<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>       DEMONSTREREN,
       EEN SCHUREND
       GRONDRECHT?
Datum: 14 maart 2018
Rapportnummer: 2018/015
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Demonstreren,
een schurend grondrecht?
Onderzoeksteam
Emily Govers, projectleider
Jochem Blad, onderzoeker
Jeanet van Wijk, onderzoeker
Ailie Tio, onderzoeker
Tekstverwerking
Sij=a Beer
Datum: 14 maart 2018
Rapportnummer: 2018/015
                             2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>SAMENVATTING
                                              Demonstratierecht
                                              onder druk
                                              In de praktijk lukt het niet altijd de demonstratie­
 Demonstreren is een                          vrijheid te waarborgen. Met regelmaat zijn
                                              er berichten in de media over demonstraties
 grondrecht                                   die worden beperkt of geen doorgang mogen
                                              vinden. Ook de ombudsman ontvangt klachten
 In onze Grondwet en het Europees             van demonstranten die zijn belemmerd in
 Verdrag voor de Rechten van de Mens          het uitoefenen van hun grondrecht.Vanuit
 (EVRM) is het recht op demonstreren          zorg voor de openbare orde en veiligheid en
 verankerd. Het is een vereiste van           omdat de overheid ook rekening wil houden
 behoorlijk overheidsoptreden dat             met de burgers die niet demonstreren,
 grondrechten van burgers worden              worden demonstraties niet altijd zonder
 gerespecteerd. De burgemeester moet,         voorbehoud of aanpassing gefaciliteerd.
 met hulp van de politie, demonstraties       Controversiële demonstraties roepen soms
 in zijn of haar gemeente faciliteren en      immers heftige reacties op van omstanders
 beschermen, zodat demonstranten hun          en tegendemonstranten. Daarmee ontstaat
 grondrecht kunnen uitoefenen.                het risico op ongeregeldheden. Belangen van
                                              omstanders, inwoners of ondernemers kunnen
                                              in het geding komen. De burgemeester neemt
                                              maatregelen om dat te voorkomen.
 Aanleiding onderzoek
 De Nationale ombudsman heeft
 in de loop der jaren verschillende
 rapporten gepubliceerd over het
 demonstratierecht. Daaruit komt naar    Onderzoeksvraag
 voren dat burgemeesters en politie het
 demonstratierecht niet altijd voldoende Wat mogen demonstranten in redelijkheid van de
 waarborgen. Berichten in de media en    overheid (burgemeesters en politie) verwachten ten
 diverse wetenschappelijke publicaties   aanzien van de borging van het recht op demonstratie?
 bevestigden dit beeld en hebben de      Wat moeten demonstranten weten en doen wanneer
 Nationale ombudsman doen besluiten      zij (willen) gaan demonstreren?
 een onderzoek uit eigen beweging in
 te stellen. Met het rapport beoogt de
 Nationale ombudsman richting te geven
 aan de maatschappelijke discussie over
 het demonstratierecht. De ombudsman
 stelt het burgerperspectief centraal                 “Als bestuurder wil je een situatie niet
 en biedt met zijn aanbevelingen een                  uit de hand laten lopen. Men wil het
 handelingskader voor zowel de overheid               niet op zijn beloop laten; better safe
 als demonstranten.                                   than sorry”
                                         3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Conclusie
De overheid neigt naar risicomijdend
­gedrag. Overheden beschouwen het                            Reinier van Zutphen, de Nationale
 demonstratierecht in de praktijk niet zelden                ombudsman:
 als onderdeel van een belangenafweging:
 het recht op demonstreren versus het                        Daar waar de boodschap van de demon­
 belang van de openbare orde en veiligheid.                  stratie omstreden is, gaat het schuren.
 De essentie van het grondrecht tot                          Er gaan dan belangen als openbare orde en
 demonstreren moet voorop staan.                             veiligheid meespelen. Het grond­recht om te
 Die essentie is dat de overheid zich                        demonstreren mag geen onderdeel van
 tot het ­uiterste moet inspannen om                         deze belangenafweging zijn.
 demonstraties te faciliteren en te
 beschermen, zodat burgers in vrijheid hun
 mening – hoe impopulair ook – kunnen
 laten horen. Elke andere houding van de
 overheid doet afbreuk aan de kern van het
 demonstratierecht.
                                        Een greep uit de aanbevelingen
                                        De Nationale ombudsman benadrukt dat hij bij het formuleren
    “…het voelt als een sollicitatie-  van zijn aanbevelingen het fundamentele recht om te demon­
      gesprek en de gemeente            streren voorop stelt. Uit dat principe volgt dat er voor de
      bepaalt dan of we wel of niet
                                        overheid een positieve verplichting geldt om demonstraties
      mogen demonstreren..”.
                                        zoveel mogelijk te faciliteren en te beschermen.
                                        Aan de overheid:
                                        	Zorg dat aanmelden loont door tijdens het contact vooraf de juiste
                                            grondhouding te tonen: volledig en zonder voorbehoud faciliteren.
                                        	Leg alleen beperkingen of verboden op indien dit noodzakelijk is met
                                            het oog op de belangen genoemd in artikel 2 Wom. Motiveer iedere
    “Beperkingen die worden
                                            inperking van de demonstratievrijheid.
    opgelegd gaan over de locatie,
    de looproute / het al dan niet      	Behandel alle demonstranten gelijk en neutraal en neem hun wensen
    lopen, de duur, het tijdstip en         als uitgangspunt. Houd uitsluitend demonstranten aan als daar
    ook wel eens de inhoud. De              juridisch houdbare gronden voor zijn en bij voorkeur pas na afloop
    inhoud moet eigenlijk buiten
                                            van de demonstratie, om escalatie te voorkomen.
    schot blijven, maar dat is niet
    altijd het geval”
                                        Aan de demonstrant
                                        	Tijdig aanmelden van de demonstratie en goed contact met de
                                            overheid maken de kans op een soepel verloop zo groot mogelijk.
                                        	Zoek tijdens de demonstratie contact met de ordedienst en/of de
                                            politie als er problemen (dreigen te) ontstaan.
                                                         4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>INHOUDSOPGAVE
BESCHOUWING                                                            7
1 INLEIDING                                                            9
   1.1  Aanleiding                                                     9
   1.2  Onderzoeksvraag                                               10
   1.3  Doel                                                          10
   1.4  Aanpak                                                        10
   1.5  Leeswijzer                                                    11
2 DEMONSTREREN IS EEN GRONDRECHT                                      14
3 UITGANGSPUNTEN BIJ HET DEMONSTRATIERECHT                            16
   3.1  Respecteren grondrecht door de demonstrant voorop te stellen  16
   3.2  Volledige informatieverstrekking, transparantie en motivering 16
   3.3  Alle demonstranten zijn gelijk                                17
   3.4  De overheid handelt professioneel                             17
   3.5  De-escalatie                                                  17
4 AANBEVELINGEN VOOR DE PRAKTIJK                                      18
   4.1  Ten aanzien van het aanmelden                                 18
   4.2  Ten aanzien van afspraken, voorschriften en beperkingen       20
   4.3  Ten aanzien van het verloop van de demonstratie               23
   4.4  Ten aanzien van de periode na afloop van de demonstratie      27
   4.5  Conclusie                                                     29
5 ERVARINGEN VAN DE DEMONSTRANT                                       31
   5.1  Aanmelden                                                     31
   5.2  Contacten en afspraken                                        31
   5.3  Voorschriften en beperkingen                                  32
   5.4  Tijdens de demonstratie                                       34
   5.5  Na de demonstratie                                            34
   5.6  Knelpunten                                                    36
6 ERVARINGEN VAN DE GEMEENTEN                                         37
   6.1  Aanmelden                                                     37
   6.2  Voorschriften en beperkingen                                  38
   6.3  Tijdens de demonstratie                                       39
   6.4  Na de demonstratie                                            39
   6.5  Knelpunten in de praktijk                                     39
                                                      5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>7  ERVARINGEN VAN DE POLITIE        42
   7.1  Aanmelden                   42
   7.2  Contact en afspraken        42
   7.3  Tijdens de demonstratie     43
   7.4  Na de demonstratie          45
   7.5  Knelpunten in de praktijk   46
BIJLAGE 1                           47
BIJLAGE 2                           51
BIJLAGE 3                           55
BIJLAGE 4                           59
BIJLAGE 5                           61
                                  6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Beschouwing
Demonstreren is een grondrecht. De overheid moet het demonstratierecht faciliteren en
beschermen. In de praktijk lukt dat niet altijd. Met regelmaat zijn er berichten in de media
over demonstraties die worden beperkt of geen doorgang mogen vinden. Ook de
ombudsman ontvangt klachten van demonstranten die zijn belemmerd in het uitoefenen
van hun grondrecht.
Bij de start van dit onderzoek sprak ik de ambitie uit om tot een praktische handreiking te
komen over het recht tot demonstreren, voor de overheid en voor demonstranten. Tijdens
het onderzoek bleek er een kloof te zijn tussen de manier waarop de overheid enerzijds
en demonstranten en advocaten anderzijds de demonstratiepraktijk ervaren. De overheid
meent op pragmatische en maatschappelijk verantwoorde wijze invulling te geven aan
het demonstratierecht. Daarbij denkt de overheid in termen van beheersbaarheid en
risico's en ervaart zij 'last' van sommige groepen demonstranten met wie niet goed te
praten valt. De demonstranten, van hun kant, vinden dat de overheid hun grondrechten in
strijd met het recht beperkt op grond van aannames en ongefundeerde vrees dat de
situatie uit de hand loopt. Sommige van hen vinden dat juist met de overheid niet valt te
praten. Ze voelen zich met de rug tegen de muur gezet in hun contacten met de
overheid, terwijl demonstreren een recht is en geen gunst.
Op basis van mijn onderzoek constateer ik dat de overheid in abstracte zin zonder meer
de intentie heeft om demonstraties te beschermen en te faciliteren. In heel veel gevallen
is dat ook de praktijk. Tegelijkertijd zie ik dat van de goede intenties soms maar weinig
overblijft. Bij de praktische uitvoering weegt de overheid het recht om vrij te kunnen
demonstreren af tegen belangen, vanuit zorg voor de openbare orde en veiligheid en
omdat de overheid ook rekening wil houden met de burgers die niet demonstreren,
worden demonstraties niet altijd zonder voorbehoud of aanpassing gefaciliteerd.
De verschijningsvorm van demonstraties verandert. Demonstrerende groepen zijn niet
altijd homogeen en hun motieven zijn niet altijd vredelievend. Via social media kunnen
binnen zeer korte tijd grote groepen burgers op de been worden gebracht die hun stem
laten horen, hetgeen gemakkelijk kan leiden tot confrontaties met de politie of tussen
demonstrerende burgers onderling.
De uitdaging zit erin om ook bij controversiële (en dus risicovolle) demonstraties voor
ogen te houden dat het uitgangspunt blijft dat de overheid faciliteert en beschermt. Zeker
vredelievende demonstranten moeten in staat worden gesteld om hun geluid te laten
horen, ook tegenover een menigte van andersdenkenden. De overheid moet zich tot het
uiterste inspannen om dat mogelijk te maken, ook al zit daar onmiskenbaar een zeker
risico aan vast. Dat is niet altijd een makkelijke taak.
In dit onderzoek komt de fundamentele vraag naar voren welke waarde en welk
draagvlak het demonstratierecht heeft in de huidige maatschappij. De publieke reacties
(ook van verschillende autoriteiten) op het afblazen van de anti-Zwarte Piet-demonstratie
                                                 7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>in Dokkum in 2017 laten zien dat er verschillend gedacht wordt over het belang en de
invulling van het demonstratierecht.
Voor mij staat de essentie van het grondrecht tot demonstreren voorop. Die essentie is
dat de overheid zich tot het uiterste moet inspannen om demonstraties te faciliteren en te
beschermen, zodat burgers in vrijheid hun mening – hoe impopulair ook – kunnen laten
horen. Elke andere houding van de overheid doet afbreuk aan de kern van het
demonstratierecht.
Met dit rapport wil ik de basis leggen voor een constructieve discussie met alle betrokken
partijen. De vrijheid van demonstreren is Nederland is een groot goed, ook wanneer de
boodschap schuurt.
De Nationale ombudsman,
Reinier Van Zutphen
                                              8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>1 INLEIDING
Dit onderzoek gaat over het recht op demonstreren, een grondrecht. Het is een vereiste
van behoorlijk overheidsoptreden dat grondrechten van burgers worden gerespecteerd.
Op de burgemeester rust een actieve verplichting om demonstraties in zijn gemeente te
faciliteren en te beschermen, zodat demonstranten hun grondrecht kunnen uitoefenen.
Het betogingsrecht maakt het voor burgers mogelijk om op collectieve wijze in de
publieke ruimte meningen te verkondigen en uit te wisselen, waardoor publieke discussie
                                                              1
en interactie kan ontstaan over de publieke zaak. De burgemeester moet dit met hulp
van de politie mogelijk maken, bijvoorbeeld door demonstranten te beschermen tegen
vijandige tegendemonstranten. De gedachte is dat juist meningen die indruisen tegen de
(lokaal) heersende opvatting bescherming verdienen.
Uit diverse voorvallen in het recente verleden blijkt echter dat het recht op demonstreren
onder druk komt te staan, zodra in de ogen van de burgemeester en de politie de
openbare orde en veiligheid in het geding is. Controversiële demonstraties roepen heftige
reacties op van omstanders en tegendemonstranten. Daarmee ontstaat het risico op
ongeregeldheden. Belangen van omstanders, inwoners of ondernemers kunnen in het
geding komen. De burgemeester en de politie nemen maatregelen om te voorkomen dat
de situatie uit de hand loopt.
De Nationale ombudsman formuleert in dit onderzoek uitgangspunten voor overheid en
demonstranten voor behoorlijk handelen rond demonstratievrijheid.
1.1 Aanleiding
De Nationale ombudsman heeft in de loop der jaren verschillende rapporten uitgebracht
over het demonstratierecht. In 2007 heeft hij het rapport 'Demonstreren staat vrij!'
gepubliceerd met als product de demonstratiekaart (rapport 2007/290). Deze
demonstratiekaart geeft een beknopt overzicht van de rechten van demonstranten.
Andere rapporten zijn ‘Aanhouding Zwarte Piet demonstranten’ (rapport 2014/138) en
‘Geen winnaars’ een onderzoek naar de aanhouding van 326 Feyenoord Supporters
(rapport 2016/060). Recent is het rapport 'Beëindiging demonstratie' (rapport 2018/001)
gepubliceerd.
In deze onderzoeken komt naar voren dat burgemeesters en politie in de praktijk een
belangenafweging maken tussen enerzijds het recht van demonstranten om zonder
beperkingen te demonstreren en anderzijds het belang de openbare orde en veiligheid te
handhaven, nu die openbare orde mogelijk gevaar loopt als gevolg van de demonstratie
en de reacties daarop.
Ook in de media wordt met regelmaat bericht over demonstraties en (dreigende)
openbare orde problematiek. Voorbeelden daarvan zijn de berichten rond een Eritrese
conferentie in Veldhoven (april 2017), een Pegida-demonstratie in Groningen (april 2017)
en diverse anti-Zwarte Piet-demonstraties, met name bij de landelijke intocht van
Sinterklaas in Maassluis (december 2016) en Dokkum (december 2017).
1 M. Bot, Demonstratievrijheid en democratie. Het kader van de publieke sfeer, NJB nr. 42, 2017, p. 3062.
                                                      9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Op basis van zijn eerdere onderzoeken en de berichten uit de media heeft de Nationale
ombudsman besloten een onderzoek uit eigen beweging te starten. Vanwege belangen
van openbare orde, omstanders, inwoners en ondernemers ervaart de overheid, zo lijkt,
dilemma’s bij het faciliteren van demonstraties. In dit onderzoek komt de ombudsman tot
aanbevelingen die een handreiking bieden voor het beschermen van het grondrecht om
te demonstreren. Daarbij stelt de ombudsman het borgen van het burgerperspectief - in
dit onderzoek de demonstrant - in het overheidshandelen centraal.
1.2 Onderzoeksvraag
  Wat mogen demonstranten in redelijkheid van de overheid (burgemeesters en politie)
  verwachten ten aanzien van de borging van het recht op demonstratie? Wat moeten
  demonstranten weten en doen wanneer zij (willen) gaan demonstreren?
1.3 Doel
Tijdens het onderzoek heeft de ombudsman door gesprekken met betrokkenen
(burgemeesters, politie en burgers) in de eerste plaats vastgesteld in hoeverre het
hiervoor geschetste beeld van de demonstratiepraktijk overeenkomt met de werkelijkheid.
Daardoor is een helder beeld ontstaan van de problematiek die daadwerkelijk speelt. De
Nationale ombudsman heeft vervolgens een reeks praktische aanbevelingen gedaan
voor behoorlijk omgaan met demonstraties. De Nationale ombudsman vindt het belangrijk
dat alle betrokkenen weten wat er van hen vooraf, tijdens en na afloop van een
demonstratie verwacht mag worden. Demonstreren is een grondrecht dat moet worden
beschermd.
1.4 Aanpak
In het werk van de Nationale ombudsman staat het burgerperspectief centraal en in dit
onderzoek het perspectief van de demonstrant. Voor een beeld van de praktijk zijn
verschillende gesprekken gevoerd met advocaten en (vertegenwoordigers van)
demonstranten over hun ervaringen met het demonstratierecht en de wijze waarop de
overheid dat recht beschermt en faciliteert of juist beperkt.
Vijf gemeenten en politie-eenheden zijn gevraagd om mee te werken aan dit onderzoek.
Bij de keuze voor de vijf gemeenten is rekening gehouden met de grootte van de
gemeente en de aanwezige ervaring met demonstraties. De onderzoekers hebben
gesprekken gevoerd met (adviseurs van) burgemeesters en met verschillende
medewerkers van de vijf politie-eenheden. Gedurende het onderzoek is besloten om met
een zesde politie-eenheid te spreken, omdat er signalen waren dat er juist bij die eenheid
een alternatieve aanpak wordt gehanteerd ten opzichte van de andere eenheden. In de
gesprekken stonden de ervaringen van de betrokkene(n) met demonstraties centraal.
De onderzoekers hebben begin november Dokkum (de gemeente Dongeradeel) bezocht
en daar gesproken met gemeenteambtenaren die betrokken waren bij de
voorbereidingen rond de intocht van Sinterklaas. Op de dag van de intocht zelf,
18 november 2017, was de projectleider van het onderzoek de gehele dag aanwezig bij
                                             10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>de daartoe ingerichte Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (SGBO) om te observeren
hoe de politie en burgemeester te werk gaan. Een impressie van deze dag is opgenomen
in dit rapport.
Met een officier van justitie is gesproken over de juridische aspecten rond demonstraties,
zoals de gronden voor aanhouding en de juridische toetsing van door de burgemeester
opgelegde beperkingen.
Naast de gesprekken heeft het onderzoeksteam kennis genomen van verschillende
studies en artikelen over het demonstratierecht.
In het kader van het onderzoek zijn twee rondetafelbijeenkomsten georganiseerd. Tijdens
de eerste bijeenkomst stonden de ervaringen van de demonstrant centraal. Tijdens de
tweede bijeenkomst is de Nationale ombudsman in gesprek gegaan met de betrokken
burgemeesters en politiechefs over zijn conceptrapport met aanbevelingen. Impressies
van deze bijeenkomsten zijn opgenomen in bijlage 2 en 3.
                                                         2
Tot slot heeft de heer mr. dr. Berend Roorda gereflecteerd op het conceptrapport.
