<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Besluit van [DATUM] tot wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband
met het duurzaam gebruik van daken

NOTA VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

Dit besluit strekt er toe maatwerkmogelijkheden voor gemeenten te introduceren waarmee eisen
gesteld kunnen worden aan de manier waarop daken gebruikt worden. Hiervoor worden enkele
wijzigingen aan het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl) aangebracht in het kader van
duurzaamheid. De wijzigingen zijn onderdeel van beleidsontwikkeling in het kader van de doelen
van bouwregelgeving. Voorgesteld wordt om gemeenten nieuwe bevoegdheden te geven om het
duurzaam gebruik van daken in gevallen te verplichten.1 De mogelijkheden in dit besluit dragen
daarmee bij aan de verduurzamingsdoelen en de energietransitie.

In een land waar ruimte schaars is wordt steeds meer gekeken naar manieren waarop slim gebruik
gemaakt kan worden van de ruimte die er is. Als het mogelijk is om ruimte voor meerdere
doeleinden te gebruiken, geeft dit op andere locaties juist weer de mogelijkheid andere functies te
realiseren. In dat kader wordt ook regelmatig naar de daken van de gebouwde omgeving gekeken,
met de vraag of het dak niet voor meerdere bestemmingen gebruikt kan worden. In de praktijk
gebeurt dit ook al op steeds grotere schaal. In 2020 werd bekend dat er in 30 jaar tijd op een
miljoen huizen zonnepanelen zijn geplaatst.2 De opwek van zonne-energie op gebouwen heeft in
die periode een ontwikkeling doorgemaakt van een dure innovatie naar een veel gebruikt
consumentenproduct dat zich voor de gebruiker in een aantal jaar tijd terugverdient. Daarnaast
zijn er ook andere manieren waarop daken duurzaam gebruikt worden, bijvoorbeeld voor
wateropslag of als groen dak. Deze daken dragen bij aan het beter klimaatadaptief maken van een
gebied; groene daken zorgen voor vertraagde afvoer van het regenwater bij neerslag, en voor
verkoeling bij hitte. Met klimaatadaptief maken wordt het proces bedoeld waarmee, in dit geval de
gebouwde omgeving, wordt aangepast op het veranderende klimaat en schadelijke gevolgen
daarvan beperkt worden. Door het aanbrengen van groene daken kunnen de effecten van hittstress
en/of wateroverlast verminderd worden en worden gebouwen beter klimaatbestendig.
In bijvoorbeeld Rotterdam voert de gemeente actief beleid om groene daken te stimuleren (o.a.
met een subsidieregeling).3 In 2019 was in Rotterdam 400.000m2 aan groen dakoppervlak
aanwezig. Ook combinaties van duurzame toepassingen, zoals zonnepanelen en groene daken, of
recreatieve functies (terrassen, sport) zijn op steeds meer plekken aanwezig. Burgers en bedrijven
hebben allerlei redenen om hun daken duurzaam te gebruiken; omdat zij zelf in hun eigen
energiebehoefte willen voorzien, ze hun gebouw beter klimaatadaptief willen maken, of omdat het
hun omgeving leefbaarder maakt.

De voornaamste aanleiding voor deze wijziging is de Tweede Kamer motie over een zonneladder,
en dan specifiek het onderdeel van deze motie dat oproept tot het aanpassingen van regelingen die
belemmerend werken.4 In provincies en gemeenten is geconstateerd dat er geregeld grote nieuwe
gebouwen worden gerealiseerd, zoals distributiecentra en opslagloodsen, die niet aan de landelijke
energieprestatie-eisen hoeven te voldoen (EPC en vanaf 1 januari 2021 BENG), en waar dus ook
niet verplicht aan hernieuwbare opwerk wordt gedaan. Er bestaat momenteel nog geen
mogelijkheid voor lokale overheden om aanvullend op de landelijke regelgeving hier beleid en
regelgeving over vast te stellen. Het ontbreken van een juridische bevoegdheid om de landelijke
bouwregelgeving in zo’n geval aan te vullen met een lokale regel wordt als een belemmering
ervaren.

Bij het opstellen van de regionale energiestrategie (RES) wordt in meerdere gebieden gekozen voor
het instrument zon-op-dak en komt de vraag op in hoeverre men daar lokaal, aanvullend op de
landelijke regelgeving, verplichtingen voor op kan nemen.




1
  https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/08/23/beantwoording-moties-dik-faber-over-
een-zonneladder-als-nationaal-afwegingskader-bij-inpassing-van-zonne-energie.
2
  Bericht van 23-08-2020, https://nos.nl/artikel/2345132-aantal-huizen-met-zonnepanelen-tikt-1-miljoen-
aan.html.
3
  Zie: https://www.rotterdam.nl/wonen-leven/groene-daken/.
4
  Motie Dik-Faber c.s. (Kamerstuk 32813, nr. 204).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>In de brief van de minister van EZK van 23 augustus 20195 is aangekondigd dat met het oog
hierop in het Bbl een maatwerkmogelijkheid zal worden opgenomen die gemeenten in de
gelegenheid stelt in het omgevingsplan maatwerkregels op te stellen (voor nieuw te bouwen
gebouwen die niet al onder de landelijke energieprestatie-eisen vallen), en in gevallen waarin dat
proportioneel is maatwerkvoorschriften op te leggen bij bestaande gebouwen. De
voorkeursvolgorde voor zon op dak is ook in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) opgenomen en in
dat kader is ook verdere (politieke) aandacht voor het onderwerp geweest die het belang van de
uitwerking van dit onderwerp bevestigt.

