemaakt. In die analyse zou in de ogen van de
     rekenkamer tenminste het volgende aan de orde moeten komen:
     •     een toelichting op de ontwikkeling van de cijfers;
     •     een vergelijking van de Nijmeegse cijfers met die van gemeenten uit dezelfde
           hoogbouwklasse;
     •     een inschatting van de haalbaarheid van tussen- en einddoelen;
     •     (mogelijke) verklaringen voor successen dan wel tegenvallende resultaten, waarbij in elk
           geval een relatie wordt gelegd met:
           •    de voortgang van de uitvoering van de activiteiten uit het Uitvoeringsprogramma;
           •    externe ontwikkelingen.
     •     een toelichting op of en hoe het college gaat bijsturen.
     Het ligt het meest voor de hand het college te vragen die analyse in het najaar aan de raad aan
     te leveren. Dan analyseert de ambtelijke organisatie deze (en meer) gegevens immers toch al
     voor de jaarschijf van het Uitvoeringsprogramma voor het komende jaar.
De rekenkamer adviseert de raad om bij het vaststellen van het nieuwe Afvalbeleidsplan expliciet
na te gaan of hij – gegeven de (tussen)doelen in dat plan – ook nog andere gegevens wil
ontvangen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                    34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>AANBEVELING 4:
Onderling afspraken te maken over de behandeling van voortgangs- en verantwoordingsinformatie
en informatie over ontwikkelingen.
Wanneer de raad afspraken met het college maakt over te ontvangen voortgangs- en
verantwoordingsinformatie, is het van belang dat de raad ook afspraken maakt over hoe hij met
deze informatie omgaat. De rekenkamer geeft de raad in overweging een vast moment per jaar in
te plannen waarop de gegevens en de daarbij door het college opgestelde analyse wordt
besproken en zo nodig naar aanleiding daarvan besluiten te nemen. De rekenkamer beveelt de
raad aan dit moment ook te benutten om zich door spelers uit de keten en/of externe deskundigen
over door de raad te bepalen (actuele) zaken te laten informeren. Dit moment zou eventueel
gecombineerd kunnen worden met de jaarlijkse (besloten) bijeenkomst waarin de ARN onder meer
raadsleden informeert en/of met het bezoek dat raadsleden vrijwel jaarlijks op uitnodiging aan de
Dar brengen. Met het oog op een goede voorbereiding van deze bespreking, beveelt de
rekenkamer aan dit moment op te nemen in de Lange Termijn Agenda.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                               35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>5. REACTIE COLLEGE
De Rekenkamer heeft het college van Burgemeester en Wethouders in de gelegenheid gesteld te
reageren op de conclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek. Het college heeft van deze
gelegenheid gebruik gemaakt. De reactie van het college is hierna opgenomen.
Op 15 september 2021 heeft u ons het onderzoeksrapport naar de kwaliteit van gescheiden ingezameld
huishoudelijk afval toegestuurd voor bestuurlijk hoor en wederhoor. Deze brief bevat onze reactie op het door u
uitgevoerde onderzoek.
Algemeen
Als eerste spreken wij onze waardering uit voor uw uitgebreide onderzoek naar dit belangrijke onderwerp. We zien
diverse aanknopingspunten waar we als gemeente ons voordeel mee kunnen doen. Daarnaast geeft het rapport
de raad een helder inzicht in het functioneren van de ketenstructuur van een aantal huishoudelijke afvalstromen.
Dat zal zonder meer zijn meerwaarde hebben bij het nieuwe afvalbeleidsplan dat we in 2022 samen met de raad en
stakeholders willen gaan ontwikkelen.
Voor we ingaan op de conclusies en aanbevelingen willen we graag stilstaan bij een aantal punten. Vanuit de
context van het kwaliteitsvraagstuk missen wij in het onderzoek de producentenverantwoordelijkheid die van
toepassing is op verpakkingen en daarmee op plastic+, glas en (deels) oud papier en karton. Voor textiel is
producentenverantwoordelijkheid in voorbereiding. Dit is om twee redenen relevant:
• Producenten dragen wettelijke verantwoordelijkheid voor inzameling én verwerking van hun verpakkingen en
• Producenten bepalen aan de voorkant zelf de samenstelling van hun producten.