Alle bevindingen en gesprekken hebben geleid tot aanbevelingen over wat er met
betrekking tot het demonstratierecht van de overheid mag worden verwacht, vanuit het
behoorlijkheidskader van de Nationale ombudsman.
1.5 Leeswijzer
In het tweede hoofdstuk van dit rapport schetsen we in het kort de juridische status, de
aard en het belang van het demonstratierecht. In hoofdstuk 3 staat beschreven welke
behoorlijkheidsnormen van toepassing zijn rond demonstraties en welke uitgangspunten
voor de overheid daar concreet bij horen. Op basis daarvan en op basis van de
ervaringen uit de praktijk formuleren we in hoofdstuk 4 hoe de demonstratiepraktijk er uit
zou moeten zien.
Achtereenvolgens komen aan bod de ervaringen van de demonstranten (hfst 5), de
ervaringen van de gemeenten (hfst 6) en de ervaringen van de politie (hfst 7). In de
bijlagen is een uitgebreider juridisch kader opgenomen (bijlage 1), een beknopte
impressie van de twee rondetafelbijeenkomsten (bijlage 2 en bijlage 3), een overzicht van
de betrokken gemeenten en politie-eenheden (bijlage 4) en een overzicht van de
literatuur (bijlage 5).
2 Mr. dr. B. Roorda is universitair docent aan de Rijksuniversiteit Groningen, faculteit Rechtsgeleerdheid.
                                                        11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Impressie Sinterklaasintocht Dokkum, 18 november 2017
Op 18 november 2017 vond in Dokkum de landelijke Sinterklaasintocht plaats.
Anti-Zwarte Piet-demonstranten wilden bij de intocht hun mening verkondigen. Zij hadden hun demonstratie aangemeld
bij de gemeente. In onderling overleg waren afspraken gemaakt over de manier waarop de demonstratie zou worden
gefaciliteerd. De demonstranten zouden, voor Sinterklaas uit, een protestmars langs de route lopen tot aan de plek waar
voor hen een ruimte was gereserveerd. Daar zouden zij zich verzamelen en als de Sint langskwam, hun mening uiten.
De burgemeester van Dokkum liet op 15 november 2017 in een open brief (https://twitter.com/gem_dongeradeel) aan de
inwoners van Dokkum weten dat zij de anti-Zwarte Piet-demonstranten de mogelijkheid gaf om tijdens de
Sinterklaasintocht gebruik te maken van hun recht op demonstreren. In de brief benoemde ze het verschil van mening
dat er in de maatschappij leeft rond de figuur Zwarte Piet. Zij riep de inwoners van Dongeradeel op om te accepteren dat
meningen mogen verschillen. Zij deed een beroep op een ieder om elkaars mening te respecteren en er gezamenlijk een
mooie intocht van te maken.
De politie had in de week voorafgaand aan de intocht signalen ontvangen dat mensen wegblokkades wilden opwerpen
om te voorkomen dat de demonstranten in Dokkum zouden komen. De politie en het Openbaar Ministerie zochten
contact met deze burgers en lieten weten dat het opwerpen van wegblokkades strafbaar en gevaarlijk was. Een aantal
oproepen tot blokkades werden hierop van social media verwijderd.
Op de ochtend van de intocht nam het sentiment over de figuur Zwarte Piet steeds meer toe, met name op social media.
Het algemeen geuite gevoel was dat men de anti-Zwarte Piet-demonstranten niet in Dokkum wilde en dat men de intocht
wilden vieren zoals men dat altijd had gedaan; met Zwarte Piet.
Tijdens de ochtendbriefing aan de politie en de ME stond de Algemeen Commandant van de politie uitgebreid stil bij het
handelingskader die dag. Het uitgangspunt was dat de intocht van Sinterklaas een kinderfeest is en dat de intocht niet
mocht worden verstoord. Met de anti-Zwarte Piet-demonstranten waren goede afspraken gemaakt en de politie zou de
demonstranten faciliteren en beschermen. De uitdrukkelijke boodschap aan de manschappen was de-escalerend op te
treden, geen aanhoudingen te verrichten tenzij daar vooraf toestemming voor was gegeven en het de demonstranten
mogelijk te maken hun mening te verkondingen.
De politie stond in nauw contact met de groep anti-Zwarte Piet-demonstranten die vanuit Amsterdam naar Dokkum
zouden komen. Al snel werd duidelijk dat zij niet op tijd zouden zijn om de afgesproken protestmars te lopen. Wel
konden zij nog worden begeleid langs een stukje van de route naar de plek waar zij hun demonstratie zouden houden.
Rond 10 uur kwam het bericht dat er op de A7, ver voor Dokkum, files werden gecreëerd door personen die de anti-
Zwarte Piet-demonstratie wilden beletten. De bussen van de demonstranten werden belaagd en uiteindelijk stil gezet op
de snelweg. De pro-Zwarte Piet-manifestanten hadden hun auto's voor de bussen stilgezet op de snelweg. De sfeer
werd grimmiger en de politie, die zo snel mogelijk ter plaatse was, zette in op het zo snel mogelijk weer vrij krijgen van
de snelweg. Van degenen die de snelweg blokkeerden werden de gegevens genoteerd. Er werd niemand aangehouden
omdat de eerste prioriteit lag bij het weer op gang krijgen van het verkeer.
Na ongeveer een half uur werd de wegblokkade opgeheven en konden de demonstranten, onder politiebegeleiding,
weer door. Nu met twee bussen in plaats van drie omdat een van de buschauffeurs te geschrokken was om verder te
rijden. De demonstranten wilden, ondanks de agressieve sfeer, toch door naar Dokkum. Vanwege mogelijke
wegblokkades werd gezocht naar een alternatieve route. De kans dat de demonstranten op tijd voor de intocht in
Dokkum zouden arriveren werd intussen steeds kleiner.
Inmiddels had de politie ook aanwijzingen dat er zich groepen rond Dokkum aan het verzamelen waren, waaronder
voetbalsupporters, die in nauw contact stonden met de pro-Zwarte Piet-manifestanten op de snelweg. Er werd
gesproken over nieuwe wegblokkades. En in Dokkum waren mensen gesignaleerd waarvan de politie vermoedde dat ze
niet voor de intocht van Sinterklaas waren gekomen. Ook kwam er een signaal dat er mensen met zwaar vuurwerk
onderweg naar Dokkum waren.
Gegeven de situatie op de toegangswegen naar Dokkum en in Dokkum zelf, meende de politie uiteindelijk dat zij onder
deze omstandigheden de veiligheid van de demonstranten, weggebruikers en het publiek in Dokkum niet voldoende kon
waarborgen. De Algemeen Commandant besprak dit met de driehoek: de locoburgemeester, de officier van Justitie en
de politiechef. Daarop nam de locoburgemeester het besluit de anti-Zwarte Piet-demonstratie te verbieden.
                                                                                                     3
Met de demonstranten in de bussen werd de situatie en het afgegeven verbod besproken. De demonstranten hadden
door willen gaan naar Dokkum, maar mochten niet verder. Vervolgens werden ze, onder politiebegeleiding voor hun
bescherming, teruggebracht naar de plek waar ze in de bussen waren gestapt, in Amsterdam en Rotterdam.
Een aantal motoragenten escorteerde de bussen via de Afsluitdijk richting Amsterdam. De demonstranten lieten weten
dat zij naar Weesp wilden, voor de lokale intocht daar om 14:00 uur s 'middags. Daar konden ze dan hun demonstratie
houden. Via social media werden sympathisanten opgeroepen om naar Weesp te komen voor de demonstratie tegen
Zwarte Piet. In reactie daarop kondigde de burgemeester van Weesp, toen hij van de plannen hoorde, direct een
noodverordening af. Ook in Weesp mochten de demonstranten wegens vrees voor ernstige wanordelijkheden hun
mening niet verkondigen.
3
   Uit latere berichtgeving in de media bleek dat niet alle demonstranten zich geïnformeerd voelden.
                                                                     12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre> Burgemeester verbiedt protest
 tegen Zwarte Piet in Dokkum
 Pro-Zwarte Pietdemonstranten blokkeerden eerder de snelweg
 voor de actievoerders. De locoburgemeester vreest voor
 "ernstige wanordelijkheden als de demonstratie alsnog door
 zou gaan".
nrc.nl 18 november 2017
                               13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>2 DEMONSTREREN IS EEN GRONDRECHT
Artikel 9 Grondwet: Vrijheid van vergadering en betoging
1 Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders
    verantwoordelijkheid volgens de wet.
2 De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het
    verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Artikel 11 EVRM: Vrijheid van vergadering en vereniging
1 Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van
    vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en
    zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
2 De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden
    onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische
    samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare
    veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de
    bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de
    rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige
    beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de
    krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.
De Nationale ombudsman ziet in zijn dagelijkse praktijk met regelmaat rechten van
burgers in het gedrang komen. Rechten die de overheid, in haar handelen en optreden
jegens burgers, moet respecteren. Een essentieel kenmerk van onze rechtsstaat is dat
ook de overheid zich aan de wet moet houden en de vrijheden en rechten van burgers
niet zomaar mag beperken of afpakken. De overheid moet zich inspannen om aantasting
van rechten te voorkomen.
Het recht om te demonstreren is een grondrecht, dat is verankerd in artikel 9 van de
Grondwet en in artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van
de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het uitgangspunt is dat burgers vrij zijn
om te demonstreren wanneer, waar, hoe en waarover ze maar willen, zonder dat daar
een vergunning of een andere vorm van toestemming voor nodig is. De overheid mag
slechts onder strikte, in de wet bepaalde voorwaarden grenzen stellen aan de
demonstratievrijheid.
In Nederland staat in de Wet openbare manifestaties (Wom) wanneer de burgemeester
een demonstratie mag beperken, verbieden, of beëindigen. Zowel uit de Grondwet als uit
artikel 2 Wom volgt dat de burgemeester de demonstratievrijheid alleen mag beperken
wanneer dat noodzakelijk is vanwege de bescherming van gezondheid, het belang van
                                                                4
verkeer of de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden .
Deze zogenaamde 'doelcriteria' moeten ten grondslag liggen aan alle beperkingen
waartoe de burgemeester besluit. Anders dan de tekst van de Wom suggereert, betekent
dat bijvoorbeeld dat het enkele feit dat een demonstratie niet is aangemeld bij de
gemeente, niet mag leiden tot een verbod of beëindiging van die demonstratie. In elk
4 Zie bijlage 1 Juridisch Kader.
                                              14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>geval niet zolang de gezondheid en het verkeer niet in het geding zijn en er geen sprake
is van (daadwerkelijk dreigende) wanordelijkheden.
De ombudsman benadrukt dat het demonstratierecht een fundamenteel recht is. De
overheid moet zich bijzonder inspannen om dit recht te faciliteren en te beschermen.
Demonstreren is geen onderdeel van een belangenafweging tussen demonstratievrijheid
en de belangen van de openbare orde. Daarvoor is het belang van demonstratievrijheid
ook te groot. Het faciliteren en beschermen van een vrije demonstratie moet altijd
centraal staan in het overheidshandelen.
  Rutte reageert fel op
  demonstranten Zwarte Piet
  Minister-president Mark Rutte heeft fel gereageerd op de
  opnieuw opgelaaide Zwarte Piet-discussie na de intocht in
  Dokkum. Rutte vindt dat we ‘met z’n allen een beetje normaal
  moeten doen.’
wnl.tv 18 november 2017
                                            15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>3 UITGANGSPUNTEN BIJ HET DEMONSTRATIERECHT
Het eerste deel van de onderzoeksvraag luidt:
  Wat mogen demonstranten in redelijkheid van de overheid (burgemeesters en politie)
  verwachten ten aanzien van de borging van het recht op demonstratie?
Voor de Nationale ombudsman geldt dat het perspectief van burgers geborgd moet zijn in
alles wat de overheid doet. De kernwaarden en de daaronder vallende
                                                                                       5
behoorlijkheidsnormen vormen het toetsingskader van de Nationale ombudsman.
Meerdere behoorlijkheidsnormen zijn te vertalen naar de manier waarop de overheid met
demonstraties om moet gaan.
3.1 Respecteren grondrecht door de demonstrant voorop te stellen
Het recht om te demonstreren is een grondrecht en grondrechten dienen te worden
gerespecteerd door de overheid. Het recht tot demonstreren mag dus alleen worden
ingeperkt voor zover de Grondwet en de Wom dit toestaan. De overheid moet het
faciliteren van de demonstratie en het beschermen van de demonstranten voorop stellen.
Andere belangen, zoals organisatorische belangen, financiële belangen of de wens om
mogelijke onrust in de gemeente te voorkomen, zijn daaraan ondergeschikt en mogen
geen rol spelen bij de beslissing om een demonstratie al dan niet te beperken of te
verbieden. Het kan niet zo zijn dat een demonstratie niet kan doorgaan, bijvoorbeeld
omdat het tijdstip of de locatie voor de overheid niet uitkomt. De wet biedt daar geen
ruimte voor. Alleen de in artikel 9 Grondwet en artikel 2 Wom genoemde belangen
kunnen een beperking of verbod rechtvaardigen.
De Nationale ombudsman acht het centraal stellen van de demonstrant het belangrijkste
uitgangspunt voor het overheidshandelen. Dat betekent dat de wijze waarop
demonstranten hun recht willen invullen, leidend is bij alles wat de overheid doet. Daar
kan alleen goed gemotiveerd van worden afgeweken, op een transparante en toetsbare
wijze.
3.2 Volledige informatieverstrekking, transparantie en motivering
Demonstranten horen vooraf, tijdens en na de demonstratie goed geïnformeerd te zijn.
De overheid is verplicht de demonstrant gevraagd en ongevraagd alle relevante
informatie te verstrekken over de wijze waarop de gemeente en de politie optreden en
over de (juridische) grondslag daarvan. Eventuele beperkingen, voorschriften en
aanwijzingen waar de burgemeester toe besluit, moeten duidelijk gecommuniceerd en
gemotiveerd worden aan de demonstranten. Ook moet hen worden verteld wat zij kunnen
doen als ze het er niet mee eens zijn. Vooraf dient aan demonstranten nog eens worden
duidelijk gemaakt welk type uitingen en welke gedragingen (tijdens de demonstratie)
strafbaar zijn en dus een reden kunnen zijn voor de politie om op te treden. Bij
aanhouding moet de juridische grondslag vaststaan en voor de demonstrant duidelijk zijn
wat zijn/haar juridische mogelijkheden en vervolgstappen zijn.
5 Zie Behoorlijkheidswijzer.
                                            16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>3.3 Alle demonstranten zijn gelijk
De overheid stelt zich onpartijdig op en handelt zonder vooroordelen. Zij handelt integer
en gebruikt een bevoegdheid alleen voor het doel waar deze voor is gegeven. De inhoud
van de demonstratie mag er niet toe leiden dat de ene demonstrant op voorhand al
anders wordt behandeld dan de andere. De overheid dient ten opzichte van alle
demonstaties en demonstranten een faciliterende houding aan te nemen. Om een goede
inschatting te kunnen maken van de manier waarop de demonstratie het beste kan
worden gefaciliteerd en beschermd, neemt de overheid alle omstandigheden tezamen in
ogenschouw. Daarbij kunnen bijvoorbeeld ervaringen uit het verleden met de betreffende
groep demonstranten een rol spelen, of de demonstratie wel of niet tijdig is aangemeld en
of er tegendemonstranten of vijandige omstanders te verwachten zijn.
3.4 De overheid handelt professioneel
Demonstranten mogen van gemeenten en politie verwachten dat zij goed op de hoogte
zijn van het wettelijk kader rond demonstreren. De politie mag demonstranten
bijvoorbeeld nooit om een vergunning vragen. Ook mag van de autoriteiten verwacht
worden dat zij goed weten welk type uitingen tijdens een demonstratie wel en niet
strafbaar zijn. De overheid handelt eenduidig en consequent en stelt zich professioneel
op ten opzichte van iedere demonstrant, ongeacht de denkbeelden die hij wil uiten tijdens
de demonstratie.
3.5 De-escalatie
De politie stelt zich tijdens een demonstratie de-escalerend op. Sommige organisatoren
van demonstraties regelen een eigen ordedienst; een groep mensen die tijdens de
demonstratie erop toeziet dat de demonstranten zich gedragen. De politie stemt met de
organisatie van de demonstratie af of er een eigen ordedienst is en zo ja, wat daarvan
verwacht wordt. De politie kan in samenspraak met de ordedienst afspraken maken over
het aanspreken van demonstranten die zich misdragen. De politie kan bijvoorbeeld
mededelen dat van demonstranten die zich schuldig maken aan strafbare feiten of
overtredingen de persoonsgegevens worden opgenomen om strafrechtelijke vervolging
mogelijk te maken. De-escalerend optreden brengt mee dat de politie niet voetstoots
overgaat tot het aanhouden van demonstranten.
Tot zover de uitgangpunten die gelden, bezien vanuit de behoorlijkheidsvereisten. In het
volgende hoofdstuk beschrijven we wat deze algemene uitgangspunten betekenen voor
de dagelijkse praktijk van het demonstreren.
                                            17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>4    AANBEVELINGEN VOOR DE PRAKTIJK
In het voorgaande is uiteen gezet wat behoorlijke omgang met demonstratierecht inhoudt
en welke algemene uitgangspunten hierbij gelden. In dit hoofdstuk beschouwt de
ombudsman de dagelijkse praktijk van demonstreren vanuit dat kader. De ervaringen van
gemeenten, politie, advocaten en (vertegenwoordigers van) demonstranten vormen
                         6                                                                7
daarvoor de basis evenals de opbrengsten van de twee rondetafelbijeenkomsten .
Tijdens de eerste bijeenkomst stonden de ervaringen van de demonstrant centraal.
Tijdens de tweede bijeenkomst is de Nationale ombudsman in gesprek gegaan met de
betrokken burgemeesters en politiechefs over zijn conceptrapport en daarin genoemde
aanbevelingen.
De ombudsman stelt in het hiernavolgende de punten centraal die door betrokkenen
worden omschreven als problematisch. De Nationale ombudsman komt tot
aanbevelingen voor behoorlijk overheidshandelen bij demonstraties en wat
demonstranten in redelijkheid mogen verwachten.
4.1 Ten aanzien van het aanmelden
Uit de praktijk: ervaringen overheid en demonstranten
                                                                                   8
Alle gemeenten hanteren als uitgangspunt dat een demonstratie wordt aangemeld . In de
Algemene Plaatselijke Verordening (APV) staat daarvoor een termijn genoemd en de
informatie die de burgemeester wil ontvangen van de organisator. De gemeente en de
politie zijn gebaat bij het tijdig aanmelden van een demonstratie. Het geeft hen de tijd om
het faciliteren van de demonstratie voor te bereiden en mogelijk afspraken te maken met
demonstranten over het verloop. Ook geeft het gelegenheid om, mede gebaseerd op
eerdere ervaringen, een inschatting te maken van mogelijke wanordelijkheden en daarop
te anticiperen.
De overheid hecht veel waarde aan een goed contact met de (organisatie van de)
demonstranten. Een goed contact wordt een belangrijke succesfactor genoemd.
Demonstranten hebben de ervaring dat het aanmelden van een demonstratie kan leiden
tot voorschriften en/of beperkingen die bij spontane demonstraties niet of minder snel
worden opgelegd. Sommige demonstranten melden demonstraties uit principiële
overwegingen niet aan; de uitoefening van een grondrecht hoef je niet aan te melden,
vinden zij. Daarnaast zijn er demonstraties die spontaan ontstaan en om die reden niet
worden aangemeld.