Overheidsinterventie in de vorm van regelgeving is gewenst op dit onderwerp zodat juridisch
bijgestuurd kan worden in die gevallen waarin deze verandering naar een meer duurzaam gebruik
van daken niet van onderop wordt opgepakt. Daarnaast geeft de publiekrechtelijke route
duidelijkheid over de vraag wanneer wel of niet met verplichtingen gewerkt kan worden. Hiermee
is geborgd dat de hogere lokale eisen zoveel mogelijk vooraf kenbaar moeten zijn, en dient de
proportionaliteit gemotiveerd te worden.

Het uitgangspunt van de Omgevingswet is ‘decentraal, tenzij’. Onder het Bbl is hier in mindere
mate dan in de andere besluiten onder de Omgevingswet invulling aan gegeven, omdat de
bouwregelgeving in beginsel zoveel mogelijk landelijk uniform is in het kader van rechtszekerheid
en standaardisering. Op een aantal punten is lokaal maatwerk op de landelijke regels wel mogelijk
gemaakt, met name waar het gaat om het onderwerp duurzaamheid, zodat gemeenten op dit punt
hun eigen beleidskeuzes kunnen maken en met regelgeving handen en voeten kunnen geven. Het
onderwerp duurzaam gebruik van het dak past daar inhoudelijk bij. Door de keuze voor lokaal
maatwerk wordt ook mogelijk gemaakt dat de verplichting gericht gaat gelden voor bepaalde locaties
en daken. Wanneer een dak bijvoorbeeld door de ligging ongeschikt is voor duurzaam gebruik, of er
op de locatie geen vraag naar duurzame energie is (omdat er bijvoorbeeld al een andere bron is), is
het niet proportioneel om toch maatregelen aan het dak te moeten treffen. Alleen op het lokale niveau
kunnen deze afwegingen meegenomen worden in het vormgeven van de regel.
Met het oog op de genoemde regionale afwegingen in de RES, het gebruik van de zonneladder en
het feit dat niet alle locaties geschikt of noodzakelijk zijn voor (een bepaalde vorm van) duurzaam
gebruik ligt het voor de hand om niet op rijksniveau de keuze te maken voor zonnepanelen of
klimaatadaptieve daken, maar om deze keuze lokaal te laten maken. De maatwerkmogelijkheden
in het Bbl bieden dus de mogelijkheid om lokaal aanvullende eisen aan het duurzaam gebruik van
daken van gebouwen te stellen.

De verwachting is dat de komende jaren nog veel meer nieuwe én bestaande daken van
zonnepanelen, vegetatie en andere duurzame oplossingen voorzien zullen worden. Op basis van
bestaande en nieuwe regelgeving, en omdat burgers, bedrijven en overheden vrijwillig
veranderingen in de gebouwde omgeving aanbrengen. Deze wijziging is bedoeld om gemeenten de
mogelijkheid te geven juridisch bij te sturen in gevallen waarin deze verandering niet van onderop
wordt opgepakt.

Bij deze wijziging zijn bouwende , ontwerpende en toeleverende partijen, gebouweigenaren, en
bevoegde gezagen betrokken.

In de hierop volgende paragraaf wordt de wijzigingen inhoudelijk toegelicht (paragraaf 2), waarna
aandacht is voor de verhouding tot ander recht (paragraaf 3), de gevolgen van de wijzigingen
(paragraaf 4), de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (paragraaf 5), ingewonnen advies en
inspraak (paragraaf 6), de technische notificatie (paragraaf 7) en tot slot de inwerkingtreding en
overgangsrecht (paragraaf 8).

2. Hoofdlijnen van het besluit

2.1 Inhoud besluit
Voor nieuwbouw is de keuze gemaakt om het maatwerk alleen betrekking te laten hebben op
gebouwen die niet al onder de energieprestatie-eisen in het Bbl vallen, omdat er anders
conflicterende of dubbele regels voor een gebouw gaan gelden.6 In de bestaande bouw is gekozen
voor een gemeentelijke mogelijkheid om maatwerk in het individuele geval (voorschriften) te

5
  https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/08/23/beantwoording-moties-dik-faber-over-
een-zonneladder-als-nationaal-afwegingskader-bij-inpassing-van-zonne-energie.
6
  Daarnaast kan de gemeente via maatwerk op één of meerdere van de BENG waardes hier al sturen op een
hoger percentage hernieuwbare energie. Zie artikel 4.150 Bbl en Staatsblad 2019, 501 voor de toelichting
hierop.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>stellen. In alle gevallen zal de gemeente moeten bekijken of (en motiveren waarom) een
maatwerkregel- of voorschrift gepast is, daarbij rekening houdend met de lokale omstandigheden
en de positie van de gebouweigenaar.

In deze wijziging wordt voorgesteld dat beide mogelijkheden (bestaande bouw en nieuwbouw)
betrekking hebben op industriefuncties en overige gebruiksfuncties.7 Overige gebruiksfunctie zijn
gebouwen waarin het verblijven van personen een onderschikte rol speelt, zoals parkeergarages of
een schuur. Dit zijn gebruiksfuncties die, in geval van nieuwbouw, niet reeds onder de
energieprestatie-eisen van het Bbl vallen.8 Tenzij de initiatiefnemer hier zelf vrijwillig toe overgaat
mist momenteel in de regelgeving een mogelijkheid om energie-opwek of een andere vorm van
duurzaam gebruik af te dwingen voor deze gebruiksfuncties. De mogelijkheden om voor een
functie in de bestaande bouw een hoger niveau te eisen sluiten één op één aan bij de afbakening
bij nieuwbouw. Anders zou de ongewenste situatie kunnen ontstaan dat een gebouw wordt
opgeleverd conform de nieuwbouweisen, en hier direct daarop volgend een aanschrijving kan
volgen voor het duurzaam gebruik van het dak. Het is denkbaar dat na maatschappelijke en
politieke discussie de komende jaren wenselijk blijkt de reikwijdte van de nu voorgestelde
maatwerkmogelijkheden verder te vergroten. Bijvoorbeeld door hier meer gebruiksfuncties onder
te brengen, of de maatwerkmogelijkheden op meer onderdelen van het gebouw dan het dak
betrekking te laten hebben. In dat geval zal deze mogelijkheid in het Bbl nader aangepast moeten
worden.

