<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>  advies van de raad voor het openbaar bestuur




goede
ondersteuning,
sterke
democratie
over de ondersteuning
van decentrale volks-
vertegenwoordigingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>de raad voor het openbaar bestuur              werkwijze
is een onafhankelijk adviesorgaan van de       Adviesaanvragen kunnen van alle
regering en het parlement. De ROB              ministeries en van de beide Kamers der
adviseert – gevraagd of op eigen initiatief    Staten-Generaal afkomstig zijn. De ROB
– over de inrichting en het functioneren       baseert zijn adviezen op bestuurlijke
van het openbaar bestuur en de beleids-        kennis en ervaring, state-of-the-art
matige aspecten van financiële verhoudin-      wetenschappelijke inzichten en kennis-
gen tussen Rijk, gemeenten en provincies.      name van opinies en inzichten uit de
Extra aandacht gaat uit naar de beginselen     samenleving. Ook via andere activiteiten
van democratie en rechtsstaat.                 (lezingen, rondetafelgesprekken, congres-
                                               sen, inleidingen) levert de ROB een bijdrage
wettelijke verankering                         aan het politiek-bestuurlijke en maat-
De ROB is ingesteld bij Wet van                schappelijke debat over het functioneren
12 december 1996 (Wet op de raad voor het      van het openbaar bestuur en de democra-
openbaar bestuur, Staatsblad 1996, nr. 623).   tie.
Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de
Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv)     samenstelling
overgedragen aan de Raad voor het              De Raad bestaat uit een voorzitter en acht
Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld         leden die worden benoemd bij Koninklijk
bij wet van 21 februari 1997.                  Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van
                                               hun deskundigheid en maatschappelijke
De geschiedenis van de Raad voor het           ervaring. Daarnaast kan de Raad voor
Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot in       projecten tijdelijke raadsleden aanstellen.
1960. Toen werd de Raad voor de
gemeentefinanciën (Rgf) opgericht.             staf
In 1965 werd de Raad voor de Territoriale      Een compacte staf ondersteunt de ROB. De
Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn    secretaris en zijn medewerkers leggen over
voorlopers van de huidige Raad voor het        hun werk verantwoording af aan de Raad.
Openbaar Bestuur.
                                               adresgegevens
                                               Bezoekadres: Korte Voorhout 7
                                               Postadres: Postbus 20011,
                                               2500 EA Den Haag
                                               T 070 426 7540
                                               E info@raadopenbaarbestuur.nl
                                               www.raadopenbaarbestuur.nl
                                               @Raad_ROB




Vormgeving: Studio Tint, Den Haag
© november 2020 Raad voor het Openbaar Bestuur
isbn/ean 978-90-5991-130-7
nur 823
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>    Mensen, en dus ook gemeenteraadsleden,
    kunnen alleen worden geholpen als ze geholpen
    willen worden 1




1   Brief van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden van 27 augustus 2020 aan de Raad
    voor het Openbaar Bestuur.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Voorwoord




  De Raad voor het Openbaar Bestuur heeft zich afgelopen jaren in verschil-
  lende adviesrapporten en andere publicaties gebogen over het functioneren
  van de democratie in gemeenten en provincies. Hij heeft daarbij gewezen op
  de paradox dat met de decentralisatie van taken naar het decentraal bestuur
  het belang van de gemeenteraad en provinciale staten is toegenomen terwijl
  het werk als decentrale volksvertegenwoordiger daarmee inhoudelijk com-
  plexer en praktisch steeds lastiger is te combineren met baan, gezin en hobby.

  In zijn advies Voor de publieke zaak (2018) benadrukte de Raad dat decentrale
  volksvertegenwoordigers niet moeten beknibbelen op de mogelijkheden die
  voor hen openstaan voor goede ondersteuning bij het politieke werk in
  gemeenteraad en provinciale staten. Tegelijk zag de Raad dat hulptroepen
  zoals griffie, rekenkamer, fractieondersteuning, ambtelijke bestand en oplei-
  dingsbudgetten niet volledig worden benut. Dat heeft minister Ollongren van
  Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gebracht tot een verzoek aan de
  Raad voor een meer fundamenteel advies over de ondersteuning van de
  gemeenteraad. Zij vraagt de Raad zich te buigen over de vraag: Wat voor
  ondersteuning is er – zowel kwalitatief als kwantitatief – anno 2020 vereist
  om raadsleden en de raad van adequate ondersteuning te voorzien, te denken
  aan griffie, Rekenkamer, fractie ondersteuning, ambtelijke ondersteuning en
  bijstand en opleidingsbudgetten? Daarbij vraagt ze zich expliciet af organisa-
  ties van gemeenten nu voldoende in dienst staan van de gemeenteraad en in
  hoeverre de ondersteuning van raden een kwestie is die van bovenaf wettelijk
  geregeld dient te worden (bijvoorbeeld door het geld uit het Gemeentefonds
  daarvoor te oormerken). Of is dit een vrije kwestie waar gemeenteraden zelf
  over moeten besluiten? De Raad heeft ook de provincies in het advies
  betrokken.

  In dit voorliggende advies stelt de Raad dat het Rijk dwingender dan nu mag
  sturen op de ondersteuning van de decentrale volksvertegenwoordigingen.
  Onder druk van de publieke opinie is de verleiding voor gemeenteraden groot
  om ook ‘in eigen vlees te snijden’ als een gemeente voor een bezuinigingsop-
  gave staat. Maar op de kwaliteit van de decentrale democratie moet niet wor-
  den bezuinigd, zeker omdat de gemeenteraden (en provinciale staten) over
  steeds meer onderwerpen gaan die bovendien grote en directe impact heb-
  ben op het leven van veel Nederlanders. De vrijblijvendheid van goede onder-
  steuning, als ware het een leuke bijkomstigheid, moet eraf. De Raad vindt dat
  het Rijk daarvoor niet een financiële troefkaart moet trekken door geld uit het


  4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                Gemeentefonds te oormerken maar ziet andere mogelijkheden om dwingen-
                der op adequate ondersteuning te sturen.

                Dit advies is voorbereid door een werkgroep uit de Raad waarvan Miranda de
                Vries, Huri Sahin en Frank van Ommeren deel uitmaakten. Michael Mekel
                ondersteunde de werkgroep vanuit de staf, met medewerking van Gerber van
                Nijendaal.

                De adviesvraag kwam in juni 2020 bij de Raad binnen. Daarbij luidde het ver-
                zoek uiterlijk 1 november 2020 advies uit te brengen. Dat is een korte door-
                looptijd, zeker omdat in die periode ook nog het zomerreces viel. Dat weerhield
                de beroeps- en belangenverenigingen en andere deskundigen en betrokkenen
                die de verschillende spelers in de decentrale democratie ondersteunen er niet
                van om zowel schriftelijk als ook kort na de zomer via een digitaal rondetafel-
                gesprek hun inbreng voor dit advies te leveren. Wij zijn hen zeer dankbaar voor
                bereidwilligheid en hun bijdrage.

                Speciale dank gaat uit naar Jos Hessels, burgemeester van Echt-Susteren, die
                belangrijke input leverde aan dit advies. Hij promoveerde in 2018 op een
                onderzoek naar ondersteuning van de gemeenteraad en was bereid om voor
                de Raad een paper te schrijven. Dit paper publiceren we tegelijk met dit advies.
                Het is een rijke en inspirerende bron voor de Raad gebleken. Dat neemt niet
                weg dat alleen de Raad verantwoordelijk is voor de inhoud van dit advies.




                Han Polman                                       Rien Fraanje
                Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur        Secretaris-directeur




                5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Inhoud



Voorwoord                                                                     4

Advies: formuleer normen voor ondersteuning, bepaal wat dat kost,
leg de normen vast, zorg dat de middelen (herkenbaar) beschikbaar zijn
en stimuleer naleefgedrag                                                     8

1          Inleiding                                                         13
        1.1      Inleiding                                                   13
        1.2      Internationaal perspectief                                  13
        1.3      Decentraal bestuur ruggengraat van openbaar bestuur         14
        1.4      Democratische legitimiteit                                  14
        1.5      Zorgpunten                                                  15
        1.6      Adviesaanvraag                                              17
        1.7      Leeswijzer                                                  17

2         Oorzaken: waarom ondersteuning voor verbetering vatbaar is         18
        2.1    Inleiding                                                     18
        2.2    Het systeem van inhoudelijke ondersteuning                    18
        2.3    Ambtelijke bijstand                                            21
        2.4    Fractieondersteuning                                          23
        2.5    Griffie(r)                                                    24
        2.6    Rekenkamer                                                    27
        2.7    Opleiding(sbudgetten)                                         29
        2.8    Ontwikkelingen bij waterschappen                               31

3         Uitgangspunten bij dit advies                                      33
        3.1    Inleiding                                                     33
        3.2    Dualisering                                                   33
        3.3    Verantwoordelijkheid nemen of overlaten? Vier redenen die
               handelend optreden door de minister van BZK rechtvaardigen    35
        3.4    Principes van financiële verhoudingen                         38

4         Oplossingen: wat er moet gebeuren om ondersteuning te verbeteren   40
        4.1    Inleiding                                                     40
        4.2    Ambtelijke bijstand                                            41
        4.3    Fractieondersteuning                                          42
        4.4    Griffie(r)                                                    42
        4.5    Rekenkamer                                                    43
        4.6    Opleiding(sbudgetten)                                         43

    6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur




            5         Conclusie en advies                                               45
                    5.1    Inleiding                                                    45
                    5.2    Conclusie                                                    45
                    5.3    Advies aan de minister                                       46
                    5.4    Advies aan het decentraal bestuur, beroeps- en belangen-
                           verenigingen en koepels in het openbaar bestuur              48
                    5.5    Voorbeeld van een nadere uitwerking van onderdeel 1a van
                           het advies                                                   49

            Bijlage I     Adviesaanvraag                                                50

            Bijlage II    Lijst met geraadpleegde instanties en personen                52

            Bijlage III   Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur                  53




                7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Advies: formuleer normen voor ondersteuning,
bepaal wat dat kost, leg de normen vast, zorg dat
de middelen (herkenbaar) beschikbaar zijn en
stimuleer naleefgedrag




adviesvraag
  Wat is er voor nodig om decentrale volksvertegenwoordigingen goed te
  ondersteunen en mag dat (wettelijk) van bovenaf worden opgelegd of is dit
  een vrije kwestie waar gemeenteraden en provinciale staten zelf over mogen
  besluiten? En mag voor ondersteuning geld uit het Gemeentefonds (en Pro-
  vinciefonds) worden geoormerkt? De minister van Binnenlandse Zaken en
  Koninkrijksrelaties (BZK) vraagt de Raad voor het Openbaar Bestuur te advise-
  ren over ambtelijke bijstand, fractieondersteuning, griffier, rekenkamer en
  opleidingsbudgetten. De minister van BZK wil bevorderen dat de wettelijke
  hulptroepen door decentrale volksvertegenwoordigingen beter worden benut
  en de minister wil het wettelijke recht op fractieondersteuning en ambtelijke
  bijstand versterken.2

kernboodschap
   Goede ondersteuning is in het belang van het goed functioneren van decen-
   trale volksvertegenwoordigingen. Een goed functionerende gemeenteraad of
   provinciale staten draagt bij aan goed decentraal (openbaar) bestuur. Inwo-
   ners van Nederland hebben baat bij goed bestuur.

    Een visie op wat goede ondersteuning is en hoeveel daarvan een decentrale
    volksvertegenwoordiging nodig heeft, hangt samen met een visie op wat voor
    gemeenteraad of provinciale staten je wilt zijn. Het hangt ook samen met de
    vraag wat we in Nederland vinden dat de normen zijn voor goed decentraal
    openbaar bestuur en wat we daar voor over hebben. Dat zijn vragen die veel
    decentrale volksvertegenwoordigingen moeilijk vinden om te beantwoorden.
    Het zijn ook vragen waar volgens de Raad de minister van BZK een verant-
    woordelijkheid draagt.




2   Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 300 VII, nr. 131, p. 6.

    8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                De Raad vindt in dit geval dat voor ondersteuning van decentrale volksverte-
                genwoordigingen op onderdelen een (wettelijk) zetje ‘van bovenaf’ nodig is.
                De Raad geeft vier redenen die handelend optreden door de minister van BZK
                rechtvaardigen:
                a. handelingsverlegenheid bij decentrale volksvertegenwoordigingen om
                    in zichzelf te investeren;
                b. kwaliteit en kwantiteit van de ondersteuning houdt geen tred met de
                    verzwaring en toenemende complexiteit van het takenpakket van het
                    decentrale bestuur (decentralisaties, omgevingswet, regionalisering,
                    behartigen van de belangen van de volksvertegenwoordiging);
                c. de ruimte voor verbetering van de ondersteuning en doorontwikkeling
                    van dualisering wordt in praktijk door gemeenteraden en provinciale
                    staten te weinig benut; en
                d. decentrale volksvertegenwoordiging is lekenbestuur en moet dat ook
                    blijven.

                De vraag of het geoorloofd is geld uit het Gemeentefonds (en Provinciefonds)
                te oormerken dient volgens de Raad mede aan de hand van de spelregels voor
                financiële verhoudingen te worden beantwoord. Oormerken van geld uit het
                Gemeentefonds en Provinciefonds voor ondersteuning van decentrale volks-
                vertegenwoordigingen is in strijd met de bestedingsvrijheid van de fondsen.

                Ondersteuning is de afgelopen twintig jaar overgelaten aan het decentrale
                bestuur en er is veel bereikt. Maar het blijkt dat decentrale volksvertegen-
                woordigingen hun wettelijk instrumentarium voor controle en kaderstelling
                niet of niet voldoende gebruiken. Er is ruimte voor verbetering en die moet
                worden benut. Ondersteuning mag wat kosten en zou niet afhankelijk moe-
                ten zijn van wat een gemeente of provincie daar zelf voor over heeft. De rich-
                ting die de minister aangeeft, mag niet vrijblijvend zijn: er moeten prikkels
                komen om naleving te bevorderen.



                Advies: formuleer normen voor ondersteuning, bepaal wat dat kost,
                leg de normen vast, zorg dat de middelen (herkenbaar) beschikbaar zijn
                en stimuleer naleefgedrag

                1 De Raad adviseert de minister om samen met de beroeps- en belan-
                  genverenigingen en de koepels in het openbaar bestuur normen te
                  formuleren voor ondersteuning van gemeenteraden en provinciale
                  staten.

                    De Raad denkt daarbij aan:
                    a. verbetering van de juridische grondslag in de Gemeentewet en
                       Provinciewet voor het leveren van ambtelijke bijstand;

                9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                     b. formulering van een (hernieuwde) visie op het doel van de wette-
                        lijke regeling en de toepassing van het wettelijk recht op fractie-
                        ondersteuning, alsmede de financiële omvang die daarbij past;
                     c. verankering en versterking van de onafhankelijke positie van de
                        griffier, waarbij het gaat om zaken als:
                        - welke functiesoorten een griffie moet omvatten en de taken
                            die een griffie moet vervullen (bijvoorbeeld democratische
                            vernieuwing, burgerparticipatie, regionale samenwerking,
                            strategisch advies, behartigen van de belangen van de
                            volksvertegenwoordiging);
                        - de (minimale) formatieve omvang; en
                        - normering van functieprofiel en functiewaardering,
                            bijvoorbeeld gerelateerd aan die van de gemeente- of
                            provinciesecretaris.
                     d. normering van een ondergrens voor decentrale rekenkamers, onder
                        meer wat betreft deskundigheid, professionaliteit, betrokkenheid
                        en voldoende budget;
                     e. richting geven aan aanbod en stimulering van het gebruik van rele-
                        vante scholing/opleidingen voor het goed functioneren van decen-
                        trale volksvertegenwoordigers en volksvertegenwoordigingen.