Opbrengsten rondetafelbijeenkomsten
Demonstranten
Tijdens de bijeenkomst kwam naar voren dat de aanmeldingsbereidheid afneemt, omdat
men ervaart dat de overheid bij een aangemelde demonstratie meer bezig is met
6 Zie hoofdstukken 5, 6 en 7.
7 Zie bijlage Impressies.
8 Niet aanmelden is geen grond voor verbod.
                                              18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>beperken dan met faciliteren. Men vindt wel dat aanmelden in principe beter zou zijn voor
iedereen, mits de overheid zich op de juiste manier op zou stellen.
Burgemeesters en politie
De deelnemers benadrukten dat het aanmelden van demonstraties belangrijk is omdat er
dan vooraf contact is. Dit contact maakt het mogelijk om afspraken te maken en het
faciliteren van de demonstratie goed te organiseren. Tevens kunnen tijdens dit contact de
demonstranten worden voorgelicht over hun juridische mogelijkheden indien zij het niet
eens zijn met de wijze waarop hun demonstratie wordt gefaciliteerd. Bij plotselinge
(politieke) gebeurtenissen, beaamt de overheid dat aanmelden van een spontane
demonstraties niet altijd haalbaar is. Een onaangekondigde demonstratie wordt in
beginsel net zo goed beschermd en gefaciliteerd. Maar: indien een demonstratie niet is
aangemeld zonder dat daar een goede reden voor is, beboet een gemeente de
organisator. Dit is bedoeld als stimulans om een volgende keer wel aan te melden.
De deelnemers zien een verandering in het profiel van demonstranten: sommige
demonstranten melden zich bewust niet aan met als doel ontwrichting van de openbare
orde.
De ombudsvisie
Een belangrijk uitgangspunt is dat de overheid grondrechten moet respecteren. Dat
betekent dat de wensen van de demonstrant voorop moeten staan. Demonstranten die
zich aanmelden, mogen in principe verwachten dat hun demonstratie volledig wordt
gefaciliteerd. Het contact tussen de gemeente en de politie enerzijds en de
demonstranten anderzijds moet vanuit dat uitgangspunt plaatsvinden. Indien de
burgemeester aanleiding ziet om bijvoorbeeld een beperking op te leggen, dan moet hij
dat communiceren en motiveren waarom en op basis waarvan. Ook moet hij
demonstranten wijzen op hun juridische mogelijkheden om bezwaar te maken tegen de
beperking.
Als demonstranten zich niet aanmelden is er meestal geen voorafgaand contact tussen
demonstranten en de plaatselijke autoriteiten. De overheid heeft zich dan niet kunnen
voorbereiden. Ook dan is het uitgangspunt dat de demonstratie onverkort wordt
gefaciliteerd. De Nationale ombudsman realiseert zich dat het zo kan zijn dat de
overheid, door het gebrek aan voorbereiding, reden heeft om beperkingen te stellen. Er
kan bijvoorbeeld tijdelijk te weinig politie beschikbaar zijn om demonstranten en
eventuele tegendemonstranten effectief tegen elkaar te beschermen. Ook dan moeten de
beperkingen worden gecommuniceerd en toegelicht. Bovendien geldt dan nog steeds dat
beperkingen alleen kunnen worden opgelegd op grond van de doelcriteria van artikel 9
Grondwet en artikel 2 Wom, dus niet om het enkele feit dat de demonstratie niet is
aangemeld.
De ombudsman heeft begrepen dat het in ieder geval in een gemeente gangbaar is om
de organisatoren van demonstraties die niet zijn aangemeld te beboeten, tenzij er in de
ogen van de politie en de burgemeester een valide reden is voor het niet-aanmelden. In
sommige gevallen krijgt de organisator dus een boete, terwijl de gemeente en de politie
zich wel verplicht achten de niet-aangemelde demonstratie te faciliteren en dat ook doen.
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in eerdere uitspraken laten blijken
                                             19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>                                                                                                       9
beboeting wegens het niet-aanmelden van een demonstratie acceptabel te achten. De
Nationale ombudsman vindt echter, dat de overheid hier twee gezichten laat zien.
Enerzijds wordt de demonstratie gefaciliteerd, omdat het belangrijk is dat burgers hun
stem kunnen laten horen. Anderzijds wordt de organisator gestraft omdat hij heeft
verzuimd de overheid tijdig in kennis te stellen van zijn plannen. De ombudsman meent
dat het beter is als de overheid laat zien dat aanmelden loont, dan dat niet-aanmelden
wordt bestraft. Door niet aan te melden loopt de organisator het risico dat de overheid zijn
demonstratie minder volledig kan faciliteren. Daar hoeft dan niet nog een boete bij te
komen.
De overheid moet aan demonstranten laten zien dat het tijdig aanmelden van een
demonstratie meerwaarde heeft en meer waarborgen biedt voor een zo vrij mogelijke
demonstratie. Goed contact vooraf hoort er immers toe te leiden dat de overheid meer
kan faciliteren, omdat daar tijd en ruimte voor is. Daarnaast kunnen goede afspraken
worden gemaakt over het verloop. Eventuele voorschriften en beperkingen waar de
organisatie het niet mee eens is, kunnen zij nog vooraf aan de rechter voorleggen. Het
goed organiseren van de demonstratie door de demonstranten zelf draagt ook bij aan
een soepel verloop. Voor zowel de overheid als de demonstranten heeft het meerwaarde
om een werkbare relatie te onderhouden.
Aanbevelingen
Overheid
      Zorg dat aanmelden loont door tijdens het contact vooraf de juiste grondhouding
      te tonen: volledig en zonder voorbehoud faciliteren.
      Onderhoud een werkbare relatie met de demonstranten.
Demonstrant
      Tijdig aanmelden en goed contact met de overheid maken de kans op een
      soepel verloop zo groot mogelijk.
      Tijdig aanmelden biedt ruimte voor eventuele juridische toetsing van beperkingen
      en / of voorwaarden.
4.2 Ten aanzien van afspraken, voorschriften en beperkingen
Uit de praktijk: ervaringen van overheid en demonstranten
Zodra de gemeente en/of politie informatie heeft over een geplande demonstratie, zoekt
zij contact met de organisatoren om hun wensen en ideeën te bespreken. Soms willen de
gemeente en de politie niet geheel tegemoet komen aan die wensen. Belangen of
mogelijke reacties van omwonenden, omstanders of ondernemers spelen daarbij een rol,
9 G. Leenknegt, Commentaar op artikel 9 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.),
Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2018 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).
                                                    20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>maar ook de beheersbaarheid van de omgeving. In onderling overleg kunnen er dan
alternatieve afspraken worden gemaakt, bijvoorbeeld betreffende de locatie en/of het
tijdstip van de demonstratie. De algemene opvatting van de overheid is dat deze
afspraken in goed overleg en op gelijkwaardige voet tot stand komen. Immers, het
merendeel van de demonstraties wordt aangemeld en er zijn dan over het algemeen
goede contacten met de organisator van de demonstratie.
Demonstranten ervaren de gesprekken met de overheid daarentegen niet altijd als
gelijkwaardig. Zij stellen dat afspraken dwingend als voorwaarde opgelegd worden. Wat
de gemeente ervaart als een afspraak, ervaren zij als een beperking. De juridische
grondslag voor zo'n beperking blijft vaak onduidelijk voor hen.
Demonstranten krijgen regelmatig standaardbeperkingen opgelegd, die afwijken van de
regels die voor andere burgers gelden. Een veel voorkomende beperking is bijvoorbeeld
het verbod op gezichtsbedekkende kleding of het meedragen van stokken en/of vlaggen.
Het wettelijke doelcriterium voor het opleggen van beperkingen en verboden 'het
bestrijden of voorkomen van wanordelijkheden', wordt, zo ervaren demonstranten, door
de overheid vaak als uitgangspunt genomen en opgerekt tot een algemene vrees voor
problemen met de openbare orde. De overheid wil hoe dan ook voorkomen dat de
situatie uit de hand loopt.
Ervaringen uit het verleden, mogelijke reacties van omstanders of te verwachten
tegendemonstranten, gerelateerd aan de inhoud van de boodschap, spelen een grote rol
bij de besluitvorming van de overheid. Aannames over wat er zou kunnen gebeuren,
leiden volgens demonstranten tot beperkingen, voorschriften en verboden.
Opbrengsten rondetafelbijeenkomsten
Demonstranten
De deelnemers benadrukten dat de inhoud van de demonstratie in ieder geval
ongemoeid dient te blijven. Daar mogen geen beperkingen uit voortvloeien. Met
betrekking tot het opleggen van beperkingen is de ervaring met sommige gemeenten dat
in de kennisgevingsbeschikking standaard al een aantal voorschriften staan die volgens
de deelnemers in strijd met het recht zijn. Aangezien demonstranten er doorgaans niet
voor kiezen om te procederen, blijft rechterlijke toetsing achterwege en jurisprudentie uit,
terwijl daar wel behoefte aan is. Dit soort beperkingen hebben een 'chilling effect':
potentiele demonstranten worden erdoor afgeschrikt.
Ook gaven deelnemers aan de reacties van bestuurders teleurstellend te vinden als
achteraf vast is te komen staan dat de overheid fouten heeft gemaakt; men lijkt er niet
van te willen leren.
Burgemeesters en politie
Burgemeesters en politie erkennen dat zij soms reden zien om vooraf beperkingen op te
leggen of voorschriften te stellen. Zij zien dat als onvermijdelijk om de openbare orde te
handhaven en het recht tot demonstreren in balans te brengen met andere belangen,
zoals de belangen van burgers die niet demonstreren. De autoriteiten achten het
noodzakelijk en juridisch toelaatbaar om eerdere (slechte) ervaringen uit het verleden
                                              21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>met demonstranten(groepen) mee te laten wegen in de risicoanalyse voor het faciliteren
van de demonstratie en het eventueel stellen van beperkingen daaraan. Zij voelen zich
                                          10
daarin gesteund door jurisprudentie .
De ombudsvisie
Behoorlijk overheidshandelen betekent dat de overheid demonstraties in principe volledig
faciliteert. Indien dat niet mogelijk is, moeten beperkingen goed gemotiveerd zijn en altijd
terug zijn te voeren op de beperkingssystematiek van de Grondwet en de Wom. De
beperkingen moeten bovendien transparant en toetsbaar zijn. Dat betekent dat de
overheid haar besluiten duidelijk uitlegt aan de demonstranten en daarbij aangeeft op
welke wettelijke grondslag dat is gebaseerd, van welke feiten de overheid is uitgegaan en
hoe rekening is gehouden met de belangen van de demonstrant. Demonstranten mogen
verwachten dat de overheid hen onpartijdig en zonder vooroordelen behandelt.
De inhoud van de demonstratie mag voor de overheid nooit op zichzelf een reden zijn om
beperkingen op te leggen of een verbod af te kondigen. Wel kan de inhoud relevant zijn
                                                                                                11
voor de vraag hoe de demonstratie het beste wordt gefaciliteerd en beschermd . Bij die
inschatting kunnen ook eventuele ervaringen uit het verleden een rol spelen. De
Nationale ombudsman benadrukt dat ervaringen uit het verleden, vrees voor de reacties
van omstanders / tegendemonstranten of niet nader geconcretiseerde vrees voor
verstoring van de openbare orde in de eerste plaats aanleiding zouden moeten zijn tot
meer politie-inzet om de demonstratie(s) zoveel mogelijk onverkort doorgang te laten
vinden. Juist impopulaire meningen die op verzet kunnen rekenen moeten in het kader
van een demonstratie geuit kunnen worden. Op de overheid rust de zware
verantwoordelijkheid al het redelijkerwijs mogelijke te doen om ervoor te zorgen dat dat
mogelijk is. Het is niet juist wanneer de primaire demonstratie wordt beperkt of verboden
vanwege de vrees voor de reacties van een vijandig publiek. Het moet niet lonen om te
dreigen met het verstoren van een demonstratie. De overheid moet dat niet laten
gebeuren. Pas wanneer er een bestuurlijke overmachtssituatie ontstaat waarin het voor
een burgemeester - zelfs met inzet van zeer veel politie – naar verwachting onmogelijk is
om wanordelijkheden te voorkomen, kan de primaire demonstratie worden beperkt of, in
het uiterste geval, verboden. Dit is in lijn met de uitspraken van het Europees Hof voor de
                           12 13
Rechten van de Mens.
In beginsel zijn de wensen van de demonstrant (plaats, tijd, vorm) leidend in het gesprek
tussen de overheid en de demonstrant. De overheid moet duidelijk zijn over de
voorschriften en beperkingen die eenzijdig door de overheid worden opgelegd. Los
daarvan kan er een gesprek worden gevoerd over bijvoorbeeld de locatie, het tijdstip en
de duur van de demonstratie. De overheid mag daarbij best een suggestie doen, zolang
maar wordt meegedacht met de demonstrant en duidelijk is dat de gedane suggestie niet
bindend is. Ook kunnen verschillende scenario's worden besproken wat betreft het
10 ECLI:NL:RBDHA:2014:14771.
11 Een controversiële boodschap vraagt waarschijnlijk om meer politie-inzet.
12 G. Leenknegt, Commentaar op artikel 9 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.),
Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2018 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).
13 B. Roorda, 'Wanordelijkheden als argument om demonstraties en vergaderingen te verbieden, Ars Aequi
september 2017, p.699-705.
                                                      22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>verloop van de demonstratie en wat die scenario's betekenen voor het
overheidshandelen. Met name bij de scenario's waarin er grootschalige wanordelijkheden
plaatsvinden, moet duidelijk zijn wat de consequenties voor de demonstratie
(beëindiging) en de demonstranten persoonlijk (strafvervolging) kunnen zijn.
Afspraken en eventuele beperkingen en voorschriften moeten tijdig worden vastgelegd.
Demonstranten die niet akkoord gaan met beperkingen of voorschriften, moeten weten
welke juridische middelen ze kunnen aanwenden. Zij kunnen de beperkingen of
voorschriften door een rechter laten toetsen.
In het kader van de vereisten dat de overheid grondrechten moet respecteren en
beperkingen daarvan moet motiveren, past het niet om in de definitieve
kennisgevingsbeschikking beperkingen en voorschriften standaard op te leggen zonder
verdere motivering. Denk hierbij aan het verbod om vlaggenstokken mee te nemen en
gezichtsbedekkende kleding te dragen. Indien de burgemeester dergelijke voorschriften
wil stellen, dan zal in het specifieke geval gemotiveerd moeten worden waarom één van
de belangen van artikel 2 Wom dat noodzakelijk maakt.
Aanbevelingen
Overheid
     Behandel alle demonstranten gelijk en neutraal en neem hun wensen als
     uitgangspunt.
     Leg alleen beperkingen of verboden op indien dit noodzakelijk is met het oog op
     de belangen genoemd in artikel 2 Wom. Motiveer iedere inperking van de
     demonstratievrijheid.
     Neem voorschriften en/of beperkingen op in de beschikking, zodat
     demonstranten de kans hebben hun processuele mogelijkheden te benutten.
     Communiceer duidelijk met alle betrokkenen, waaronder omwonenden.
     Kom afspraken altijd na en wijzig deze niet kort van tevoren.
Demonstrant
     Weet wat je rechten zijn; als je het niet eens bent met een afspraak, laat het als
     beperking opnemen en toetsen door een rechter.
4.3 Ten aanzien van het verloop van de demonstratie
Uit de praktijk: ervaringen van overheid en demonstranten
Het algemene uitgangspunt van de politie is om zo veel als mogelijk de-escalerend op te
treden en alleen in te grijpen als het niet anders kan. Tegelijkertijd heeft het handhaven
van de openbare orde een hoge prioriteit.
                                               23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>De overheid zet in op goede contacten met de organisatoren zodat ook tijdens de
demonstratie gemakkelijk het contact kan worden gelegd als er problemen zijn of dreigen
te ontstaan.
Demonstranten houden zich niet altijd aan de afspraken, vindt de overheid. De grenzen
worden soms overschreden. Het is dan lastig om te bepalen wat de beste aanpak op dat
moment is. Wat te doen bij het uiten van beledigende teksten? Hoe te handelen als de
demonstranten afwijken van de afgesproken route? Wanneer grijpt de overheid in als een
kleine groep binnen de demonstratie zich misdraagt? Hoe te reageren op een (spontane)
tegendemonstratie? Ook het demonstratierecht van tegendemonstranten moet
gefaciliteerd en beschermd worden. Het valt in de praktijk niet mee om ter plekke te
beoordelen of er sprake is van een (vreedzame) tegendemonstratie of van een actie die
                                                           14
ten doel heeft de primaire demonstratie te verstoren. De politie moet ter plekke de
afweging maken of zij ingrijpt, op grond waarvan en op welke manier.
Demonstranten vinden dat zij te snel worden beperkt in hun demonstratierecht vanwege
vrees voor wanordelijkheden. Die vrees bij de overheid komt vaak voort uit de te
verwachten aanwezigheid van tegendemonstranten of vijandige omstanders. Er wordt in
hun ogen onvoldoende handhavend opgetreden tegen de mogelijke ordeverstoorders
van de tegenpartij. In plaats daarvan merken demonstranten dat hun recht om vrij te
demonstreren wordt ingeperkt. De communicatie met de overheid loopt niet altijd
vloeiend. Het is vaak niet duidelijk waarom bepaalde stappen worden gezet en op grond
waarvan beslissingen tijdens de demonstratie worden genomen.
Demonstranten worden aangehouden terwijl er geen juridische grondslag voor de
aanhouding is. Demonstranten merken dat de overheid pas na de aanhouding op zoek
gaat naar een wettelijke grondslag. Het primaire doel van de aanhouding lijkt dan te zijn
wanordelijkheden te voorkomen door 'de straat leeg te vegen'.
Opbrengsten rondetafelbijeenkomsten
Demonstranten
De deelnemers stelden dat de overheid de belangen niet altijd op een juiste manier
afweegt. Belangen van derden bijvoorbeeld, mogen geen rol spelen bij het beschermen
en faciliteren van het demonstratierecht maar geven soms juist de doorslag in de praktijk
naar beperkingen of zelfs beëindiging van een demonstratie. Angst voor gedoe op straat
waar derden last of hinder van kunnen hebben, speelt, naar hun mening, een grote rol bij
besluitvorming van de overheid.
Burgemeesters en politie
Burgemeesters en politie beschouwen de belangen van derden als relevant bij hun
handelen rond demonstraties. De burgemeester vertegenwoordigt immers ook die
burgers. Bij een demonstratie kunnen de belangen van omstanders, winkeliers en
anderen in het geding komen. Er moet ruimte zijn om daar rekening mee te houden,
vinden de burgemeesters en de politie. Zij voelen zich immers net zo verantwoordelijk
14 Bijvoorbeeld de actiegroepering 'Laat ze niet lopen'.
                                                        24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>voor de veiligheid van mensen die niet demonstranten als voor de veiligheid van
demonstranten.
De ombudsvisie
Het overheidshandelen rond een demonstratie moet transparant, gemotiveerd en
toetsbaar zijn. Dat betekent dat de overheid haar handelen en besluiten gedurende de
demonstratie duidelijk uitlegt aan de demonstrant. De overheid stelt zich onpartijdig en
onbevooroordeeld op. Beperkingen van het demonstratierecht moeten in
overeenstemming zijn met het recht, zodat het grondrecht wordt gerespecteerd.