De analyse die u heeft gemaakt, start bij de inzameling. Naar onze mening had het onderzoek een vollediger beeld
gegeven als ook de eerste stap (de productie) in de keten zou zijn meegenomen. De samenstelling van een product
bepaalt namelijk in hoge mate de herbruikbaarheid. Dat speelt met name voor verpakkingen en textiel. Voor
fabrikanten en producenten ligt daar een grote maatschappelijke verantwoordelijkheid die helaas vaak niet of
matig wordt ingevuld. Daar hebben als gemeente weinig invloed op, maar is nog een wereld in te winnen. Door het
onderzoek ontstaat nu het beeld alsof veel afval volledig herbruikbaar is en het kwaliteitsvraagstuk pas begint
vanaf het moment van inzameling. Dat ligt in onze ogen veel genuanceerder.
Een bevinding uit uw onderzoek is de constatering dat de partijen in de verschillende delen van de keten
nauwelijks met elkaar in gesprek zijn. Dit onderkennen we en nemen we ook ter harte. Wij zullen met de partijen in
de keten onderzoeken hoe we de samenwerking binnen de keten structureel kunnen verbeteren teneinde in
gezamenlijkheid meer hergebruik te kunnen realiseren. Dat gezegd hebbende komt de terechte vraag op hoe we
de verantwoordelijkheden van de betrokken partijen in de keten moeten bezien. In uw onderzoek geeft u aan dat
wij ons in onze verantwoordelijkheid niet moeten beperken tot onze wettelijke taken. Dat zijn wij met u eens en
dat hebben wij ook altijd al gedaan. Zo zijn we bijvoorbeeld via de MARN aandeelhouder van ARN waar ons GFT en
restafval worden verwerkt. Maar wij hebben wat betreft onze verdergaande verantwoordelijkheid ook wel lering
getrokken uit andere ervaringen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                             36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Zo hebben gemeenten in de periode 2015-2019 de volledige regie en formele verantwoordelijkheid op zich
genomen voor de hele plastic+-keten (het ketenregie-model: van inzameling tot en met de vermarkting van
uitgesorteerde fracties). Dit vanuit de ambitie van gemeenten om zo meer hergebruik te kunnen realiseren dan de
doelstellingen die de Rijksoverheid aan de verpakkingsindustrie had opgelegd. Feitelijk namen gemeenten
hiermee de producentenverantwoordelijkheid over van de verpakkingsindustrie. Uiteindelijk werkte dit model niet
omdat er helaas te veel onderliggende tegenstrijdige belangen waren tussen partijen. Uiteindelijk is - na
jarenlange onderhandelingen - de verantwoordelijkheid voor de verwerking van het plastic+ weer teruggelegd bij
de verpakkingsindustrie en de verantwoordelijkheid voor de inzameling bij de gemeenten.
De reden dat wij dit voorbeeld aanhalen is enerzijds om te benadrukken dat we als gemeente onze rol en
betrokkenheid breder zien dan enkel en alleen onze wettelijke verantwoordelijkheid, maar anderzijds ook dat we
hiervan hebben geleerd dat we niet in de primaire verantwoordelijkheid van anderen moeten willen treden. Zeker
als die partijen wettelijke producentenverantwoordelijkheid dragen voor hun producten. We voelen
betrokkenheid bij alle stappen in de keten, maar dragen niet voor alle stappen de primaire verantwoordelijkheid.
Vanuit die achtergrond stellen wij ons dan ook op het standpunt dat voor het kwaliteits-vraagstuk de primaire
verantwoordelijkheid bij de verwerking van de ingezamelde stromen ligt bij de partijen die de
producentenverantwoordelijkheid uitvoeren. Onze primaire verantwoordelijkheid als gemeente ligt bij een goede
kwantiteit én kwaliteit van de gescheiden ingezamelde herbruikbare afvalstromen. Alleen ten aanzien van de
verwerking van GFT zien wij een verdergaande verantwoordelijkheid en ook een goed perspectief op verbetering
door ons indirecte aandeelhouderschap in ARN.