                2 De Raad adviseert dat de minister nader onderzoek laat doen naar
                  de omvang van de middelen die nodig zijn om aan de normen te vol-
                  doen. Als de normen leiden tot een wijziging van de taken of activi-
                  teiten van gemeenten of provincies, dient de minister conform artikel
                  2 van de Financiële-verhoudingswet aan te geven hoe gemeenten
                  of provincies dat kunnen bekostigen. Als uit het onderzoek blijkt dat
                  de eigen middelen van gemeenten of provincies niet toereikend zijn,
                  adviseert de Raad dat de minister middelen daarvoor beschikbaar
                  stelt.

                3 De Raad adviseert de minister in afstemming met de beroeps- en
                  belangenverenigingen en de koepels in het openbaar bestuur te
                  bepalen op welke wijze de hiervóór onder 1) genoemde normen voor
                  ondersteuning worden vastgelegd. Dat kan in de wet, maar ook
                  bijvoorbeeld via modelverordeningen, modelbeleidsregels, modelin-
                  structies of handreikingen. De regelingen dienen goed op elkaar te
                  worden afgestemd. Als een norm wordt vastgelegd kan dat bevor-
                  derend werken voor een herkenbare besteding van middelen voor
                  ondersteuning. Het werkt ook goed om naleving te bevorderen.

                4 Oormerken van geld uit het Gemeentefonds en Provinciefonds voor
                  ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen is in strijd
                  met de bestedingsvrijheid van de fondsen. Doel is niet dat gemeenten

                10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                     en provincies het geld uitgeven, doel is dat de gemeenteraden en pro-
                     vinciale staten aanspraak kunnen maken op adequate ondersteuning
                     bij de uitoefening van hun kaderstellende, controlerende en volksver-
                     tegenwoordigende taak. De Raad adviseert de minister om geld bin-
                     nen het Gemeentefonds of Provinciefonds niet te oormerken, maar
                     duidelijk aan te geven hoeveel geld beschikbaar is voor ondersteuning
                     van decentrale volksvertegenwoordigingen. Die herkenbaarheid kan
                     in de praktijk dienen als een soort impliciete bestedingsnorm. Deze
                     bestedingsnorm is niet afdwingbaar, maar kan dienen als referentie
                     volgens het principe ‘pas toe of leg uit’.

                5 Ten slotte adviseert de Raad dat de minister naleefgedrag van de
                  normen stimuleert. Dat kan door burgemeesters en commissarissen
                  van de koning in stelling te brengen. De Raad ziet hen als hoeders
                  van goed decentraal openbaar bestuur en zij zijn als voorzitters van
                  gemeenteraad en provinciale staten in de gelegenheid sturing te
                  geven aan goede ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordi-
                  gingen. De provincie kan daarnaast vanuit haar verantwoordelijkheid
                  voor de kwaliteit van goed openbaar bestuur op lokaal niveau naleef-
                  gedrag van de normen bij gemeenten stimuleren.



            nog een boodschap
              De Raad adviseert de minister. Maar het advies gaat óók de decentrale volks-
              vertegenwoordigingen aan, alsmede de beroeps- en belangenverenigingen en
              de koepels in het openbaar bestuur. De minister kan voorwaarden creëren om
              het stelsel van ondersteuning beter te laten functioneren, de mensen bij de
              gemeenten en provincies moeten het doen. In een aantal gevallen betekent
              dat een cultuurverandering: gemeenteraden en provinciale staten moeten
              meer verantwoordelijkheid nemen om werk te maken van ondersteuning en
              daarnaast kan het wettelijk instrumentarium voor ondersteuning beter wor-
              den gebruikt. Dat kan bijvoorbeeld door bij aanvang van een nieuwe bestuurs-
              periode afspraken vast te leggen over ondersteuning en deze aan het einde
              van de bestuursperiode te evalueren. De Raad vindt in dit verband dat de drie-
              hoek burgemeester / commissaris van de Koning–secretaris–griffier belangrijk
              is voor het samenspel en de coördinatie op decentraal niveau: de samenwer-
              king tussen volksvertegenwoordiging, college en ambtelijke organisatie en
              het maken van afspraken over de wijze van werken, opleiden en ontwikkelen.
              Beroeps- en belangenverenigingen en koepels in het openbaar bestuur kun-
              nen samen met de minister onderzoeken of een circulaire een geschikt instru-
              ment is om toelichting en duiding te geven over dit onderwerp.




                11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                Ten slotte vindt de Raad dat de ruimte voor ontwikkeling van griffie en reken-
                kamer meer kan worden benut. Beroeps- en belangenverenigingen spelen een
                belangrijke rol in het aanjagen en stimuleren van deze hulptroepen van
                gemeenteraden en provinciale staten op het gebied van professionalisering,
                expertiseopbouw, kennisdeling en het leren van elkaars ervaringen door te
                spiegelen of bijvoorbeeld door visitatie.

                Dit alles leidt tot twee aanvullende aanbevelingen.


                Aanvullende aanbevelingen

                6 De Raad beveelt decentrale volksvertegenwoordigingen aan
                  a. verantwoordelijkheid te nemen om werk te maken van onder-
                     steuning en het wettelijk instrumentarium voor ondersteuning
                     beter te gebruiken; en
                  b. het samenspel en coördinatie in en door de driehoek
                     burgemeester/commissaris van de Koning–secretaris–griffier te
                     versterken.

                7 De Raad beveelt beroeps- en belangenverenigingen aan (verder) te
                  werken aan een klimaat waarin het normaal is om in jezelf als decen-
                  trale volksvertegenwoordiger, griffie of rekenkamer te investeren.




                12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>1 Inleiding




1.1       inleiding
      Waarom zijn sommige landen rijk en andere arm? ‘Is it culture, the weather,
      geography? Perhaps ignorance of what the right policies are? Simply, no.’3 In
      hun boek Why nations fail4 maken Daron Acemoglu en James A. Robinson aan-
      nemelijk dat het komt door politiek-bestuurlijke en economische instituties,
      en de mate waarin de bevolking de mogelijkheid heeft deel te nemen aan
      democratische processen en economische ontwikkeling. Goed bestuur en
      goede kwaliteit van overheidsdiensten zijn onmiskenbaar in het belang van
      burgers. Economieën met een hoge productiviteit en een hoog inkomen per
      hoofd van de bevolking hebben de meest effectieve en efficiënte overheid.
      Omgekeerd hebben landen zonder goed bestuur en een slecht presterende
      overheid minder welvaart en matige publieke diensten zoals onderwijs, zorg
      en veiligheid.

1.2       internationaal perspectief
      Nederland heeft internationaal gezien goed openbaar bestuur. In 2018 bracht
      de Europese Commissie een vergelijkend overzicht uit van kenmerken en pres-
      taties van het openbaar bestuur in de (toen nog) 28 landen van de Europese
      Unie.5 In de vergelijking met de andere Lidstaten doet Nederland het overall
      gezien bovengemiddeld goed en scoort met name hoog op de volgende
      indicatoren:
      - societal consultation (de mate waarin de overheid bij de beleidsvoorbe-
          reiding overlegt met economische en sociale actoren; eerste plaats);
      - voice en accountability (de mate waarin burgers van een land kunnen
          deelnemen aan het kiezen van hun regering, evenals de vrijheid van
          meningsuiting, de vrijheid van vereniging en vrije media; tweede plaats);
      - implementation capacity (ambtelijke implementatie van politieke beslui-
          ten; tweede plaats); en
      - trust in government (vertrouwen in de overheid, tweede plaats).6




3     Bron: http://whynationsfail.com/summary/.
4     D. Acemoglu en J.A. Robinson, Why nations fail, januari 2013.
5     European Commission, A comparative overview of public administration characteristics and
      performance in EU28, Publications Office of the European Union (Luxembourg), 2018.
6     Idem, p. 78-79.

      13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            1.3       decentraal bestuur ruggengraat van openbaar bestuur
                  Ons land is een gedecentraliseerde eenheidsstaat waarin provincies en
                  gemeenten een open huishouding hebben (een algemene bevoegdheid tot
                  regeling en bestuur) en in belangrijke mate uitvoering geven aan medebe-
                  windsregels. Gemeenten staan als eerste overheid dicht bij de burger en
                  hebben de afgelopen jaren naast hun bestaande taken belangrijke verant-
                  woordelijkheden gekregen als gevolg van decentralisaties op het terrein van
                  zorg, werk en jeugdhulp (de Wmo 2015, de Participatiewet en de Jeugdwet) en
                  alle gemeenteraden hebben, of krijgen op korte termijn, te maken met de
                  Regionale Energiestrategie (RES). Grote maatschappelijke vraagstukken over
                  natuur (stikstof), ruimte en klimaat liggen op het bord van provincies en
                  waterschappen. De coronapandemie maakt scherp duidelijk dat zonder mede-
                  werking van de medeoverheden het niet goed mogelijk is de (gevolgen van)
                  deze crisis het hoofd te bieden. Het Nederlandse decentrale bestuur vormt dus
                  de ruggengraat van het openbaar bestuur.

            1.4      democratische legitimiteit
                  Voor goed functionerend decentraal openbaar bestuur is democratische legi-
                  timiteit belangrijk. Democratische legitimiteit is een begrip dat vele aspecten
                  kent, maar in de kern bestaat het uit drie delen:
                  1. de eis van algemeen (actief en passief) kiesrecht: burgers moeten
                     invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van vertegenwoordi-
                     gende lichamen.
                  2. de eis van democratische sturing: vertegenwoordigende lichamen
                     moeten richting kunnen geven aan het overheidsoptreden.
                  3. de eis van democratische verantwoording: vertegenwoordigende
                     lichamen moeten in staat zijn om het overheidsoptreden te controleren
                     en betrokkenen te vragen hierover verantwoording af te leggen.7

                  Nederland is een indirecte, representatieve democratie. Het volk kiest zijn
                  eigen vertegenwoordigers die namens hen beslissingen nemen en het bestuur
                  controleren. Voor hun legitimiteit is het essentieel dat volksvertegenwoordi-
                  gingen goed kunnen functioneren. Alleen dan kunnen zij aanspraak maken op
                  de spilfunctie in ons democratisch bestel: goed openbaar bestuur dat eerlijk
                  is gekozen, dat richting geeft aan belangrijke maatschappelijke vraagstukken
                  en dat daarover de dialoog aangaat met en verantwoording aflegt aan de
                  mensen in het land.




            7     Vergelijk: Raad voor het Openbaar Bestuur, Democratische legitimiteit van samenwerkings-
                  verbanden, 19 januari 2015, p. 7.

                  14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            1.5        zorgpunten
                  Hoewel het Nederlandse openbaar bestuur er dus internationaal gezien goed
                  voorstaat, zijn er ook zorgen. De minister van Binnenlandse Zaken en Konink-
                  rijksrelaties (BZK) somde er een aantal op in haar brief van 30 juni 2020 aan
                  de Tweede Kamer8:
                  - gemeenteraden vervullen hun functie, maar het umfeld verandert snel:
                       de maatschappij en de bestuurlijke omstandigheden;
                  - gemeenteraden ontkomen niet aan de sluipende legitimiteitscrisis van
                       een aantal democratische instituten en hebben daardoor de afgelopen
                       jaren aan positie verloren; en
                  - gemeenteraden gebruiken hun wettelijk instrumentarium voor controle
                       en kaderstelling niet of niet voldoende.9

                  Daarnaast bracht Berenschot in januari 2020 een notitie uit over knelpunten
                  en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet en Provinciewet.10 Onder meer
                  kwam aan de orde dat:
                  - de gemeenteraad en provinciale staten worstelen met het invullen van
                     hun kaderstellende en controlerende rol;
                  - voor gemeenteraadsleden onvoldoende ondersteuning beschikbaar is
                     vanuit griffie en ambtelijke organisatie;
                  - de verhouding tussen gemeenteraad en ambtelijke organisatie onduide-
                     lijk is; en
                  - interbestuurlijke samenwerking zoals Regionale Energiestrategie of
                     Regiodeals plaats vindt buiten de Wet gemeenschappelijke regelingen
                     om en daarmee grotendeels buiten het gezichtsveld van decentrale
                     volksvertegenwoordigingen.

                  Al met al reden voor de minister van BZK om de Raad voor het Openbaar
                  Bestuur advies te vragen over de versterking van de hulptroepen van de
                  gemeenteraad.11




            8  Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 131, p. 2.
            9  Vergelijk ook Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, Raad en hulptroepen. Hefbomen
               ter versterking van de controlerende taak van de gemeenteraad, 2017.
            10 Berenschot, Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet en Provinciewet. Notitie
               op basis van literatuurstudie, interviews en regiobijeenkomsten, januari 2020.
            11 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 300 VII, nr. 131, p. 6.

                  15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                 Hulptroepen: korte geschiedenis

                 Met de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur (2002) is
                 onder meer beoogd de volksvertegenwoordigende en controlerende
                 functie van de gemeenteraad en provinciale staten te versterken. Het
                 doel van de dualisering op gemeentelijk en provinciaal niveau is het ver-
                 groten van de herkenbaarheid van het lokale en provinciale bestuur voor
                 de burger. Dat kan worden bereikt door de volksvertegenwoordigende
                 functie van het gekozen orgaan te herstellen en dit orgaan weer tot het
                 belangrijkste politiek forum te maken. Daarvoor zijn de Gemeentewet
                 en Provinciewet op ingrijpende wijze aangepast.12 De gemeenteraad en
                 provinciale staten hebben een aantal nieuwe bevoegdheden gekregen
                 zoals het onderzoeksrecht en het recht op fractieondersteuning (het
                 recht op ambtelijke bijstand bestaat al sinds 1994). Daarnaast zijn de
                 rekenkamer(functie) en de griffier geïntroduceerd. Beide ondersteunen
                 de gemeenteraad en provinciale staten in hun taak.

                 De hulptroepen van de gemeenteraad en provinciale staten bestaan nu
                 bijna 20 jaar. Dat lijkt heel wat, maar in de lange geschiedenis van het
                 decentrale bestuur komen griffie, rekenkamer, fractieondersteuning en
                 ambtelijke bijstand nog maar net kijken. De invulling van de hulptroepen
                 is vooral een zaak geweest van het decentrale bestuur zelf en dat ver-
                 klaart de enorme diversiteit aan omvang, kwaliteit en diepgang. Vanuit
                 de minister van BZK is aandacht voor de versterking van de positie van
                 de gemeenteraad en provinciale staten, omdat dat in de kern is waarom
                 de dualisering draaide. De minister wil daarom maatregelen nemen ter
                 versterking van de checks and balances en de hulptroepen.13

                 In een aantal rapporten14 heeft de Raad geadviseerd over het functione-
                 ren van het openbaar bestuur op lokaal, regionaal en provinciaal niveau.
                 Naast de hoofdboodschap van ieder advies heeft de Raad zich telkens op
                 het standpunt gesteld dat het voor een goed functionerende lokale en
                 provinciale democratie wenselijk is dat de positie van gemeenteraads-
                 leden en provinciale statenleden wordt versterkt door goede toerusting
                 van rekenkamer en griffie en door fractieondersteuning en ambtelijke
                 bijstand. Volgens de Raad is goede democratie de investering meer dan
                 waard.


            12   Bij invoering van de dualisering is het Gemeentefonds aangevuld ter compensatie van de
                 directe kosten voor de ontvlechting van het wethouderschap en het gemeenteraadslid-
                 maatschap. Daarenboven zijn in het kader van de dualisering bedragen aan het Gemeente-
                 fonds toegevoegd voor onder andere de gemeentelijke griffies en rekenkamers.
            13   Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 300 VII, nr. 131, p. 5.
            14   Raad voor het Openbaar Bestuur, Wisselwerking (2015), 15,9 uur (2016), Voor de publieke zaak
                 (2018) en Decentrale taak is politieke zaak (2020).