Voorafgaand aan de aangemelde demonstratie moet duidelijk zijn welke grenzen de
overheid stelt aan het recht van demonstreren en wanneer de politie ingrijpt. De driehoek
(burgemeester, politie en de officier van Justitie) stemt voorafgaand aan de demonstratie
af welke grenzen gelden en op welke wijze tegen het plegen van strafbare feiten
opgetreden wordt. Hierbij nemen zij uiteraard de juridische grenzen in acht:
demonstraties mogen alleen worden beperkt op grond van de doelcriteria van artikel 9
Grondwet en artikel 2 Wom en demonstranten mogen alleen worden aangehouden als er
een redelijk vermoeden is van een specifiek strafbaar feit. Voor zover er professionele
ruimte is voor afwijking van de gestelde kaders door de politiemensen op straat op basis
van hun professionele inschatting, kan die ruimte er niet toe leiden dat de politie meer
mag dan de wet toestaat.
De politie heeft de taak om demonstraties te beschermen tegen verstoring door vijandig
publiek. Die bescherming kan er uit bestaan dat de politie handelend optreedt tegen de
omstanders of tegendemonstranten die de demonstratie verstoren. Echter, wanneer er
daadwerkelijk sprake is van een tegendemonstratie (al dan niet aangekondigd), dan moet
de politie ook dat geluid de ruimte geven.
Belangen van inwoners en omstanders mogen op zichzelf niet leiden tot het beperken
van een demonstratie. De wet biedt daar eenvoudigweg geen ruimte toe. Het
demonstratierecht moet gefaciliteerd en beschermd worden en van mensen die niet
demonstreren mag daarbij het verdragen van (enige) overlast worden gevraagd.
Wanneer een demonstratie wordt beperkt of beëindigd met het oog op één van de
belangen die in artikel 2 Wom genoemd staan, zoals het belang van het verkeer of de
voorkoming van wanordelijkheden, dan worden hiermee de facto uiteraard wel de
belangen van de niet-demonstrerende burgers beschermd door de overheid.
Demonstranten mogen verwachten dat de overheid zoveel mogelijk de-escalerend
optreedt, ook als er overtredingen worden begaan door demonstranten. Met het oog
daarop kan het verstandiger zijn om achteraf pas op te treden tegen een demonstrant die
strafbaar handelt. De demonstratie kan dan zoveel mogelijk normaal doorgang vinden.
Het faciliteren en beschermen van de demonstratie zodat die (zo volledig mogelijk)
doorgang kan vinden, is het uitgangspunt. Dat wordt alleen anders als er sprake is van
zodanig grootschalige en ernstige wanordelijkheden, dat de demonstratie feitelijk geen
demonstratie meer is en daaraan de bescherming van artikel 9 Grondwet en artikel 11
                                             25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>                  15
EVRM vervalt . In dat geval is terstond ingrijpen van de burgemeester en de politie
geboden. De burgemeester kan de bijeenkomst dan beperken of beëindigen op grond
van bijvoorbeeld de lichte bevelsbevoegdheid van artikel 172 lid 3 Gemeentewet of op
                                                                                                           16
grond van een samenscholingsverbod in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV).
Van een dergelijke situatie zal echter niet snel sprake zijn. In de rechtspraak is bepaald
dat een demonstratie in elk geval nog steeds de bescherming van artikel 11 EVRM
geniet, wanneer er groepsgewijs beledigende, verwerpelijke en schokkende opvattingen
                 17
worden geuit.
Aanbevelingen
Overheid
      Zorg dat de agenten die een demonstratie begeleiden over voldoende kennis
      beschikken om te beoordelen wat binnen de kaders van het demonstratierecht
      valt.
      Zorg dat agenten die een demonstratie begeleiden in staat zijn om de-
      escalerend op te treden en contact te onderhouden met de demonstranten.
      Houd uitsluitend demonstranten aan als daar juridisch houdbare gronden voor
      zijn en bij voorkeur pas na afloop van de demonstratie, om escalatie te
      voorkomen.
      Bescherm de (tegen)demonstratie tegen verstoringen, zodat alle burgers hun
      geluid kunnen laten horen.
      Stem vooraf af met het Openbaar Ministerie over het strafrechtelijk vervolgen van
      demonstranten die zijn aangehouden.
Demonstrant
      Zoek tijdens de demonstratie contact met de ordedienst en/of de politie als er
      problemen (dreigen te) ontstaan.
15 Artikel 11 EVRM spreekt nadrukkelijk van het recht tot 'vreedzame' vergadering. Vergaderingen die niet
vreedzaam kunnen worden beschouwd, vallen er dus niet onder.
16 B. Roorda, 'Wanordelijkheden als argument om demonstraties en vergaderingen te verbieden, Ars Aequi
september 2017, p.699-705.
17 G. Leenknegt, Commentaar op artikel 9 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.),
Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2018 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).
                                                      26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>  Extreem-linkse betogers
  verstoren manifestatie van
  Pegida in Enschede
  Betogers van de extreem-linkse Antifascistische Actie (AFA)
  hebben zondag in Enschede geprobeerd een manifestatie te
  verstoren van anti-islambeweging Pegida. Er werden 32
  arrestaties verricht. Op een na worden alle arrestanten in de
  loop van de avond vrijgelaten.
Volkskrant.nl 17 september 2017
4.4 Ten aanzien van de periode na afloop van de demonstratie
Uit de praktijk: ervaringen van overheid en demonstranten
Na afloop van een demonstratie vindt zelden een evaluatie plaats tussen gemeente,
politie en demonstranten. Gemeente en politie evalueren wel gezamenlijk wanneer daar
aanleiding toe is, met name wanneer het verloop niet naar wens was. Uit opgedane
ervaringen wordt lering getrokken en men deelt ervaringen met andere gemeenten en
politie-eenheden wanneer daar behoefte aan is.
Na de demonstratie is er over het algemeen geen contact meer tussen de
gemeente/politie en de organisator van de demonstratie.
Demonstranten die zijn aangehouden, ervaren dat in veel gevallen als een oneigenlijke
manier van het beëindigen van de demonstratie. Gevolgen van de aanhouding blijven
                                                                                         18
over het algemeen uit. Meestal horen ze niks meer, soms wordt hun zaak geseponeerd.
Demonstranten maken zelden gebruik van de juridische mogelijkheden om hiertegen op
te komen. Juridische procedures zijn lang en kostbaar. Ook ontbreekt het hen soms aan
vertrouwen in de overheid en in het nut van dergelijke procedures.
Opbrengsten rondetafelbijeenkomsten
Demonstranten
Deelnemers gaven aan dat als een demonstratie is afgebroken, de overheid daarna stelt
dat de demonstranten tóch hun doel hebben bereikt, doordat er media-aandacht voor is
gekomen. De deelnemers hebben daar grote moeite mee vanwege het 'chilling effect': er
is dan wel media-aandacht, maar het ontmoedigt burgers om te gaan demonstreren als
er een groot risico is op arrestaties of ander gedoe. Juist kwetsbare en onervaren
demonstranten die over een controversieel onderwerp willen demonstreren, worden sterk
ontmoedigd. Dat is onwenselijk en het behoort tot de rol van de overheid dit op te lossen.
18 Het Openbaar Ministerie besluit niet verder te vervolgen.
                                                       27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>Burgemeesters en politie
Burgemeesters en politie zien niet zoveel meerwaarde in evalueren met demonstranten
na afloop van de demonstratie. Zij investeren liever in het contact voorafgaand aan de
demonstratie, zodat men in een vroeg stadium al in dialoog kan gaan met de
demonstranten, afspraken kan maken en demonstranten kan wijzen op hun rechten.
De ombudsvisie
Demonstranten mogen van de overheid verwachten dat zij volstrekt transparant is in haar
handelen en dat haar handelen en besluiten zijn gemotiveerd. Goede voorbereiding in de
driehoek voorafgaand aan de demonstratie en een duidelijke briefing over de juridische
kaders aan de agenten die de demonstratie begeleiden, dragen bij aan een goed verloop.
De Nationale ombudsman vindt het vanzelfsprekend dat demonstranten alleen op zeer
goede gronden mogen worden aangehouden, omdat hiermee hun demonstratievrijheid
op dat moment wordt beëindigd. De aanhouding moet in verhouding staan tot het vergrijp
(proportioneel zijn) en minder vergaande middelen moeten eerst overwogen zijn
(subsidiariteit). Op het moment dat een demonstrant wordt aangehouden, mag over de
grond van aanhouding geen twijfel zijn. Feiten en omstandigheden die grond waren voor
de aanhouding moeten derhalve goed zijn vastgelegd in een proces-verbaal.
Demonstranten die zijn aangehouden moeten direct en expliciet worden geïnformeerd
over de reden van aanhouding. De overheid moet snel uitsluitsel bieden over de
gevolgen van de aanhouding en de rechtsmiddelen die ter beschikking staan. Het is aan
de aangehouden demonstrant om vervolgens gebruik te maken van die mogelijkheden,
indien hij/zij van mening is dat de aanhouding niet terecht is.
Er blijkt niet altijd behoefte te bestaan aan een gezamenlijke evaluatie van een
demonstratie met alle betrokkenen. Toch kan zo'n nabespreking leerzaam zijn, zeker
wanneer de demonstratie niet optimaal is verlopen. Men kan achteraf van elkaar horen
hoe de dag is beleefd, wat bij kan dragen aan wederzijds begrip. Als het gaat om een
groep die vaker demonstreert, kan door een evaluatie worden voorkomen dat
misverstanden over elkaars bedoelingen en aanpak zich opstapelen en leiden tot
aannames over een burgemeester, politie-eenheid of groep demonstranten.
Bij contacten voorafgaand aan de demonstratie, kunnen dergelijke aspecten uiteraard
ook wordt besproken. Zeker wanneer het een groep betreft die vaker demonstreert.
Aanbevelingen
Overheid
     Breng vooraf in kaart welke situaties kunnen ontstaan en welke gronden voor
     aanhouding dan gelden. Informeer de demonstranten hierover.
     Houdt demonstranten alleen aan wanneer daar een juridische grondslag voor is,
     er voldaan is aan de toets van subsidiariteit en proportionaliteit en zorg voor een
     goede motivering.
                                             28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>      Overweeg na afloop van een demonstratie een evaluatie te plannen met alle
      betrokkenen.
      Leer van het verloop van een demonstratie.
Demonstrant
      Weet wat de rechtsmiddelen zijn.
      Leer van het verloop van een demonstratie.
4.5 Conclusie
Alle burgemeesters en alle vertegenwoordigers van de politie die de onderzoekers tijdens
het onderzoek gesproken hebben, begonnen met de boodschap dat het
demonstratierecht een grondrecht is dat zoveel mogelijk gefaciliteerd moet worden. Voor
veel demonstraties levert dit ook geen enkel probleem op. Dat wordt echter anders
wanneer de demonstratie om een controversieel onderwerp gaat, op een voor de
overheid lastige locatie, of om een groep demonstranten die de overheid als potentieel
lastig beschouwt. Daar waar het echt schuurt, heeft de overheid de neiging om de
openbare orde te willen beschermen door de demonstratie in te perken. Daar openbaart
zich een diepe kloof tussen de beleving van de overheid, die meent gerechtvaardigd te
handelen, en de beleving van de demonstrant, die meent onrechtmatig en ongefundeerd
te worden beperkt in de uitoefening van zijn grondrecht.
De rondetafelbijeenkomsten en wat daar ter tafel kwam, illustreren deze kloof. Daarbij
merkt de ombudsman op dat met name is gesproken over uitzonderlijke situaties en niet
zozeer over de vele, kleinere en vaak probleemloze, demonstraties. Desalniettemin lijken
de (slechte) ervaringen met grotere of controversiële demonstratie hun schaduw te
werpen op demonstreren in het algemeen.
De belangrijkste conclusie van de ombudsman is, is dat het demonstratierecht in de
praktijk door de overheid niet zelden als onderdeel van een belangenafweging wordt
beschouwd: het recht op demonstreren versus het belang van de openbare orde en
veiligheid. De overheid neigt daarbij naar risicomijdend gedrag.
De overheid draagt immers de verantwoordelijkheid voor het borgen van belangen van
inwoners, omstanders, ondernemers en het belang van openbare orde en veiligheid.
De aard van het demonstratierecht, een fundamenteel recht, brengt echter met zich mee
dat het beschermen en borgen van de vrijheid om over welk onderwerp dan ook te
mogen demonstreren voorop moet staan. Niet alleen in woord, maar ook in daad, ook
als het lastig wordt en veel van de overheid vraagt.
De Nationale ombudsman benadrukt dat hij bij het formuleren van zijn aanbevelingen
overheid noch demonstrant voorop heeft gesteld. Wat de ombudsman voorop stelt is het
fundamentele recht om te demonstreren. Uit dat principe volgt dat er voor de overheid
een positieve verplichting geldt om demonstraties zoveel mogelijk te faciliteren en te
beschermen. Dit is ook in lijn met de Grondwet, het EVRM en uitspraken van nationale
en internationale rechters. De beperking van het demonstratierecht buiten de wettelijke
                                              29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>kaders om, vanwege andere belangen dan genoemd in artikel 9 Grondwet en artikel 2
Wom, acht de Nationale ombudsman dan ook niet behoorlijk.
 Protest tegen azc eindigt met
 ingreep door politie en ME
 Een demonstratie tegen een asielzoekerscentrum in het Noord-
 Brabantse Heesch (gemeente Bernheze) is maandagavond uit
 de hand gelopen. Honderden demonstranten gooiden met
 vuurwerk, stenen en eieren naar de politie, die daarop in
 samenwerking met de Mobiele Eenheid het plein voor het
 gemeentehuis ontruimde.
Ad.nl 18 januari 2016
                                      30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>5 ERVARINGEN VAN DE DEMONSTRANT
In het kader van het onderzoek is gesproken met advocaten en (vertegenwoordigers van)
demonstranten. In dit hoofdstuk zijn hun ervaringen met demonstraties in algemene
bewoordingen weergegeven. Daarbij zijn de meest voorkomende punten benoemd. Tot
slot zijn de knelpunten die genoemd werden beschreven.
5.1 Aanmelden
Alle gemeenten in Nederland hanteren een aanmeldtermijn voor demonstraties. De
lengte van die termijn varieert per gemeente. Hoewel het aanmelden voor demonstranten
niet vaak tot problemen leidt, is het voor met name de minder ervaren demonstranten niet
altijd duidelijk dat er een aanmeldtermijn wordt gehanteerd en dat die termijn per
gemeente kan verschillen. Ook vermeldt niet elke gemeentelijke website de daar
geldende aanmeldtermijn. In het weekend is er vaak geen contact mogelijk met de
gemeente bij vragen of onduidelijkheden rond het aanmelden.
  '…het voelt als een sollicitatiegesprek en de gemeente bepaalt dan of we wel of niet mogen
  demonstreren..'
Spontane demonstratie
Daarnaast ontstaat de behoefte om te demonstreren ook wel eens ad hoc. Bijvoorbeeld
in reactie op een incident in de media of als tegendemonstratie, in reactie op een andere
demonstratie of meningsuiting. In die gevallen wordt de aanmeldtermijn door
demonstranten niet gerespecteerd. Dit mag echter niet leiden tot het verbieden van de
demonstratie. In de praktijk lijkt dat ook niet (meer) te gebeuren.
Aanmeldingsbereidheid
Het merendeel van de organisatoren meldt hun demonstratie tijdig aan. Zij voelen zich
verantwoordelijk voor een goed verloop en willen dat de gemeente en politie zich kunnen
voorbereiden.
  'Bij de gesprekken over het faciliteren van de demonstratie zou openbare orde geen issue moeten
  zijn. Nu wordt het vaak 'misbruikt ' om vooraf al in onmogelijkheden te denken.'
'Chilling effect'
Demonstranten ervaren dat het aanmelden tot beperkingen leidt of dat er vooraf al
standaardbeperkingen blijken te gelden (als voorbeeld: het meedragen van stokken voor
een spandoek is verboden). Dat heeft als effect dat demonstranten bij voorbaat al afzien
van demonstreren. Ook eerdere vervelende ervaringen maken dat demonstranten het
niet meer aandurven om te gaan demonstreren.
5.2 Contacten en afspraken
Gemeente en politie zoeken altijd contact met de organisatoren. Wanneer het contact is
gelegd, wordt besproken wat de demonstranten van plan zijn, wat hun wensen zijn en
hoe de gemeente en politie dat kunnen faciliteren.
                                                  31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>Gelijkwaardig?
Het uitgangspunt van de kant van de overheid bij het leggen van contact, is om
gezamenlijk tot afspraken te komen waar beide partijen zich in kunnen vinden. In veel
situaties is dat ook het geval. Maar vanuit de demonstranten wordt het ook anders
ervaren. Zij voelen zich gedwongen om akkoord te gaan met de afspraken die de
gemeente en de politie willen maken. Doen zij dit niet, dan lopen ze het risico dat er
beperkingen worden opgelegd of voorschriften worden gesteld in de kennisgeving waar
zij zich niet in kunnen vinden. Sommige demonstranten hebben dus de ervaring dat het
aanmelden van een demonstratie in hun nadeel kan werken.
Onmogelijkheden vooraf
Demonstranten ervaren soms een weinig open houding bij de gemeente en de politie. De
autoriteiten beginnen dan direct te vertellen wat er allemaal niet mag, bijvoorbeeld dat er
niet gelopen mag worden of dat een bepaalde locatie absoluut niet mogelijk is. Dit laatste
gebeurt zelfs ook wanneer de gewenste locatie onlosmakelijk verbonden is met de
inhoud van de demonstratie, zoals de ambassade van het regime waartegen
gedemonstreerd wordt. Demonstranten voelen zich door de houding van de autoriteiten
voor een voldongen feit gesteld. Zij ervaren het contact niet als het in samenspraak
maken van afspraken.
  'Provoceren hoort er bij. Bij twijfel, zou tijdens een demonstratie de betrokkene niet gearresteerd
  moeten worden, maar zouden alleen zijn gegevens genoteerd moeten worden. Dan zou
  eventueel later nog een boete kunnen volgen.'
Geen contact
Er zijn demonstranten die geen contact (meer) willen voorafgaand aan hun demonstratie,
omdat zij slechte ervaringen hebben. Vooral vanuit eerdere demonstraties waarbij de
overheid zich, naar hun mening, niet heeft gehouden aan de vooraf gemaakte afspraken.
Bijvoorbeeld door op het laatste moment nog iets te veranderen in de kennisgeving. Door
niet aan te melden, lopen demonstranten minder risico vooraf te worden beperkt in
bijvoorbeeld het moment, de locatie en de wijze waarop gedemonstreerd wordt. Wel kan
niet-aanmelden ertoe leiden dat er gedurende de demonstratie sneller wordt ingegrepen,
omdat de gemeente en politie zich niet goed hebben kunnen voorbereiden.
5.3 Voorschriften en beperkingen
Demonstranten ontvangen van de desbetreffende burgemeester de beschikking (ook wel
de 'definitieve kennisgeving' genoemd) waarin staat onder welke voorwaarden de
demonstratie kan worden gehouden. Als er voorafgaand contact is geweest, staan in de
definitieve kennisgeving de afspraken die met de demonstranten zijn gemaakt.
Demonstranten maken echter ook mee dat er voorschriften of beperkingen in zijn
opgenomen, die niet vooraf zijn besproken: een andere locatie, statisch in plaats van
dynamisch of het verbieden van bepaalde spandoeken. Gezichtsbedekkende kleding
wordt bijna altijd verboden, terwijl zo'n verbod in het normale maatschappelijke verkeer
niet geldt.
