<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Financieel onderzoek 2017 herindeling
gemeenten Heerlen en Landgraaf


Provincie Limburg, januari 2017
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave

1.     Inleiding                                                                                                                                5
1.1.   Aanleiding tot het onderzoek .................................................................................................... 5
1.2.   Doel onderzoek ......................................................................................................................... 5
1.3.   Procesgang onderzoek ............................................................................................................. 5
1.4.   Conclusie en aanbevelingen van het onderzoek ...................................................................... 5

2.     De ontwikkeling van de financiële positie van de gemeenten Heerlen en Landgraaf                                                           7
2.1.   Begroting en meerjarenraming ................................................................................................. 7
2.2.   Vermogen................................................................................................................................ 17
2.3.   Financiele positie .................................................................................................................... 23

3.     Financiële functie van de gemeenten Heerlen en Landgraaf                                                                                 27
3.1.   Financiele verordening ex artikel 212 Gemeentewet ............................................................. 27
3.2.   Stuurinformatie ........................................................................................................................ 30

4.     Onderwerpen uit verplichte paragrafen                                                                                                     33
4.1.   Lokale heffingen ...................................................................................................................... 34
4.2.   Weerstandsvermogen en risicobeheersing ............................................................................ 38
4.3.   Onderhoud kapitaalgoederen ................................................................................................. 44
4.4.   Financiering............................................................................................................................. 56
4.5.   Verbonden partijen .................................................................................................................. 60
4.6.   Grondbeleid............................................................................................................................. 64

5.     Bronnen                                                                                                                                 69




                                                       Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf                                3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>1.       Inleiding

1.1.     Aanleiding tot het onderzoek

De gemeenten Heerlen en Landgraaf hebben vier vormen van samenwerking laten onderzoeken met als
meest vergaande vorm een gemeentelijke herindeling.
De Provincie heeft toegezegd een onderzoek uit te voeren naar de financiële situatie van de twee
gemeenten en van de gemeente die ontstaat bij keuze voor een herindeling.



1.2.     Doel onderzoek

Het doel van dit onderzoek is om de gemeenten inzicht te geven in de financiële situatie van de
bestaande twee gemeenten en de nieuw te vormen gemeente. Het onderzoek moet meer informatie
opleveren over onder meer de financiële gevolgen van een herindeling alsmede meer inzicht bieden in de
overeenkomsten en verschillen in de financiële positie en allerlei beleidskeuzes van de fusiepartners. Dat
wil zeggen welke kansen en mogelijkheden, maar ook welke risico’s er zijn voor de nieuw te vormen
gemeente.
Bij een gemeentelijke herindeling vormen de financiën een belangrijk aspect. De redenen om de
bestuurskracht door een herindeling te versterken zijn echter veel breder dan financiën alleen. Het
landelijke beleidskader gemeentelijke herindeling benoemt de belangrijkste elementen.



1.3.     Procesgang onderzoek

Dit onderzoek hebben wij uitgevoerd in de periode medio december 2016 – medio januari 2017 op basis
van de begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 van beide gemeenten.
In de eerste helft van 2016 hebben we bij beide gemeenten een regulier financieel verdiepingsonderzoek
(vdo) uitgevoerd. Dit vdo 2016 hebben we met name bij de verplichte paragrafen uit het BBV gebruikt,
omdat de situatie bij die onderwerpen in de regel geen grote wijzigingen heeft ondergaan. Bij de lokale
heffingen hebben we echter de cijfers voor 2017 gebruikt en ook bij enkele andere paragrafen is zo nu en
dan naar de situatie in 2017 gekeken.



1.4.     Conclusie en aanbevelingen van het onderzoek

Op basis van ons onderzoek trekken we de volgende, belangrijkste conclusies:
1. de begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 laten voor beide gemeenten gedurende vier jaar
   een structureel en reëel overschot zien;
2. beide gemeenten hebben ook met risico’s te maken. Het grootste risico doet zich in het Sociaal
   domein voor, de uitvoering van de in 2015 gedecentraliseerde taken. Met reserves kunnen
   tegenvallers en tekorten voor een bepaalde periode worden opgevangen. Dat geldt niet alleen voor
   het Sociaal domein, maar voor alle beleidsterreinen;


