<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                                            A D V I E S
Aan     :       Bram Duizer, griffier gemeenteraad Zutphen

Van     :       Olaf Schuwer, adviseur Decentraal overheidsrecht

Betreft :       staatsrechtelijke duiding notitie Integriteit en omgangsvormen c.a.

Zwolle ,        11 december 2024/12 februari 2025



Beste heer Duizer,

Inleiding
U vroeg mij om een staatsrechtelijke analyse van het onderdeel “Integriteit en gedragsincidenten”,
deel uitmakend van Bijlage 1 behorend bij aan de raad ter vaststelling voorgelegde Gedragscode
Integriteit raadsleden en fractievertegenwoordigers gemeente Zutphen 2024. Bij die analyse dient de
specifieke positie van het raadslid als gekozen volksvertegenwoordiger als uitgangspunt. Deze positie
wordt in het bijzonder benadrukt in de artikelen 129 lid 6 Grondwet en 27 Gemeentewet: de leden
(van de raad) stemmen zonder last.
Een eerste versie van dit advies vormde voorwerp van bespreking op 10 februari 2025 in het stadhuis
van Zutphen. Initiatiefnemer voor deze bespreking was de burgemeester.
In die bespreking vond een gedachtenwisseling plaats met als thema de noodzaak van een gedrags-
c.q. integriteitscode bezien tegen de achtergrond van de staatsrechtelijke positie van een gekozen
volksvertegenwoordiger (gemeenteraadslid), toegespitst op de bestuurlijke context van de gemeente
Zutphen.

Leeswijzer
Onderstaand voldoe ik aan uw verzoek. Begonnen wordt met een korte uiteenzetting van de inhoud
en betekenis van het vrij mandaat waarover elk raadslid beschikt. Daarna volgt een algemene duiding
van de gedragscode.
Vervolgd wordt met de bespreking van een aantal passages uit de hierboven genoemde Bijlage,
bezien tegen de achtergrond van het vrij mandaat van het raadslid versus de noodzaak tot het
hebben van een duidelijke en staatsrechtelijk passende gedragscode met inbegrip van de naleving
ervan.

Vrij mandaat raadslid 1
De grondwettelijke werkelijkheid is (..) dat men stemt op individuele volksvertegenwoordigers. Die
volksvertegenwoordigers, eenmaal verkozen, ontlenen aan de Grondwet hun ‘vrij mandaat’. De kern
van dit vrij mandaat is dat een volksvertegenwoordiger het gehele volk vertegenwoordigt – en dus
niet alleen zijn eigen electoraat – en dat hij ‘stemt zonder last’. Dat houdt niet alleen in dat hij stemt
zonder rechtens afdwingbare verplichtingen van zijn politieke partij, van kiezers of van derden, maar
hij kan ook niet gedwongen worden tot het afstaan van zijn zetel. Op die manier wordt de uitspraak
van de kiezers beschermd tegen onder meer een onaanvaardbare invloed van politieke partijen.
Het vrij mandaat is echter breder dan het deel dat expliciet in de Grondwet is opgenomen. Het is een
waarborg voor het zelfstandig en onafhankelijk opereren van de volksvertegenwoordiger, zodat de
besluitvorming uiteindelijk in het vertegenwoordigend orgaan plaatsvindt en niet onder
ongeoorloofde druk van derden tot stand komt. Deze onafhankelijkheid is een onmisbaar element

1
 Deze paragraaf is ontleend aan de masterscriptie van M. Bouwmeester Berends “Een onvolwaardig
mandaat?”, OU Nederland 2021, pg. 6.

                                                    1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>voor de balans tussen macht en tegenmacht en is daarmee een van de belangrijkste pijlers in onze
parlementaire democratie.


Algemene duiding gedragscode
Sinds 7 maart 2002 bevat de Gemeentewet een drietal artikelen waarin de gemeenteraad wordt
opgedragen gedragscodes voor zijn leden, de wethouders en de burgemeester vast te stellen. De
gedragscode is een richtsnoer voor het handelen van individuele politieke ambtsdragers en heeft tot
doel hen te ondersteunen bij de invulling van hun verantwoordelijkheid voor de integriteit van het
openbaar bestuur. Het rechtskarakter van de gedragscode is dat van een interne regeling, als nadere
invulling en concretisering van de wettelijke regels. De gedragscode bevat in aanvulling op wettelijke
regels gedragsnormen en regels over procedures die de transparantie van het handelen van politieke
ambtsdragers evenals van de besluitvorming over en de naleving van de normen vergroten. Zij vormt
een beoordelingskader en leidraad bij twijfel, vragen en discussies. Het voorschrijven van een
gedragsregel die afwijkt of verder gaat dan een dwingendrechtelijke wettelijke regeling is niet
mogelijk. Als een gemeenteraad contra-legem constructies opnemen in de gedragscode dan kunnen
die gemakkelijk weer zelf aanleiding zijn voor integriteitsproblemen.
Een gedragscode heeft dus niet de juridische status van een algemeen verbindend voorschrift zoals
een gemeentelijke verordening waaruit rechten en verplichtingen voortvloeien. Er is sprake van
zelfbinding. De regels worden in gezamenlijk debat vastgesteld door de politieke ambtsdragers zelf. In
dit licht moeten de regels in de code worden gezien. Dat maakt de gedragscode evenwel niet
vrijblijvend. De bestuurders en volksvertegenwoordigers kunnen daarop worden aangesproken en zij
dienen zich over de naleving ervan in het openbaar te verantwoorden. Het niet naleven van de
gedragscode kan dus wel onderdeel worden van politiek debat en kan ook politieke gevolgen hebben.
De gedragscode biedt politieke ambtsdragers een handvat om andere politieke ambtsdragers aan te
spreken op hun gedrag en hieruit wellicht (politieke) consequenties te trekken. Het naleven van een
gedragscode dient een vanzelfsprekendheid te zijn voor elk raadslid, gezien de bijzondere positie van
een raadslid in het kader van het dienen van het algemeen belang. Het behoort tot de taak van de
burgemeester om hierin herkenbaar en aanspreekbaar aandacht voor de vragen.