                                                     32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>Inhoud speelt toch een rol
Volgens demonstranten speelt bij het opleggen van beperkingen en voorschriften ook de
inhoud van de boodschap een rol. Hoewel voor een burgemeester de inhoud geen rol
mag spelen, voelen demonstranten met een boodschap die maatschappelijk gezien
'schuurt' zich vanwege die boodschap beperkt. Bijvoorbeeld als de burgemeester besluit
dat de demonstratie ergens op een achteraflocatie moet plaatsvinden en dat de
                                          19
demonstranten niet mogen lopen.
  'Beperkingen die worden opgelegd gaan over de locatie, de looproute / het al dan niet lopen, de
  duur, het tijdstip en ook wel eens de inhoud. De inhoud moet eigenlijk buiten schot blijven, maar
  dat is niet altijd het geval.'
Tegendemonstratie
Bij een demonstratie en een tegendemonstratie, is het voor demonstranten belangrijk om
in elkaars zicht en op gehoorsafstand te staan (within sight and sound). Soms wordt
echter de beperking gesteld dat de demonstraties niet bij elkaar in de buurt mogen staan
uit vrees voor wanordelijkheden. Daarbij wordt vanuit de overheid wel gedacht dat er
voldoende media-aandacht is en dat daarmee het belang van het verspreiden van de
boodschap voldoende gediend is. Voor demonstranten is dat echter niet altijd in
voldoende mate het geval.
Aannames over wat mis zou kunnen gaan
Het algemene gevoel bij demonstranten is dat burgemeesters beperkingen opleggen
vanuit aannames en worstcasescenario's. De vrees voor wanordelijkheden weegt
zwaarder dan het recht om te demonstreren. Demonstranten veroorzaken de gevreesde
wanordelijkheden echter niet vaak zelf. Indien er ongeregeldheden ontstaan, dan is dat
vaak eerder het gevolg van de opstelling van omstanders of spontane
(onaangekondigde) tegendemonstranten. Demonstranten voelen zich ten onrechte
beperkt in hun demonstratievrijheid. Zij mogen bijvoorbeeld niet op de door hen gewenste
locatie staan omdat er een risico bestaat dat daar vanuit omstanders ongewenste en
mogelijk onbeheersbare reacties komen.
Ook in gevallen waarin de boodschap van de demonstranten als schokkend kan worden
ervaren door mensen op straat, merken demonstranten dat zij beperkt worden. Niet
alleen het belang van het voorkomen van wanordelijkheden maar ook het belang van
omstanders weegt volgens demonstranten dus soms zwaarder dan het
demonstratierecht.
Weinig jurisprudentie
Demonstranten kunnen de voorschriften en beperkingen in de beschikking voorleggen
aan de rechter wanneer zij het er niet mee eens zijn. Dit gebeurt zelden, volgens de
demonstranten en advocaten. Belangrijke redenen daarvoor zijn dat het geld kost en dat
er vaak te weinig tijd zit tussen het moment waarop de definitieve kennisgeving wordt
19 De heer Roorda: 'In de rechtspraak is een dergelijke vergaande beperking min of meer gelijkgesteld met een
verbod aangezien het doel van een demonstratie is het laten horen van een boodschap aan een publiek. Dat is
welhaast onmogelijk indien een demonstratie op een achteraflocatie moet plaatsvinden.
                                                       33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>afgegeven en de demonstratie, waardoor procederen niet zinvol wordt geacht. Het gevolg
hiervan is dat er weinig jurisprudentie bestaat over de rechtmatigheid van voorschriften
en beperkingen.
  'Er is geen eenduidig beleid voor het aanmelden van demonstraties, gemeenten doen dat
  allemaal op hun eigen manier.'
5.4 Tijdens de demonstratie
Demonstranten vinden dat de juridische kennis van de politiemensen die de demonstratie
begeleiden en faciliteren niet altijd voldoende is. Het komt nog steeds voor dat
                                                            20
demonstranten naar een vergunning wordt gevraagd. Ook de verhouding tussen de
Wom, de APV en het strafrecht, is niet altijd even goed bekend. In de praktijk leidt dit tot
discussies tussen politie en demonstranten.
Het komt met regelmaat voor dat de politie demonstranten om hun identiteitsbewijs
vraagt, terwijl daar in de ogen van de demonstrant geen aanleiding voor is en de politie
niet goed kan onderbouwen op welke juridische gronden de demonstrant zijn ID moet
laten zien.
Escalatie
De hectiek en het lawaai van demonstranten die hun mening roepen, maken dat de
politie niet altijd voor iedereen duidelijk verstaanbaar is. Het is voor grote groepen
demonstranten praktisch onmogelijk om te horen wat een agent vordert, ook al gebruikt
hij een megafoon. Ook het opvolgen van de vordering is soms praktisch onmogelijk.
Bijvoorbeeld wanneer de politie de groep demonstranten heeft ‘vastgezet’ op een
bepaald terrein en vervolgens vordert dat iedereen het terrein moet verlaten. Dergelijke
situaties kunnen leiden tot escalatie, omdat voor de demonstranten niet duidelijk is
waarom de politie ingrijpt en op grond waarvan.
Aanhouden
Wanneer een demonstrant in overtreding is, kan de politie besluiten om hem direct aan te
houden of pas achteraf. De politie gaat hier wisselend mee om. Demonstranten ervaren
het als positief wanneer de politie besluit om achteraf aan te houden (na de
demonstratie). Daarmee wordt de demonstratie niet (onnodig) verstoord en wordt
escalatie, omdat andere demonstranten zich ermee gaan bemoeien, voorkomen. En de
goedwillende, vreedzame demonstranten worden niet beperkt in hun demonstratierecht.
5.5 Na de demonstratie
Demonstraties kunnen op twee manieren eindigen: de demonstratie houdt op een
bepaald moment op (uit zichzelf of omdat daar een afspraak over is gemaakt) of het gaat
mis en de demonstratie wordt beëindigd en/of de demonstranten worden aangehouden.
20 Zie ook het rapport Demonstreren staat vrij! (2007/290).
                                                       34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Juridische grondslag twijfelachtig
In het laatste geval is de ervaring van demonstranten dat er snel wordt aangehouden,
maar dat de gronden van die aanhouding niet duidelijk zijn. Sterker nog, het gevoel is dat
er wordt aangehouden en dat achteraf de juridische grondslag wordt bedacht. Redenen
voor aanhouding zijn bijvoorbeeld: het je niet houden aan de voorschriften en/of
beperkingen, het niet voldoen aan een bevel van de politie of het verstoren van de
openbare orde. Sommige demonstranten hebben meegemaakt dat de hele groep is
aangehouden, waarna achteraf is gebleken dat de aanhoudingen juridisch geen stand
hielden. Door de aanhoudingen is de demonstratie echter afgebroken. Dat kan niet meer
worden rechtgezet.
  'De ervaring is dat klagen bij de politie niet vaak iets oplevert. Of de klacht wordt niet behandeld
  omdat er samenhang is met de strafrechtelijke procedure of het duurt heel erg lang. Klagers
  hebben daarna dan ook niet meer de energie om naar de Nationale ombudsman te gaan.'
Zelden procederen
Het komt voor dat aangehouden demonstranten op het politiebureau te horen krijgen dat
niet direct een advocaat beschikbaar is. Ze krijgen dan de keuze om te wachten of om de
                             21
boete (strafbeschikking ) te betalen, waarna ze direct vrij te zijn om te gaan.
  Nationale ombudsman:
  Een strafbeschikking mag alleen worden aangezegd als het OM overtuigd is van de schuld van de
  verdachte. Het is noodzakelijk om de verdachte te horen voordat de conclusie getrokken kan
  worden dat deze schuldig is aan een strafbaar feit. Iemand die aangehouden is, heeft recht op
  rechtsbijstand. Door gebruik te maken van de mogelijkheid om direct de boete te betalen op het
  politiebureau, verliest men het recht op bijstand en bekent men schuld. Ook verliest men de
  mogelijkheid om de beschikking aan te vechten bij de rechter.
                                    22
  In het rapport 'Geen winnaars' is de ombudsman van oordeel dat het OM gehandeld heeft in
  strijd met het vereiste van een goede voorbereiding en het vereiste van fair play. Het was voor de
  demonstranten niet duidelijk op welke gronden zij waren aangehouden en zij werden pas
  maanden na de aanzegging van de strafbeschikking gehoord. Verder werd erop aangedrongen
  om de boete direct na de aanhouding te betalen op het politiebureau en konden zij geen beroep
  doen op rechtsbijstand.
Geen evaluatie
Demonstranten die zijn aangehouden en die niet direct akkoord gaan met een sanctie,
ondervinden zelden verdere gevolgen. Vaak horen ze niets meer, soms wordt hun zaak
geseponeerd of verklaart het Openbaar Ministerie zich niet-ontvankelijk. Van de zaken
die op zitting komen, eindigt een deel in vrijspraak. Demonstranten maken nauwelijks
gebruik van hun juridische mogelijkheden om op te komen tegen de gang van zaken.
Juridische procedures zijn lang en kostbaar. Soms hebben ze ook het vertrouwen in een
rechtvaardige overheid verloren.
21 Een strafbeschikking is een boete die wordt opgelegd zonder tussenkomst van de rechter.
22 'Geen winnaars', rapportnummer 2016/060.
                                                     35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>Uit het onderzoek blijkt dat er zelden na afloop van een demonstratie wordt geëvalueerd
met demonstranten, politie en gemeente over het verloop en eventuele leerpunten.
                                                                           23
Demonstranten, zo lijkt het, hebben hier ook geen behoefte aan.
5.6 Knelpunten
Demonstranten ervaren de volgende knelpunten.
 Aanmelden loont niet. Het leidt tot ongewenste voorschriften of beperkingen.
 De inhoud van de boodschap speelt, bewust of onbewust, toch een rol bij de
  voorschriften en beperkingen.
 Het maken van afspraken voelt niet als gelijkwaardig. Demonstranten voelen zich voor
  een voldongen feit gesteld.
 Demonstranten worden beperkt in hun recht, vanwege (vrees voor) wanordelijkheden
  die worden veroorzaakt door omstanders of tegendemonstranten.
 De rechter acht de beperking of beëindiging van een demonstratie soms achteraf
  onrechtmatig en aangehouden demonstranten worden zelden vervolgd, laat staan
  veroordeeld. Maar het kwaad is dan al geschied: de demonstratie is beperkt of
  afgebroken.
 Demonstranten stappen zelden zelf naar de rechter vanwege de kosten en de lange
  procedures. Ook ontbreekt het vertrouwen dat daarmee iets kan worden bereikt.
 Deelnemers van verboden
 demonstratie tegen Zwarte Piet
 in 2016 niet vervolgd
 Tegenstanders van Zwarte Piet die in november 2016 werden
 opgepakt rondom de landelijke intocht van Sinterklaas in
 Maassluis worden niet vervolgd. Het gaat om 168 mensen die
 meededen aan een verboden demonstratie in Rotterdam.
nu.nl 11 januari 2018
23 In januari 2017 heeft de gemeente Utrecht een Tevredenheidsonderzoek demonstratieproces door I&O
Research laten uitvoeren, waaruit deze bevinding naar voren komt.
                                                      36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>6 ERVARINGEN VAN DE GEMEENTEN
Omdat vrijheid van betoging, levensovertuiging en meningsuiting grondrechten zijn, is in
              24
de Wom             niet gekozen voor een vergunningenstelsel, maar voor een
kennisgevingstelsel. De burgemeester kan op grond van de kennisgeving van een
openbare manifestatie eventueel voorschriften en beperkingen stellen en de nodige
veiligheidsmaatregelen treffen om de betoging ordelijk en vreedzaam te laten verlopen.
Tijdens dit onderzoek zijn drie grote en twee kleinere gemeenten gevraagd naar hun
ervaringen. Die ervaringen zijn verschillend maar komen ook deels overeen. In dit
hoofdstuk worden de meest voorkomende punten uit die ervaringen in algemene
bewoordingen weergegeven. Tot slot worden de genoemde knelpunten beschreven.
6.1 Aanmelden
Gemeenten vragen aan demonstranten om de gemeente van de voorgenomen
demonstratie in kennis te stellen door middel van een kennisgeving. Deze kennisgeving
kan veelal digitaal via de website van de betreffende gemeente worden ingediend. De
ervaring is dat de meeste organisatoren van tevoren een kennisgeving doen.
De aanmeldingstermijn varieert: minstens 4 x 24 uur van tevoren, minstens 48 uur van
tevoren en minstens 24 uur van tevoren. Maar ook minimaal vijf werkdagen. Gemeenten
geven aan dat de gestelde voorbereidingstermijn reëel is. Zeker wanneer er dagelijks
meerdere demonstraties plaatsvinden is de termijn echt nodig om zich goed te kunnen
voorbereiden.
  'Het inspraakrecht van burgers op democratische besluitvorming, kan worden doorkruist door het
  recht op demonstreren. Minder mondige mensen werden kopschuw door de heftigheid van de
  tegenstanders. Ook voorstanders lieten zich nauwelijks meer horen. Dan botsen verschillende
  belangen/rechten.'
Contact zoeken
Na aanmelding wordt er vanuit de gemeente en/of politie contact gezocht met de
demonstrantengroep om te spreken over de praktische gang van zaken tijdens de
demonstratie. Ook kunnen dan afspraken worden gemaakt over bijvoorbeeld locatie, aard
van de demonstratie (statisch of dynamisch), aanspreekpunten binnen de
demonstratiegroep tijdens de demonstratie, enzovoort.
Geen aanmelding
In het geval dat er geen aanmelding is gedaan, verandert dit niets aan het uitgangspunt
dat een demonstratie gefaciliteerd dient te worden en de demonstranten beschermd. Het
is wel zo dat het alleen maar prettig is voor zowel demonstranten als overheid, als er
vooraf contact is en er afspraken gemaakt kunnen worden. Het aanmelden dient dus een
wederzijds belang. Maar het niet-aanmelden doet volgens de gemeenten niet af aan het
grondrecht om te mogen demonstreren. Een gemeente gaf aan dat het vooraf aanmelden
24 Zie Bijlage 1 Juridisch Kader.
                                               37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>eigenlijk beloond zou moeten worden, door demonstranten in dat geval alle ruimte te
geven.
Contact en afspraken
Na ontvangst van de kennisgeving of wanneer er signalen zijn (vaak uit social media) dat
er een demonstratie wordt georganiseerd, wordt zo snel mogelijk contact gezocht met de
groepering. Dit contact wordt veelal vanuit de politie gelegd, aangezien die vaak beschikt
over een goed netwerk met verschillende groeperingen.
Het snel leggen van contact is cruciaal voor het kunnen maken van afspraken voor het
verloop van de demonstratie. De ervaring is dat het contact over het algemeen goed te
leggen is.
De grondhouding bij alle gemeenten is het in goed overleg evenwichtig willen faciliteren
van de demonstratie en het waarborgen van de veiligheid van de demonstranten. Daarbij
wordt vanuit gemeenten ervaren dat het overleg over de te maken afspraken evenwichtig
en in samenspraak met demonstranten wordt gevoerd.
  'Het is in dat verband soms juridisch spoorzoeken: wanneer is een demonstratie een demonstratie
  en wanneer is iets een volksoploop bijvoorbeeld?'
6.2 Voorschriften en beperkingen
Nadat duidelijk is wat de demonstranten willen, krijgt de burgemeester van de politie een
risicoanalyse waarbij ook eventuele adviezen worden gegeven om de demonstratie goed
te kunnen faciliteren. Demonstranten ontvangen van hun aangemelde demonstratie van
de burgemeester een beschikking (de definitieve kennisgeving). Indien er aanleiding is
voor het stellen van beperkingen vooraf, bijvoorbeeld naar aanleiding van de
risicoanalyse van de politie dan wel het contact met de groepering, neemt de
burgemeester de beperkingen op in de beschikking, waartegen rechtsmiddelen kunnen
worden ingesteld. Men kan op die manier via een bestuursrechtelijk kort geding een
rechterlijke toetsing vragen van de gestelde beperkingen. Vanwege die mogelijkheid
streven gemeenten ernaar de beschikking zo spoedig mogelijk af te geven.
Afspraak of beperking?
Beperkingen kunnen divers zijn: bijvoorbeeld ten aanzien van de locatie, het uiterlijk van
de demonstranten (gezichtsbedekking), of dat er sprake moet zijn van een statische
demonstratie. Beperkingen over tijdstippen, locatie en manier van demonstreren worden
vanuit gemeenten meer gezien als het in goed overleg afspraken maken met de
demonstranten, zodat zij zo goed mogelijk worden gefaciliteerd. Ook ziet de gemeente
een taak om demonstranten te adviseren zodat hun demonstratie zo goed mogelijk tot
haar recht kan komen. Als voorbeeld werd gegeven dat een locatie negatieve reacties
van omstanders kan oproepen omdat dat leidt tot bijvoorbeeld omleiding van het verkeer.
Door dan een andere locatie voor te stellen, worden de demonstranten niet
geconfronteerd met die negatieve reacties. Vanuit de gemeenten wordt geen disbalans
ervaren tijdens het maken van dergelijke afspraken met de groeperingen. Wel zijn
sommige groeperingen mondiger dan andere.
                                                 38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>Inhoud speelt geen rol
Gemeenten benadrukken dat de inhoud van de demonstratie geen grond moet zijn om
beperkingen op te leggen, ook al levert dit vragen op binnen de gemeenteraad. De
burgemeester staat soms voor de uitdaging om tegenover de gemeenteraad 'zijn rug
recht te houden' als het om een controversiële boodschap gaat. Wel kan de inhoud van
een demonstratie bepalend zijn voor de risico-inschatting. Men geeft in dit verband aan
dat de politieke kleur van de burgemeester en die van de gemeenteraad van invloed kan
zijn op de wijze waarop demonstraties gefaciliteerd worden en de mogelijke kritiek die
daar vanuit de raad op kan volgen.
6.3 Tijdens de demonstratie
Tijdens de demonstratie is het voor gemeenten van groot belang dat er doorlopend
contact wordt gehouden met de groepering (via contactpersonen) en dat er korte lijnen
zijn en goede samenwerking met de politie. Wanneer een situatie verandert en vraagt om
een andere aanpak, is goede en snelle communicatie tussen politie en burgemeester van
belang. Het OM wordt er niet snel standaard bij betrokken.
Over het algemeen loopt het contact met de demonstranten gedurende de demonstratie
via de politie.
6.4 Na de demonstratie
Gemeenten evalueren niet standaard het verloop van een demonstratie, maar doen dit
alleen in uitzonderlijke gevallen. Als zo'n evaluatie plaatsvindt, is het met de politie en niet
                             25
met de demonstranten.
Binnen de G4 (Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht) vindt regelmatig overleg
plaats over demonstaties. Een gemeente met een omvangrijke demonstratiepraktijk geeft
aan dat de grotere demonstraties altijd worden geëvalueerd met het OM en de politie.
Ook is er contact met de wetenschap aangaande het onderwerp demonstraties.
Kennisdeling
Er zijn gemeenten die zijn uitgegroeid tot kenniscentrum van demonstraties: andere
gemeenten zoeken met deze gemeenten contact bij vragen of dilemma's.
Een aantal gemeenten heeft vier keer per jaar standaard driehoeksoverleg waarbij het
onderwerp demonstraties aan de orde kan komen. Daarnaast geeft men aan geen
behoefte te hebben aan meer overlegstructuur hierover: 'ad hoc' overleg zoeken met
ervaren gemeenten werkt goed; hierbij is het wel van groot belang te beschikken over
een goed netwerk.
6.5 Knelpunten in de praktijk
Gemeenten ervaren de volgende knelpunten.