De voorgestelde maatwerkmogelijkheden hebben enkel betrekking op bouwwerken zelf, en dan
specifiek de daken van bouwwerken. De eerste afbakening heeft te maken met de reikwijdte van
het Bbl. In tegenstelling tot het Bouwbesluit 2012 is er onder de Omgevingswet en het Bbl bewust
voor gekozen om de regelgeving van het Rijk rond bouwwerken terug te trekken tot het bouwwerk
zelf. Het Bbl bevat dus geen voorschriften meer rond de staat en het gebruik van open erven en
terreinen en aansluitingen op voorzieningen buiten het bouwwerk. De bevoegdheid om over deze
onderwerpen regels te stellen wordt met de Omgevingswet gedecentraliseerd. Zie hiervoor ook het
onderdeel ‘bruidsschat’ in het Invoeringsbesluit Omgevingswet.9 Diverse regels over zaken rondom
en bij bouwwerken zijn in deze bruidsschat onderdeel gemaakt van het omgevingsplan van
rechtswege van gemeenten. Gemeenten kunnen deze regels in de bruidsschat in de toekomst
aanpassen, schrappen of behouden. Daarnaast kunnen zij ook nieuwe regels stellen over open
erven en terreinen (al dan niet bij bouwwerken), die momenteel nog niet in de rijksregels zijn
opgenomen. Bijvoorbeeld over het duurzaam gebruiken van gronden rondom bouwwerken, zoals
parkeerplaatsen en tuinen. Het Bbl hoeft hier geen maatwerkmogelijkheid voor te bieden
aangezien dit reeds decentraal belegd is.

Binnen de uitputtende reikwijdte van het Bbl – bouwwerken – is gekozen om de voorgestelde
maatwerkmogelijkheden op dit moment betrekking te laten hebben op daken. Ook gevels kunnen
duurzaam gebruikt worden en in de praktijk wordt dit op locaties ook al gedaan wordt. In
vergelijking met het gebruik van daken staat deze ontwikkeling nog veel meer in de
kinderschoenen en leven er nog vragen over bijvoorbeeld de brandveiligheid van deze
ontwikkeling. De verwachting is dat de komende jaren meer geëxperimenteerd zal worden met
deze technieken en deze zich verder zullen uitkristalliseren. Verplichtingen rond het gebruik van
gevels opnemen in de regelgeving komt echter nu toch te vroeg. Aangezien de bouwregelgeving
minimumeisen bevat is dit geen belemmering voor partijen om op eigen initiatief verder te gaan en
niet alleen het dak, maar ook andere onderdelen van het bouwwerk duurzaam in te richten.

2.2 Keuze voor het instrument maatwerk
Door de keuze voor lokaal maatwerk wordt gewaarborgd dat een verplichting alleen gaat gelden
voor locaties en daken waar het mogelijk en rendabel is. Wanneer een dak bijvoorbeeld door de
ligging ongeschikt zal zijn voor duurzaam gebruik, of er op de locatie geen vraag naar duurzame
energie is (omdat er bijvoorbeeld al een andere bron is), is het niet proportioneel om toch
maatregelen aan het dak te moeten treffen. Alleen op het lokale niveau kunnen deze afwegingen
meegenomen worden in het vormgeven van de regel of het voorschrift. Daarnaast dient bij


7
  Opgemerkt wordt dat de maatwerkregel altijd moet zien op het dak.
8
  Voor nieuw te bouwen gebouwen gaan per 1-1-2021 nieuwe energieprestatie-eisen gelden, de BENG-eisen.
De BENG-3 eis stelt verplicht dat een minimum-aandeel van de energie die gebruikt gaat worden voor het
gebouw hernieuwbaar opgewekt moet worden. Ook door deze eisen zullen nog meer nieuwe bouwwerken zelf
energie gaan opwekken. Hoe aan dit doelvoorschrift voldaan wordt, is niet in de regelgeving bepaald. De
initiatiefnemer mag hier zelf een middel voor kiezen. De verwachting op basis van de huidige praktijk is echter
dat hier in veel gevallen aan voldaan zal worden door het plaatsen van zonnepanelen op gebouwen.
9
  Stb. 2020, 400.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>bestaande gebouwen rekening gehouden worden met de manier waarop dat gebouw aan andere
eisen van de (bouw)regelgeving moet voldoen, met name de plicht in de utiliteitsbouw om
energiebesparende maatregelen te treffen. In de toekomst zal ook de wijkgerichte aanpak een rol
gaan spelen, waarbij wijken stapsgewijs overgaan van aardgas naar een andere
energievoorziening. Wanneer een eigenaar een gebouw recent heeft aangepast verbouwd op basis
van één van deze sporen, en daarbij gekozen is voor andere maatregelen dan bijvoorbeeld
zonnepanelen om in de eigen opwek te voorzien, zal het niet proportioneel zijn deze maatregel via
de in dit besluit opgenomen maatregelen alsnog te eisen. Daar zal bij het formuleren van een regel
of voorschrift dus altijd rekening mee gehouden moeten worden en de proportionaliteit van een
besluit dient gemotiveerd te worden.