Bespreking op onderdelen

 Passage                                              Opmerking
 Raadslid en fractievertegenwoordiger                 Het is staatsrechtelijk niet uit te leggen dat
                                                      raadslid en fractievertegenwoordiger in deze
                                                      Bijlage op één lijn worden geplaatst. De
                                                      staatsrechtelijke positie van een
                                                      fractievertegenwoordiger is die van lid van een
                                                      commissie als bedoeld in artikel 82 lid 1
                                                      Gemeentewet. Fractievertegenwoordigers zijn,
                                                      anders dan raadsleden, niet gekozen en
                                                      ontberen om die reden de staatsrechtelijke
                                                      waarborgen van een in de raad gekozen
                                                      raadslid.
 Ondanks alles kan het toch voorkomen dat er          Het gaat om een gedragscode, niet om een
 gehandeld wordt in strijd met de regels.             wettelijk voorschrift. Om die reden is het beter
                                                      om te spreken over “strijd met de
                                                      gedragsregels”.
 Als nader onderzoek gewenst is, neemt de             Het seniorenconvent vindt zijn basis in artikel
 burgemeester contact op met het                      1:8 van het Reglement van Orde gemeenteraad


                                                  2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>seniorenconvent dat onder geheimhouding               Zutphen 2024. Deze commissie verricht zijn
wordt geïnformeerd en een voorstel voor               werkzaamheden ten dienste van (het
onderzoek krijgt voorgelegd. Pas na een               functioneren van) de gemeenteraad.
inhoudelijk advies van het seniorenconvent            Het adviseren aan de burgemeester is geen taak
volgt een onderzoek.                                  of bevoegdheid van het seniorenconvent als
                                                      omschreven in artikel 1:8 lid 6 RvO. Als de
                                                      burgemeester een commissie wil die hem
                                                      adviseert op het gebied van integriteit, ligt het
                                                      op zijn weg om daartoe op basis van artikel 84
                                                      Gemeentewet een commissie in te stellen.
Dat betekent dat het gemeentebestuur altijd op        Bedacht dient te worden dat er een zeer
alle meldingen over integriteitsschendingen           beperkt wettelijk stelsel is dat kan worden
reageert, zonder aanzien des persoons.                ingezet als een raadslid integriteitsbepalingen
                                                      overtreedt. Deze zijn (bij uitsluiting) te vinden in
                                                      Hoofdstuk X van de Kieswet. Van die bepalingen
                                                      kan alleen gebruik worden gemaakt bij het niet
                                                      langer voldoen aan de vereisten van het
                                                      raadslidmaatschap zoals te vinden in de
                                                      artikelen 10 en 13 lid 1 Gemeentewet, en bij het
                                                      gepleegd hebben van een verboden handeling
                                                      als bedoeld in artikel 15 lid 1 Gemeentewet.
Iedereen dient zich vanaf het moment van              Gezien de aard en het karakter van de
melding tot en met het onderzoek afzijdig te          gedragscode is het beter om na “Iedereen” in te
houden van mededelingen omtrent een                   voegen “die bij het onderzoek en het
(vermeend) incident                                   (vermeend) incident is betrokken”. Het woord
                                                      “een” ware te vervangen door “het”.
Wie niet integer werkt en/ of zich niet houdt         De woorden “pleegt “plichtsverzuim” ” zijn niet
aan de omgangsvormen zoals we die binnen het          de meest passende in dit verband. In
gemeentebestuur hebben afgesproken, pleegt            overweging wordt gegeven dit te vervangen
“plichtsverzuim”.                                     door “handelt niet integer”.
Raadsleden/ fractievertegenwoordigers worden          Een raadslid is een staatsrechtelijk kleine
direct op hun gedrag aangesproken. In eerste          zelfstandige binnen de gemeenteraad, en voert
instantie is dat de taak van de fractie waartoe       zijn ambt uit binnen zijn vrij mandaat. Een
het raadslid/ fractievertegenwoordiger behoort.       fractie is daaraan ondergeschikt. En niet
                                                      andersom zoals deze passage suggereert.
                                                      Daarnaast is een fractie staatsrechtelijk non-
                                                      existent. Een fractie verkeert niet in de positie
                                                      om een raadslid op zijn gedrag aan te spreken.
                                                      Passender is dat binnen de raad iemand met
                                                      natuurlijk overwicht zich hiervoor
                                                      verantwoordelijk voelt, met acceptatie van de
                                                      andere raadsleden.
Als het direct aanspreken onvoldoende                 Een “officiële waarschuwing”. Het woord
uitwerking heeft kan de burgemeester bij              “officiële” suggereert dat de waarschuwing van
incidenten of terugkerend ongewenst gedrag            zwaarder gewicht is dan een “onofficiële”
een officiële waarschuwing aan het raadslid/          waarschuwing. Beide waarschuwingen zijn
fractievertegenwoordiger geven.                       buitenwettelijk en staan op gespannen voet met
                                                      het vrij mandaat van elk raadslid.
Een dergelijke waarschuwing wordt niet publiek        Zie mijn eerdere opmerking over het
gemaakt, maar wel altijd per omgaande gedeeld         seniorenconvent binnen het verband van het
met het seniorenconvent.