 Gemeenten benadrukken het belang van het grondrecht-principe: dat demonstreren
  een grondrecht is, daar dient iedereen zich van bewust te zijn, van omwonenden tot
  leden van de gemeenteraad. Het is soms nodig dat de gemeente dit uitlegt en toelicht
25 In januari 2017 heeft de gemeente Utrecht een Tevredenheidsonderzoek demonstratieproces door I&O
Research laten uitvoeren, waaruit dit blijkt.
                                                     39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>  en dit doet zij dan ook. Met name bij demonstraties waarbij een extreem standpunt
  wordt uitgedragen is die uitleg soms echt nodig. Gemeenten vinden het over het
  algemeen belangrijk om juist dan binnen de juridische kaders te blijven en dat aan de
  omstanders uit te leggen. De gemeenten hebben hier echter soms problemen mee. Bij
  extreme uitingen van een standpunt door een grote meerderheid van demonstranten,
  kunnen andersdenkenden kopschuw worden. Het recht op demonstratie kan daardoor
  het recht op democratische besluitvorming doorkruisen. Het komt voor dat gemeenten
  de behoefte voelen om bij bijvoorbeeld extreme visuele uitingen van een standpunt
  beperkend op te treden. Denk bijvoorbeeld aan foto's van martelingen of abortussen.
  Het is lastig aan die behoefte handen en voeten te geven, aangezien de inhoud van de
  demonstratie eigenlijk ongemoeid moet blijven.
 'Als bestuurder wil je een situatie niet uit de hand laten lopen. Men wil het niet op zijn beloop
 laten; better safe than sorry.'
 De Wom geeft in theorie voldoende kader om te handelen, maar niet bij onverwachte,
  spontane situaties, bijvoorbeeld bij relschoppers die op een demonstratie afkomen. Het
  is dan voor de politie onduidelijk waar de grens ligt tussen de groep demonstranten en
  de groep relschoppers. Soms is het volgens gemeenten juridisch spoorzoeken,
  bijvoorbeeld: wanneer is er sprake van een demonstratie en wanneer is er sprake van
  een volksoploop? Het is ook lastig achteraf vast te stellen wanneer een situatie kantelt
  naar het strafrecht, en wie daar een rol in heeft gespeeld.
 Indien een demonstrant wordt opgepakt, is het onwenselijk dat er een te lange termijn
  zit tussen het oppakken en het kunnen verschijnen voor de politierechter. Een periode
  van ruim anderhalf jaar, zoals is voorgekomen, is te lang. Het kan – naast de gevolgen
  voor de individuen die het betreft – een escalerend effect op de publieke opinie tot
  gevolg hebben.
 Aangezien de groepsaanpak niet juist is bevonden en het instrument van bestuurlijke
  ophouding tekort schiet, vragen gemeenten zich af op welke manier een groep kan
  worden aangepakt. Ten aanzien van eenmensacties wordt de afwezigheid van een
  juridisch kader als problematisch ervaren.
 Gemeenten geven de beschikking met voorschriften / beperkingen zo spoedig mogelijk
  af, zodat demonstranten het vooraf nog ter beoordeling aan de rechter kunnen
  voorleggen. In de praktijk wordt hier zeer weinig gebruik van gemaakt. Dit ervaart men
  als een gemis: een rechterlijke toets en de daaruit voortvloeiende jurisprudentie zouden
  juist kunnen dienen als leidraad bij de afweging om bepaalde voorwaarden of
  beperkingen wel of niet te stellen.
 Social media geven enerzijds snel een actueel zicht op mogelijke demonstraties en
  anderzijds zorgen ze voor snelle spontane acties, waardoor in korte tijd soms lastige
  beslissingen moeten worden gemaakt. Via de nieuwe media is de wereldproblematiek
  sneller 'in de stad'. Mensen komen daardoor sneller (spontaner) in actie en is het ook
                                                 40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>  gemakkelijker om een groot aantal mensen bijeen te krijgen voor een demonstratie.
  Ook worden social media soms door groeperingen gebruikt om een bepaald beeld te
  geven van het verloop van een demonstratie die niet strookt met de beleving van de
  gemeente en politie.
 Gemeenten ervaren een druk op capaciteit: de inzet van politie bij een demonstratie
  gaat bijvoorbeeld ten koste van de inzet op andere zaken en kan daardoor afbreuk
  doen aan de veiligheid van andere burgers. Er is sprake van een toename van het
  aantal kleine demonstraties, terwijl het in de stad drukker is geworden: er is minder
  ruimte en een beperkt aantal locaties. Voor kleinere gemeenten geldt dat zij
  onvoldoende zijn toegerust op situaties waar veel, soms kwaadwillend, publiek op
  afkomt: men heeft onvoldoende ervaring en onvoldoende capaciteit.
 Dode konijnen ingenomen bij
 demonstratie dierenactivisten
 Inspecteurs van de nieuwe Voedsel en Waren Autoriteit
 (nVWA) hebben vanmiddag tijdens een demonstratie van
 dierenactivisten op de Dam in Amsterdam enkele dode
 konijnen in beslag genomen. Eén demonstrant is meegenomen
 door de politie.
Volkskrant.nl 21 december 2011
                                             41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>7 ERVARINGEN VAN DE POLITIE
Ten behoeve van het onderzoek is gesproken met medewerkers van de politie,
werkzaam bij diverse regionale eenheden en in diverse functies, zoals ME-commandant,
algemeen commandant, districtschef, hoofd Handhaven & Netwerken en medewerker bij
het bureau Conflict- en Crisisbeheersing (CCB). In dit hoofdstuk worden de meest
voorkomende en gedeelde ervaringen beschreven. Aan het slot van het hoofdstuk
worden de knelpunten benoemd.
7.1 Aanmelden
De adviezen van de politie wegen zwaar
In de voorbereiding van een demonstratie bepaalt de politie in hoge mate wat
demonstranten wel en niet wordt toegestaan. De gemeente en de politie hebben nauw
contact aangaande de demonstratie, terwijl ook het Openbaar Ministerie soms in een
vroeg stadium al wordt betrokken. Binnen sommige politie-eenheden worden
demonstraties rechtstreeks aangemeld bij de politie, niet bij de gemeente. De politie
nodigt de aanmelder dan veelal uit voor een gesprek, waarbij ook een vertegenwoordiger
van de gemeente aanschuift. Ook houdt de politie social media in de gaten om oproepen
tot demonstreren op te pikken en wijkagenten houden hun oren en ogen open. Mocht de
politie op die manier een voorgenomen demonstratie op het spoor komen, dan worden de
initiatiefnemers ook uitgenodigd voor een gesprek.
   'De politie op straat wil nog wel eens zelf een andere afweging maken dan de burgemeester
  vanuit zijn kamer op het stadhuis. '
De politie heeft dus een belangrijke rol in de voorbereiding. Weliswaar heeft de politie niet
de bevoegdheid om zelf beperkingen op te leggen, maar zij adviseert de burgemeester
hier wel over, bereidt een draaiboek voor en maakt een risicoanalyse, waarin ook staat of
er tegenacties te verwachten zijn. Hiermee is overigens niet gezegd dat de burgemeester
het advies van de politie altijd zonder meer volgt.
Problemen met niet-aangemelde demonstraties
De politie hecht aan praktische maatregelen die het geheel van de demonstratie
beheersbaar en voorspelbaar maken. Niet-aangemelde demonstraties maken het,
vanwege het spontane karakter daarvan, een stuk lastiger voor de politie om door goede
voorbereiding en aanwijzingen vooraf zekerheden in te bouwen voor een ordelijk
verloop. Daarbij speelt ook mee dat tegenwoordig via social media erg snel veel mensen
op de been kunnen worden gebracht, waardoor de grootte van een onaangekondigde
demonstratie erg lastig is in te schatten. Komt de politie een onaangekondigde
demonstratie op het spoor, dan zal geprobeerd worden om alsnog contact te leggen met
de organisator(en) om wat meer duidelijkheid te krijgen.
7.2 Contact en afspraken
Uit alle gesprekken bleek dat de politie inzet op zo snel mogelijk goed contact krijgen met
de organisator van de demonstratie om duidelijk te krijgen wat hij wil. Wanneer de
                                                 42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>demonstratie is aangemeld, is het contact gemakkelijk te leggen. Bij een vermoeden van
een demonstratie die (nog) niet is aangemeld, zoekt de politie via hun netwerken in een
bepaalde buurt of groepering contact.
In meerdere gesprekken kwam naar voren dat de politie van demonstranten verwacht dat
de gemaakte afspraken worden nagekomen. Wordt dat vertrouwen beschaamd, dan
worden die demonstranten bij een volgende demonstratie minder snel als vreedzaam en
goedwillend beschouwd.
Een demonstratie moet gefaciliteerd worden, maar is een mogelijke ordeverstoring
Vrijwel ieder gesprek dat we voerden begon met de stelling dat het faciliteren van
demonstraties het uitgangspunt is voor de politie. De politie is, meer dan pakweg tien jaar
geleden, gericht op het zoeken van verbinding met demonstranten en het de-escaleren
van ordeverstoringen op zo'n manier dat de demonstratie door kan gaan. De politie weet
dat demonstranten soms bescherming van de politie nodig hebben om hun geluid te
kunnen laten horen en dat de politie die taak dan op zich moet nemen.
Echter, gaandeweg de gesprekken bleek dat meer nog dan faciliteren, het handhaven
van de openbare orde het uitgangspunt is in het denken en handelen van de politie rond
demonstraties. Demonstraties moeten kunnen, maar wel op zo'n manier dat het veilig is
voor de (tegen)demonstranten, omwonenden, omstanders, et cetera.
  'Politiemensen begrijpen niet altijd waar het om gaat, namelijk het op een goede manier faciliteren
  van de uitoefening van het grondrecht om te mogen demonstreren.'
Demonstreren wordt gezien als een grondrecht, maar geen ongelimiteerd grondrecht. De
politie is geneigd om zowel vooraf als tijdens demonstraties maatregelen voor te stellen
die weliswaar een beperking van de vrijheid van de demonstranten inhouden, maar die
het risico op mogelijke ordeverstoringen verkleinen. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om
beperkingen zoals het verbod op het meenemen van stokken of het dragen van
gezichtsbedekkende kleding, dit laatste vanuit de gedachte dat demonstranten niet het
gevoel moeten krijgen in de anonimiteit te kunnen blijven. De wettelijke grondslag van
dergelijke maatregelen lijkt daarbij ondergeschikt aan hun (vermeende) effectiviteit.
Wanneer er geen serieuze ordeverstoringen zijn ontstaan, is een demonstratie vanuit het
oogpunt van de politie succesvol verlopen.
De beschreven houding ten opzichte van demonstraties brengt ook mee dat
politieambtenaren demonstranten soms zien als 'lastig' of zelfs als 'de vijand', als
potentiële ordeverstoorders die in elk geval met de nodige argwaan worden benaderd.
Demonstranten kunnen het vertrouwen van de politie gaandeweg winnen, bijvoorbeeld
als de organisator zich meldt en zich als aanspreekpunt opstelt, goede afspraken maakt
en een eigen ordedienst in het leven roept.
7.3 Tijdens de demonstratie
Niet alleen vooraf is de politie nauw betrokken, ook tijdens een demonstratie is de
opstelling van de politie sterk bepalend voor het beeld van de demonstratie en het
                                                  43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>verloop daarvan. Zo kan de politie ervoor kiezen om een ruime hoeveelheid ME'ers in vol
tenue zichtbaar te laten zijn, of juist er op inzetten dat de aanwezige politie er zo
benaderbaar en faciliterend mogelijk uitziet. Dit laatste is doorgaans de insteek, zodat zo
goed mogelijk contact kan worden gehouden met de demonstranten.
Indien er zich tijdens een demonstratie ordeverstoringen voordoen, dan maakt de politie
zelf de inschatting of er moet worden opgetreden. De politie wil dan idealiter vóór
eventueel optreden overleg met de gemeente, omdat de burgemeester de bevoegdheden
draagt op grond van de Wom. De politie ervaart echter dat de situatie soms dusdanig is
dat er direct opgetreden moet worden. Dan wordt later aan de burgemeester gemeld hoe
er is opgetreden en waarom.
  'Wat lastig is, is dat de praktijk soms ingewikkeld is. Uitgangspunt is en blijft dat de overheid
  extreem ver moet gaan in het faciliteren van een demonstratie. Maar er komt een punt dat je een
  standpunt moet innemen: tot hier en niet verder.'
Inzet op kennis en kunde
De politie geeft tijdens de gesprekken aan dat er flink is ingezet op verbetering van de
kennis en kunde van de politie op straat over demonstraties. De juridische kennis bij de
agenten is beter op orde dan voorheen het geval was, waardoor demonstranten
bijvoorbeeld minder naar een vergunning wordt gevraagd. De politieleiding zet in op een
goede briefing vooraf, waarin duidelijke tolerantiegrenzen worden benoemd en waarin
wordt aangegeven met welke grondhouding (over het algemeen: faciliterend) de politie
op straat de demonstranten moet benaderen. Dat betekent echter niet dat alles helemaal
dichtgeregeld is. De politie wil ook ruimte laten voor de professionele inschatting van de
mensen ter plekke en hen het vertrouwen geven om goede afwegingen en inschattingen
te maken. Er zijn ook eenheden die wel vooraf afspreken dat er alleen wordt opgetreden
na uitdrukkelijke toestemming van de Algemeen Commandant.
  'Er wordt steeds meer capaciteit ingezet op evenementen, dat vraagt veel van mensen als er dan
  ook nog een demonstratie kort van tevoren wordt aangekondigd: schuiven met roosters, geen
  verlof'.
Pro-actief optreden
De politie wacht liever niet met optreden tot de orde reeds verstoord is geraakt, maar wil
vooraf grenzen stellen en ook tijdens de demonstratie door praktische maatregelen
ordeverstoringen voorkomen of in de kiem smoren. De politie wil hiermee schade door
bijvoorbeeld vernielingen, massale aanhoudingen en strafvervolging voorkomen.
Moeite om de grens te bepalen
Tijdens de gesprekken voorafgaand aan een demonstratie, wordt organisators veelal
gevraagd akkoord te gaan met standaardclausules, zoals 'U dient zich te onthouden van
het uiten van beledigende en/of discriminerende teksten'. Dat neemt echter niet weg dat
het in de praktijk nogal eens lastig is voor de politie om een grens te trekken. Welke tekst
is zodanig beledigend / discriminerend dat deze niet meer onder de vrijheid van
demonstreren valt, maar strafrechtelijk aangepakt moet worden? Er is ergens een
omslagpunt tussen de inhoud van de demonstratie waar de autoriteiten zich niet mee
                                                 44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>moeten bemoeien en strafbare uitingen waartegen de politie op moet treden, maar waar
precies? Niet alleen bij uitingen, maar ook wat betreft gedragingen is het soms lastig de
grens te trekken. Bovendien speelt ook de vraag mee of het opportuun is om op te treden
tegen een grensoverschrijdende uiting of grensoverschrijdend gedrag. Soms is het naar
de inschatting van de aanwezige politie beter om af te wachten tot een later moment, of
om zelfs even helemaal af te zien van aanhoudingen, omdat optreden escalerend zou
kunnen werken. Hierdoor zou de openbare orde verder verstoord kunnen worden,
hetgeen de politie nu juist probeert te voorkomen.
  'Het faciliteren van de demonstratievrijheid van de één kan leiden tot beperking van dat recht voor
  de ander.'
Differentiëren is lastig
Het kost de politie moeite om, wanneer dat geval zich voordoet, een kleine groep
personen in een demonstratie die zich misdraagt te scheiden van de rest van de
demonstranten. Het aanhouden van een deel van de demonstranten is praktisch lastig en
ook juridisch moeilijk, omdat het strafrecht nu eenmaal gericht is op individuen en niet op
groepen. Het is lastig te bewijzen dat precies de aangehouden demonstrant zich in woord
en/of gedrag strafbaar heeft gedragen, aanwijzingen van de politie heeft gehoord en niet
opgevolgd, et cetera. Aangehouden demonstranten worden daarom ook maar zelden
vervolgd. In het gesprek dat de onderzoekers met een officier van justitie voerden wordt
dit bevestigd. De grond waarop de politie een demonstrant heeft aangehouden, is voor
de officier van justitie niet altijd evident en houdt vaak juridisch geen stand. In het
verlengde hiervan vindt de politie het onduidelijk wanneer er binnen een demonstratie nu
sprake is van zodanige wanordelijkheden, dat aan de demonstratie als geheel de
bijzondere bescherming van de Grondwet en het EVRM ontvalt. Al met al vindt de politie
dat het juridisch kader wel voldoet, maar soms weinig houvast biedt in de praktijk.
  'Pas bij onrust grijp je in. De insteek is dat de demonstranten de ruimte moet worden gegeven en
  dat beperking zo min mogelijk moet plaatsvinden.'
7.4 Na de demonstratie
Het komt maar zelden voor dat demonstranten en politie na afloop van een demonstratie
nog evalueren wat er goed ging en wat er beter had gekund. Ook houdt de politie niet
actief contact met organisaties die geregeld komen demonstreren. Wel is het zo dat
wanneer dezelfde organisatie / organisator zich opnieuw meldt, de politie eerdere
ervaringen meeweegt in haar houding en adviezen aan de burgemeester. Indien
demonstranten zich in de ogen van de politie bij een eerdere demonstratie niet aan de
afspraken gehouden hebben, kan dat leiden tot (extra) beperkingen.
Uitwisseling tussen eenheden kan nog beter
Hoewel verschillende politie-eenheden met vergelijkbare dilemma's kampen rond
demonstraties, is er geen structurele landelijke uitwisseling van ervaringen en 'best
practices'. Wel is er een tweemaandelijks overleg tussen de verschillende units
Handhaven & Netwerken. Dit wordt als zeer waardevol ervaren. Ook komt het voor dat
                                                     45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>politie-eenheden contact leggen met elkaar om bijvoorbeeld te overleggen over
ervaringen met een specifieke groep demonstranten, of een specifiek type demonstratie.
 'Wij werken met een zogenaamde 'flex' ME. Dat houdt in dat de ME wel al meeloopt maar niet in
 vol ornaat (helmen, schilden)'.
7.5 Knelpunten in de praktijk
De politie ervaart de volgende knelpunten.
 Het grootste dilemma dat de politie benoemt is het omgaan met de vrees voor
  wanordelijkheden. En dan met name de vraag wanneer men moet ingrijpen.
  Tegelijkertijd kan ingrijpen juist ook escalerend werken. In de praktijk moeten er in een
  'split second' afwegingen en beslissingen worden gemaakt.
 Het is nodig maar niet eenvoudig om snel inschattingen te maken van mogelijke risico's.
 De afbakening tussen het recht op demonstreren en de verstoring van de openbare
  orde is lastig. De juridische grondslag om aan te houden is niet altijd duidelijk. De
  juridische mogelijkheden (bevoegdheden) lijken voldoende maar hoe en wanneer die
  toe te passen in de praktijk kan onduidelijk zijn.
 Tijdens een demonstratie kan het lastig zijn om goed om te gaan met mensen die
  stellen een tegendemonstratie te houden maar die er enkel op uit (lijken te) zijn om de
  demonstratie te verstoren. Wat ook voorkomt is dat een evenement een aanzuigende
  werking heeft op groeperingen die dan 'spontaan' gaan demonsteren. Dat is in de
  praktijk niet altijd goed te faciliteren.
 Als er geen contactpersoon is vanuit de demonstranten of als die 'onderduikt' tijdens de
  demonstratie kunnen geen goede afspraken gemaakt worden over het verloop en het
  behoud van de orde in de demonstratie.