2.3 Duurzaam
Dit besluit bevat regels over het onderwerp duurzaamheid van gebouwen die aanvullend zijn aan
de regels die hiervoor reeds in de bouwregelgeving zijn opgenomen.
De reikwijdte van het begrip duurzaamheid in het stelsel van de Omgevingswet, en via artikel 4.21
van de wet dus de reikwijdte daarvan in het Bbl, is besproken in de Memorie van toelichting op de
Omgevingswet.10 Er is aangesloten bij de wereldwijd aanvaarde brede uitleg van het begrip door de
Commissie Bruntland. Vervolgens is aangegeven dat duurzaamheid onder meer gaat over
“een schoon milieu en een duurzame energievoorziening”. 11 De maatwerkmogelijkheden die met
dit besluit geïntroduceerd worden moeten dan ook in dat licht van de uitleg van het begrip
duurzaamheid beschouwd worden. Bij het gebruik van een dak voor de opwek van hernieuwbare
energie, of als groen dak voor de opslag van water, welke mogelijk ook een positief effect heeft op
de biodiversiteit van een gebied, is in ieder geval sprake van een duurzaam gebruik. Het is ook niet
uitgesloten dat er door innovatie of verdergaande ontwikkelingen in de gebouwde omgeving in de
toekomst nog meer vormen van duurzaam gebruik van daken zullen ontstaan. Om binnen de
reikwijdte van dit besluit te vallen zal daarbij telkens antwoord gegeven moeten worden op de
vraag of het gebruiken van een nieuwe methode of techniek het oogmerk duurzaamheid dient zoals
dat is uitgelegd bij de Omgevingswet.
Welke vorm van duurzaam gebruik het meest gewenst is op een locatie, is ook sterk afhankelijk
van de uitdagingen die in dat gebied aan de orde zijn. Is er bijvoorbeeld sprake van wateroverlast,
of een tekort aan locaties om energie op te wekken? De antwoorden op dit soort vragen bepalen
welke vorm van duurzaam gebruik het meest wenselijk is in een bepaald gebied.

De maatwerkmogelijkheden in het Bbl bepalen niet specifiek welke vorm van duurzaam gebruik
afgedwongen kan worden. Lokaal moet hier in de regel of het voorschrift gemotiveerd invulling aan
gegeven worden. Daarbij zal dan gemotiveerd moeten worden dat de gekozen invulling duurzaam
is en past binnen de bovengenoemde uitleg van het oogmerk duurzaamheid en de doelen van de
wet.

2.5 Verhouding met andere onderdelen van de bouwregelgeving
Wanneer een dak voorzien wordt van zonnepanelen of een groen dak, zijn ook andere onderdelen
van de bouwregelgeving van belang. Zo moet de constructie het extra gewicht van de panelen of
de vegetatie aankunnen, en het nieuwe gebruik moet aan de brandveiligheidseisen blijven voldoen.
Al deze eisen in het Bbl blijven onverminderd van toepassing en belang. Ongeacht of het duurzaam
gebruik van het dak op vrijwillige basis of op basis van de hier voorgestelde
maatwerkmogelijkheden wordt gerealiseerd, moet altijd voldaan worden aan de andere onderdelen
van het Bbl.

Daarnaast moet voldaan worden aan de lokale regels over het uiterlijk van bouwwerken. Het
verdient aanbeveling dat gemeenten hier bij het opstellen van de maatwerkregel of het
maatwerkvoorschrift rekening mee houden, zodat een opgelegde verplichting niet op grond van
andere gemeentelijke regels onmogelijk blijkt.

3. Verhouding tot hoger en toekomstig recht

3.1 Omgevingswet
Deze wijziging van het Bbl zal naar verwachting tegelijk met de Omgevingswet en het Bbl in
werking treden. De Omgevingswet biedt de juridische grondslagen voor het instrument maatwerk
(regels en voorschriften) en voor het stellen van regels aan het duurzaam gebruik van
bouwwerken.

10
     Kamerstukken II, 2013-14, 33962, nr. 3.
11
     Idem, p. 12.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Naast de hierboven genoemde nieuwbouweisen over de energieprestatie, bevat het Bbl ook andere
regels over het verduurzamen van bouwwerken. Het gaat hier om de label C-plicht voor kantoren,
energiebesparende maatregelen voor utiliteitsbouw, vangneteisen bij verbouw en verdere
implementatie van de EPBD-richtlijn. Al deze onderdelen in het Bbl gaan niet direct over het
(duurzaam) gebruik van het dak, maar kunnen hier wel van invloed op zijn of ingevuld worden
door het aanbrengen van zonnepanelen op het dak. Zeker bij toepassing van
maatwerkvoorschriften in de bestaande bouw zal dus altijd goed bezien en gemotiveerd moeten
worden of het verplichten van het duurzaam gebruik van het dak van het gebouw past binnen de
overige verplichtingen. Het oogmerk ‘duurzaamheid’ waartoe de instrumenten van de
Omgevingswet ingezet kunnen worden kan breed geïnterpreteerd worden. Het gaat om duurzame
ontwikkeling en het waarborgen van de bestaansmogelijkheid van iedereen, ook in de toekomst. 12
In dit besluit is het oogmerk duurzaamheid uitgewerkt via de belangen van hernieuwbare energie
en klimaatadaptiviteit. De opwek van hernieuwbare energie beperkt het gebruik van fossiele
bronnen en gaat daarmee klimaatverandering tegen. Groene en duurzame daken maken het
gebouw klimaatadaptiever en zorgen ervoor dat de gevolgen van klimaatverandering minder
nadelig uitpakken, bijvoorbeeld het opvangen van water en het koel houden van de woning.