Een laatste algemeen punt dat wij graag willen maken is het volgende. In Nijmegen worden 27 huishoudelijke
afvalstromen gescheiden ingezameld via inzameling aan huis, wijkcontainers en milieustraten. Alle stromen
tezamen produceert de Nijmegenaar gemiddeld 391 kilogram huishoudelijk afval (2019). Het onderzoek gaat over
vijf herbruikbare stromen (2019: 201 kg) en fijn restafval (2019: 77 kg). Van de 201 kilo’s uit de vijf herbruikbare
stromen is geconstateerd dat 11 kilogram na inzameling bij de verwerker wordt afgekeurd.
Wij realiseren ons dat het afvalprobleem echter groter is dan dat. Bijvoorbeeld omdat veel fabrikanten
verpakkingen gebruiken die niet hergebruikt kunnen worden (een internationaal probleem) óf omdat sommige
bestanddelen van een afvalstroom procestechnisch niet goed verwerkt kunnen worden en als stoorstof moeten
worden verwijderd.
Wij vinden het belangrijk dat mensen die het onderzoek lezen, zich bewust zijn van deze context. Het is ons
overduidelijk dat wij aan sommige knoppen beter moeten gaan draaien en daarop komen wij op het vervolg van
deze reactie terug, maar veel knoppen zitten niet op ons dashboard.
Ten aanzien van de conclusies
1. De kwantitatieve doelstellingen voor de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval zijn voor 2020 bijna
gerealiseerd. Afgezet tegen de situatie in vergelijkbare gemeenten is dat een goede prestatie.
Wij waarderen het dat u de positieve resultaten die we in Nijmegen behalen met de gescheiden inzameling ook
benoemt. Het doet recht aan de inspanningen van onze inwoners die naast de stromen GFT, plastic+, textiel, oud
papier, glas en restafval nog 21 andere stromen gescheiden kunnen aanbieden en daar ook gebruik van maken. In
totaal wordt zo 391 kg per inwoner (2019) aangeboden. Daarmee wordt de beleidsdoelstelling voor 2020 van 75%
gescheiden inzameling en 100 kg restafval bijna gerealiseerd. Met de gescheiden inzameling van luiers en
incontinentiemateriaal én de verdergaande aanpak op een verbeterde kwaliteit van het ingezamelde GFT en
textiel zetten we aanvullende stappen hier naar toe.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                                  37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>2. De gemeente heeft een beperkt inzicht in de kwaliteit van het gescheiden ingezamelde huishoudelijk afval en geen
inzicht in het uiteindelijk hergebruik ervan. Dit komt doordat onvoldoende afspraken gemaakt zijn met andere
spelers in de keten over het uitwisselen van informatie.
Jaarlijks maken wij een sorteeranalyse van het restafval. Op die manier hebben een beeld van de samenstelling en
de hierin nog aanwezige hoeveelheden herbruikbare bestanddelen. Voor de herbruikbare stromen hebben wij dat
beeld niet. Tot op heden achtten wij dat ook niet nodig omdat deze stromen nagenoeg altijd werden goedgekeurd
bij de verwerker. Daardoor is ons inzicht in de samenstelling van deze stromen inderdaad beperkt. Gezien het
kwaliteitsvraagstuk is het een goede suggestie om ook van de vijf onderzochte herbruikbare afvalstromen
periodiek een sorteeranalyse te laten doen. Daarmee ontstaat een beter beeld door de keten heen van de mate
van hergebruik van de ingezamelde stromen. Dat biedt een basis om te bezien of en zo ja waar in de keten (bij de
inzameling en/of bij de verwerking) een verbetering in kwaliteit gerealiseerd zou kunnen worden.
3. Door het weergeven van het scheidingspercentage onder de noemer hergebruikspercentage is een te positief beeld
ontstaan. Dit heeft er mede toe geleid, dat er binnen de gemeente een beperkt gevoel van urgentie en daardoor te
weinig aandacht is geweest voor het verbeteren van de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval en
daarmee het uiteindelijk hergebruik ervan.