 Vanuit diverse regionale politie-eenheden komt het signaal dat demonstraties erg veel
  vergen van de politie. Op korte termijn moeten er mensen worden opgetrommeld om
  demonstraties in goede banen te leiden, waardoor soms ook verloven komen te
  vervallen of ander werk blijft liggen.
 Koerden demonstreren in Den
 Haag tegen Turkse inval Afrin
 Een Koerdische demonstratie in Den Haag tegen de Turkse
 inval in de Syrische grensregio Afrin is rustig verlopen. Dat
 zeggen demonstranten en politie.
nos.nl 10 februari 2018
                                              46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>BIJLAGE 1
JURIDISCH KADER
Demonstratievrijheid
Het recht tot betoging is onder meer beschermd in artikel 9 van de Grondwet (Gw) en
artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en
fundamentele vrijheden(EVRM).
Grenzen aan demonstratievrijheid
Hoewel het een juridisch stevig verankerd recht betreft, is het recht tot betoging niet
onbegrensd. Het tweede lid van artikel 9 Gw bepaalt dat de wet regels kan stellen ter
bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of
voorkoming van wanordelijkheden. In Nederland is daaraan uitvoering gegeven in de Wet
openbare manifestaties (Wom). In artikel 2 Wom zijn de doelcriteria van artikel 9 Gw
herhaald:
De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven
bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of
levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden
aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter
bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Kennisgeving, voorschriften en beperkingen
In artikel 4 eerste lid Wom staat dat de gemeenteraad kan bepalen in welke gevallen een
aan de demonstratie voorafgaande kennisgeving vereist is. Alle gemeenten in Nederland
hebben in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) voorschriften opgenomen over
demonstraties. In de APV staat wat de aanmeldingstermijn is en welke gegevens de
                                                               26
organisator van de demonstratie moet aanleveren. De gemeente en de politie hebben
door de kennisgeving de tijd om de demonstratie voor te bereiden en de burgemeester
kan eventueel zijn bevoegdheden op grond van de Wom aanwenden. In artikel 5 Wom is
bijvoorbeeld bepaald dat de burgemeester voorschriften en beperkingen kan stellen aan
een demonstratie en deze zelfs kan verbieden. Ook kan hij aanwijzingen geven aan de
demonstranten (artikel 6 Wom). Daarnaast kan hij een reeds begonnen demonstratie
beëindigen (artikel 7 Wom).
Inhoud van de demonstratie
Van belang is dat in artikel 4 lid 3 van de Wom expliciet is bepaald dat de burgemeester
in de kennisgeving geen gegevens mag vragen over de inhoud van de te openbaren
gedachten en gevoelens. Het verbod om te vragen naar de inhoud is in de praktijk
problematisch, omdat de autoriteiten kennis over de inhoud van de demonstratie goed
26 In dit rapport gaan we uit van betogingen op openbare plaatsen. Op andere dan openbare plaatsen gelden
iets andere regels. Er geldt dan bijvoorbeeld geen kennisgevingsplicht en het critrium 'in het belang van het
verkeer' vindt geen toepassing. Zie ook: B. Roorda, 'Wanordelijkheden als argument om demonstraties en
vergaderingen te verbieden, Ars Aequi september 2017, p.699-705.
                                                       47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>kunnen gebruiken, bijvoorbeeld om een inschatting te maken van de benodigde politie-
inzet om de demonstratie effectief te kunnen beschermen.
In de wetsgeschiedenis is bepaald dat wel naar het doel van de demonstratie mag
                       27                                                                               28 29
worden gevraagd. In feite krijgt de burgemeester zo tóch informatie van de inhoud.
De achtergrond van artikel 4 lid 3 Wom is dat er geen sprake mag zijn van enige vorm
van censuur op de inhoud van een demonstratie. Dit wordt ook gewaarborgd door artikel
5 lid 3 Wom, waarin staat dat een voorschrift, beperking of verbod geen betrekking kan
hebben op de inhoud. Ook aanstootgevende boodschappen moeten verkondigd kunnen
worden. Een demonstrant die strafbare uitingen doet, kan achteraf echter wel
strafrechtelijk vervolgd worden, bijvoorbeeld voor groepsbelediging (artikel 137c Wetboek
van Strafrecht).
Niet aanmelden
De artikelen in de Wom lijken vergaande consequenties te verbinden aan het niet doen
van een kennisgeving. Zo kan op grond van artikel 5 lid 2 Wom een demonstratie worden
verboden indien de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan en op grond van artikel 7
Wom kan een betoging die niet is aangemeld worden beëindigd. Op grond van artikel 11
lid 1 Wom zou het houden van of deelnemen aan een niet-aangemelde demonstratie ook
strafbaar zijn. De lezer wordt hier echter op het verkeerde been gezet. Uit artikel 2 Wom,
artikel 9 Grondwet en artikel 11 EVRM volgt namelijk, dat de burgemeester alleen van
zijn bevoegdheden gebruik maken in het licht van de belangen genoemd in artikel 2 Wom
en artikel 9 Gw: ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter
bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Iedere beperking, ieder voorschrift, ieder
verbod en iedere opdracht tot beëindiging van een demonstratie, dient te zijn ingegeven
door een van de genoemde doelcriteria. Het niet aanmelden van een demonstratie en/of
het niet volgen van opgelegde beperkingen zijn puur op zichzelf dus geen valide gronden
voor beëindiging van een demonstratie. Zowel nationale rechters als het Europees Hof
voor de Rechten van de Mens volgen deze lijn.
Anders dan artikel 11 Wom suggereert, is het houden van of deelnemen aan een
demonstratie die niet is aangemeld ook niet strafbaar. Wel is het zo dat de organisator
van een demonstratie waarvoor een verbod geldt een overtreding begaat die kan worden
bestraft met hechtenis van ten hoogste twee maanden of een geldboete van de tweede
categorie. Dit geldt ook voor demonstranten die handelen in strijd met een voorschrift,
beperking, aanwijzing of beëindigingsopdracht van de burgemeester.
Wanordelijkheden
In de Memorie van Toelichting bij de Wet Openbare Manifestaties uit het vergaderjaar
1985/86 staat dat de inhoud van begrippen als 'belang van het verkeer' en 'bestrijding of
voorkoming van wanordelijkheden' tot op zekere hoogte wordt beïnvloed door de context
27 Kamerstukken II 1985/86, 19427, 3, p. 19; Kamerstukken I 1987/88, 19427, 135b, p. 5-6.
28 A.E. Schilder, Het recht tot vergadering en betoging (diss. Leiden), Arnhem: Gouda Quint BV 1989, p. 91.
29 Om die reden pleiten Roorda et al. er ook voor om artikel 4 lid 3 te schrappen. In 'Naar een nieuwe
demonstratiewet: Pleidooi voor een grondige herziening van de Wet openbare manifestaties', Roorda, B.,
Brouwer, J. & Schilder, J. 4-Sep-2017 In : Nederlands Juristenblad. 2017, 30, p. 2157-2164 8 p., NJB
2017/1646.
                                                       48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>waarbinnen deze begrippen moeten worden toegepast. Of een samenstel van
(verwachte) ongewenste gedragingen zo ernstig is dat van 'wanordelijkheden' kan
worden gesproken, hangt niet alleen af van de aard van die gedragingen, maar
bijvoorbeeld ook van de plaats waarop ze plaatsvinden, aldus de Memorie van
              30
Toelichting.
Uit de wetsgeschiedenis wordt evenwel duidelijk dat er niet zomaar sprake is van
'wanordelijkheden' in de hier bedoelde zin. Het criterium 'ter bestrijding of voorkoming van
wanordelijkheden' houdt in elk geval niet hetzelfde in als de frase 'ter handhaving van de
openbare orde'. De wetgever vond dat deze laatste formulering zich te ruim laat uitleggen
en wees het voorstel om deze in de wet op te nemen daarom af. Anders zou het
                                                                              31
waarborggehalte van de doelcriteria te zeer worden aangetast. Een (voorgenomen)
demonstratie moet dan ook niet worden bezien vanuit het kader van de openbare orde.
                                               32
Het recht biedt daar geen ruimte voor. 'Wanordelijkheden' in de zin van de Wom zijn
                                                                             33
volgens Brouwer en Roorda uitsluitend strafbare handelingen. Alleen ter voorkoming
van dergelijk gedrag kan de burgemeester zijn bevoegdheden aanwenden, óf met het
oog op de andere twee doelcriteria: de bescherming van de gezondheid en het belang
van het verkeer. Bovendien mag de burgemeester niet optreden tegen uitingsdelicten (in
verband met het verbod op censuur van artikel 7 lid 3 Grondwet) en mag hij de
demonstratievrijheid enkel aan banden leggen indien dit noodzakelijk is (in de zin van
artikel 11 lid 2 EVRM) en voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Dit
                                                                                                    34
laatste vloeit onder meer voort uit artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Noodbevoegdheden
De praktijk laat zien dat burgemeesters geregeld hun toevlucht zoeken tot gebruik van
noodbevoegdheden op grond van de artikelen 175 en 176 Gemeentewet om
demonstraties tijdelijk te verbieden of te beperken. Deze bevoegdheden heeft de
burgemeester in geval van 'oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of
van rampen, dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan' (artikel 175 lid 1
Gemeentewet). De burgemeester kan dan, in afwijking van hetgeen in de Wom is
bepaald, een noodverordening of een noodbevel afkondigen. Een noodverordening is
algemeen van aard en kan bijvoorbeeld inhouden dat er geen demonstraties zijn
toegestaan binnen de gemeente gedurende een bepaalde periode. Een noodbevel is een
bevel aan een of meer burgers persoonlijk, bijvoorbeeld het bevel aan een groep
demonstranten om weg te gaan van een bepaalde plaats. In de wetenschappelijke
literatuur is er kritiek op het gebruik van noodbevoegdheden rond demonstraties, omdat
30 'Memorie van Toelichting' bij de Wet Openbare Manifestaties, TK, vergaderjaar 1985-1986, 19 427, nr. 3, p.
17.
31 Kamerstukken II 1975/76, 13872, 4, p. 90; Kamerstukken II 1976/77, 13872, 7, p. 33.
32 M. Bot, 'Demonstratievrijheid en democratie. Het kader van de publieke sfeer', NJB nr. 42, 2017, p. 3060-
3067.
33 Annotatie van B. Roorda & J.G. Brouwer onder Rb. Den Haag 6 oktober 2016, ECLI:RBDHA:2016:11985,
AB 2017/25, par. 8. ; B. Roorda, 'Wanordelijkheden als argument om demonstraties en vergaderingen te
verbieden, Ars Aequi september 2017, p.699-705.
34 B. Roorda, 'Wanordelijkheden als argument om demonstraties en vergaderingen te verbieden, Ars Aequi
september 2017, p.699-705.
                                                      49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>hiermee de systematiek van het demonstratierecht wordt doorbroken en de
                                                                               35
rechtsbescherming van demonstranten onder druk komt te staan.
35 Bijvoorbeeld A.J. Wierenga, B. Roorda en J.G. Brouwer, 'Misbruik noodrecht en schending
demonstratierecht bij Sinterklaasintochten' van 19 november 2016 openbareorde.nl.
                                                       50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>BIJLAGE 2
Impressie rondetafelbijeenkomst 9 januari 2018
Deelnemers
De heer Pestman             advocaat
De heer Jebbink             advocaat
De heer Klaas               Public Interest Litigation Project (PILP-NJCM)
Mevrouw Chébti              collegelid College voor de Rechten vd Mens
Mevrouw Bonneur             juridisch beleidsadviseur College voor de Rechten vd Mens
Mevrouw Klos                senior medewerker mensenrechten Amnesty International
Bureau Nationale ombudsman
De heer Van Zutphen         Nationale ombudsman
Mevrouw Govers              projectleider
Mevrouw Van Wijk            onderzoeker
Mevrouw Tio                 onderzoeker
De heer Blad                onderzoeker
Na een korte voorstelronde en introductie door Emily Govers krijgen de deelnemers de
mogelijkheid te reageren op het stuk 'Het perspectief van de demonstrant' dat hen eerder is
toegestuurd. Per e-mail heeft één deelnemer al gereageerd op het stuk. Zijn opmerkingen zullen ter
harte worden genomen. Een aantal van zijn opmerkingen zien op het cijfermatig onderbouwen van
bepaalde stellingen. Jochem Blad legt uit dat de ombudsman die cijfers niet heeft. Het stuk is een
weergave van de impressie die is ontstaan uit de diverse gesprekken die de onderzoekers gevoerd
hebben met demonstranten en advocaten. Emily Govers vertelt hoe het rapport van de
ombudsman zal worden opgebouwd: er zijn hoofdstukken waarin een beeld wordt gegeven van
hetgeen naar voren is gekomen uit de gesprekken die de onderzoekers hebben gevoerd.
Daarnaast zal de ombudsman vanuit zijn behoorlijkheidskader de gang van zaken in de praktijk
becommentariëren en praktische aanbevelingen doen.
                                                 51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>Inhoudelijk vinden de deelnemers dat de autoriteiten als het om demonstreren gaat de belangen
niet altijd op een juiste manier afwegen. Angst speelt een grote rol bij hun besluitvorming. Belangen
die geen rol zouden mogen spelen in het demonstratierecht geven soms juist de doorslag in de
praktijk. Een demonstratie zou weer moeten worden gezien als een uiting van burgerschap, niet als
een potentiële ordeverstoring.
Door demonstranten wordt het recht op demonstreren niet als effectief en praktisch ervaren. Ze
voelen zich niet gelijkwaardig behandeld en niet gehoord door de overheid. Demonstranten worden
door hun eerdere ervaringen ontmoedigd om nog te gaan demonstreren. Dat heeft ook te maken
met de reactie van media en politici op demonstraties die beperkt of afgebroken werden, zoals de
voorgenomen demonstratie in Dokkum. Het is een zorgelijke situatie.
Jeanet van Wijk introduceert de eerste stelling: 'Een aangekondigde demonstratie geniet meer
bescherming dan een onaangekondigde demonstratie'.
De deelnemers merken dat mensen die het voornemen hebben te gaan demonstreren zich sterk
afvragen of het verstandig is de demonstratie aan te melden of niet. Het is lastig om daarover goed
te adviseren. Na aanmelding van een demonstratie is de ervaring dat de overheid meer bezig is
met beperken dan met faciliteren. Dat maakt het onaantrekkelijk om een demonstratie aan te
melden. Bij burgers ontstaat het beeld dat je vraagt om problemen door te gaan demonstreren, ook
door berichten in de media. Groepen die nare ervaringen hebben met aanmelden, denken bij een
volgende demonstratie wel twee keer na.
Aanmelden zou in principe het beste zijn voor iedereen, als de overheid zich op de juiste manier op
zou stellen. Soms is dat ook het geval gebleken, met name in Amsterdam. De autoriteiten zijn daar
wat meer open en denken wat meer mee met demonstranten. Maar ook in Amsterdam gaat het
helaas niet altijd goed. Daardoor neemt de aanmeldingsbereidheid natuurlijk af.
Aanmelden kan wel voordelen hebben voor de demonstrant. De juridische bescherming van de
demonstrant is in principe gelijk, of de demonstratie is aangemeld of niet. Maar de praktische
bescherming is groter nadat de demonstratie is aangemeld.
Reinier van Zutphen stelt dat aanmelden dus zin heeft als de basishouding van de overheid
daadwerkelijk faciliterend is. Maar daarnaast heeft aanmelden ook het effect dat het publiek weet
dat er een demonstratie zal worden gehouden. Dat kan het risico meebrengen dat de demonstratie
wordt verstoord of verhinderd door tegenstanders, zoals bij Dokkum gebeurd is.
Als een demonstratie is afgebroken, gebruikt de overheid na afloop soms het excuus dat de
demonstranten hun doel hebben bereikt doordat er media-aandacht voor is gekomen. Daar hebben
de deelnemers grote moeite mee vanwege het 'chilling effect' dat hiervan uitgaat. Grote groepen
burgers hebben immers niet de bereidheid te gaan demonstreren als het risico levensgroot is dat er
arrestaties plaats zullen vinden, of ander gedoe. Aangehouden worden is niet leuk. Bovendien
zitten de betrokken demonstranten daarna vaak nog erg lang in onzekerheid over het vervolg. Juist
kwetsbare groepen mensen en onervaren demonstranten die willen demonstreren over
                                                  52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>controversiële onderwerpen, worden zo sterk ontmoedigd om te demonstreren. Dat is zeer
onwenselijk. Het behoort tot de rol van de overheid om dat op te lossen.
De deelnemers ervaren niet dat de overheid zich hetzelfde opstelt, ongeacht wie de demonstrant is
en waarover hij wil demonstreren. De overheid erkent niet dat mensen van Turkse afkomst
evenveel recht hebben om te demonstreren als de FNV. Wantrouwen en vooroordelen bepalen de
werkwijze en besluitvorming. Mogen demonstreren is ook geen gunst, maar wordt ten onrechte wel
zo neergezet door de overheid. De overheid moet in woord en daad de stelling nemen dat het recht
om te demonstreren voor iedereen geldt.
Hierop wordt stelling twee geïntroduceerd: 'Geen enkele beperking is toelaatbaar'.
Naast andere bezwaren, kan de overheid soms heel praktische redenen hebben om demonstraties
aan banden te leggen. Wat kost het? Hoeveel politie is er nodig? Er is een grens aan wat de
overheid kan bieden. Dat kan ertoe leiden dat de overheid iemand die iedere week over een
controversieel onderwerp wil protesteren op de Dam op een gegeven moment beperkt tot eens in
de twee weken.
Sommige deelnemers vinden dat beperkingen in tijd en plaats redelijk kunnen zijn, want er zijn
grenzen aan de inzet die je mag verwachten, met name bij grote demonstraties. Anderen vinden
eigenlijk van niet. Er is ook altijd genoeg mankracht om een demonstratie te beëindigen, dus zou
die er zeker moeten zijn om diezelfde demonstratie te faciliteren. Het doorgaan van een
demonstratie is democratisch gezien belangrijker dan het doorgaan van een voetbalwedstrijd, dus
er moet minstens evenveel politie worden ingezet om het mogelijk te maken.
Iedereen is het erover eens dat de inhoud van de demonstratie in ieder geval ongemoeid moet
blijven, er mag geen censuur zijn. Los daarvan kan er eventueel achteraf vervolging plaatsvinden
als er strafbare uitingen zijn gedaan. Overigens acht het Europees Hof het vervolgen van
demonstranten niet snel geoorloofd als zij bijvoorbeeld een gebouw bezetten. De discussie over
strafbaarheid moet in elk geval achteraf gevoerd worden. Desnoods maakt de politie eerst alleen
even een foto of noteert de ID-gegevens van de demonstrant die mogelijk strafbaar handelt.
Sowieso moet daarbij bedacht worden dat er geen reden is om een hele demonstratie af te breken
als een of twee mensen een steen gooien. Demonstraties zijn vaak heterogeen, maar worden niet
zo behandeld.
Bij elke beperking moet de overheid in het achterhoofd houden dat het uitgangspunt is:
demonstratievrijheid. Een fundamenteel recht dat zoveel mogelijk gewaarborgd moet blijven. In de
praktijk gaat het anders. De gemeente Den Haag stelt in de beschikking vooraf standaard al een
aantal voorschriften die in strijd met het recht zijn. Die clausules worden alleen nooit getoetst door
een rechter, temeer daar demonstranten er doorgaans niet voor kiezen om te procederen.
Jurisprudentie blijft daardoor uit, terwijl daar wel behoefte aan is. Intussen hebben dit soort
clausules wel een 'chilling effect': mensen worden erdoor afgeschrikt.