                 16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                  Naast de adviesvraag van de minister aan de Raad voert het ministerie, voor
                  een groot deel samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)
                  en de beroeps- en belangenverenigingen van gemeenteraadsleden, griffiers,
                  wethouders, gemeentesecretarissen en burgemeesters, het plan van aanpak
                  Versterking democratie en bestuur uit in de vorm van het programma Demo-
                  cratie in actie. Eén van de zeven aandachtsgebieden van het programma
                  betreft toegeruste politieke ambtsdragers. Om de voortgang van het pro-
                  gramma te kunnen beoordelen is een monitor in ontwikkeling die ook het
                  bereik van het programma in het land inzichtelijk zal maken.15

            1.6       adviesaanvraag
                  Wat voor ondersteuning is er – zowel kwalitatief als kwantitatief – anno 2020
                  vereist om raadsleden en de raad van adequate ondersteuning te voorzien, te
                  denken aan griffie, Rekenkamer, fractieondersteuning, ambtelijke ondersteu-
                  ning en bijstand en opleidingsbudgetten? Dat is de hoofdvraag uit de advies-
                  aanvraag van 26 juni 2020 van de minister van BZK aan de Raad.16 De minister
                  vraagt daarbij aandacht voor het vraagstuk of de ondersteuning van gemeen-
                  teraden een kwestie is die van bovenaf wettelijk moet worden geregeld en
                  daarvoor geld uit het Gemeentefonds moet worden geoormerkt, of dat wordt
                  vastgehouden aan de gedachte dat dit een vrije kwestie is waar gemeentera-
                  den zelf over mogen besluiten.

                  Decentrale volksvertegenwoordigingen
                  De Raad heeft het onderwerp van de adviesvraag wat breder getrokken: niet
                  alleen de gemeenteraad, maar decentrale volksvertegenwoordigingen. Dat
                  betekent dat ook de provincies in het advies worden betrokken (ondersteu-
                  ning van provinciale staten) en – hoewel monistisch – de Raad ook kijkt naar
                  ontwikkelingen bij waterschappen. In dit advies beperkt de Raad zich dus tot
                  decentrale volksvertegenwoordigingen, maar het vraagstuk van ondersteu-
                  ning speelt ook op het niveau van het Rijk.17 Goede ondersteuning is volgens
                  de Raad een cruciale voorwaarde voor een sterke democratie.

            1.7       leeswijzer
                  Hoofdstuk 2 gaat in op de vraag waarom ondersteuning voor verbetering vat-
                  baar is. Hoofdstuk 3 behandelt de uitgangspunten van de Raad voor zijn
                  advies. Hoofdstuk 4 gaat over oplossingen: wat moet er volgens de Raad
                  gebeuren om ondersteuning te verbeteren? Het afsluitende hoofdstuk 5 bevat
                  de conclusie en het advies van de Raad.

            15 Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer
               der Staten-Generaal van 9 oktober 2020 met bijlage, kenmerk 2020-0000517451.
            16 Zie Bijlage I voor de adviesaanvraag.
            17 Vergelijk R. Fraanje en H. Polman, Kiezers verdienen een parlement met goede ondersteuning
               in: de Volkskrant, 7 september 2018, Staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels,
               hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans, 2018, p. 279 e.v., en de motie van het Lid
               Jetten c.s. van 19 september 2019, Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 19.

                  17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>2 Oorzaken: waarom ondersteuning voor verbetering
  vatbaar is




2.1      inleiding
      De Raad heeft voor het advies inbreng gevraagd van belanghebbenden en
      experts.18 Een doorsnee van deze reacties geeft een goed beeld van wat door
      de praktijkmensen als oorzaken worden beschouwd waarom ondersteuning
      van decentrale volksvertegenwoordigingen voor verbetering vatbaar is.

      We lopen de hulptroepen die de minister in haar adviesvraag heeft benoemd19
      langs, maar eerst schetsen we het systeem van inhoudelijke ondersteuning
      van decentrale volksvertegenwoordigingen. De Raad ontleent deze schets aan
      het werk van Jos Hessels, burgemeester van Echt-Susteren, die op het onder-
      werp in 2018 promoveerde. Hessels beschrijft de ondersteuning van gemeen-
      teraden, de Raad meent dat het geschetste systeem ook geldig is voor
      provinciale staten.

2.2       het systeem van inhoudelijke ondersteuning 20
      Aan het hoofd van de provincie en de gemeente staan provinciale staten
      onderscheidenlijk de gemeenteraad, zo luidt artikel 125 van de Grondwet.
      Gemeenteraad en provinciale staten vormen hét politieke orgaan van de
      gemeente en de provincie. Wie is gekozen als volksvertegenwoordiger, zal poli-
      tieke kaders moeten uitzetten. Dat is meestal pas vruchtbaar als dat lukt in
      overleg met de meerderheid van de gemeenteraad of provinciale staten.

      Ons democratisch bestel kent het principe van lekenbestuur in de decentrale
      volksvertegenwoordigingen. Dichtbij de burger, maar qua beschikbare tijd en
      dossierkennis op afstand van het college. Het contrast tussen de volksverte-
      genwoordigingen aan de ene kant van het dualistisch spectrum en het college


18 Bijlage II bevat een lijst met geraadpleegde instanties en personen.
19 Dit zijn: griffie, rekenkamer, fractieondersteuning, ambtelijke bijstand en opleidingsbud-
   getten. De adviesvraag heeft geen betrekking op de accountant, een belangrijk ondersteu-
   ningsinstrument van de gemeenteraad en provinciale staten met een wettelijke grondslag
   (artikel 213 van de Gemeentewet en artikel 217 van de Provinciewet). In dit advies blijft de rol
   van de accountant verder buiten beschouwing.
20 Zie ook:
   - Paper van J.W.M.M.J. Hessels ten behoeve van de advisering door de Raad voor het
      Openbaar Bestuur, augustus 2020.
   - J.W.M.M.J. Hessels, Raad zonder raadgevers? Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning
      na invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur, 2018.
   - J.W.M.M.J. Hessels, ‘VNG- Modelverordening Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning
      2018’, de Gemeentestem 2019/49, afl. 4787.

      18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                met de professionele ambtelijke organisatie aan de andere kant is groot. Het
                is voor de volksvertegenwoordiger en de volksvertegenwoordiging ondoenlijk
                de politieke kaders helemaal zelf uit te dokteren, daarvoor is inhoudelijke
                ondersteuning nog.

                De wet voorziet de volksvertegenwoordiger in verschillende instrumenten
                voor inhoudelijke ondersteuning. Allereerst bieden de Gemeentewet en de
                Provinciewet de gemeenteraad en provinciale staten en ieder van hun leden
                een actief en passief recht op het verkrijgen van inlichtingen. Hier gaat het om
                feitelijke informatie over het beleid van het college – en de burgemeester of
                de commissaris van de Koning – die soms verder kan reiken dan de openbare
                informatie. Verder heeft een fractie recht op ondersteuning. Het betreft hier
                door de fractie zelf geregelde inhoudelijke ondersteuning voor politieke
                onderwerpen. In dit kader kan nieuw beleid geformuleerd worden, waarbij de
                via de fractieondersteuning ingehuurde kennis ingezet kan worden. Een vol-
                gende stap is het inschakelen van de griffie. Dat kan bij procedurele en tech-
                nische onderwerpen, zoals het checken van een amendement of motie op
                ( juridische) onvolkomenheden. Ook voor advies over het opereren van de
                volksvertegenwoordiger of de fractie binnen de kaders van de politieke mores
                of de gebruiken en regels kan een beroep worden gedaan op de griffie. Nor-
                maal gesproken zal de griffie geen bijstand verlenen of advies geven over poli-
                tiek gevoelige zaken. Tenslotte kan een volksvertegenwoordiger of een fractie
                (of de gehele volksvertegenwoordiging) behoefte hebben aan specialistische
                ondersteuning op een bepaald beleidsterrein. Het gaat dan over de uitwer-
                king van nieuw beleid dat de desbetreffende fractie (of de volksvertegenwoor-
                diger) voorstelt, waar de inzet van een specialist voor gewenst is. Deze laatste
                vorm van ondersteuning valt onder het begrip ambtelijke bijstand.




                19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                    Schematisch ziet het systeem van inhoudelijke ondersteuning, in dit voor-
                    beeld van de gemeenteraad, er als volgt uit.

              Figuur Ondersteuning gemeenteraad en zijn leden21

   Specialistische ondersteuning op een                   Uitzetten                     Feitelijke informatie over het
   bepaald beleidsterrein. Het gaat dan niet              politieke kaders              beleid van het college – en de
   over advies over het ontwikkelen van                                                 burgemeester – die soms verder
   nieuw beleid, maar wel over de uitwerking                                            kan reiken dan de openbare
   van door de desbetreffende fractie (of                 Eigen                         informatie, die ook krachtens de
   het raadslid) voorgesteld beleid, waar de              verantwoordelijkheid          Wet openbaarheid van bestuur
   inzet van een gemeentelijk specialist voor             raadslid                      opvraagbaar is.
   gewenst is.

                                                         Ondersteuning                  Actief en passie recht op
   Ambtelijke bijstand vanuit de reguliere                                              inlichtingen cf. art. 169 en 180
                                                         gemeenteraad en
   ambtelijke organisatie van de gemeente.                                              GemW.
                                                         zijn leden


                                       Ondersteuning                             Fractie-
                                       door de griffie                           ondersteuning


   Bij procedurele en technische onderwerpen,                                           Door de fractie zelf geregelde
   zoals het checken van een amendement of                                              inhoudelijke ondersteuning voor
   motie op ( juridische) onvolkomenheden.                                              politieke onderwerpen. In dit kader
   Ook voor advies over het opereren van het                                            kan nieuw beleid geformuleerd
   raadslid of de fractie binnen de kaders van                                          worden, waarbij de via de
   de politieke mores of de gemeentelijke                                               fractieondersteuning ingehuurde
   gebruiken en regels kan een beroep gedaan                                            kennis ingezet kan worden.
   worden op de griffie.




                    Naast dit systeem van inhoudelijke ondersteuning staat de onafhankelijke
                    rekenkamer.22 De introductie van de rekenkamer op decentraal niveau was één
                    van de aanbevelingen van de Staatscommissie Dualisme en lokale demo-
                    cratie.23 De Staatscommissie achtte de instelling van onafhankelijke reken-
                    kamers noodzakelijk als onderdeel van de door haar bepleite versterking van
                    de controlerende taak van de gemeenteraad en provinciale staten. Gedegen,
                    onafhankelijk rekenkameronderzoek naar de doeltreffendheid, doelmatigheid
                    en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur zou de decentrale volksvertegen-
                    woordiging in staat stellen om in de gedualiseerde verhoudingen de controle
                    te verbeteren op de bereikte effecten van beleid en de besteding van
                    middelen.



               21 Paper van J.W.M.M.J. Hessels ten behoeve van de advisering door de Raad voor het
                  Openbaar Bestuur, augustus 2020, p. 3.
               22 Op decentraal niveau bestaan rekenkamers en rekenkamercommissies, in dit advies wordt
                  voor de leesbaarheid gesproken van rekenkamer.
               23 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie, 1999.

                    20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            2.3       ambtelijke bijstand
                  In haar adviesvraag stelt de minister de vraag ‘in hoeverre ambtelijke organi-
                  saties van gemeenten [en provincies, ROB] nu voldoende in dienst staan van
                  de gemeenteraad [en provinciale staten, ROB]’. De Raad beschouwt deze vraag
                  als volgt.

                  Om te beginnen constateert de kring van commissarissen van de Koning24 dat
                  gemeenten (en in mindere mate provincies) vanwege financiële problemen de
                  afgelopen jaren fors hebben bezuinigd op hun ambtelijke capaciteit. Vooral in
                  kleine en middelgrote gemeenten is de (kwalitatieve en kwantitatieve) kwets-
                  baarheid van het ambtelijke apparaat erg groot geworden. Deze inkrimping
                  levert problemen op voor de beleidsuitvoering en beleidsadvisering. Doordat
                  de strategische kracht van veel gemeentelijke organisaties beperkt is, worden
                  wethouders én gemeenteraad niet optimaal bediend. En als het ambtelijk
                  apparaat al krap bezet is, is het voor gemeenteraadsleden lastig om gebruik
                  te kunnen maken van ambtelijke bijstand.

                  De Vereniging van Gemeentesecretarissen25 ziet dat de behoefte aan ambte-
                  lijke bijstand en ondersteuning toeneemt gelet op de toegenomen taken die
                  de gemeenten tegenwoordig uitvoeren en de complexiteit van de dossiers.
                  Deze ondersteuning wordt graag geboden vanuit ambtenaren, waarbij wel
                  een keuze gemaakt moet worden tot op welk (detail)niveau de ondersteuning
                  geboden kan worden, aldus de vereniging.

                  De kring van Provinciesecretarissen26 ziet een trend dat het aantal politieke
                  partijen in de vertegenwoordigende organen de afgelopen jaren is toe-
                  genomen, waardoor steeds kleinere fracties moeten worden bediend. Veel
                  politieke partijen op decentraal niveau zijn lokale partijen die in tegenstelling
                  tot landelijke partijen veelal niet kunnen bouwen op een (landelijk) netwerk
                  en infrastructuur van kennis, kunde en opleidingen. Lokale partijen zullen
                  daardoor sneller geneigd zijn om een beroep te doen op ambtelijke of
                  griffieondersteuning.

                  Naast beperkte capaciteit en toegenomen vraag zijn decentrale volksverte-
                  genwoordigingen vaak onbekend met de precieze mogelijkheden van ambte-
                  lijke bijstand (en ook fractieondersteuning).27 Ook lopen zaken in de praktijk



            24 Brief van de kring van commissarissen van de Koning van 14 augustus 2020 aan de Raad
               voor het Openbaar Bestuur.
            25 Brief van de Vereniging van Gemeentesecretarissen van 30 juli 2020 aan de Raad voor
               het Openbaar Bestuur.
            26 Brief van de kring van Provinciesecretarissen van 7 augustus 2020 aan de Raad voor
               het Openbaar Bestuur.
            27 Berenschot, Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet en Provinciewet. Notitie
               op basis van literatuurstudie, interviews en regiobijeenkomsten, januari 2020, p. 5.

                  21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                door elkaar heen: ambtelijke ondersteuning wordt vaak verward met het stel-
                len van schriftelijke en mondelinge vragen en ondershandse vragen.28

                Volgens Hessels29 speelt mee dat het recht op ambtelijke bijstand gebrekkig
                juridisch is verankerd in de wet.30 De gemeenteraad en provinciale staten
                moeten dit recht als zodanig effectueren via een verordening.31 Een complica-
                tie is dat zij daarmee een verordening vaststellen over een onderwerp waar-
                over ze eigenlijk niet gaan. Want de ambtelijke organisatie van de gemeente
                en de provincie, met uitzondering van de griffie, valt niet (rechtstreeks) onder
                de verantwoordelijkheid van de gemeenteraad of provinciale staten, zij is
                ondergeschikt aan het college.32 Ook de ambtenaar zelf komt in een spagaat.
                Wanneer een ambtenaar bijstand verleent aan een volksvertegenwoordiger,
                moet hij het college moeten informeren over zijn werkzaamheden in het
                kader daarvan. Die gezagsrelatie blijft in stand, ook als het bijstand vragende
                lid van de gemeenteraad of provinciale staten van de oppositie is en de infor-
                matie niet met het college(lid) wil delen. Voor de ambtenaar die bijstand ver-
                leent, is dus onduidelijk van wie hij zijn opdracht krijgt, aan wie hij
                verantwoording moet afleggen en waar hij terecht kan als zich een (loyali-
                teits)probleem voordoet. Dat is in de praktijk niet ondenkbaar, omdat op spe-
                cialistische onderwerpen vaak maar één of enkele ambtenaren beschikbaar is
                of zijn, waardoor het dus niet zo eenvoudig is de bijstand ambtelijk te
                splitsen.