                                          Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>3. het rapport laat zien dat Landgraaf niet alleen relatief, maar ook absoluut een hoger bedrag aan
   reserves heeft dan Heerlen. De buffer van Heerlen voldoet aan de gemeentelijke norm voor het
   weerstandsvermogen. Op grond daarvan concluderen wij dat het weerstandsvermogen van Heerlen
   ‘voldoende’ is en van Landgraaf ‘goed’;
4. de fusiegemeente start op basis van de huidige cijfers van Heerlen en Landgraaf voor 2019 met een
   structureel en reëel saldo van meer dan + € 1 miljoen. Het rapport gaat ervan uit dat de door de
   herindeling structureel hogere uitkeringen uit het gemeentefonds voor 2019 geen effect hebben op het
   structurele saldo. De eenmalige kosten van de herindeling moeten gedekt worden uit de
   herindelingsbijdrage van € 7,8 miljoen;
5. de buffer van de nieuwe gemeente bestaat uit de buffers van Heerlen en Landgraaf. Deze buffer is
   voldoende voor het opvangen van de risico’s, waar de nieuwe gemeente mee te maken zal gaan
   krijgen;
6. vergelijking van de lokale heffingen laat zien dat de hoogte van de verschillende onderdelen
   uiteenloopt, maar dat de totale lasten voor een eigenaar/gebruiker van ozb, afvalstoffenheffing en
   rioolheffing nauwelijks van elkaar afwijken;
7. beide gemeenten zijn bezig met een inhaalslag om achterstallig onderhoud bij de wegen weg te
   werken.

Na deze conclusies komen we met de volgende aanbevelingen voor beide huidige gemeenten en voor de
nieuwe gemeente:
1. de begrotingen 2018 en meerjarenramingen 2019-2021 van de huidige gemeenten laten voor alle vier
   jaar een structureel en reëel evenwicht zien;
2. in onderlinge afstemming bereiden de huidige gemeenten maatregelen voor om risico’s te voorkomen,
   te beheersen en/of op te vangen;
3. voor het grootste risico, het Sociaal domein, is een sterke onderlinge afstemming noodzakelijk. Het
   gaat hier om de transformatie, die vanaf 2019 door de nieuwe gemeente zal worden uitgevoerd. Dit
   beleid moet ervoor zorgen dat de financiële risico’s bij het Sociaal domein beheersbaar worden;
4. de nieuwe gemeente presenteert een begroting 2019 en meerjarenraming 2020-2022 die voor vier
   jaar structureel en reëel evenwicht laat zien;
5. de huidige gemeenten behouden en versterken waar mogelijk hun huidige reservepositie om de
   risico’s van de huidige gemeenten goed te kunnen opvangen. Ook om na de herindeling de nieuwe
   gemeente in staat te stellen risico’s te kunnen opvangen zonder dat direct hoeft te worden bezuinigd,
   is behoud van de reserves noodzakelijk.




                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>2.       De ontwikkeling van de financiële positie van de
         gemeenten Heerlen en Landgraaf

2.1.     Begroting en meerjarenraming


 Conclusie
 De begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 van Heerlen laat voor alle vier jaren een
 structureel en reëel overschot zien. Desondanks was ook dit jaar weer een omvangrijk pakket aan
 bezuinigingen en ombuigingen noodzakelijk om alle lasten in de begroting, dus ook de incidentele,
 van een dekking te voorzien. GS hebben de begroting 2017 onder het lichte, repressieve toezicht
 laten vallen en het meerjarige repressieve toezicht tot en met 2019 in stand gehouden.
 In de begroting en meerjarenraming zijn maatregelen getroffen, waardoor enkele risico’s zijn
 verkleind. Maar er blijven risico’s bestaan die de begroting onder druk kunnen zetten. De
 belangrijkste is de transformatie in het Sociaal domein. Deze transformatie zal voor een verlaging
 van de lasten moeten zorgen om ondanks de daling van de rijksbijdrage voor het Sociaal domein
 uiteindelijk een sluitende exploitatie te bereiken. De bedragen die in het Sociaal domein omgaan,
 zijn hoog. Bij tegenvallers gaat het dan ook snel om grote bedragen.
 Voor Landgraaf is het structureel en reëel saldo voor alle vier jaar in de periode 2017-2020 positief.
 De integratie-uitkering voor de uitvoering van de drie decentralisaties neemt fors af. Landgraaf heeft,
 net als Heerlen, een buffer in de vorm van reserves gevormd om de risico’s tijdelijk te kunnen
 opvangen. De uitvoering van de taken binnen het sociaal domein is een groot risico. Bij de begroting
 2017 is dit risico toegenomen. Voor de grote herstructureringsopgave waar Landgraaf voor staat
 heeft Landgraaf ook een buffer gevormd.
 In de begroting 2017 heeft de raad van Landgraaf incidentele en structurele middelen beschikbaar
 gesteld om het achterstallig onderhoud bij wegen weg te werken. Hiermee heeft Landgraaf aan alle
 voorwaarden van het financieel verdiepingsonderzoek voldaan dat gedurende het begrotingsjaar
 2016 heeft plaatsgevonden. De meerjarige repressieve uitspraak blijft op basis van de begroting
 2017 van kracht.