In het omgevingsplan kunnen daarnaast regels gesteld worden over het duurzaam gebruik van
niet-bouwwerken (bv. tuinen) en meer in het algemeen over het toedelen van functies aan
locaties. Hierdoor zou bijvoorbeeld het dak van een groot industriegebouw naast deze functie ook
de functie van zonnepark kunnen krijgen.
Met het oog op de meer specifieke energiewetgeving heeft een gemeente of provincie echter geen
bevoegdheid om regels te stellen over het opwekken van energie, dus strekt deze bevoegdheid niet
zo ver dat de eigenaar van een gebouw gedwongen kan worden de vruchten van het duurzaam
gebruik, bijvoorbeeld opgewekte energie, verplicht te moeten verkopen of afstaan om energie te
gaan leveren aan de verdere omgeving.
De eigenaar van een gebouw waar op grond van een lokale regel zonnepanelen op het dak
geplaatst moeten worden, kan uiteraard zelf besluiten of deze energie op de locatie zelf gebruikt
wordt, of deze (deels) terug geleverd wordt aan het net. De eigenaar van het gebouw zou er ook
voor kunnen kiezen een derde partij toestemming te geven het duurzaam gebruik van het dak
vorm te geven en onderhouden.
De mogelijkheden die met dit besluit specifiek voor bouwwerken, en meer in het algemeen met de
instrumenten van de Omgevingswet worden geboden, zijn primair gericht op het duurzaam
gebruiken van daken voor de op een locatie benodigde energievraag. Desalniettemin kan dit
moment dienen als stimulans voor een gebouweigenaar om verdere stappen te nemen en vrijwillig
een groter deel van het dak duurzaam te gebruiken.

3.2 Eigendomsrecht
Met deze wijziging wordt, net zoals met veel andere onderdelen van de bouwregelgeving en het
omgevingsrecht, een inbreuk op het eigendomsrecht gedaan. De eigenaar van een bouwwerk is
immers door de regelgeving nooit geheel vrij in hoe het bouwwerk wordt gebouwd, onderhouden
en gebruikt. Om de inbreuk op het eigendomsrecht te rechtvaardigen moeten de regels
noodzakelijk en proportioneel zijn. De eisen die kunnen volgen uit dit besluit zijn noodzakelijk om
andere belangen, zoals de veiligheid en gezondheid van bewoners en omwonenden, en een
duurzame leefomgeving te garanderen. De Omgevingswet bevat daarom grondslagen op grond
waarvan regels aan bouwwerken gesteld mogen worden. Deze wijziging past binnen de grondslag
van het Bbl om met het oog op duurzaamheid een eis te stellen aan een bouwwerk. Gezien de
grondslag in artikel 4.3, onder a, van de Omgevingswet, in combinatie met artikel 4.21 van
diezelfde wet, strekt deze grondslag voor het Bbl zich uit tot de duurzaamheid van het gebouw zelf.
Wanneer de maatwerkmogelijkheid uit dit besluit wordt ingezet om het plaatsen van zonnepanelen
op het dak te verplichten, kan dus geëist worden dat daarmee zoveel energie wordt opgewekt als
nodig is om op die locatie energieneutraal te worden. De proportionaliteit van de eisen moet
geborgd worden door de gemeente die besluit tot het stellen van regels. Dat vraagt om een
afweging waarin de lokale omstandigheden zijn meegenomen, evenals de positie van de
gebouweigenaar. De gemeente moet zich er daarbij van vergewissen dat de eisen niet verder gaan
dan nodig is om het gewenste resultaat te bereiken.

4. Regeldruk en bestuurlijke lasten




12
     Kamerstukken II, 2013-14, 33963, nr. 3 (memorie van toelichting Omgevingswet)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Dit besluit biedt de mogelijkheid aan gemeenten om lokaal regels en voorschriften te stellen. Deze
regels en voorschriften zullen tot initiële regeldruk bij initiatiefnemers en gebouweigenaren
leiden.13

Op rijksniveau kan gezien deze lokale invulling een inschatting van deze kosten gegeven worden,
maar niet van de hoeveelheid dakoppervlak dat uiteindelijk geraakt zal worden door deze
bevoegdheden. Dat is afhankelijk van meerdere factoren.
Ten eerste zal de hoeveelheid dakoppervlak binnen een gemeente die onder de reikwijdte van deze
maatwerkmogelijkheden valt verschillen. In het kader van het opstellen van de regionale energie
strategieën is algemeen in kaart gebracht hoeveel dakoppervlak potentieel beschikbaar is om
ingezet te worden voor zonnepanelen.14 Niet al het dakoppervlak kan (direct) gebruikt worden voor
een duurzame toepassing, bijvoorbeeld omdat de draagkracht van het dak onvoldoende is en niet
kan worden aangepast, of omdat het niet mogelijk is een aansluiting op het energienet te
realiseren. Ten tweede zullen eigenaren van gebouwen in gevallen al zelf maatregelen getroffen
hebben aan hun gebouw of dit voornemens zijn.
Vervolgens zal bezien moeten worden of en zo ja, welke vorm van duurzaam gebruik gezien de
lokale omstandigheden op een locatie wenselijk is en of het proportioneel is dit met regelgeving te
eisen, of dat dit met ander beleid gestimuleerd kan worden.
Gemeenten zullen op basis van alle bovenstaande gegevens bezien of er noodzaak is om te werken
met lokale verplichtingen en hoe ver deze strekken.
Afhankelijk van wanneer in de tijd een lokaal maatwerkbesluit wordt genomen, zullen ook de
kosten verschillen. De kosten van zonnepanelen blijven bijvoorbeeld door technologische
ontwikkelingen en schaalvergroting dalen.
De daadwerkelijke regeldruk van een lokaal besluit zal met het oog op de plaatselijke
omstandigheden (zoals het beschikbaar dakoppervlak en de energievraag van een gebouw) en de
daadwerkelijke kosten van de toe te passen techniek op dat moment in te tijd, op dat niveau
berekend moeten worden. Aangezien regeldruk effecten zich ook pas na een lokaal besluit zullen
voordoen, is deze berekening voor de gebouweigenaar van belang.