                Moet er dan een ambtelijke organisatie komen speciaal voor de volksverte-
                genwoordiging? Dat is ook niet wenselijk, want dat leidt ertoe dat twee naast
                of tegenover elkaar staande organisaties ontstaan. De gelijkwaardige kwali-
                teit van griffier en secretaris kan voorkomen dat dat gebeurt.



                Al met al is de Raad van mening dat het instrument van de ambtelijke
                bijstand beter tot zijn recht kan komen.




            28 Stichting Decentraalbestuur.nl in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
               Koninkrijksrelaties, Om de controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het
               raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk, maart 2019,
               p. 40.
            29 Vergelijk paper van J.W.M.M.J. Hessels ten behoeve van de advisering door de Raad voor
               het Openbaar Bestuur, augustus 2020, p. 4 en J.W.M.M.J. Hessels, Raad zonder raadgevers?
               Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning na invoering van de Wet dualisering gemeente-
               bestuur, 2018.
            30 Artikel 33 van de Gemeentewet en de Provinciewet.
            31 Artikel 33, derde lid, van de Gemeentewet en de Provinciewet.
            32 Artikel 102 van de Gemeentewet en artikel 99 van de Provinciewet.

                22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            2.4        fractieondersteuning
                  In de gemeentelijke praktijk is het karig gesteld met fractieondersteuning.
                  Hessels noemt fractieondersteuning ‘het ondergeschoven kindje’ in het stelsel
                  van ondersteuning.33 Ooit was het recht op fractieondersteuning bedoeld om
                  de inhoudelijke ondersteuning van gemeenteraadsleden en provinciale staten
                  te verbeteren. Ook – of misschien juist – van de volksvertegenwoordigers die
                  tot de minderheid behoren. Omdat met name de oppositiefracties geen
                  beroep konden doen op de informele hulp via de lijn van hun wethouder of
                  gedeputeerde. Het moet niet zo zijn dat een meerderheid (de coalitie) deze
                  ondersteuning kan ontzeggen aan een minderheid (de oppositie). Toch is dit
                  precies wat er volgens Hessels veelal gebeurt. Uit zijn onderzoek blijkt dat het
                  budget voor fractieondersteuning als een van de weinige beïnvloedbare bud-
                  getten die betrekking hebben op de volksvertegenwoordiging zelf, wordt aan-
                  gegrepen om bij een bezuinigingsronde op zichzelf te bezuinigen. Zo werd het
                  budget voor fractieondersteuning in één op de vijf Nederlandse gemeenten
                  teruggebracht tot nihil. Driekwart van deze gemeenten schrapte het onder-
                  deel fractieondersteuning zelfs helemaal uit de verordening. Hessels is er stel-
                  lig over dat dit in strijd is met de Gemeentewet.

                  De hoogte van de ondersteuning loopt sterk uiteen, en is duidelijk gerelateerd
                  aan de gemeentegrootte: in de kleine gemeenten hebben de fracties tussen
                  de € 600 en de € 1.250 per jaar te besteden, terwijl dat in de grotere gemeen-
                  ten tot maximaal € 10.000 per jaar oploopt.34 Het gemiddelde budget in
                  gemeenten met minder dan 50.000 inwoners (dat betreft vier van de vijf
                  Nederlandse gemeenten) is € 1.412 per fractie.35 In de provincie is het budget
                  voor fractiewerk vaak verbonden aan het aantal zetels per partij. Uit dit bud-
                  get worden onder andere onkosten voor fractiemedewerkers betaald. Afhan-
                  kelijk van de hoogte van het budget kunnen er uren worden toegekend aan
                  deze ondersteuning ten behoeve van de kaderstellende, controlerende en
                  volksvertegenwoordigers rol. In de praktijk leidt dit tot verschillen tussen par-
                  tijen (groot-klein).36

                  Voor bedragen van een paar duizend euro is het normaal gesproken niet
                  mogelijk om kwalitatief hoogwaardige inhoudelijke (onderzoeks)ondersteu-
                  ning in te huren. Toch pleiten maar weinig decentrale volksvertegenwoordi-
                  gers voor verhoging van de budgetten voor fractieondersteuning. Mogelijk
                  heeft dat te maken met het gegeven dat over de besteding daarvan (en de


            33 Paper van J.W.M.M.J. Hessels ten behoeve van de advisering door de Raad voor het
               Openbaar Bestuur, augustus 2020, p. 7.
            34 J.W.M.M.J. Hessels, Raad zonder raadgevers? Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning
               na invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur, 2018, p. 214-215.
            35 Paper van J.W.M.M.J. Hessels ten behoeve van de advisering door de Raad voor het
               Openbaar Bestuur, augustus 2020, p. 8.
            36 Brief van Statenlidnu van 14 augustus 2020 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur.

                  23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                  bijbehorende controle) met enige regelmaat ‘gedoe’ ontstaat in gemeenten of
                  provincies.


                  Ten aanzien van fractieondersteuning meent de Raad dat de bedoeling
                  van de wetgever – namelijk het voor alle fracties in de gemeenteraad
                  en provinciale staten toegankelijk maken van eigen onafhankelijke,
                  inhoudelijke en beleidsmatige ondersteuning – niet goed uit de verf
                  komt.



            2.5       griffie(r)
                  De griffier is de belangrijkste adviseur van de gemeenteraad en provinciale
                  staten. De meeste gemeenteraden zijn tevreden over het functioneren van de
                  eigen griffier, maar de behoefte van veel gemeenteraadsleden aan meer
                  (inhoudelijke en strategische) griffieondersteuning blijft regelmatig omwille
                  van politieke of machtsargumenten onbesproken.37

                  De ondersteuning door de griffie is in de meeste provincies goed geregeld qua
                  bezetting, aldus de beroeps- en belangenvereniging voor provinciale staten-
                  leden Statenlidnu.38 Wel vindt zij het van belang dat provinciale staten in hun
                  kaderstellende rol beter worden gepositioneerd en kennis en kunde bij de grif-
                  fie helpen daarbij.

                  Omvang nader beschouwd (gemeenten)
                  Griffies in een grote gemeente hebben een hele andere omvang en positie dan
                  die in een kleinere gemeente. Bij kleinere gemeenten wordt wel gesproken
                  van een sologriffier: griffiers die alleen werken, zonder ondersteuning van grif-
                  fiemedewerkers die onder de griffie zelf vallen. Soms komt het voor dat er
                  minder dan 1 fte beschikbaar is ter ondersteuning van de gemeenteraad.39 De
                  gemiddelde omvang van de griffie bij gemeenten is 2,85 fte40, de gemiddelde
                  omvang van de ambtelijke organisatie bij gemeenten is ongeveer 350 fte.41 Een



            37 Stichting Decentraalbestuur.nl in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
               Koninkrijksrelaties, Om de controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het
               raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk, maart 2019,
               p. 5.
            38 Brief van Statenlidnu van 14 augustus 2020 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur.
            39 C.M. de Heus, De sologriffier. Een onderzoek naar de positie, rolinvulling en persoonlijke ont-
               wikkelingsmogelijkheden van sologriffiers in vergelijking tot formatiegriffiers,
               november 2012.
            40 Tilburg University en Radboud Universiteit in opdracht van de Vereniging van Griffiers,
               Griffier in de gemeente geschetst. Het ambt anno 2016, juli 2016, p. 23.
            41 In 2018 waren er bijna 132.000 fte bij 380 gemeenten. Bron: Ministerie van Binnenlandse
               Zaken en Koninkrijksrelaties, Trends & Cijfers 2019. Werken in de overheids- en onderwijssec-
               toren, november 2019, p. 11.

                  24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                rekensom leert dat minder dan 1% van het gemeentelijk apparaat rechtstreeks
                werkt voor het hoogste bestuursorgaan.

                Met de beperkte omvang heeft de griffie een uitgebreid takenpakket. 42 Het
                betreft de werksoorten procedureel, administratief, inhoudelijk advies, scho-
                ling en coaching, strategische ontwikkeling gemeenteraad, raadscommunica-
                tie, samenspel gemeenteraad – college/organisatie, griffie-organisatie en
                verbinding met de rekenkamer(functie). De griffie heeft binnen en buiten de
                gemeente contact met een heel scala aan actoren: van gemeenteraad(sleden
                en –fracties) tot organisaties waarmee regionaal wordt samengewerkt, van
                ambtelijke organisatie tot pers en inwoners.

                Kwaliteit nader beschouwd (gemeenten)
                Uit de knelpuntenanalyse van Berenschot komt het volgende beeld naar
                voren. 43 Griffiers en gemeenteraadsleden geven aan, gezien de complexiteit
                van het werk en de opgaven, de behoefte te hebben aan een meer strategi-
                sche griffier. In een deel van de gemeenten is de griffier echter vooral een
                administratief ondersteuner. Genoemde oorzaken van het tekort aan onder-
                steuning vanuit de griffier zijn:
                a. De griffie heeft onvoldoende kwaliteit en/of tijd om de gemeenteraad
                    goed (strategisch) te kunnen ondersteunen.
                b. De gemeenteraad gaat zelf over zijn eigen ondersteuning (griffie en
                    ambtelijke bijstand), maar gunt het zichzelf niet.
                c. De gemeenteraad of het college gunnen de griffier geen strategische
                    positie.

                Tijdgebrek is ook een belemmering om zelf als griffiers te investeren in het
                ambt, zo blijkt uit onderzoek van de Vereniging van Griffiers. 44

                Ook de lokale driehoek griffier, gemeentesecretaris en burgemeester is in de
                knelpuntenanalyse onder de loep genomen.45 Het goed functioneren van deze
                driehoek is cruciaal voor de relatie tussen politiek, college en ambtelijke orga-
                nisatie. Het niet goed functioneren leidt tot stroeve besluitvormingsprocessen
                en suboptimaal samenspel tussen gemeenteraad en college én tussen
                gemeenteraad en ambtelijke organisatie. In gemeenten waar de driehoek wel
                goed functioneert, achten griffiers zichzelf beter in staat een strategische rol
                in te nemen en de gemeenteraad te ondersteunen in zijn werkzaamheden.


            42 Vincent van Stipdonk Raadgever & Redacteur, Werksoorten en bijbehorende taken van
               de gemeentelijke griffie, 21 april 2020.
            43 Berenschot, Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet en Provinciewet. Notitie
               op basis van literatuurstudie, interviews en regiobijeenkomsten, januari 2020, p. 5.
            44 Brief van de Vereniging van Griffiers van 26 juli 2020 aan de Raad voor het Openbaar
               Bestuur.
            45 Idem, p. 5 e.v.

                25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                Genoemde oorzaken voor het niet goed functioneren van de lokale driehoek,
                zijn:
                a. (Slechte) Persoonlijke verhoudingen tussen de leden van de driehoek.
                b. Bestuurscultuur met strikte scheiding tussen gemeenteraad, college en
                    uitvoering.
                c. Passiviteit: griffier, gemeentesecretaris of burgemeester nemen geen
                    initiatief.

                Griffier in spagaat
                Uit onderzoeken en uit voorbeelden in de praktijk komt het beeld naar voren
                van een griffier in spagaat. Enerzijds hoort de griffier de gehele decentrale
                volksvertegenwoordiging te ondersteunen en dient daarom politiek neutraal
                te zijn. Voor politiek-inhoudelijke ondersteuning is immers het recht op frac-
                tieondersteuning in het leven geroepen en bij specialistische vragen kan de
                volksvertegenwoordiger, de fractie of de gehele volksvertegenwoordiging
                door tussenkomst van de griffier vragen om ambtelijke bijstand uit het regu-
                liere ambtelijke apparaat. Anderzijds wordt soms van griffiers gevraagd een
                meer beleidsinhoudelijke invulling te geven aan hun taak. Er zijn gemeenten
                waar de griffie bij raadsvoorstellen afkomstig van het college een oplegnotitie
                of annotatie schrijft voor de gemeenteraadsleden, met een inhoudelijke dui-
                ding van het voorstel. 46 Soms is er sprake van enig wantrouwen ten opzichte
                van de griffie: een sterkere griffie zou wel eens volksvertegenwoordigers of
                fracties in de weg kunnen lopen. Dan wordt het niet wenselijk geacht om het
                budget te verhogen en het takenpakket van de griffie met meer inhoudelijke
                advisering uit te breiden. 47

                Het streven van de beroepsvereniging van griffiers is om het ambt neer te
                zetten als strategische griffier. Maar griffiers staan in een afhankelijke positie
                ten opzichte van gemeenteraden en provinciale staten. Zij zijn werkgever van
                de griffier en bepalen wat het takenpakket van de griffier is en hoe groot de
                griffie is. Als de gemeenteraad of provinciale staten ‘iets niet willen’, heeft de
                griffier geen (wettelijke) basis om op terug te vallen. Berenschot signaleert
                onduidelijkheid over de formele positie van de griffier. 48 De functie is in de
                Gemeentewet en Provinciewet niet nader ingevuld. Wel zijn de gemeenteraad
                en provinciale staten op grond van de wet verplicht een instructie vast te
                stellen met daarin nadere regels over taak en bevoegdheden. Uit het onder-
                zoek van Berenschot komt naar voren dat hier door gemeenten en provincies
                uiteenlopend invulling aan wordt gegeven. In een deel van de gemeenten is

            46 Stichting Decentraalbestuur.nl in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
               en Koninkrijksrelaties, Om de controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing
               van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk,
               maart 2019, p. 49.
            47 Idem.
            48 Berenschot, Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet en Provinciewet. Notitie
               op basis van literatuurstudie, interviews en regiobijeenkomsten, januari 2020, p. 7.

                26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                  dit niet goed geregeld. Hierdoor ontbreken afspraken over taakverdeling en
                  rolinvulling die er vanuit goed werkgeverschap wel zouden moeten zijn.
                  Bovendien zijn de modelinstructies voor de griffier niet opgesteld in overleg
                  met de beroepsvereniging, waardoor deze onvoldoende worden gedragen.

                  Griffiers die invulling willen geven aan de ambitie om de strategische meer-
                  waarde van de griffie te vergroten en de volksvertegenwoordiging als serieuze
                  tegenmacht te positioneren worden wel gewaardeerd, maar stuiten behalve
                  op onwil (bij een deel van de volksvertegenwoordiging) ook op de grenzen van
                  de beschikbare middelen49 of (beschikbare) capaciteit. Een griffier die zaken
                  moet uitzoeken zodat het lekenbestuur haar taak kan uitvoeren, is aan het
                  werk op het uitvoerend niveau en niet op het strategische niveau om de volks-
                  vertegenwoordiging te adviseren op gebied van komende ontwikkelingen.50
                  Opvallend is overigens dat slechts een enkele volksvertegenwoordiger profes-
                  sionele ondersteuning ziet als een manier om de werkbelasting te verlichten
                  en de effectiviteit van hun werk te vergroten.51



                  De Raad vindt dat de positie van de griffier te afhankelijk is van derden
                  en daardoor kwetsbaar, terwijl het belang van ondersteuning van
                  decentrale volksvertegenwoordigingen door de griffier en de griffie
                  niet moet worden onderschat.



            2.6       rekenkamer
                  Sinds de dualisering zijn gemeenten en provincies verplicht een rekenkamer
                  in te stellen. Volgens de memorie van toelichting versterkt de rekenkamer de
                  positie van de gemeenteraad en provinciale staten bij de uitoefening van de
                  controlerende functie, komt de rekenkamer tegemoet aan het belang van
                  inzicht in doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid en helpen onderzoe-
                  ken van de rekenkamer bij het afleggen van rekenschap door het gemeente-
                  en provinciebestuur. In 2011 evalueerde Berenschot in opdracht van het
                  Ministerie van BZK gemeentelijke en provinciale rekenkamers.52 Het algemene
                  beeld over het functioneren van de rekenkamers was positief, maar er was ook
                  brede kritiek op met name de onderwerpkeuze, de lange duur van het onder-
                  zoeksproces en/of de kwaliteit van de aanbevelingen. Nadien bleek dat er ‘sla-
                  pende rekenkamers’ waren: ze bestaan wel, maar het budget is minimaal of

            49 Idem, p. 50.
            50 Brief van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden van 27 augustus 2020 aan de Raad
               voor het Openbaar Bestuur.
            51 Stichting Decentraalbestuur.nl in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
               en Koninkrijksrelaties, Om de controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing
               van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk,
               maart 2019, p. 50.
            52 Berenschot, Evaluatie van de provinciale en gemeentelijke rekenkamers, mei 2011, p. 2.