Het is correct dat de termen “scheidingspercentage” en hergebruikspercentage” geregeld oneigenlijk door elkaar
heen zijn gebruikt. Dat kan verwarrend overkomen. Naar de toekomst toe zullen wij het gebruik van deze termen
correct aanwenden. De indruk kan zijn ontstaan dat wij hiermee een probleem probeerden te verdoezelen. Dat
hebben wij niet bewust gedaan en wij bieden onze excuses hiervoor aan.
Vanuit oogpunt van de kwantiteit en kwaliteit van het huishoudelijk afval hebben wij ons de afgelopen jaren
binnen de keten vooral geconcentreerd op de inzameling, omdat wij dat als onze primaire verantwoordelijkheid
zien. Terugkijkend onderkennen we dat we eerder hadden moeten acteren op de kwaliteit van het ingezamelde
GFT. Ondertussen is dit in samenwerking met Dar in 2020 opgepakt en zijn hier ook al positieve resultaten in
geboekt.
In het nieuwe afvalbeleidsplan zullen wij ons ook richten welke verbeteringen in kwaliteit mogelijk zijn bij de
verwerking van de gescheiden ingezamelde stromen; dit in samenwerking met de verwerkers en daarbij betrokken
partijen.
4. Het Afvalbeleidsplan vormt voldoende basis om te komen tot substantieel meer hergebruik van huishoudelijk afval,
maar de doelen in het Afvalbeleidsplan zijn onvoldoende concreet en het Afvalbeleidsplan is niet of nauwelijks
vertaald naar de uitvoering. Mede daardoor is er in de praktijk gestuurd op het realiseren van de doelstellingen voor
de hoeveelheid Restafval en het scheidingspercentage, en onvoldoende op het realiseren van de doelstellingen voor
meer hergebruik.
Onze reactie bij de vorige conclusie is ook hier van toepassing. Verder onderschrijven we het belang om de
vertaling van het beleid naar de uitvoering goed te borgen. Het uitvoeringsprogramma 2013-2016 dat is opgesteld
op basis van het vigerende afvalbeleidsplan bleek te ambitieus in de tijd en ging voorbij aan de dynamiek die met
het afvalbeheer gepaard gaat. Dat neemt niet weg dat de acties merendeels zijn uitgevoerd en succesvol zijn
geweest waardoor de doelstelling voor 2020 nagenoeg is behaald. De resultaten van dit afvalbeleidsplan zullen
worden geëvalueerd en aan de raad worden aangeboden. Wij zien dit als een van de eerste stappen op weg naar
een nieuw afvalbeleidsplan dat we samen met de raad willen ontwikkelen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                                 38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>5. Met de huidige wijze van sturen door de gemeente is het risico groot dat het niet lukt de doelstelling voor de
hoeveelheid Restafval en de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval voor 2025 te realiseren, en gelijktijdig het
hergebruik fors te verhogen. Daarmee komt ook de realisatie van de doelstellingen voor de Circulaire Economie in
2030 in gevaar.
Nijmegen is een van de weinige gemeenten in hoogbouwklasse B (totaal 61), die de doelstelling van 75%
afvalscheiding en 100 kg restafval per inwoner nagenoeg hebben gerealiseerd. Desondanks is de VANG-
doelstelling van 90% afvalscheiding en 30 kg restafval per inwoner in 2025 ook voor Nijmegen een enorme
uitdaging zowel kwantitatief als in de tijd. En dat is eens te meer zo voor de meeste gemeenten in hoogbouwklasse
B. De Rijksoverheid realiseert zich dit ook en bezint zich hoe de doelstellingen voor het huishoudelijk afval kunnen
worden geherformuleerd op een zodanige wijze dat zij recht doen aan een verdergaande afvalscheiding enerzijds
én een hogere mate van circulariteit van de gescheiden ingezamelde stromen anderzijds.