                                                  3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>                                                   voorliggende document. Waartoe dient deze
                                                   mededeling aan het seniorenconvent?
                                                   Correct zou zijn dat alle raadsleden worden
                                                   geïnformeerd. Zie in dit verband artikel 180 lid 2
                                                   Gemeentewet. Daarin ontbreekt het woord
                                                   “seniorenconvent”.
 Een ernstige overtreding van de integriteit en/   Het oproepen tot schorsing zoals voorgesteld is
 of omgangsvorm dan wel persisterend gedrag in staatsrechtelijk onrechtmatig en miskent het vrij
 dat kader kan voor raadsleden en                  mandaat van het raadslid. Een berisping heeft
 fractievertegenwoordigers leiden tot een          consequenties in de beeldvorming, maar
 berisping door de gemeenteraad in de vorm van suggereert dat de raad als orgaan een rol of
 een motie van afkeuring eventueel                 taak heeft bij het corrigeren van een raadslid
 gecombineerd met een oproep tot schorsing         dat zich gedraagt naar de gedragscode. Ten
 voor beraadslagingen.                             onrechte.
 Bij een oproep tot schorsing kan de voorzitter    Artikel 26 lid 2 en 3 Gemeentewet vormt bij
 van de raad het betreffende raadslid/             uitsluiting de grondslag voor het ontzeggen van
 fractievertegenwoordiger in een uiterste geval    deelname aan raadsvergaderingen door een
 voor een periode van maximaal drie maanden        raadslid. Geen raad komt het recht toe om
 schorsen voor deelname aan raadsdebatten.         aanvullende bepalingen als deze vast te stellen.
                                                   Als dit voor een (niet gekozen)
                                                   fractievertegenwoordiger zou moeten kunnen
                                                   worden toegepast, dient dit te worden geregeld
                                                   in het betreffende instellingsbesluit.
 Voor andere vergaderingen dan de                  Buiten hetgeen in artikel 26 lid 2 en 3
 raadsvergadering kan in een ultiem geval de       Gemeentewet aan sancties staan vermeld, kan
 toegang voor een periode van maximaal 3           een raadslid niet de hier voorgestelde
 maanden worden ontzegd.                           buitenwettelijke sancties opgelegd krijgen.
                                                   Grondwet noch Gemeentewet bieden hiertoe
                                                   ruimte.
                                                   Zie voor de fractievertegenwoordiger het slot
                                                   van mijn vorige opmerking.
 Bij herhaling van het gedrag kan het raadslid/ de Zie vorige opmerkingen. Een raadslid kan alleen
 fractievertegenwoordiger voor ten hoogste drie de toegang tot de raadsvergadering worden
 maanden het woord worden ontzegd en               ontzegd. Alle andere vergaderingen op het
 worden uitgesloten van de beraadslagingen.        raadsdomein waartoe een raadslid toegang
                                                   heeft staan open voor het raadslid met
                                                   genoemd “herhaald gedrag”.
 kan de burgemeester het betreffende raadslid/     De Nationale Ombudsman heeft bij herhaling
 fractievertegenwoordiger een contactverbod        uitgesproken dat een toegangsverbod tot het
 met ambtenaren opleggen en de toegang tot         stadhuis onrechtmatig is.
 het stadhuis (niet zijnde de raadszaal)
 ontzeggen, voor maximaal 3 maanden.


Aanbeveling
Bovenstaande bevindingen brengen mij tot de aanbeveling om (dit onderdeel van) de aan de raad
voorgelegde gedragscode aan te passen alvorens aan de raad ter vaststelling aan te bieden.

Zwolle, 11 december 2024/12 februari 2025

Mr. Olaf Schuwer
Adviseur Decentraal overheidsrecht

                                                  4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>