                  27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                staat op nul euro en ze zijn daardoor niet actief. Het waren er niet veel, maar
                genoeg om het fenomeen nader te onderzoeken en ook mede reden voor de
                minister van BZK om bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel in te dienen dat
                moet zorgen voor versterking van decentrale rekenkamers.53 Het wetsvoorstel
                moet een oplossing bieden onder meer voor het gegeven dat in sommige
                gemeenten een rekenkamer ontbreekt of dat er weinig of geen belang wordt
                gehecht aan rekenkameronderzoek. Inactieve rekenkamers zijn vooral het
                gevolg van weinig draagvlak bij het gemeentebestuur (op provinciaal niveau
                speelt dit minder).

                Ongeveer gelijktijdig met het wetstraject stelde de minister de Werkgroep
                Lokale rekenkamers in die rapport uitbracht over de toegevoegde waarde van
                rekenkamers op lokaal niveau vanuit de optiek van gemeenteraadsleden en
                hoe rekenkameronderzoek bijdraagt aan het verbeteren van het leervermo-
                gen van de overheid.54 Een aantal contextfactoren bepaalt hoe de gemeente-
                raad omgaat met het instrument rekenkamer en of een rekenkamer wordt
                gezien als onderdeel van de lokale constitutie en wordt geaccepteerd als een
                onafhankelijk instituut. Het gaat daarbij om de volgende factoren: het soort
                gemeente (omvang en maatschappelijke opgaven), de opvattingen over en
                behoeften van de gemeenteraad aan kaderstelling en controle, de politieke
                cultuur en de opstelling van het college en de ambtelijke organisatie. Het
                blijkt dat de rekenkamer een kwetsbaar instrument is. Het is een investering
                van de gemeenteraad in zichzelf, maar wanneer de meerwaarde van deze
                investering ter discussie staat, is de rekenkamer voor de gemeenteraad
                gemakkelijk te relativeren of zelfs te ontkennen. In lijn hiermee signaleerde de
                Raad dat wanneer een rekenkamer onderwerp wordt van een politieke discus-
                sie over draagvlak, er een probleem ontstaat. Want een rekenkamer heeft
                geen stem in het politieke debat, geen voice. In die gevallen is zij afhankelijk
                van steunpilaren in het openbaar bestuur.55

                De relatie volksvertegenwoordiging-rekenkamer en de kwaliteit van onder-
                zoek zijn zorgpunten, zo blijkt uit de inventarisatie van de Werkgroep Lokale
                rekenkamers. Maar het echt grote knelpunt in de praktijk is het budget. Er
                bestaat een informele norm van € 1 per inwoner die dateert uit 2004 en nooit
                is bijgesteld. Inmiddels is het vaak veel minder. Bij veel gemeenten bepaalt het
                beschikbare budget hoeveel onderzoeken de rekenkamer uitvoert. De domi-
                nante invalshoek is dan de vraag ‘hoeveel de rekenkamer kost’, zonder dat de
                gemeenteraad en de rekenkamer het gesprek hebben over welke vraagstuk-
                ken er spelen, hoe de rekenkamer van toegevoegde waarde kan zijn, wat de


            53 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 1.
            54 Werkgroep Lokale rekenkamers. De stand van zaken m.b.t. lokale rekenkamers, op basis van
               een landelijke gespreksronde, april 2019.
            55 Raad voor het Openbaar Bestuur, Gespreksnotitie rondetafelgesprek Tweede Kamer op
               9 oktober 2019 over het Wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers, 23 september 2019.

                28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                  absorptiecapaciteit is van de gemeenteraad en hoeveel onderzoeken vervol-
                  gens zinvol zijn om te laten uitvoeren.56 De Nederlandse Vereniging van Reken-
                  kamers en Rekenkamercommissies57 ziet dat bij bezuinigingen rekenkamers
                  niet zelden een gemakkelijk kind van de rekening zijn. Het budget dat de
                  gemeenteraad beschikbaar stelt voor onderzoek is dan zo minimaal dat daar
                  amper goed onderzoek voor kan worden gedaan. Dat soort rekenkameronder-
                  zoek levert de gemeenteraad geen meerwaarde op en geeft nieuwe munitie
                  voor verdere vermindering van het budget: ‘we hebben er toch niets aan’.

                  Overheerst het kostenaspect, dan blijft volgens de Raad onderbelicht welke
                  baten er uitgaan van een rekenkamer. Een eerste meerwaarde van de reken-
                  kamer is dat zij een belangrijk onderdeel is van een goed functionerend sys-
                  teem van checks and balances. Daarnaast kunnen rekenkamers de tijd nemen
                  voor gedegen en grondig onderzoek; volksvertegenwoordigers en fracties
                  ontberen daar meestal de tijd voor. Bovendien draagt de rekenkamer bij aan
                  de versterking van de informatiepositie van de volksvertegenwoordiging ten
                  opzichte van het college dat kan beschikken over een goed ambtelijk
                  apparaat.



                  De Raad meent dat het wetvoorstel Versterking decentrale rekenkamers
                  een stap in de goede richting is om de ondersteuning van decentrale
                  volksvertegenwoordigingen door rekenkamers te verbeteren. Maar er
                  is meer nodig: aan welke normen moet een rekenkamer voldoen en op
                  welke wijze wordt verzekerd dat de rekenkamer over voldoende budget
                  beschikt?58



            2.7       opleiding(sbudgetten)
                  In zijn advies over de aantrekkelijkheid van het ambt van decentrale volks-
                  vertegenwoordiger adviseerde de Raad de minister van BZK aan te sluiten bij
                  het idee van een toerustingsfonds.59 Ook in de Tweede Kamer gingen er stem-
                  men op om de regering te vragen toe te werken naar een landelijk toerus-
                  tingsfonds.60 In de reactie van het kabinet op het advies van de Raad is het


            56 Vergelijk Werkgroep Lokale rekenkamers. De stand van zaken m.b.t. lokale rekenkamers,
               op basis van een landelijke gespreksronde, april 2019.
            57 Brief van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies van 13
               augustus 2020 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur.
            58 Dit is in lijn met de position paper die de Raad inbracht in het rondetafelgesprek dat de
               Tweede Kamer organiseerde naar aanleiding van het wetsvoorstel. Zie ook: Raad voor het
               Openbaar Bestuur, Gespreksnotitie rondetafelgesprek Tweede Kamer op 9 oktober 2019 over
               het Wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers, 23 september 2019.
            59 Raad voor het Openbaar Bestuur, Voor de publieke zaak. Over een aanlokkelijk perspectief
               voor de decentrale volksvertegenwoordiger, maart 2018, p. 22.
            60 Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 VII, nr. 22, de motie werd aangehouden.

                  29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                toerustingsfonds als zodanig niet geadresseerd.61 Wel is het ministerie aan de
                slag gegaan met toerusting en opleiding(sbudget) voor gemeenteraadsleden,
                alleen niet met een persoonlijke opleidingsbudget via een centraal fonds.
                Gemeenten konden zich aanmelden voor een ontwikkeltraject om met het
                samenwerkingsprogramma Democratie in Actie aan de slag te gaan met hun
                eigen opleiding en toerusting alsook een persoonlijk opleidgingsbudget. Ook
                is op basis van het ontwikkeltraject een aantal producten ontwikkeld waar
                alle gemeenteraden nu gebruik van kunnen maken, bijvoorbeeld in een digi-
                tale leeromgeving.62

                Daarnaast deed het Ministerie van BZK onderzoek naar de ervaringen van
                gemeentegriffiers met het gebruik van het opleidings- en toerustingsbud-
                get.63 Bijna twee derde van de gemeenten heeft een collectief opleidingsbud-
                get dat wordt benut voor de gemeenteraad als geheel, een derde van de
                gemeenten heeft daarnaast een budget voor persoonlijke opleiding waarop
                individuele raadsleden aanspraak kunnen maken. Het nut van een persoonlijk
                opleidingsbudget wordt door het merendeel van de respondenten (60%)
                gezien, met name om maatwerk te leveren en als prikkel voor gemeenteraads-
                leden om in zichzelf te investeren. Bijna een derde van de respondenten ziet
                minpunten: er is meer budget dan vraag, politieke partijen bieden het aan of
                er is gewoonweg geen behoefte voor persoonlijke vorming naast de collec-
                tieve opleidingen voor de gehele gemeenteraad. Het budget is per persoon
                per jaar, ligt meestal rond € 500 en is bijna nooit hoger dan € 1.000. In het
                grootste deel van de gemeenten (80%) maakt maar een kwart van de gemeen-
                teraadsleden gebruik van het persoonlijke opleidingsbudget. De belangrijkste
                reden daarvoor is tijdstekort. In antwoord op de vraag of persoonlijk oplei-
                dingsbudget wettelijk moet worden geregeld zijn voor- en tegenstanders
                ongeveer in evenwicht. Respondenten verwachten meer van betere benutting
                van de griffiefunctie, een kwalitatief goed inwerkprogramma, meer collectief
                aanbod en meer vergoeding voor gemeenteraadsleden.


                Op grond van de uitkomsten van onderzoek ziet de Raad dat gemeente-
                raadsleden van het beschikbare budget voor persoonlijke opleiding in
                praktijk betrekkelijk weinig gebruik maken. Het lijkt dat het collectief
                opleidingsbudget voor de volksvertegenwoordiging als geheel goed is
                besteed.




            61 Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 VII, nr. 88.
            62 Bron: https://lokale-democratie.nl/groups/view/57979213/krachtige-gemeenteraad/wiki/
               view/57980629/aan-de-slag-met-leer-en-ontwikkelaanbod.
            63 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Onderzoek naar de ervaringen van
               gemeentegriffiers over gebruik opleidings- en toerustingsbudget, 31 oktober 2019.

                30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            2.8       ontwikkelingen bij waterschappen
                  Bij de dualisering werden de waterschappen uitdrukkelijk uitgezonderd.
                  Waterschappen zijn een vorm van functioneel bestuur en kennen nog steeds
                  het monistische stelsel: de leden van de dagelijkse besturen van de water-
                  schappen – behalve de voorzitter – behouden hun lidmaatschap van het alge-
                  meen bestuur. Toch zijn er overeenkomsten met de gedualiseerde
                  verhoudingen bij gemeenten en provincies. Van de algemene besturen van de
                  waterschappen wordt verwacht dat ze de dagelijkse besturen aansturen en
                  controleren. Net als gemeenteraad en provinciale staten staat het algemeen
                  bestuur aan het ‘hoofd’ van het waterschap. Dat veronderstelt dat dit bestuur
                  voldoende instrumenten moet hebben om zijn controlerende en sturende rol
                  waar te maken. Sommige waterschappen hebben een rekenkamerfunctie, een
                  enkel waterschap kent de figuur van griffier. Maar wettelijk gezien is er geen
                  plicht voor dit type ondersteuning van algemeen besturen: de Waterschaps-
                  wet voorziet niet in de hulptroepen ambtelijke bijstand, fractieondersteuning,
                  griffier en rekenkamer.

                  Toch is de ondersteuning van algemeen besturen van waterschappen een
                  vraagstuk dat vergelijkbaar is met ondersteuning van gemeenteraden of pro-
                  vinciale staten. Schaalvergroting heeft geleid tot grotere gebieden per water-
                  schap. Daarnaast zijn er ontwikkelingen als de omgevingswet, energietransitie,
                  natuurbeheer, duurzaamheid, bestrijding van exoten en klimaatverandering,
                  die leiden tot taakuitbreiding naast de kerntaken van het waterschap. De
                  ondersteuning en vergoeding van algemeen bestuursleden, lekenbestuur dat
                  het lidmaatschap ‘erbij´ doet als een nevenfunctie, blijven achter bij de
                  taakuitbreiding, zo meent de Vereniging Waterschapsbestuurders (VWB).64 De
                  behoefte aan ondersteuning is vergelijkbaar met die van gemeenteraden en
                  provinciale staten: informatie over beleid, procedures, taken en bevoegdhe-
                  den, vermindering van vergaderdruk, leesbare en begrijpelijke bestuurlijke
                  stukken, financiële vaardigheden (lezen begroting, jaarverslag) en een inwerk-
                  programma voor (nieuwe) leden. Verder wordt genoemd: training en coaching
                  in politieke- en bestuurlijke vaardigheden (waterschapsbestuur is politieker
                  geworden met dito verandering in vereiste kwaliteiten) en extra ondersteu-
                  ning voor zeer kleine fracties. De praktijk is namelijk dat het ambtelijk appa-
                  raat dat de stukken heeft voorbereid en ook goed kent het dagelijks bestuur
                  ondersteunt. Zonder behoorlijke ondersteuning staat het algemeen bestuur
                  al gauw met 1-0 achter en dan is het maar de vraag of het algemeen bestuur
                  voldoende instrumenten heeft om zijn controlerende en sturende rol waar te
                  maken.




            64 Brief van de Vereniging Waterschapsbestuurders van 19 augustus 2020 aan de Raad voor
               het Openbaar Bestuur.

                  31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                Het vraagstuk van ondersteuning van algemeen besturen van water-
                schappen is volgens de Raad te vergelijken met die van gemeenteraden
                en provinciale staten.




                32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>3 Uitgangspunten bij dit advies




3.1       inleiding
      Alvorens te adviseren over de vraag van de minister, benoemt de Raad drie
      uitgangspunten die hij hanteert voor het advies. In de eerste plaats meent de
      Raad dat dualisering het vertrekpunt moet zijn van de bestuurlijke verhoudin-
      gen. Het tweede uitgangspunt is dat een impuls nodig is voor ondersteuning
      van decentrale volksvertegenwoordigingen waarbij de minister van BZK een
      belangrijke rol speelt. Het derde uitgangspunt is dat de principes van financi-
      ele verhoudingen in acht moeten worden genomen.

3.2       dualisering
      De dualisering van de gemeentelijke en provinciale democratie is de afgelo-
      pen twintig jaar een belangrijke rode draad in het decentrale openbaar
      bestuur. Met een ingrijpende wijziging van de Gemeentewet en de Provincie-
      wet werd beoogd een cultuur van monisme te doorbreken en zo macht te
      spreiden. De politieke organen, gemeenteraad en provinciale staten, sturen op
      hoofdlijnen (kaderstellen), controleren het college en vertegenwoordigen de
      bevolking. De colleges oefenen de dagelijkse bestuursbevoegdheden uit.

      Het voert te ver om in dit advies te beoordelen of deze cultuuromslag is
      bereikt. Wel durft de Raad te stellen dat na bijna twintig jaar het dualisme in
      de praktijk van veel gemeenten en provincies nog niet heel diep is geworteld.
      Goed beschouwd is dualisering een pleidooi voor meer eigenstandigheid van
      volksvertegenwoordiging (gemeenteraad en provinciale staten) en college
      (van burgemeesters en wethouders en gedeputeerde staten). Maar het in het
      dualistische systeem gewenste onderscheid is nog steeds moeilijk scherp te
      maken. Gemeenteraden en provinciale staten meten zich moeizaam een
      eigen identiteit aan en voor volksvertegenwoordigers voelt het niet natuurlijk
      om te denken en te praten over een gedeeld belang. Het Nederlands Genoot-
      schap van Burgemeesters65 omschrijft het als volgt: het vermogen om de
      gemeenteraad én het college te beschouwen als twee organen die zich beide
      voor hetzelfde doel inzetten en anderzijds ieder eigenstandige posities en
      bevoegdheden hebben is onvoldoende aanwezig. En de kaderstellende rol van
      de gemeenteraad is vanaf het begin van de invoering van het dualistisch sys-
      teem een worsteling geweest, aldus het genootschap. Invulling kunnen geven
      aan deze rol vraagt een aantal basisvoorwaarden, die niet altijd goed functio-



65 Brief van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters van 10 augustus 2020 aan de
   Raad voor het Openbaar Bestuur.