Hoe dan ook ligt Nijmegen en alle overige gemeenten een complexe en uitdagende opgave te wachten om te
komen tot meer afvalscheiding én meer hergebruik. Daarbij moeten we ons realiseren dat we principiële keuzes
zullen moeten maken om echt wezenlijke progressie te kunnen boeken. Er is geen laaghangend fruit meer. Het
verder optimaliseren van de huidige bestaande inzamelstructuur en het intensiveren van de communicatie zal niet
afdoende effect sorteren om onze 176.000 inwoners te bewegen het afval nog beter te gaan scheiden. Daartoe
zullen wij maatregelen moeten treffen die aan de ene kant het gemak en serviceniveau om herbruikbare stromen
te scheiden substantieel verhogen en aan de andere kant het serviceniveau om zich van restafval te ontdoen
omlaag brengen. Deze benadering staat bekend als “omgekeerd inzamelen” en is in het huidige beleidsplan als
vergezicht genoemd.
Wij gaan graag het gesprek aan met de raad welke doelstellingen we willen formuleren, welke maatregelen we
bereid zijn te nemen en binnen welke termijnen deze tot stand gebracht moeten worden.
Terzijde merken we nog op dat de circulaire doelstellingen voor 2030 en 2050 gericht zijn op de gehele
samenleving en alle afval- en grondstofstromen die hierin omgaan; en niet alleen het huishoudelijk afval dat
hiervan maar een beperkt deel uitmaakt. Uiteraard maakt dit de circulaire doelstelling niet minder uitdagend,
maar het is niet de exclusieve verantwoordelijkheid van de gemeente om deze doelstellingen te behalen. Alle
partijen in de maatschappij hebben hierin een rol en verantwoordelijkheid.
Ten aanzien van de aanbevelingen:
1. Geef het college opdracht om bij het actualiseren van het afvalbeleid en het uitvoeren ervan als leidende principes
te hanteren dat:
    a. de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor huishoudelijk afval verder gaat dan haar wettelijke taak, zeker
    gezien de duurzaamheidsambities van de gemeente Nijmegen
    en daarmee dat:
    b. het verbeteren van kwaliteit van huishoudelijk afval een urgent probleem is dat voor het oplossen vraagt om:
    c. een cyclische manier van werken.
    Hanteer deze leidende principes als raad ook zelf bij het invullen van de kaderstellende en controlerende rol in het
    dossier huishoudelijk afval.
Als college hebben wij steeds onze verantwoordelijkheid breder betracht dan onze wettelijke zorgtaak en dat
zullen we blijven doen. In dat kader wijzen we onder andere op:
• de vergaande rol en verantwoordelijkheid die gemeenten in het ketenregie-model voor plastic+-afval op zich
     hebben genomen om te komen tot meer hergebruik van het plastic+.
• de keuze om ons als gemeente Nijmegen aan te sluiten bij de statiegeld-alliantie.
• de inzet van restwarmte vrijkomend bij de verbranding van restafval bij ARN voor het warmtenet en
• de keuze om het huishoudelijk ingezamelde GFT in de eigen installatie bij ARN lokaal te vergisten en daarbij
     het vrijkomende biogas te benutten in het regionale streekvervoer.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                                   39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>Deze aanbeveling omarmen wij dan ook met de kanttekening dat wij onze bredere verantwoordelijkheid wel
steeds bezien binnen onze reële mogelijkheden. Zoals bij het algemene deel van onze reactie aangegeven, stellen
we ons op het standpunt dat we niet de primaire verantwoordelijkheid van andere partijen in de keten moeten
willen overnemen. Daar waar wij bevoegd zijn, zijn we leidend. Daar waar we kunnen lobbyen, bemiddelen of
ondersteunen, zullen we dat doen in samenwerking met onze partners.
We onderschrijven dat kwaliteit van huishoudelijk door de keten heen een urgent probleem is. Vanuit de
Rijksoverheid en het programma VANG wordt dit eveneens onderkend en bezint men zich hoe de samenwerking
binnen de keten kan worden verbeterd. In lijn met deze ontwikkelingen zullen wij met onze partners in de keten
bekijken hoe we de samenwerking binnen de keten structureel kunnen versterken en in gezamenlijkheid meer
hergebruik kunnen realiseren.
De aanbeveling voor een proces van cyclisch werken nemen wij over. Wij zien het als een zinvol instrument om de
betrokkenheid van en het inzicht bij de raad te vergroten bij de ontwikkeling en voortgang van het afvalbeleid.