Een belangrijk gegeven bij zonnepanelen is uiteraard dat deze zich gedurende hun levensfase
terugverdienen en vervolgens geld opbrengen. De kosten vertalen zich dus in het overgrote deel
van de gevallen uiteindelijk in baten. Daarnaast zijn er verschillende financiële instrumenten die
het duurzaam gebruik van het dak ondersteunen, zoals lokale subsidies, belastingvoordelen en de
SDE++. De effecten hiervan zullen in het individuele geval uiteraard van invloed zijn op de bij de
maatregel behorende kosten. Daarnaast is het ook mogelijk dat de gebouweigenaar zelf de
maatregelen aan het dak niet zal treffen en betalen, maar het dakoppervlak beschikbaar stelt aan
een derde partij. In die gevallen treden de hieronder beschreven kosten niet op.

Zonnepanelen
Voor de kosten voor het aanbrengen van zonnepanelen is in eerder onderzoek voor
kantoorgebouwen uitgegaan van een bedrag van € 198 per vierkant meter (met een verwachte
opbrengst van 180 Wp/m2).15 In de regel worden de initiële kosten van zonnepanelen berekend
uitgaande van de verwachte hoeveelheid op te wekken stroom per jaar. Milieu centraal geeft de
kosten voor 6 zonnepanelen (1.600 kWh) als € 3.100 (inclusief BTW en installatie). De kosten
dalen bij grotere oppervlaktes.

Groene daken
De kosten voor de aanleg van een groen dak hangen af van de kwaliteit en kenmerken van het
bestaande dak, het type begroeiing en van de uiteindelijke inrichting. De gemiddelde aanlegkosten
variëren van € 55/m2 tot € 100/m2 voor een extensief dak. Intensieve daktuinen zijn beginnen bij
€120/m2.16

Uiteraard kan een beschikbare vierkante meter dakoppervlak maar één keer gebruikt worden
(eventueel wel met een meervoudige techniek); de hierboven genoemde bedragen voor
zonnepanelen en groene daken kunnen dus niet cumulatief voorkomen.


13
   Conceptadvies SDE ++ 2021 Zonne-energie, PBL, p.5, zie:
https://www.pbl.nl/sites/default/files/downloads/pbl-2020-conceptadvies-sde-plus-plus-zonne-
energie_4104.pdf.
14
   https://www.regionale-energiestrategie.nl/ondersteuning/analysekaarten+np+res/default.aspx.
15
   Impactanalyse streefdoel 2030, Brink management/advies, 13 april 2020, p. 33, zie
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/04/13/impactanalyse-streefdoel-2030.
16
   https://www.010duurzamestad.nl/wat-kan-jij-doen/subsidie-groen-dak/.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Dit besluit zorgt vanwege het feit dat het geen algemene regels bevat, niet voor directe
bestuurlijke lasten, het is immers een keuze voor gemeenten of en in welke mate zij van deze
bevoegdheden gebruik maken.

5. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Indien er een maatwerkregel voor nieuwe gebouwen is opgenomen, wordt hier door de
initiatiefnemer bij het bouwen van het gebouw aan voldaan. Dit loopt gelijk met
omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit en de bouw.
Aangezien de mogelijkheden in zowel de nieuwbouw als de bestaande bouw afhankelijk zijn van
een gemeentelijke keuze, is het met name van belang om toezicht en handhaving daar
gemeentelijke direct op af te stemmen. De bestaande toezichts- en handhavingsinstrumenten zoals
de last onder dwangsom, bestuursdwang en bestuurlijke boete, kunnen indien nodig ingezet
worden.

6. Advies en inspraak

Deze wijziging is in november 2020 aan de Juridisch-Technische commissie (JTC) en het
Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB) voorgelegd voor advies.
Een grote diversiteit aan partijen neemt deel aan deze beide overlegplatforms: de ontwerpende,
toeleverende en uitvoerende bouw, vertegenwoordigers van de gebruikers en eigenaren van
gebouwen en andere belangenorganisaties. In de JTC is het concept op juridisch-technisch niveau
ter beoordeling voorgelegd, waarna de voorgenomen wijziging op bestuurlijke niveau besproken
zijn in de OPB. Het OPB heeft positief geadviseerd over de wijziging die een beweging naar meer
zon en groen op dak moet stimuleren. Daarbij is aandacht gevraagd voor het feit dat er naast deze
wijziging aandacht moet zijn voor praktische randvoorwaarden zoals de verzekerbaarheid van
zonnepanelen, en kenbaarheid van lokale eisen.

Tijdens de publieke consultatie van het voorstel zal een MKB-toets georganiseerd worden.

7. Technische notificatie

Deze paragraaf wordt nader ingevuld na afronding van de technische notificatie.