 We hebben ook een beeld geschetst van de uitkomst van de begroting 2019 van de nieuwe
 gemeente. Die begroting 2019 is vooral een optelsom van de jaarschijven 2019 van de twee huidige
 gemeenten met het bestaande beleid. Maar er zijn ook relatief veel incidentele lasten en baten in
 verband met de herindeling. Tot slot zijn er bestaande lasten- en batenposten die door de
 herindeling veranderen. Hoewel tal van zaken nog niet exact te berekenen zijn, gaan we ervan uit
 dat de incidentele posten in verband met de herindeling en de door de herindeling gewijzigde posten
 geen duidelijk effect op het structureel saldo 2019 van de nieuwe gemeente hebben. De optelsom
 van de saldi van de jaarschijf 2019 van de twee huidige gemeenten is dan een goede benadering
 van het saldo 2019 van de nieuwe gemeente. Op basis van de jaarschijf 2019 in de
 meerjarenraming 2018-2020 komt het structureel en reëel saldo 2019 van de nieuwe gemeente uit
 op € 1.256.000.




                                          Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre> Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen
    de huidige gemeenten zorgen ervoor dat hun begrotingen 2018 en meerjarenramingen
     2019-2021 structureel en reëel sluitend zijn. Voor zover een gemeente daar niet geheel in
     slaagt, neemt die gemeente in afstemming met de andere gemeente maatregelen om zo snel
     en dicht mogelijk weer bij een structureel en reëel evenwicht te komen;
    de huidige gemeenten monitoren hun risico’s en bereiden maatregelen voor om snel te kunnen
     reageren als een risico zich voordoet;
    het Sociaal domein, als grootste risico van dit moment, vraagt hierbij om extra aandacht. Een
     geslaagde transformatie is de belangrijkste maatregel om dit risico af te dekken. De huidige
     gemeenten zullen hier veel capaciteit op in moeten zetten en de ontwikkelingen goed moeten
     afstemmen;
    de eerste begroting en meerjarenraming van de nieuwe gemeente laten voor alle vier de jaren
     een structureel en reëel evenwicht zien;
    de eerste begroting van de nieuwe gemeente geeft een duidelijke beschrijving van de risico’s,
     bevat ook een kwantificering van de risico’s en beschrijft welke maatregelen zijn en (kunnen)
     worden getroffen om de risico’s af te dekken.



Het financieel onderzoek voor de herindeling van Heerlen en Landgraaf gaat uit van de begroting 2017
met de meerjarenraming 2018-2020 zoals die in november 2016 door de raden van de twee gemeenten
voor hun eigen gemeente is vastgesteld.

Aan het eind van deze paragraaf gaan we ook in op de begroting van de nieuwe gemeente.

Enkele algemene opmerkingen vooraf.
We presenteren per gemeente de uitkomsten van ons onderzoek. Dat leidt op een aantal plaatsen tot
herhaling van teksten die ook bij de andere gemeente voorkomen. We hebben hier toch voor gekozen om
zo de tekst van elke gemeente te kunnen lezen zonder verwijzingen te krijgen naar teksten bij de andere
gemeente.
We gaan uit van de cijfers uit de primaire begrotingen 2017, dus inclusief de gelijktijdig vastgestelde
begrotingswijzigingen 2017, zoals vastgesteld door de raden in november 2016, en de cijfers in de
septembercirculaire 2016. Mutaties in de cijfers door latere begrotingswijzigingen zijn niet in dit
onderzoek meegenomen.

De opbouw van de begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020
Het BBV geeft de gemeenten een grote vrijheid om de begroting naar eigen wens en inzicht in te richten.
Wel zijn er eisen voor wat betreft de onderdelen die in de begroting moeten worden opgenomen. Artikel 7
van het BBV regelt dat de begroting ten minste bestaat uit de beleidsbegroting en de financiële begroting.
De beleidsbegroting is dan weer opgebouwd uit het programmaplan en de paragrafen; de financiële
begroting uit het overzicht van baten en lasten met toelichting en de uiteenzetting van de financiële
positie met toelichting.
Hoe is de opbouw van de begroting 2017 en meerjarenraming 2018-2020 van de twee gemeenten en,
belangrijker, wat is het financiële beeld erbij?




                                          Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Heerlen
Door de omvangrijke wijzigingen in het BBV per 2017 is de begroting 2017 van Heerlen uitgebreid van vijf
naar negen programma’s. Per programma staat in de begroting wat er is bereikt in de laatste 2 jaar en
wat de gemeente wil bereiken, wat er gaat gebeuren en wat het gaat kosten (de 3 W-vragen). De
beleidskaders staan ook vermeld.
Naast de zeven verplichte BBV-paragrafen voegt Heerlen zelf drie paragrafen toe: Demografische
ontwikkelingen, Subsidies en IBA.
In de Bestuurssamenvatting aan het begin van de begroting 2017 en vooral in de Financiële
meerjarenbegroting 2017-2020 aan het eind van de begroting komt het financiële beeld aan de orde. We
starten met de saldi die aan het eind van paragraaf 4.2 van de begroting 2017 van Heerlen te vinden zijn.