2. Afspraken met het college te maken over:
    a. de betrokkenheid van de raad, inwoners en andere spelers in de keten bij de totstandkoming van het nieuwe
    Afvalbeleidsplan;
    b. de zaken die de raad in elk geval uitgewerkt wil zien in het nieuwe Afvalbeleidsplan;
Uw suggestie van de startnotitie nemen we over. Dit betekent dat we vooraf met de raad het gesprek voeren over
het proces van totstandkoming. Ook kunnen we dan met elkaar bespreken welke punten in het nieuwe
Afvalbeleidsplan terecht komen.
3. Afspraken met het college te maken over de informatievoorziening aan de raad over:
           a. de uitvoering van het Afvalbeleidsplan;
           b. de bereikte resultaten in de verschillende schakels in de afvalketen.
Uw rekenkamer benoemt een aantal concrete punten. Het gaat om een aanpassing van de indicatoren in de
begroting en jaarrekening, als ook het periodiek informeren van de raad via een rapportage en analyse. Op dit
moment trachten wij de gemeenteraad ten behoeve van haar kaderstellende en controlerende rol al een zo
volledig mogelijk beeld te geven. Uw aanbeveling helpt om dit aan te scherpen. Tegelijkertijd kunnen wij op dit
moment nog niet volledig overzien welke impact de door u gestelde inhoudelijke verantwoording vraagt op
uitvoeringsniveau. Het nieuwe afvalbeleidsplan lijkt ons inziens een mooi moment om hierin de juiste afwegingen
te maken.
4. Onderling afspraken te maken over de behandeling van voortgangs- en verantwoordingsinformatie en de
informatie over ontwikkelingen.
Ons college zal in het proces naar het nieuwe afvalbeleidsplan 2022 ook aandacht hebben voor de voortgangs- en
verantwoordingsinformatie.
Hoogachtend,
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen
mr. drs. A.H. van Hout                                         drs. H.M.F. Bruls
gemeentesecretaris                                             burgemeester
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                              40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>6. NAWOORD REKENKAMER
De rekenkamer is verheugd dat het college de conclusies uit ons onderzoek omarmt en de
aanbevelingen overneemt. Naar aanleiding van de reactie van het college willen wij twee
opmerkingen maken.
Het college mist in het onderzoek de producentenverantwoordelijkheid. Het college stelt dat nu het
beeld ontstaat dat het kwaliteitsvraagstuk pas begint vanaf het moment van inzameling. De
rekenkamer onderkent in het rapport het belang van de producentenverantwoordelijkheid. Echter:
het is de wettelijke taak van de rekenkamer om onderzoek te doen naar het door de gemeente
gevoerde bestuur. De rekenkamer heeft in het onderzoek de hele afvalketen van productie tot
eindverwerking geschetst. Vanuit onze wettelijke taak hebben wij het onderzoek vervolgens
afgebakend tot die schakels in de afvalketen waar de gemeente op kan sturen. De eerste schakel is
dan het (laten) inzamelen van het huishoudelijk afval.
In zijn reactie geeft het college aan zich betrokken te voelen bij alle schakels in de keten, maar
niet de primaire verantwoordelijkheid te dragen voor alle schakels in de keten. De rekenkamer
onderschrijft dit in haar rapport. Om tot meer hergebruik (recycling) te komen, hebben alle spelers
in de afvalketen een verantwoordelijkheid: producenten, inwoners, inzamelaars, verwerkers. Wij
willen op deze plek graag benadrukken dat de gemeente de verantwoordelijkheid van deze partijen
zeker niet over kan of moet nemen. In de toelichting op aanbeveling 2 gaan we in op de
verantwoordelijkheden van de verschillende partijen. Daarbij hebben wij ook aangegeven het wel
de verantwoordelijkheid van de gemeente te vinden, zodanige randvoorwaarden te scheppen dat
alle partijen in de keten – inclusief de gemeente zelf - hun verantwoordelijkheid kunnen
waarmaken.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen:
Afval of grondstof?                                                                                41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>