      33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                neren, zoals tijdige en goede informatievoorziening door het college en com-
                mitment van de gemeenteraad (tijd, training, verdieping).66

                Daarnaast speelt de scheiding coalitie–oppositie een rol, zo laten verschil-
                lende beroepsverenigingen weten aan de Raad. In de praktijk blijkt dat wet-
                houders en gedeputeerden dichter bij de coalitiefracties staan dan bij de
                oppositiefractie en andersom hebben coalitiefracties veel meer invloed op het
                gevoerde beleid dan oppositiefracties. Onder zulke omstandigheden is het las-
                tig voor volksvertegenwoordigingen om als eigenstandige entiteit te opere-
                ren en vast te houden aan de duale rolverdeling en rolvastheid tussen
                volksvertegenwoordiging en college.

                De Raad kijkt genuanceerd naar dualisering en de scheiding coalitie–opposi-
                tie. De volksvertegenwoordiging is het toneel waar coalities worden gevormd
                om politieke verschillen te overbruggen. Dualisering betekent niet dat er geen
                coalitievorming meer mag plaatsvinden. Of dat er geen politieke strijd meer
                is tussen coalitie en oppositie. Wel moet er voor worden gewaakt dat goede
                ondersteuning van de volksvertegenwoordiging een politieke kwestie wordt
                waarover een coalitiemeerderheid kan besluiten. Want een zelfbewuste en
                eigenstandige gemeenteraad vertegenwoordigt een groter democratisch
                belang dan partijpolitieke belangen.

                De Raad meent dat de uitgangspunten van de dualisering het vertrekpunt
                moeten zijn voor de bestuurlijke verhoudingen. Omdat – zo weten we al sinds
                Montesquieu – goed bestuur is gebaat bij spreiding van macht, met checks
                and balances. Om die reden is de Raad het eens met de minister dat dat ‘er
                ruimte voor verbetering is’67 en dat een stevige gemeenteraad en provinciale
                staten goed is voor bestuur in balans. Om met Herman Tjeenk Willink te spre-
                ken: zonder tegenwicht geen evenwicht. En: ‘Elk tegenwicht wordt onmiddel-
                lijk gezien als tegenstand, en dat is een misverstand.’68



                De Raad neemt dualisering als uitgangspunt voor zijn advies over onder-
                steuning van decentrale volksvertegenwoordigingen. De Raad is het met
                de minister eens dat er ruimte is voor verbetering.




            66 Idem.
            67 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 131, p. 3.
            68 Herman Tjeenk Willink op 4 februari 2014 in de Eerste Kamer der Staten-Generaal over het
               thema De Staat van de Rechtsstaat.

                34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            3.3       verantwoordelijkheid nemen of overlaten? vier redenen
                      die handelend optreden door de minister van bzk
                      rechtvaardigen
                  BZK staat voor een goed en slagvaardig openbaar bestuur en borgt de kern-
                  waarden van de democratie, aldus de missie van het ministerie. Een belangrijk
                  discussiepunt in de relatie tussen het Rijk en de decentrale overheden is de
                  vraag waar de stelselverantwoordelijkheid van de minister voor het openbaar
                  bestuur eindigt en de algemene bevoegdheid tot regeling en bestuur van
                  gemeenten en provincies (autonomie) begint. Het discours over decentrale
                  autonomie richt zich op de bevoegdheid van provincies en gemeenten taken
                  op zich te nemen die te maken hebben met het bestuur en beleid van de pro-
                  vincie of gemeente, tenzij dit beleid in strijd is met wettelijke regels. De pro-
                  vinciale en gemeentelijke autonomie liggen vast in de Grondwet (artikel 124),
                  maar daarbij moet wel worden aangetekend dat de mate van autonomie niet
                  vastligt. De wetgever kan, in gewone wetten, die mate groter dan wel kleiner
                  maken. Een voorbeeld waarbij de wetgever dit heeft gedaan is de wijziging
                  van de Provinciewet en de Gemeentewet bij het invoeren van de dualisering.

                  De vraag die de minister aan de Raad voorlegt – wat is er voor nodig om
                  decentrale volksvertegenwoordigingen goed te ondersteunen en mag dat
                  (wettelijk) van bovenaf worden opgelegd of dit een vrije kwestie is waar
                  gemeenteraden en provinciale staten zelf over mogen besluiten – raakt het
                  vraagstuk van stelselverantwoordelijkheid en autonomie. Ten aanzien hiervan
                  overweegt de Raad het volgende.

                  1    Handelingsverlegenheid bij decentrale volksvertegenwoordigingen om in
                       zichzelf te investeren
                       De zorgpunten zijn hiervóór in de inleiding al opgesomd: er zijn voldoende
                       aanwijzingen dat, om decentrale volksvertegenwoordigingen te verster-
                       ken, ze moeten zijn voorzien van adequate ondersteuning. Maar die is nu
                       onvoldoende. De afgelopen twintig jaar is de invulling van de ondersteu-
                       ning vooral een zaak geweest van het decentrale bestuur zelf. Waarom
                       zorgen decentrale volksvertegenwoordigingen niet voor goede ondersteu-
                       ning? De Raad ziet als belangrijkste reden een grote handelingsverlegen-
                       heid bij gemeenteraden en provinciale staten om in zichzelf te investeren.
                       Bij de afweging waaraan schaarse publieke middelen moeten worden
                       besteed ( jeugdzorg of toch het zwembad?) is het, al dan niet aangewak-
                       kerd door of uit angst voor de publieke opinie of sociale media, een veel-
                       voorkomende reflex om het goede voorbeeld te willen geven en te ‘snijden
                       in eigen vlees’: het bezuinigen op de griffie, het korten op het budget van
                       de rekenkamer, het schrappen van de fractieondersteuning, een stop op
                       cursussen en opleiding. Oftewel: het mag wel een onsje minder. Snijden in
                       eigen vlees leidt tot een neerwaartse spiraal. Als er maar mondjesmaat
                       budget beschikbaar wordt gesteld voor ondersteuning zal de kwaliteit

                  35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                     niet erg groot zijn. In het gebrek aan kwaliteit wordt dan een argument
                     gezien om nog meer te korten op het budget. Hoewel de Raad de reflex
                     wel begrijpt, vindt hij het geen goede zaak. Snijden in eigen vlees miskent
                     het belang van een sterke decentrale democratie als merit good.69 Wie niet
                     verder kijkt dan het prijskaartje dat hangt aan het besturen van een
                     gemeente of provincie, ziet niet welke voordelen goed bestuur opleveren.

                2    Kwaliteit en kwantiteit van de ondersteuning houdt geen tred met de
                     verzwaring en toenemende complexiteit van het takenpakket
                     De maatschappelijke vraagstukken waarmee decentrale volksvertegen-
                     woordigers hebben te maken zijn steeds complexer: maatschappelijke
                     zorg, migratie, klimaat, natuur (stikstof), economie, energietransitie. De
                     decentralisaties hebben het werk van lokale volksvertegenwoordigers nog
                     eens verzwaard. Daarbij kan worden opgeteld de groeiende regionalise-
                     ring die veel lokale volksvertegenwoordigers ervaren als een last. De kwa-
                     liteit en kwantiteit van de ondersteuning houden met deze ontwikkelingen
                     geen tred, decentrale volksvertegenwoordigingen moeten de taken die ze
                     er bij hebben gekregen uitvoeren met gelijk gebleven ondersteunende
                     middelen.

                3    Ruimte voor doorontwikkeling onbenut
                     De Raad meent dat gemeenteraden en provinciale staten de ruimte die er
                     is voor verbetering en doorontwikkeling van de dualisering in praktijk te
                     weinig benutten. Uit onderzoek van Stichting Decentraalbestuur.nl70 komt
                     naar voren dat het beschikbare instrumentarium71 als toereikend en door
                     sommigen zelfs als te omvangrijk wordt beschouwd. De variëteit in de
                     toepassing van het instrumentarium blijkt in de lokale bestuurspraktijk
                     groot. Niet alleen zijn er verschillen in de wijze waarop gemeenten de
                     instrumenten interpreteren en de mate waarin gemeenteraden ze gebrui-
                     ken, ook blijkt dat daarbij soms ook de wet verkeerd wordt geïnterpreteerd
                     of zelfs wordt genegeerd. Kortom: het instrumentarium is er, de hulptroe-

            69 Merit good is een term uit de economische wetenschap. Het benutten van een merit good
               levert externe voordelen op voor de gemeenschap als geheel, maar dit voordeel wordt
               door de individuele gebruiker niet (volledig) erkend en dat kan leiden tot onderbenutting.
               Voorbeelden zijn onder meer onderwijs en gezondheidszorg.
            70 Stichting Decentraalbestuur.nl in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
               Koninkrijksrelaties, Om de controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het
               raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk, maart 2019.
            71 Te weten:
               - budgetrecht, verordenende bevoegdheid, initiatiefvoorstellen, amendementen en moties
                  ten behoeve van kaderstellen;
               - mondelinge en schriftelijke vragen, technische en ‘ondershandse’ vragen, interpellaties,
                  raads-/statenonderzoeken, financiële controle (accountant), controle op verbonden
                  partijen, rekenkamer, doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek door het college,
                  en passieve en actieve informatieplicht door het college ten behoeve van controle; en
               - raadsgriffie, ambtelijke bijstand en fractieondersteuning ten behoeve van algemene
                  ondersteuning.

                36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                     pen staan paraat. Maar ze worden niet of niet goed gebruikt en griffie en
                     rekenkamer krijgen niet altijd de ruimte om zich door te ontwikkelen.

                4. Decentrale volksvertegenwoordiging is lekenbestuur en moet dat ook
                   blijven
                   Nederland kent een lange traditie van lekenbestuur. De oorspronkelijke
                   betekenis van het begrip ‘leek’ – namelijk behorend tot het volk en niet tot
                   de geestelijke stand – en de nieuwe betekenis – te weten geen vakman –
                   geven precies aan waarom lekenbestuur zo’n belangrijk kenmerk
                   is van gemeenteraden en provinciale staten. Voortschrijdende professio-
                   nalisering van onze maatschappij maakt het steeds verleidelijker voor
                   volksvertegenwoordigers om materiedeskundigheid te vergaren. Maar
                   democratie heeft de legitimiteit nodig van de politicus die goed is aan-
                   gesloten op wat er in de maatschappij leeft. Gespecialiseerde kennis is het
                   terrein van de vakman, de ambtenaar en de wethouder of gedeputeerde.
                   Die deskundigheid moet dienstbaar zijn aan de democratie en niet
                   andersom: democratie die wordt gerund door deskundigen. Volksverte-
                   genwoordigers zijn geen vaklui, het lekenbestuur is noodzakelijk voor de
                   legitimiteit van het gemeentebestuur en vormt zo juist het contrapunt
                   van de steeds verder oprukkende specialisering.72 De Raad vindt aldus dat
                   dat de functie van decentrale volksvertegenwoordiger lekenbestuur is en
                   dat ook moet blijven. Daarop voortbouwend meent de Raad dat voor het
                   functioneren van lekenbestuur goede ondersteuning onmisbaar is. De
                   minister deelt het principe van lekenbestuur en vindt ook dat alle decen-
                   trale volksvertegenwoordigers in hun werk goede toerusting en onder-
                   steuning verdienen.73

                Dit geheel plaatst de Raad tegen de achtergrond dat de gemiddelde omvang
                van een fractie afneemt waardoor taakverdeling binnen een fractie steeds
                moeilijker is. Decentrale volksvertegenwoordigers hebben veel moeite om
                ingewikkelde dossiers te behappen en hebben hierbij behoefte aan onder-
                steuning. In veel gemeenten (bij provincies speelt het minder) is deze onder-
                steuning echter niet of onvoldoende beschikbaar.74

                Een visie op wat goede ondersteuning is en hoeveel daarvan een decentrale
                volksvertegenwoordiging nodig heeft, hangt samen met een visie op wat voor
                gemeenteraad of provinciale staten je wilt zijn. Het hangt ook samen met de
                vraag wat we in Nederland vinden dat de normen zijn voor goed decentraal
                openbaar bestuur en wat we daar voor over hebben. Dat zijn vragen die veel


            72 Vergelijk Raad voor het Openbaar Bestuur, Voor de publieke zaak. Over een aanlokkelijk
               perspectief voor de decentrale volksvertegenwoordiger, maart 2018, p. 9.
            73 Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 VII, nr. 88, p. 1.
            74 Berenschot, Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet en Provinciewet. Notitie
               op basis van literatuurstudie, interviews en regiobijeenkomsten, januari 2020, p. 5.

                37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                  decentrale volksvertegenwoordigingen moeilijk vinden om te beantwoorden.
                  Het zijn ook vragen waar volgens de Raad de minister van BZK een verant-
                  woordelijkheid draagt.



                  De Raad vindt dat een impuls nodig is voor de ondersteuning van decen-
                  trale volksvertegenwoordigingen en de minister van BZK kan daarin een
                  belangrijke rol spelen. In antwoord op de vraag van de minister vindt de
                  Raad in dit geval dat voor ondersteuning van decentrale volksvertegen-
                  woordigingen op onderdelen een (wettelijk) zetje ‘van bovenaf’ nodig is.


            3.4       principes van financiële verhoudingen
                  Een andere vraag die de minister stelt aan de Raad gaat over de financiële
                  verhoudingen tussen Rijk en decentrale overheden: is het geoorloofd om geld
                  uit het Gemeentefonds of Provinciefonds te oormerken voor goede onder-
                  steuning? Ten aanzien van deze vraag overweegt de Raad als volgt.

                  De minister van BZK en de staatssecretaris van Financiën zijn als fondsbeheer-
                  ders op basis van de Financiële-verhoudingswet verantwoordelijk voor de
                  financiële verhoudingen tussen Rijk, provincies en gemeenten. Zij dragen
                  daarbij zorg voor een adequate omvang alsmede een goede werking van de
                  verdeelsystematiek van het Gemeentefonds en het Provinciefonds. Het
                  bedrag uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds behoren tot de alge-
                  mene middelen en is vrij besteedbaar. Gemeenten en provincies zijn met in
                  achtneming van de wettelijke bepalingen zelf verantwoordelijk voor de beste-
                  ding van en de gewenste resultaten die ze willen realiseren.

                  Van tijd tot tijd kunnen vragen opkomen of de gemeenten of provincies als
                  collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten stellen, bijvoorbeeld ter
                  ondersteuning van gezamenlijk onderschreven prioriteiten van het Rijk. In een
                  dergelijk geval kunnen het Rijk en de gemeenten en provincies bestuurlijke
                  afspraken maken over wenselijke accenten in de bestedingsrichting van de
                  gemeenten en provincies. De desbetreffende vakministers spelen hier naast
                  de fondsbeheerders een belangrijke rol. Kenmerkend voor dit type afspraken
                  is dat individuele gemeenten en provincies niet gebonden zijn aan dergelijke
                  afspraken.

                  Artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet regelt dat als het Rijk normen stelt
                  die leiden tot een wijziging van de taken of activiteiten van gemeenten of
                  provincies, hij ook zal moeten aangeven hoe gemeenten of provincies dat kun-
                  nen bekostigen.




                  38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                De financiële verhoudingen zijn gebonden aan spelregels, waarvan de Raad
                een aantal dat betrekking heeft op het Gemeentefonds nader toelicht.

                -    Iedere gemeente ontvangt een algemene uitkering. Dat geld is niet
                     geoormerkt, het behoort tot de algemene middelen van de gemeente en
                     het is vrij besteedbaar. Dit is noodzakelijk om zelfstandig afwegingen te
                     kunnen maken over aard en omvang van het lokaal gewenste voorzie-
                     ningenniveau.