8. Inwerkingtreding en overgangsrecht

De wijzigingen in dit besluit treden naar verwachting op 1 januari 2022 in werking, gelijktijdig met
de Omgevingswet en het Besluit bouwwerken leefomgeving.
Aangezien de wijzigingen in dit besluit op zichzelf bezien geen directe gevolgen voor burgers en
bedrijven met zich meebrengen, is geen specifiek overgangsrecht voorzien. Gemeenten kunnen de
in dit besluit opgenomen bevoegdheden vanaf het moment van inwerkingtreding inzetten.

Artikelsgewijs deel

Artikel I, onderdeel A (artikel 3.7)

Artikel 3.7 Bbl bood, ook voor de inwerkingtreding van dit besluit, de mogelijkheid aan het bevoegd
gezag om in een specifiek geval een hoger niveau van eisen te verplichten bij een bestaand
bouwwerk. Het niveau van eisen kan dan maximaal gelijk zijn aan het niveau dat voor nieuw te
bouwen bouwwerken geldt op grond van hoofdstuk 4 van het Bbl. Op grond van het tweede lid
moet altijd de noodzaak van het maatwerkvoorschrift gemotiveerd worden. Daaruit moet blijken
dat het voor dat specifieke gebouw noodzakelijk is om één of meerdere hogere eisen te stellen,
terwijl dat niet nodig is in het naastgelegen gebouw (gebouwgerichte noodzakelijkheid).
Het derde lid van 3.7 beperkt de maatwerkmogelijkheid tot datgene dat specifiek uit de genoemde
artikelen blijkt, in afwijking van het tweede lid. Het nieuwe artikel 3.86a, waarin de
maatwerkbevoegdheid voor het duurzaam gebruik van daken is opgenomen, wordt toegevoegd aan
dit derde lid. Dit betekent dat de gebouwgerichte noodzaak niet meer aangetoond hoeft te worden
voor het duurzaam gebruiken van het dak van een specifiek gebouw. De gemeente zal overigens
wel in het algemeen moeten kunnen motiveren waarom een nieuwe regel noodzakelijk is om het
gewenste doel te behalen.

Artikel I, onderdeel B (artikel 3.83)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Artikel 3.83 is een aansturingsartikel met een functionele eis. Dat wil zeggen dat er een algemene
kwalitatieve eis is gesteld en door middel van een tabel is aangegeven hoe aan die functionele eis
voldaan wordt.

De functionele eis in dit artikel is uitgebreid, zodat ook de opwek van duurzame energie en het
klimaatadaptief maken van het gebouw daar onderdeel van uit maken. Hoe aan de in artikel 3.83
gestelde functionele eis voldaan moet worden – dus wanneer een gebouw voldoende energiezuinig
en klimaatadaptief is en voorziet in voldoende opwek van hernieuwbare energie – blijkt uit tabel
3.83. Hierin is een verwijzing opgenomen naar het nieuwe artikel 3.86a dat hierna wordt
toegelicht. Uit tabel 3.83 blijkt dat dit artikel alleen van toepassing is op industiefuncties en overige
gebruiksfuncties. Omdat het nieuwe artikel 3.86a een bevoegdheid bevat tot het stellen van een
maatwerkvoorschrift hebben de wijzigingen in artikel 3.83 geen zelfstandige werking wanneer er
geen maatwerkvoorschrift gesteld wordt.

Artikel I, onderdeel C (artikel 3.86a)

Artikel 3.86a regelt een specifieke maatwerkbevoegdheid voor het duurzaam gebruik van daken.
Het gaat daarbij om het stellen van maatwerkvoorschriften voor het gebruik van het dak voor de
opwek van hernieuwbare energie en het treffen van maatregelen ten behoeve van
klimaatadaptatie. Deze maatwerkmogelijkheid kan op grond van het aangepaste artikel 3.83 alleen
worden gebruikt in geval van industriefuncties en overige gebruiksfuncties.

Uiteraard moet in het kader van de Algemene wet bestuursrecht en de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur een besluit altijd gemotiveerd worden en passen binnen de doelen van de wet
en het Bbl. Maar de verzwaarde bewijslast waarom deze maatregelen voor een specifiek gebouw
meer noodzakelijk is dan voor een andere gebouw is niet van toepassing, zoals toegelicht bij de
wijziging van artikel 3.7. Voor de hand ligt dat een gemeente die actief gebruik gaat maken van
deze maatwerkmogelijkheid er voor kiest beleid te maken over de inzet hiervan, al dan niet in
fases in aansluiting bij bijvoorbeeld het aardgasvrij maken van gebouwen via de wijkgerichte
aanpak. Hiermee wordt geborgd dat gelijke situaties zoveel mogelijk gelijk worden behandeld en
het gebruiken van de maatwerkbevoegdheid op een voorzienbare en transparante manier
plaatsvindt.

Artikel I, onderdeel D (artikel 4.7)

Artikel 4.7 is tekstueel aangepast. In het nieuwe artikel is in het eerste lid aangegeven voor welke
afdelingen een maatwerkregel kan worden gesteld, waarna in het tweede lid die mogelijkheid is
ingekaderd voor afdeling 4.4 (Duurzaamheid). Het is mogelijk om maatwerkregels te stellen ten
aanzien van afdeling 4.4, maar in de afdeling zelf zijn artikelen opgenomen waarin is bepaald hoe
de bevoegdheid tot het stellen van maatwerkregels kan worden ingevuld. Het nieuwe artikel
4.160bis is aan het tweede lid toegevoegd. Overigens is het ook voor afdeling 4.4 niet mogelijk om
maatwerkregels te stellen over meet- en rekenvoorschriften, omdat dergelijke regels via artikel
4.7, eerste lid, generiek zijn uitgesloten van de maatwerkbevoegdheid.