Reinier van Zutphen merkt op dat het feitelijke optreden voor en tijdens de demonstratie het meest
belangrijk is. Excuses aanbieden achteraf is niet voldoende en kan verkeerd optreden niet alsnog
                                                     53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>legitimeren. Iemand arresteren alleen om uit te zoeken of zijn gedrag of uiting eventueel strafbaar
is, is uit den boze. Het kwaad is dan immers al geschied.
Het is vaak erg teleurstellend hoe bestuurders reageren nadat is vast komen te staan dat er fouten
zijn gemaakt door de overheid rond een demonstratie. Men lijkt er niet van te willen leren. Er is
sprake van een soort democratische legitimering, omdat niemand zich er erg druk om schijnt te
maken dat de rechten van demonstranten met voeten zijn getreden, terwijl er rechtsstatelijk gezien
een ramp is gebeurd. De overheid staat zelf niet voor de rechtsstaat en legt niet uit wat de waarde
is van het demonstratierecht. In tegendeel: de overheid wijkt bewust af van de wettelijke kaders en
legitimeert dat vervolgens. De deelnemers denken dat het goed zou zijn als de overheid een prikkel
zou krijgen om dergelijke fouten niet te blijven maken, bijvoorbeeld door een boete te verbeuren
voor iedere ten onrechte aangehouden demonstrant.
De resterende tijd spreken de deelnemers over wat we zouden kunnen doen om verbetering te
brengen in de situatie. De deelnemers hopen dat de ombudsman de overheid kan 'opvoeden',
onder meer met het komende rapport. De ombudsman kan met voorbeelden laten zien waar het
misging en proberen bestuurders te doordringen van het belang van het demonstratierecht. Een
dergelijk effect zou ook kunnen worden bereikt door kritische jurisprudentie uit Straatsburg van het
EHRM. Het is echter niet alleen de overheid, maar het is ook de samenleving die niet lijkt te
beseffen hoe groot het belang van het demonstratierecht is. Ook aan de oplossing van dat
probleem zou het rapport van de ombudsman bij kunnen dragen, bijvoorbeeld door te laten zien
wat het demonstratierecht al heeft opgeleverd voor Nederland. Er zijn met name misverstanden in
de samenleving over de reikwijdte. Het demonstratierecht geldt niet alleen als het de overheid en
omwonenden uitkomt. Enige overlast moet men dulden om demonsteren mogelijk te maken.
Impopulaire meningen verdienen juist bescherming. Men vindt dat er voor zowel de centrale als de
decentrale overheid een taak ligt om op de bres te staan voor het uitoefenen van dit grondrecht.
Er zou een regeling moeten komen voor demonstranten wiens rechten zijn geschonden om hun
recht te halen. Wat dat betreft zou het helpen als het weer mogelijk werd om een toevoeging te
krijgen voor een kantonprocedure. Die zaken zijn echt ingewikkeld en absoluut van belang, maar
anders dan vroeger wordt de advocaat nooit bekostigd door de Raad voor de Rechtsbijstand.
Tot slot komen de deelnemers nog even te spreken over wederkerigheid: mag de overheid ook
eisen stellen aan de demonstranten? Men is het erover eens dat de overheid daarin veel te ver
gaat. Demonstranten vragen om verkeersregelaars te bekostigen is absurd. Zoiets is in feite
gewoon een beperking. De overheid behandelt een demonstratie als een evenement, terwijl het de
uitoefening van de grondrecht betreft.
                                                  54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>BIJLAGE 3
Impressie rondetafelbijeenkomst 30 januari 2018
Deelnemers
De heer Van Musscher      Politiechef Regionale eenheid Den Haag
De heer Zwarter           plaatsvervangend politiechef Regionale eenheid Noord-
                          Nederland
De heer Heeres            Politiechef Regionale eenheid Oost-Brabant
De heer Paauw             Politiechef Regionale eenheid Rotterdam
De heer Aboutaleb         Burgemeester Rotterdam
Mevrouw Moorman           Burgemeester Bernheze
Mevrouw Waanders          Burgemeester Dongeradeel
De heer Ludwig            gemeente Den Haag, Bestuurdienst, directie Veiligheid
Bureau Nationale ombudsman
De heer Van Zutphen       Nationale ombudsman
Mevrouw Govers            projectleider
Mevrouw Van Wijk          onderzoeker
Mevrouw Tio               onderzoeker
De heer Blad               onderzoeker
Na een korte introductie door de Nationale ombudsman en een voorstelronde spreken de
deelnemers over het conceptrapport met aanbevelingen dat is opgesteld op basis van de
bevindingen van de ombudsman.
Verschillende thema's komen in het gesprek aan de orde. Hieronder wordt (een
impressie van) de inbreng van de deelnemers per thema weergegeven.
Conceptrapport in het algemeen
De deelnemers geven aan de tekst niet evenwichtig te vinden. De ombudsman benadrukt
vooral de verplichtingen van de overheid, maar de verantwoordelijkheden van de kant
van de demonstranten blijven onderbelicht. De overheid moet heel erg zijn best doen, de
demonstrant niet. De demonstrant staat te veel centraal. Men zou meer evenwicht in het
rapport willen zien, meer oproep tot wederkerigheid. Voor de overheid moet gelden: doe
                                            55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>wat je kan. Voor de demonstrant zou moeten gelden: meld je zo snel als mogelijk aan,
want dan heb je meer kans dat de demonstratie goed kan worden gefaciliteerd.
Beperkingen zijn eerder noodzakelijk als je je niet houdt aan de voorwaarden en je je niet
constructief opstelt. De deelnemers vinden dat het stuk een bepaalde naïviteit uitstraalt
richting de demonstrant, met name de zeer kleine groep kwaadwillende demonstranten
die helaas wel de toon zetten in het maatschappelijke debat over het demonstratierecht.
De groepen die problemen geven, zien steun in het rapport, terwijl ze dat niet verdienen.
De deelnemers hebben niet het gevoel dat dit rapport de praktijk verder brengt.
Het aanmelden van een demonstratie
De deelnemers geven aan dat het problematisch is voor de politie en de gemeente als
demonstraties niet worden aangemeld. Vooraf aanmelden is noodzakelijk om een
inschatting te maken van de eventuele risico's en om zich goed te kunnen prepareren. Er
zijn groepen demonstranten die zich bewust niet melden, en die zich gesteund zullen
zien door het rapport zoals het er nu ligt. Aan de andere kant moet het aanmelden lonen.
Aanmelden biedt meer mogelijkheden voor de demonstrant qua faciliteren en aan
wensen tegemoet komen.
Ook als de demonstratie niet is aangemeld, is het uitgangspunt dat deze wordt
gefaciliteerd. Maar als je je niet houdt aan de regels (door niet aan te melden), dan loop
je als de demonstrant eerder tegen beperkingen aan. Dat wordt nu niet duidelijk uit het
conceptrapport. Een deelnemer geeft aan dat in diens gemeente een niet-aangemelde
demonstratie wel wordt gefaciliteerd, maar dat de organisator van die demonstratie soms
wel een bekeuring krijgt vanwege overtreding van de APV, die bepaalt dat een
demonstratie vooraf moet worden aangemeld. Dit is staande praktijk, met als doel
demonstranten te conditioneren om aan te melden. Wanneer er een goede reden is voor
het niet-aanmelden (onverwachte gebeurtenis, overmacht) blijft een bekeuring uiteraard
achterwege.
Het aanmelden vooraf dient een groot goed: het geeft de gelegenheid tot het voeren van
het gesprek en het maken van afspraken vooraf. Ook kunnen demonstranten dan
gewezen worden op hun rechten, zoals in het conceptrapport wordt aanbevolen. De
deelnemers willen graag dialoog vooraf, in plaats van een juridische strijd over wat er wel
en niet mag. Er zijn nu regels maar ook dialoog. Het is onwenselijk dat weg te geven. Het
huidige systeem past bij de Nederlandse moraal. Een ander systeem, waarbij men alles
als het ware vrijgeeft en de politie bij problemen hard en repressief moet ingrijpen, niet.
Belangen van derden
In het rapport zou volgens de deelnemers ook aandacht moeten worden besteed aan de
mensen die niet demonstreren, de andere burgers. De burgemeester vertegenwoordigt
ook die burgers. Bij een demonstratie, aangemeld of niet, kunnen hun belangen in het
geding komen. Er moet ruimte zijn om daar rekening mee te houden.
                                               56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>Strategisch handelen
Men geeft aan dat demonstraties tegenwoordig soms ver verwijderd zijn van wat de
wetgever ooit beoogd heeft; namelijk het in de openbare ruimte verkondigen van een
mening en je geluid laten horen. Het demonstreren en het frustreren van een
demonstratie van een andere partij krijgen strategische kanten, met als doel ontwrichting.
Het demonstratierecht wordt dan als het ware misbruikt. Een voorbeeld hiervan is het
strategisch niet-aanmelden van demonstraties. Over een anti-Zwarte Piet-demonstratie
heeft een bezwaarcommissie in dat verband gesteld dat de demonstranten in dat geval
alles in het werk hadden gesteld om de overheid om te tuin te leiden. Het
demonstratierecht is heel belangrijk, maar we kunnen niet voorbijgaan aan deze
maatschappelijke ontwikkeling (de strategische inzet) door enkel te verwijzen naar
uitspraken van het EHRM of een juridisch kader.
Ervaringen uit het verleden met demonstranten
De deelnemers geven aan dat het noodzakelijk is eerdere ervaringen te laten meewegen
bij de afwegingen rondom het faciliteren van een demonstratie. Zij voelen zich gesteund
door jurisprudentie, waarin staat dat dat ook mag. Ter vergelijking: ook horeca kan
worden gesloten op grond van eerdere ervaringen. Het is naïef en onwenselijk om bij een
demonstratie geen rekening te houden met ervaringen uit het verleden. Het gaat hierbij
nadrukkelijk niet om het verbieden van demonstraties, maar je komt eerder aan een
beperking (bijvoorbeeld in tijd of plaats) toe als de betreffende groep demonstranten zich
eerder heeft misdragen.
Draagvlak onder burgers
De maatschappelijke realiteit is dat het demonstratierecht voor burgers, zeker in
gemeenten waar nauwelijks wordt gedemonstreerd, geen vanzelfsprekendheid is en dat
er verminderd draagvlak voor uitoefening en bescherming van dat grondrecht bestaat.
Een demonstratie is per definitie een ordeverstoring. Burgemeesters leggen hun burgers
uit dat er veel mag, aangezien het een grondrecht betreft. En dat daar in het contact
vooraf met de demonstrant goede afspraken over moeten worden gemaakt. De
deelnemers geven aan steeds op de bres te staan voor bescherming van het
demonstratierecht, maar dat het niet raar is dat de overheid in dat verband rekening
houdt met de mogelijkheid dat de boel uit de hand loopt, juist om er voor te zorgen dat er
draagvlak in de maatschappij voor demonstreren blijft bestaan.
Men vraagt zich af of het bij de gemiddelde burger geheel is ingedaald wat het belang is
van het demonstratierecht. De landelijke politiek zou er ook aan kunnen bijdragen dit
draagvlak te vergroten. Acceptatie kan daarnaast worden vergroot als de buitenwacht
ook ervaart dat de overheid de handhaving van de openbare orde en de veiligheid van
haar inwoners kennelijk mee laat wegen bij het faciliteren van een demonstratie, met
name waar die zorg over de veiligheid bovengemiddeld groot is. In die gevallen wordt de
grens opgezocht van wat vanuit de Wom aan aanwijzingen, richtlijnen en beperkingen
mogelijk is. Als dat, blijkens jurisprudentie, niet (meer) mogelijk blijkt, zou vanuit
wetgeving opnieuw naar de WOM gekeken moeten worden.
                                                57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>Groepsaanpak
Een deel van de deelnemers geeft aan een juridisch instrument te missen op basis
waarvan een zich misdragende groep personen ter verantwoording kan worden
geroepen.
Social media
Het is niet zo dat er méér demonstraties dan vroeger plaatsvinden, maar door social
media worden wel sneller grote groepen gemobiliseerd. Het is een uitdaging voor de
overheid om daarmee op een goede manier om te gaan. De deelnemers geven aan dat
politiecapaciteit echter niet als probleem wordt ervaren bij het faciliteren van
demonstraties.
100% demonstratievrijheid is niet realistisch
Naar aanleiding van de constatering van de Nationale ombudsman dat uit de ervaringen
van demonstranten blijkt dat zij de houding van de overheid niet altijd als open en
faciliterend ervaren, geven deelnemers aan dat het erop lijkt dat men pas tevreden is als
men 100% demonstratievrijheid krijgt. Men moet echter oog houden voor wat redelijk en
realistisch is. Deelnemers geven aan dat het ook wel mág schuren. Actievoerders
hebben andere belangen en weten dat ze overvragen, dat wat zij willen te provocerend
is. Dat is ook het spel. Het hoort erbij dat je de belangen van de overheid en de belangen
van de demonstrant niet helemaal kunt verenigen. De deelnemers zeggen desalniettemin
te staan voor de demonstranten. Zo is men meer tijd kwijt aan het uitleggen waarom een
demonstratie wél door moet gaan, dan waarom hij niet door moet gaan of beperkt moet
worden.
                                                58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>BIJLAGE 4
Tijdens het onderzoek is met de volgende partijen gesproken:
Gemeente Utrecht:
    Afdeling Veiligheid en openbare orde
Gemeente Rotterdam:
    Afdeling Openbare orde en veiligheid
Gemeente Den Haag:
    Directie Veiligheid
Gemeente Vlagtwedde:
    Afdeling Openbare orde en veiligheid
Gemeente Bernheze:
    Burgemeester
    Afdeling Openbare orde en veiligheid
Gemeente Dokkum:
    Afdeling Veiligheid
    Afdeling Algemeen Juridische Zaken
Politie:
    Regionale eenheid Amsterdam
    Regionale eenheid Den Haag (afdeling Conflict en Crisisbeheersing, District Centrum
    en supporterswijk en ME)
    Regionale eenheid Midden-Nederland
    Regionale eenheid Noord-Nederland
    Regionale eenheid Oost-Brabant
    Regionale eenheid Rotterdam (ME, Bestuursondersteuning en Hoofd Handhavend
    Netwerk)
    Nationale Politie
Demonstranten:
    Amnesty International
    Public Interest Litigation Project (Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten)
    Advocatuur
    Voorzitter Pegida
    Anti-Zwarte Piet demonstranten
Departementen:
    Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: directie Constitutionele
    Zaken en Wetgeving
                                               59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>  Ministerie van Justitie en Veiligheid: directie Veiligheid en Bestuur en directie Politie
  en Veiligheidsregio's
Openbaar Ministerie
  Officier van Justitie Den Haag
Rondetafel 9 januari:
  Advocatuur
  Public Interest Litigation Project (NJCM)
  College voor de Rechten van de Mens
  Amnesty International
Rondetafel 30 januari:
  Burgemeester Rotterdam
  Burgemeester Bernheze
  Burgemeester Dongeradeel
  Bestuursdienst directie Veiligheid Den Haag
  Politiechef regionale eenheid Den Haag
  Plaatsvervangend politiechef regionale eenheid Noord-Nederland
  Politiechef regionale eenheid Oost-Brabant
  Politiechef regionale eenheid Rotterdam
                                             60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>BIJLAGE 5
Literatuurlijst
Beëindiging manifestatie 2018
Beëindiging manifestatie (rapport Nationale ombudsman 2018/001 betreffende een klacht
over de politiechef en de onafhankelijke klachtencommissie van de regionale politie-
eenheid Den Haag van 11 januari 2018), Den Haag: Nationale ombudsman 2018 (online
publiek).
Bood 2017
A. Bood, 'Handhaving van de openbare orde bij demonstraties', NJB 2017/913, afl. 16, p.
1168-1176.
Bot 2017
M. Bot, 'Demonstratievrijheid en democratie. Het kader van de publieke sfeer', NJB
2017/2226, afl. 42, p. 3060-3067.
Demonstreren staat vrij! 2007
Demonstreren staat vrij! Met als product de demonstratiekaart (Onderzoek uit eigen
beweging Nationale ombudsman 2007/290 van 13 december 2007), Den Haag:
Nationale ombudsman 2007 (online publiek).
Geen winnaars: onderzoek naar de aanhouding van 326 Feyenoord-supporters
2016
Geen winnaars - een gezamenlijk onderzoek van de Nationale ombudsman en de
gemeentelijke ombudsman Rotterdam naar de aanhouding van 326 Feyenoord-
supporters op 21 februari 2016 (onderzoek uit eigen beweging Nationale ombudsman
2016/060 van 14 juli 2016), Den Haag: Nationale ombudsman 2016 (online publiek).
Grinten, van der & Berg, van den 2016
J.H.A. van der Grinten en mr. A.E.M. van den Berg, 'Kroniek openbare-orderecht 2016',
Gst. 2016/152, afl.7446.
Kummeling 2016
H.R.B.M. Kummeling e.a, 'Orde in de openbare orde', Utrecht: Universiteit Utrecht;
Nijmegen: Radboud Universiteit 2016.
Leenknegt 2013
C. Leenknegt, Wetenschappelijk commentaar, de Grondwet, Artikel 9 – Recht tot
vergadering en betoging, Nederlandserechtsstaat.nl april 2013.
Nieuwenhuis 2017
A. Nieuwenhuis, 'Los van de inhoud: gemeentebestuur, meningsuiting en betoging', Gst.
2017/174, afl. 7464.
                                             61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>Over de aanhouding Zwarte Piet demonstranten 2014
Politie hield onterecht twee mannen aan bij Sinterklaasintocht in 2011 (rapport Nationale
ombudsman 2014/138 van 15 oktober 2014 over een klacht over de regionale politie-
eenheid Rotterdam), Den Haag: Nationale ombudsman 2014 (online publiek).
Over het demonstreren in een tentenkamp 2013
Demonstranten niet tijdig ingelicht over voorbereidingen voor noodbevel en draaiboek
voor ontruiming (rapport Nationale ombudsman 2013/202 van 30 december 2013
betreffende een klacht over de burgemeester van Vlagtwedde), Den Haag: Nationale
ombudsman 2013 (online publiek).
Parlevliet 2017
B. Parlevliet, Waarborgen van het demonstratierecht: Onderzoek naar de knelpunten
voor burgemeester en het opleggen van beperkingen tijdens demonstraties volgens
literatuur en jurisprudentie.' (onderzoeksrapport i.o.v. Nationale ombudsman, Den Haag:
2017).
Roorda 2016
B. Roorda, 'Hoe om te gaan met Pegida-demonstraties. Controversiële uitingen en
vijandig publiek bij betogingen.', Groningen: Rijksuniversiteit Groningen 2016, rug.nl.
Roorda 2017
B. Roorda, 'Wanordelijkheden als argument om demonstraties en vergaderingen te
verbieden', Ars Aequi, september 2017, p.699-705.
Schilder 1989
A.E. Schilder, Het recht tot vergadering en betoging (diss. Leiden), Arnhem: Gouda Quint
BV 1989, p. 91.
Wierenga, Roorda & Brouwer 2016
A.J. Wierenga, B. Roorda en J.G. Brouwer, 'Misbruik noodrecht en schending
demonstratierecht bij Sinterklaasintochten', openbareorde.nl 19 november 2016.
                                             62
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>de Nationale ombudsman
Postbus 93122
2509 AC Den Haag
Telefoon (070) 356 35 63
www.nationaleombudsman.nl
Uitgave van Bureau Nationale ombudsman, maart 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>