                -    Een decentralisatie-uitkering binnen het Gemeentefonds betreft midde-
                     len met een bepaalde bestemming en/of bepaalde groep gemeenten,
                     zonder dat de besteding daarvan strikt genomen geoormerkt is. Omdat
                     ze beschikbaar gesteld met een bepaald oogmerk zullen ze, zo blijkt uit
                     de praktijk, ook aan dat doel worden besteed. Maar er is sprake van
                     beleids- en bestedingsvrijheid. Dat is vastgelegd in de Financiële-verhou-
                     dingswet.

                -    Specifieke uitkeringen moeten gemeenten besteden aan bepaalde taken
                     (medebewindstaken). Het geld is geoormerkt en gemeenten moeten
                     over de besteding ervan verantwoording afleggen aan het Rijk. Een (kos-
                     tendekkende) specifieke uitkering is het meest aangewezen als het Rijk
                     weinig ruimte laat voor decentrale afwegingen of als het Rijk de moge-
                     lijkheid wil hebben om decentrale overheden te kunnen afrekenen op
                     basis van de werkelijke bestedingen. Voorbeelden zijn specifieke uitke-
                     ringen om de luchtkwaliteit te verbeteren of leerachterstand te vermin-
                     deren.

                De vraag of het geoorloofd is geld uit het Gemeentefonds (en Provincie-
                fonds) te oormerken dient volgens de Raad mede aan de hand van de
                spelregels voor financiële verhoudingen te worden beantwoord. Oor-
                merken van geld uit het Gemeentefonds en Provinciefonds voor onder-
                steuning van decentrale volksvertegenwoordigingen is in strijd met de
                bestedingsvrijheid van de fondsen. Doel is niet dat gemeenten en pro-
                vincies het geld uitgeven, doel is dat de gemeenteraden en provinciale
                staten aanspraak moeten kunnen maken op adequate ondersteuning
                bij de uitoefening van hun kaderstellende, controlerende en volksverte-
                genwoordigende taak. Wel kan duidelijk worden aangegeven hoeveel
                geld uit het Gemeente- of Provinciefonds beschikbaar is voor decentrale
                volksvertegenwoordigingen.




                39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>4 Oplossingen: wat er moet gebeuren om
  ondersteuning te verbeteren




4.1       inleiding
      Wat is er voor nodig om decentrale volksvertegenwoordigingen goed te
      ondersteunen en mag dat (wettelijk) van bovenaf worden opgelegd of is dit
      een vrije kwestie waar gemeenteraden en provinciale staten zelf over mogen
      besluiten? En mag voor ondersteuning geld uit het Gemeentefonds (en Pro-
      vinciefonds) worden geoormerkt? Deze vragen beantwoordt de Raad als volgt.

      Goed openbaar bestuur is goed voor de burger en de samenleving. Landen
      met goed openbaar bestuur presteren economisch, maatschappelijk, demo-
      cratisch en rechtsstatelijk beter dan landen met slecht openbaar bestuur.
      Goed openbaar bestuur is niet gratis.

      Het decentrale bestuur in Nederland vormt de ruggengraat van het openbaar
      bestuur. Gemeenteraden en provinciale staten nemen daarin een belangrijke
      plaats in. In de representatieve democratie die Nederland is, verlenen zij legi-
      timiteit aan het gemeente- en provinciebestuur. Decentrale volksvertegen-
      woordigingen zijn lekenbestuur en goede ondersteuning is voor het
      functioneren van gemeenteraden en provinciale staten onmisbaar. Want wees
      ervan bewust: het gaat over het belang van het goed in positie brengen en
      houden van de gemeenteraad en provinciale staten als hoogste bestuursor-
      gaan van de gemeente en provincie. De driehoek burgemeester–secretaris–
      griffier is belangrijk voor samenspel en coördinatie: de samenwerking tussen
      volksvertegenwoordiging, college en ambtelijke organisatie en het maken van
      afspraken over de wijze van werken, opleiden en ontwikkelen.

      Er is een aantal redenen om de hulptroepen van de gemeenteraad en provin-
      ciale staten te versterken. Ze zijn nog relatief jong, amper volwassen sinds de
      dualisering van bijna 20 jaar geleden. De invulling van de hulptroepen is
      vooral een zaak geweest van het decentrale bestuur zelf en dat verklaart de
      enorme diversiteit aan omvang, kwaliteit en diepgang. De uitgangspunten
      van de dualisering blijven voor de Raad overeind, maar het blijkt dat decen-
      trale volksvertegenwoordigingen hun wettelijk instrumentarium voor con-
      trole en kaderstelling niet of niet voldoende gebruiken en de ruimte voor
      doorontwikkeling wordt te weinig benut.

      Het vraagstuk van ondersteuning van algemeen besturen van waterschappen
      is te vergelijken met die van gemeenteraden en provinciale staten.

      40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            4.2        ambtelijke bijstand
                  Er zijn grenzen aan de ambtelijke capaciteit bij gemeenten en provincies, maar
                  niettemin kan het instrument van de ambtelijke bijstand beter tot zijn recht
                  komen, vindt de Raad. Het is belangrijk dat de ambtelijke organisatie niet
                  alleen het college maar ook de gemeenteraad of provinciale staten als afne-
                  mer zien. Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor het ambtelijk manage-
                  ment (gemeente- en provinciesecretaris). Begrijpelijk, feitelijk, laagdrempelig
                  en tijdig zijn criteria waaraan de informatievoorziening onder verantwoorde-
                  lijkheid van het college moet voldoen. Ambtenaren moeten in hun advieswerk
                  daarin beter worden toegerust.

                  In zijn proefschrift geeft Hessels richtingen aan voor verbetering van het sys-
                  teem van ambtelijke ondersteuning in de Gemeentewet, te beginnen met het
                  aanpassen van de Gemeentewet (artikel 33). En het gemeentebestuur van
                  Echt-Susteren, niet toevallig de gemeente waar Hessels burgemeester is, wil
                  in de praktijk realiseren dat gemeenteraadsleden hun rechten op inhoudelijke
                  ondersteuning kunnen uitoefenen, terwijl de gemeenteambtenaar goed
                  beschermd en met een duidelijke instructie zijn werk kan doen. Daartoe wor-
                  den verschillende regelingen75 in nauwe samenhang door gemeenteraad en
                  college op elkaar afgestemd, te weten:
                  a. Verordening ambtelijke bijstand;
                  b. Beleidsregel ambtelijke bijstand;
                  c. Ambtsinstructie griffier;
                  d. Ambtsinstructie secretaris; en
                  e. Reglement van Orde voor de gemeenteraad.

                  Het kan een goed voorbeeld zijn om de ambtelijke organisaties van gemeen-
                  ten en provincies meer in dienst te stellen van de gemeenteraad en provin-
                  ciale staten.

                  De Raad vindt dat gemeente- en provinciebesturen werk moeten maken om
                  ambtelijke bijstand beter te organiseren. De minister kan samen met de koe-
                  pels en beroepsverenigingen in het openbaar bestuur het systeem van amb-
                  telijke bijstand verbeteren door regelingen (Gemeente- en Provinciewet,
                  modelverordeningen, modelbeleidsregels, modelinstructies) te structuren en
                  meer af te stemmen.




            75 Besluitvorming hierover is voorzien eind 2020.

                  41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



            4.3       fractieondersteuning
                  De Raad meent dat de bedoeling van de wetgever, namelijk het voor alle frac-
                  ties in de gemeenteraad en provinciale staten toegankelijk maken van eigen,
                  onafhankelijke, inhoudelijke en beleidsmatige ondersteuning, niet goed uit de
                  verf komt. Inhoudelijke ondersteuning van de decentrale volksvertegenwoor-
                  diging en al haar fracties, dus ook van de oppositie, is van levensbelang voor
                  de decentrale democratie. Maar na bijna 20 jaar dualisering moet over het
                  instrument fractieondersteuning de discussie opnieuw worden gevoerd wat
                  betreft nut, noodzaak, vorm en omvang. De minister kan die discussie starten
                  met een (hernieuwde) visie op het doel van de wettelijke regeling en de toe-
                  passing van het wettelijk recht op fractieondersteuning, alsmede de financi-
                  ele omvang die daarbij past. Die moet daarbij niet alleen oog hebben voor de
                  aanbodkant van het probleem (fractieondersteuning als uitsluitend financiële
                  ondersteuning), maar ook kijken naar de vraagkant: krijg je met dit instru-
                  ment meer onafhankelijke volksvertegenwoordigers?

            4.4       griffie(r)
                  De Raad vindt dat de decentrale volksvertegenwoordiging een kwalitatief
                  toegesneden en volwaardige griffie verdient die politiek op lokaal niveau
                  mogelijk maakt en zorg draagt voor een beheersbare werkomvang voor volks-
                  vertegenwoordigers. Het belang van ondersteuning van decentrale volksver-
                  tegenwoordigingen door de griffier en de griffie moet niet worden onderschat.
                  De griffier is de spin in het web bij alle ondersteuning van de gemeenteraad
                  en provinciale staten. Hij of zij speelt ook een belangrijke rol in processen van
                  burgerparticipatie en democratische vernieuwing en in het positioneren van
                  de volksvertegenwoordiging. De griffier treedt op namens de gemeenteraad
                  of provinciale staten, bijvoorbeeld door aandacht te vragen voor de belangen
                  van de volksvertegenwoordiging in regionale besluitvormingsprocessen.

                  Volgens de Raad is de positie van de griffier te afhankelijk van gemeenteraad
                  en provinciale staten en daardoor kwetsbaar en laat de verankering van de
                  belangrijke positie van de griffier te wensen over. In de praktijk zijn griffiers
                  veelal nog niet kwalitatief zwaar genoeg gepositioneerd en is er een relatief
                  grotere onevenwichtigheid in de bestuurlijke driehoek burgemeester-secreta-
                  ris-griffier. Het zou helpen als de minister in overleg met de met de koepels en
                  beroepsverenigingen in het openbaar bestuur richting geeft aan de veranke-
                  ring (in de wet of ergens anders) en versterking van de onafhankelijke positie
                  van de griffier. Het gaat daarbij om zaken als:
                  a. welke functiesoorten een griffie moet omvatten en de taken die een
                      griffie moet vervullen (bijvoorbeeld democratische vernieuwing, burger-
                      participatie, regionale samenwerking, strategisch advies, behartigen van
                      de belangen van de volksvertegenwoordiging);




                  42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                  b. de (minimale) formatieve omvang; en
                  c. normering van functieprofiel en functiewaardering, bijvoorbeeld
                     gerelateerd aan die van de secretaris.

            4.5       rekenkamer
                  De Werkgroep Lokale rekenkamer wijst erop dat gemeenteraden en decen-
                  trale rekenkamers een leerproces doormaken om te komen tot verdere profes-
                  sionalisering en dat structurele ondersteuning daarbij wenselijk is. Daarnaast
                  zijn veel gemeenten op zoek naar richtlijnen op het gebied van kwaliteit, bud-
                  get en aantal onderzoeken om de gewenste professionaliseringsslag te
                  maken (bij provincies speelt dit minder).

                  De Raad meent dat het wetvoorstel Versterking decentrale rekenkamers een
                  stap in de goede richting is om de ondersteuning van decentrale volksverte-
                  genwoordigingen door rekenkamers te verbeteren. Maar er is meer nodig en
                  de Raad meent dat het goed zou zijn als de minister van BZK zich richt op een
                  ondergrens voor decentrale rekenkamers: aan welke normen moet de decen-
                  trale rekenkamer – naast onafhankelijkheid van het onderzoek – voldoen om
                  goed te functioneren? Daarbij kan onder meer worden gedacht aan deskun-
                  digheid, professionaliteit, betrokkenheid en voldoende budget.76 Dit laatste is
                  belangrijk, want het vormt het grootste knelpunt voor rekenkamers en twist-
                  punt voor het bestuur: wat is ‘voldoende’ budget en welk aantal daarbij pas-
                  sende onderzoeken mag je als normaal beschouwen? En draagt voldoende
                  budget bij aan bestendige stabiliteit van de rekenkamer, meerjarig en over
                  bestuursperiodes heen? Past het budget bij de ambities van de volksvertegen-
                  woordiging?77 Overigens meent de Raad dat als een ondergrens is genor-
                  meerd, dit in de praktijk niet moet dienen als een bovengrens, maar als
                  vertrekpunt om het goede gesprek te voeren tussen volksvertegenwoordiging
                  en rekenkamer over deskundigheid, professionaliteit, betrokkenheid en vol-
                  doende budget.

            4.6        opleiding(sbudgetten)
                  Vaak worden in onderzoeken over ondersteuning van de gemeenteraad of
                  provinciale staten opleidingsbudgetten genoemd als instrument om de kwa-
                  liteit van volksvertegenwoordigers en volksvertegenwoordigingen te verho-
                  gen. Suggesties om opleidingen aantrekkelijk te maken zijn er volop en daarbij
                  is het niet moeilijk prikkels te bedenken (certificaten, opleidingspunten,
                  bonus/malus). Maar het komt er in de praktijk toch vaak op neer dat opleiding


            76 Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, Gespreksnotitie rondetafelgesprek Tweede Kamer
               op 9 oktober 2019 over het Wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers, 23 september
               2019, www.raadopenbaarbestuur.nl.
            77 Zie ook Randstedelijke Rekenkamer, Position paper ten behoeve van rondetafelgesprek/hoor-
               zitting decentrale rekenkamer op 9 oktober 2019, 24 september 2019. Bron: https://www.
               tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/commissievergaderingen/details?id=2019A03034.

                  43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                bij decentrale volksvertegenwoordigers niet altijd voorop staat en dat zij van
                het beschikbare budget voor persoonlijke opleiding betrekkelijk weinig
                gebruik maken, niet in de laatste plaats vanwege tijdgebrek. De Raad meent
                dat trainingen over essentiële zaken (staatsinrichting, begroting, gebruik
                instrumenten) goed zijn besteed en eigenlijk bij aanvang van iedere bestuurs-
                periode collectief aan iedere volksvertegenwoordiging moet worden gegeven.
                We verwachten ook van de meeste bedrijven, instellingen en organisaties dat
                ze continue investeren in ontwikkeling van hun medewerkers en in kennisver-
                groting, waarom zou je dat niet van volksvertegenwoordigingen mogen
                verlangen?

                De decentrale volksvertegenwoordiging is lekenbestuur en moet dat ook
                blijven, vindt de Raad. Het ambt van volksvertegenwoordiger moet voor ieder-
                een toegankelijk zijn en niet afhankelijk zijn van een genoten opleiding. Wel
                mag worden verwacht dat wordt geïnvesteerd in de eigen kunde, kennis en
                vaardigheden om goed te kunnen functioneren als decentrale volksvertegen-
                woordiger en volksvertegenwoordiging. De minister nodigt decentrale volks-
                vertegenwoordigingen uit het aanbod van opleidingen te benutten. Dat is
                vrijblijvend en facultatief, de minister kan ook richting geven aan wat mini-
                male opleidingen zijn om als volksvertegenwoordiger en volksvertegenwoor-
                diging goed te kunnen functioneren.




                44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>5 Conclusie en advies




5.1       inleiding
      Op grond van de analyse van de oorzaken waarom ondersteuning voor verbe-
      tering vatbaar is, de uitgangspunten bij dit advies en de oplossingsrichtingen
      om ondersteuning te verbeteren komt de Raad tot de volgende conclusie. Zijn
      advies richt de Raad niet alleen aan de minister, ook aan het decentraal
      bestuur, beroeps- en belangenverenigingen en koepels in het openbaar
      bestuur.

5.2       conclusie
      Goede ondersteuning is in het belang van het goed functioneren van decen-
      trale volksvertegenwoordigingen. Een goed functionerende gemeenteraad of
      provinciale staten draagt bij aan goed decentraal (openbaar) bestuur. Inwo-
      ners van Nederland hebben baat bij goed bestuur.