Artikel I, onderdeel E (opschrift § 4.4.1)

Het opschrift van § 4.4.1 is aangepast om beter aan te sluiten bij de inhoud van de paragraaf. De
inhoudelijke wijzigingen zijn hieronder toegelicht.

Artikel I, onderdeel F (artikel 4.148)

In artikel 4.148 is, net als artikel 3.83, een aansturingsartikel met een functionele eis. Dat wil
zeggen dat er een algemene kwalitatieve eis is gesteld en door middel van een tabel is aangegeven
hoe aan die functionele eis voldaan wordt.

De functionele eis is aangepast om de opwek van hernieuwbare energie op te nemen. Hiermee
wordt aangesloten bij de reikwijdte van de paragraaf zoals die voor de inwerkingtreding van dit
besluit al bestond. De regels voor nieuw te bouwen bouwwerken zien immers sinds de introductie
van de nieuwe regels voor de energieprestatie (BENG-eisen) al niet enkel meer op
energiezuinigheid, maar ook op het onderwerp opwek van hernieuwbare energie.

In de aansturingstabel 4.148B is het nieuwe artikel 4.151 opgenomen. Dat nieuwe artikel wordt
hieronder toegelicht en geldt op grond van tabel 4.148B alleen voor industriefuncties en overige
functies. Hoe aan de in artikel 4.148 gestelde functionele eis voldaan moet worden blijkt altijd uit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>de op grond van artikel 4.151 opgestelde maatwerkregel. Wanneer er geen maatwerkregel gesteld
wordt voor een gebouw, heeft artikel 4.148, eerste lid, geen zelfstandige werking.

Artikel I, onderdeel G (artikel 4.151)

In combinatie met artikel 4.7 van het Bbl krijgen gemeenten op grond van artikel 4.151 de
mogelijkheid om in het omgevingsplan een regel op te nemen over het gebruik van het dak (of een
deel daarvan) voor de opwek van hernieuwbare energie.
Deze maatwerkregel kan gelden voor nieuw te bouwen industriefuncties en overige
gebruiksfuncties. Er kunnen dus geen regels gesteld worden aan andere met name genoemde
gebruiksfuncties, zoals woonfuncties, kantoorfuncties of bijeenkomstfuncties.
Er is voor deze afbakening gekozen omdat andere dan de industriefuncties en overige
gebruiksfuncties reeds onder de landelijke eisen vallen voor de energieprestatie, inclusief de eisen
voor hernieuwbare opwek. Indien de gemeente voor die gebouwen de landelijke regels verder wil
aanscherpen, kunnen zij desgewenst gebruik maken van de reeds bestaande
maatwerkmogelijkheid uit artikel 4.150 om één of meerdere van de daarin opgenomen landelijke
waardes aan te scherpen. Een stapeling van maatwerkmogelijkheden kan onbedoelde overlap en
knelpunten met zich meebrengen. De mogelijkheden om het dak van een gebouw te benutten zijn
gezien de oppervlakte van het dak en de techniek niet onbeperkt. Daarom is overlapping van de
mogelijkheden van artikel 4.150 en 4.151 uitgesloten in dit besluit.

Artikel I, onderdeel H (artikel 4.151)

Het opschrift van § 4.4.2 is aangepast om beter aan te sluiten bij de inhoud van de paragraaf. De
inhoudelijke wijzigingen zijn hieronder toegelicht.

Artikel I, onderdeel I (artikel 4.158)

In artikel 4.158 is, net als artikel 3.83 en 4.148, een aansturingsartikel met een functionele eis.
Dat wil zeggen dat er een algemene kwalitatieve eis is gesteld en door middel van een tabel is
aangegeven hoe aan die functionele eis voldaan wordt.

De functionele eis in artikel 4.158 is aangepast om beter aan te sluiten bij de met dit besluit
ingevoegde inhoud van de paragraaf. Hiermee is bepaald dat een bouwwerk voldoende
klimaatadaptief moet zijn. Deze eis wordt, op grond van tabel 4.158, ingevuld door middel van het
nieuwe artikel 4.160bis waar hieronder op wordt ingegaan. Uit de tabel blijkt dat dit nieuwe artikel
alleen geldt voor industriefuncties en overige gebruiksfuncties. Net als bij de andere functionele
eisen heeft artikel 4.158 geen zelfstandige werking als de gemeente er niet voor heeft gekozen om
gebruik te maken van de maatwerkbevoegdheid die hen via artikel 4.160bis toegekend wordt.

Artikel I, onderdeel J (artikel 4.160bis)

Artikel 4.160bis wordt nieuw ingevoegd met dit besluit om mogelijk te maken dat de gemeente bij
maatwerkregel bepaalt dat er aan een dak maatregelen getroffen worden ten behoeve van de
klimaatadaptiviteit van het gebouw. Op grond van artikel 4.158 geldt dit alleen voor
industriefuncties en overige gebruiksfuncties. In lijn met de gelijkluidende maatwerkmogelijkheid in
artikel 4.151 is voor deze afbakening gekozen omdat andere dan de in dit artikel genoemde
gebruiksfuncties reeds onder de landelijke eisen voor de energieprestatie, inclusief de eisen voor
hernieuwbare opwek, vallen. Een stapeling van eisen die allen betrekking hebben op het gebruik
van het dak wordt hiermee voorkomen. Deze maatwerkregel kan gebiedsgericht of voor een
bepaalde categorie gebouwen gelden. Opgemerkt wordt dat het gebied ook de gehele gemeente
kan omvatten.

Artikel II

Dit besluit treedt naar verwachting in werking op 1 januari 2022. Hiermee wordt aangesloten bij de
vaste verandermomenten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>