      Een visie op wat goede ondersteuning is en hoeveel daarvan een decentrale
      volksvertegenwoordiging nodig heeft, hangt samen met een visie op wat voor
      gemeenteraad of provinciale staten je wilt zijn. Het hangt ook samen met de
      vraag wat we in Nederland vinden dat de normen zijn voor goed decentraal
      openbaar bestuur en wat we daar voor over hebben. Dat zijn vragen die veel
      decentrale volksvertegenwoordigingen moeilijk vinden om te beantwoorden.
      Het zijn ook vragen waar volgens de Raad de minister van BZK een verant-
      woordelijkheid draagt.

      De Raad vindt in dit geval dat voor ondersteuning van decentrale volksverte-
      genwoordigingen op onderdelen een (wettelijk) zetje ‘van bovenaf’ nodig is.
      De Raad geeft vier redenen die handelend optreden door de minister van BZK
      rechtvaardigen:
      a. handelingsverlegenheid bij decentrale volksvertegenwoordigingen om
          in zichzelf te investeren;
      b. kwaliteit en kwantiteit van de ondersteuning houdt geen tred met de
          verzwaring en toenemende complexiteit van het takenpakket van het
          decentrale bestuur (decentralisaties, omgevingswet, regionalisering,
          behartigen van de belangen van de volksvertegenwoordiging);
      c. de ruimte voor verbetering van de ondersteuning en doorontwikkeling
          van dualisering wordt in praktijk door gemeenteraden en provinciale
          staten te weinig benut; en
      d. decentrale volksvertegenwoordiging is lekenbestuur en moet dat ook
          blijven.


      45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                  De vraag of het geoorloofd is geld uit het Gemeentefonds (en Provinciefonds)
                  te oormerken dient volgens de Raad mede aan de hand van de spelregels voor
                  financiële verhoudingen te worden beantwoord. Oormerken van geld uit het
                  Gemeentefonds en Provinciefonds voor ondersteuning van decentrale volks-
                  vertegenwoordigingen is in strijd met de bestedingsvrijheid van de fondsen.

                  Ondersteuning is de afgelopen twintig jaar overgelaten aan het decentrale
                  bestuur en er is veel bereikt. Maar het blijkt dat decentrale volksvertegen-
                  woordigingen hun wettelijk instrumentarium voor controle en kaderstelling
                  niet of niet voldoende gebruiken. Er is ruimte voor verbetering en die moet
                  worden benut. Ondersteuning mag wat kosten en zou niet afhankelijk moe-
                  ten zijn van wat een gemeente of provincie daar zelf voor over heeft. De rich-
                  ting die de minister aangeeft, mag niet vrijblijvend zijn: er moeten prikkels
                  komen om naleving te bevorderen.

            5.3       advies aan de minister
                  Op grond van de analyse van de oorzaken, de uitgangspunten bij dit advies, de
                  oplossingsrichtingen om ondersteuning te verbeteren en de conclusie komt
                  de Raad tot het volgende advies aan de minister van BZK



                  Formuleer normen voor ondersteuning, bepaal wat dat kost, leg de
                  normen vast, zorg dat de middelen (herkenbaar) beschikbaar zijn en
                  stimuleer naleefgedrag.



                  Het advies van de Raad bevat de volgende onderdelen:

                  1    De Raad adviseert de minister om samen met de beroeps- en belangen-
                       verenigingen en de koepels in het openbaar bestuur normen te formule-
                       ren voor ondersteuning van gemeenteraden en provinciale staten.
                       De Raad denkt daarbij aan:
                       a. verbetering van de juridische grondslag in de Gemeentewet en
                           Provinciewet voor het leveren van ambtelijke bijstand (zie ook hierna,
                           onder 5.5 Voorbeeld van een nadere uitwerking van onderdeel 1a van
                           het advies);
                       b. formulering van een (hernieuwde) visie op het doel van de wettelijke
                           regeling en de toepassing van het wettelijk recht op fractieonder-
                           steuning, alsmede de financiële omvang die daarbij past;
                       c. verankering en versterking van de onafhankelijke positie van de
                           griffier, waarbij het gaat om zaken als:
                           - welke functiesoorten een griffie moet omvatten en de taken die
                               een griffie moet vervullen (bijvoorbeeld democratische vernieu-
                               wing, burgerparticipatie, regionale samenwerking, strategisch

                  46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                            advies, behartigen van de belangen van de volksvertegenwoordi-
                            ging);
                        - de (minimale) formatieve omvang; en
                        - normering van functieprofiel en functiewaardering, bijvoorbeeld
                            gerelateerd aan die van de gemeente- of provinciesecretaris.
                     d. normering van een ondergrens voor decentrale rekenkamers, onder
                        meer wat betreft deskundigheid, professionaliteit, betrokkenheid en
                        voldoende budget;
                     e. richting geven aan aanbod en stimulering van het gebruik van
                        relevante scholing/opleidingen voor het goed functioneren van
                        decentrale volksvertegenwoordigers en volksvertegenwoordigingen.

                2    De Raad adviseert dat de minister nader onderzoek laat doen naar de
                     omvang van de middelen die nodig zijn om aan de normen te voldoen. Als
                     de normen leiden tot een wijziging van de taken of activiteiten van
                     gemeenten of provincies, dient de minister conform artikel 2 van de Finan-
                     ciële-verhoudingswet aan te geven hoe gemeenten of provincies dat kun-
                     nen bekostigen. Als uit het onderzoek blijkt dat de eigen middelen van
                     gemeenten of provincies niet toereikend zijn, adviseert de Raad dat de
                     minister middelen daarvoor beschikbaar stelt.

                3    De Raad adviseert de minister in afstemming met de beroeps- en belan-
                     genverenigingen en de koepels in het openbaar bestuur te bepalen op
                     welke wijze de hiervóór onder 1) genoemde normen voor ondersteuning
                     worden vastgelegd. Dat kan in de wet, maar ook bijvoorbeeld via model-
                     verordeningen, modelbeleidsregels, modelinstructies of handreikingen.
                     De regelingen dienen goed op elkaar te worden afgestemd. Als een norm
                     wordt vastgelegd kan dat bevorderend werken voor een herkenbare beste-
                     ding van middelen voor ondersteuning. Het werkt ook goed om naleving
                     te bevorderen.

                4    Oormerken van geld uit het Gemeentefonds en Provinciefonds voor onder-
                     steuning van decentrale volksvertegenwoordigingen is in strijd met de
                     bestedingsvrijheid van de fondsen. Doel is niet dat gemeenten en provin-
                     cies het geld uitgeven, doel is dat de gemeenteraden en provinciale staten
                     aanspraak kunnen maken op adequate ondersteuning bij de uitoefening
                     van hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende
                     taak. De Raad adviseert de minister om geld binnen het Gemeentefonds
                     of Provinciefonds niet te oormerken, maar duidelijk aan te geven hoeveel
                     geld beschikbaar is voor ondersteuning van decentrale volksvertegen-
                     woordigingen. Die herkenbaarheid kan in de praktijk dienen als een soort
                     impliciete bestedingsnorm. Deze bestedingsnorm is niet afdwingbaar,
                     maar kan dienen als referentie volgens het principe ‘pas toe of leg uit’.


                47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                  5    Ten slotte adviseert de Raad dat de minister naleefgedrag van de normen
                       stimuleert. Dat kan door burgemeesters en commissarissen van de koning
                       in stelling te brengen. De Raad ziet hen als hoeders van goed decentraal
                       openbaar bestuur en zij zijn als voorzitters van gemeenteraad en provin-
                       ciale staten in de gelegenheid sturing te geven aan goede ondersteuning
                       van decentrale volksvertegenwoordigingen. De provincie kan daarnaast
                       vanuit haar verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van goed openbaar
                       bestuur op lokaal niveau naleefgedrag van de normen bij gemeenten
                       stimuleren.

            5.4       advies aan het decentraal bestuur, beroeps- en belangen-
                      verenigingen en koepels in het openbaar bestuur
                  De Raad adviseert de minister. Maar het advies gaat óók de decentrale volks-
                  vertegenwoordigingen aan, alsmede de beroeps- en belangenverenigingen en
                  de koepels in het openbaar bestuur. De minister kan voorwaarden creëren om
                  het stelsel van ondersteuning beter te laten functioneren, de mensen bij de
                  gemeenten en provincies moeten het doen. In een aantal gevallen betekent
                  dat een cultuurverandering: gemeenteraden en provinciale staten moeten
                  meer verantwoordelijkheid nemen om werk te maken van ondersteuning en
                  daarnaast kan het wettelijk instrumentarium voor ondersteuning beter wor-
                  den gebruikt. Dat kan bijvoorbeeld door bij aanvang van een nieuwe bestuurs-
                  periode afspraken vast te leggen over ondersteuning en deze aan het einde
                  van de bestuursperiode te evalueren. De Raad vindt in dit verband dat de drie-
                  hoek burgemeester / commissaris van de Koning–secretaris–griffier belangrijk
                  is voor het samenspel en de coördinatie op decentraal niveau: de samenwer-
                  king tussen volksvertegenwoordiging, college en ambtelijke organisatie en
                  het maken van afspraken over de wijze van werken, opleiden en ontwikkelen.
                  Beroeps- en belangenverenigingen en koepels in het openbaar bestuur kun-
                  nen samen met de minister onderzoeken of een circulaire een geschikt instru-
                  ment is om toelichting en duiding te geven over dit onderwerp.

                  Ten slotte vindt de Raad dat de ruimte voor ontwikkeling van griffie en reken-
                  kamer meer kan worden benut. Beroeps- en belangenverenigingen spelen een
                  belangrijke rol in het aanjagen en stimuleren van deze hulptroepen van
                  gemeenteraden en provinciale staten op het gebied van professionalisering,
                  expertiseopbouw, kennisdeling en het leren van elkaars ervaringen door te
                  spiegelen of bijvoorbeeld door visitatie.

                  Dit alles leidt tot twee aanvullende aanbevelingen.

                  6 De Raad beveelt decentrale volksvertegenwoordigingen aan
                    a. verantwoordelijkheid te nemen om werk te maken van ondersteu-
                       ning en het wettelijk instrumentarium voor ondersteuning beter te
                       gebruiken; en

                  48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur



                       b. het samenspel en coördinatie in en door de driehoek burgemeester /
                          commissaris van de Koning–secretaris–griffier te versterken.

                  7    De Raad beveelt beroeps- en belangenverenigingen aan (verder) te werken
                       aan een klimaat waarin het normaal is om in jezelf als decentrale volksver-
                       tegenwoordiger, griffie of rekenkamer te investeren.

            5.5        voorbeeld van een nadere uitwerking van onderdeel 1a van
                       het advies
                  De Raad constateert dat de juridische grondslag voor het leveren van ambte-
                  lijke bijstand zoals die nu in de Gemeentewet staat geformuleerd niet goed
                  werkt. Dat komt doordat de gemeenteraad de bevoegdheid heeft daarvoor de
                  regels op te stellen, ofschoon de gemeenteambtenaar onder het gezag van
                  het college valt. Daarom is het advies deze grondslag te verbeteren door een
                  extra bepaling aan art. 33 Gemwet toe te voegen.

                  Art. 33 lid 3 Gemwet heeft nu zowel betrekking op het recht op ambtelijke
                  bijstand als op de fractieondersteuning. Dit kan beter worden gesplitst: de
                  gemeenteraad maakt de regels (de verordening) voor de fractieondersteu-
                  ning, maar het college zou de regels voor de ambtelijke bijstand moeten
                  maken. Dat ligt voor de hand omdat het het college is dat verantwoordelijk is
                  voor de ambtelijke organisatie die die bijstand moet leveren.

                  Het advies is derhalve dat aan art. 33 Gemwet een bepaling wordt toegevoegd
                  in de volgende trant:



                  Het college stelt, de raad gehoord, regels vast over de verlening van
                  ambtelijke bijstand aan de raad en elk van zijn leden.



                  De door het college opgestelde regels dienen in elk geval betrekking te heb-
                  ben op de gemeenteambtenaar die ambtelijke bijstand moet verlenen: van
                  wie hij de opdracht moet krijgen, aan wie hij verantwoording af moeten leg-
                  gen, bij wie hij terecht kan met vragen en klachten en wanneer zijn opdracht
                  afgelopen is. In de toelichting op die bepaling moet verder tot uitdrukking
                  worden gebracht dat deze regelgevende bevoegdheid aansluit bij de alge-
                  mene bevoegdheid van het college om regels vast te stellen over de ambte-
                  lijke organisatie (art. 160 lid 1, onderdeel c, Gemwet). En voorts dat uit art 33
                  lid 3 Gemwet de woorden ‘ambtelijke bijstand en’ moeten worden geschrapt.
                  Aldus heeft lid 3 louter betrekking op de fractieondersteuning en de nieuw
                  toegevoegde bepaling op de ambtelijke bijstand.

                  Aanpassing van de Provinciewet kan op overeenkomstige wijze.

                  49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>bijlage i   Adviesaanvraag




  50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur




                51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>bijlage ii Lijst met geraadpleegde instanties en
           personen




  Voor het advies heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur inbreng gevraagd
  aan beroeps en belangenverenigingen en koepels in het openbaar bestuur, te
  weten:

  -    Commissie Raadsleden en Griffiers van de Vereniging van Nederlandse
       Gemeenten
  -    Kring van Commissarissen van de Koning
  -    Kring van Provinciesecretarissen
  -    Nederlands Genootschap van Burgemeesters
  -    Nederlandse Vereniging voor Raadsleden
  -    Statenlidnu (Vereniging voor Statenleden)
  -    Vereniging van Gemeentesecretarissen
  -    Vereniging van Griffiers
  -    Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies
  -    Vereniging Waterschapsbestuurders

  Daarnaast heeft de Raad Jos Hessels, burgemeester van Echt-Susteren en
  auteur van het proefschrift Raad zonder raadgevers? Ambtelijke bijstand en
  fractieondersteuning na invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur
  (2018) geconsulteerd.

  Het conceptadvies is besproken met afgevaardigden van de Commissie Raads-
  leden en Griffiers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Neder-
  landse Vereniging voor Raadsleden, Statenlidnu (Vereniging voor Statenleden),
  de Vereniging van Gemeentesecretarissen, de Vereniging van Griffiers, de Ver-
  eniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies en de Vereniging
  Waterschapsbestuurders.




  52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>bijlage iii Samenstelling Raad voor het Openbaar
            Bestuur




  Drs. J.M.M. (Han) Polman, voorzitter
      Commissaris van de Koning, Provincie Zeeland

  Prof. dr. ir. C.J.A.M. (Katrien) Termeer, vice-voorzitter
      Hoogleraar Bestuurskunde, Wageningen Universiteit

  Prof. dr. C.F. (Caspar) van den Berg
      Hoogleraar Bestuurskunde, Rijksuniversiteit Groningen, Campus Fryslân

  Dr. E.M. (Martiene) Branderhorst
      Gemeentesecretaris en algemeen directeur, Gemeente Gouda

  Prof. mr. dr. F.J. (Frank) van Ommeren
      Hoogleraar Staats- en bestuursrecht, Vrije Universiteit te Amsterdam

  H. (Huri) Sahin
      Accountmanager Zuid-Holland bij het Nationaal Programma Regionale
      Energiestrategie

  Drs. P.J. (Peter) Verheij
      Wethouder, Gemeente Alblasserdam

  Drs. C.J.G.M. (Kees Jan) de Vet
      Dijkgraaf, Waterschap Brabantse Delta

  Dr. M.W.M. (Miranda) de Vries
      Burgemeester, Gemeente Etten-Leur

  Drs. P.J.M. (Peter) Wilms, tijdelijk raadslid
      Principal consultant bij APE Public Economics (APE)




  53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>