Tabel 2.1.1 Gezuiverde saldi begroting en meerjarenraming 2017-2020 (bedragen * € 1.000)
 Saldo                                                               B2017        B2018        B2019       B2020
 Formeel begrotingssaldo volgens de gemeente                               0          64         140              73
 Structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar               6.159         n.v.t.      n.v.t.          n.v.t.
 Structureel en reëel evenwicht voor de meerjarenraming                n.v.t.      2.947         536             222


De eerste regel van tabel 2.1.1 bevat de saldi, zoals de gemeente die in haar begroting 2017 en
meerjarenraming 2018-2020 presenteert.
De raad en het financieel toezicht (de provincie) moeten volgens de Gemeentewet echter naar de
structurele en reële saldi kijken. Daarvoor verwijderen we de incidentele lasten (+) en de incidentele
baten (-) en corrigeren we de ramingen als deze naar onze mening niet reëel zijn. Uit de incidentele
lasten en baten, zoals de gemeente die in paragraaf 4.5, blz. 155, van de begroting 2017 opneemt, blijkt
dat voor alle jaren 2017-2020 er meer incidentele lasten dan incidentele baten zijn geraamd en dat vooral
in 2017, maar ook wel in 2018 het verschil aanzienlijk is. Hierdoor komt het structureel saldo in alle vier
de jaren hoger uit dan het formele saldo dat de gemeente heeft gepresenteerd. Omdat er geen
aanpassing nodig is om reële ramingen te krijgen, is er alle vier de jaren 2017-2020 een structureel en
reëel overschot, dat in 2017 en 2018 aanzienlijk is. Zie regel 2 en 3.

Kijkend naar de structurele en reële saldi kan de indruk ontstaan dat Heerlen de begroting 2017 en de
meerjarenraming 2018-2020 zonder bijzondere inspanningen heeft kunnen opstellen. Dat is echter niet
waar. Niet anders dan de laatste zes jaar heeft de gemeente nieuwe bezuinigingen en ombuigingen
moeten doorvoeren. Dit jaar is voor een drie miljoen euro bezuinigd, wat minder dan 1% van het
begrotingstotaal. Zonder die bezuinigingen en ombuigingen zouden er in de begroting 2017 en
meerjarenraming 2018-2020 meer lasten dan baten zijn geweest, die dan uiteindelijk ten laste van de
algemene reserve zouden zijn gebracht. Dat is te zien aan het formele saldo van de gemeente dat in
regel 1 is te zien. In 2017 zijn de lasten en baten aan elkaar gelijk dankzij de bezuinigingen en
ombuigingen.
Bij het opstellen van de begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 heeft de gemeente bestaande
bezuinigingstaakstellingen fors verlaagd. Door deze maatregelen is er minder risico dat er later
tegenvallers door het niet halen van deze bezuinigingen zouden kunnen ontstaan. We beoordelen de
ramingen in de begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 dan ook als realistisch en hebben
geen correcties aangebracht om een reëel beeld te krijgen.
Daarmee is niet gezegd dat er geen risico’s zijn, waar de gemeente mee te maken kan krijgen. We
verwijzen daarvoor allereerst naar de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing in de

                                              Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf        9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>begroting 2017. Naast de risico’s die in die paragraaf zijn vermeld en gekwantificeerd, zijn er risico’s,
waarvoor de gemeente specifieke reserves of voorzieningen heeft gevormd.
Op dit moment is de meeste aandacht voor de risico’s in het Sociaal domein, de drie decentralisaties.
Daarbij betreft het primair de risico’s met betrekking tot een succesvolle transformatie. In dit onderzoek
beperken we ons echter tot de financiële risico’s en ook die zijn aanzienlijk bij het Sociaal domein.
We kijken naar het Sociaal domein, exclusief het onderdeel Beschermd wonen, waar Heerlen als
centrumgemeente ook een budget voor krijgt via het gemeentefonds.
Heerlen wil de lasten van het Sociaal domein dekken met de middelen die het voor de uitvoering
ontvangt. Die opgave wordt groter door de toenemende bezuiniging van het Rijk op de integratie-uitkering
Sociaal domein in het gemeentefonds. In de periode 2017-2020 gaat de integratie-uitkering Sociaal
domein, exclusief Beschermd wonen, daardoor nog met enkele miljoenen euro’s omlaag. Ook het vanaf
2016 verdelen van het totale, landelijke budget, exclusief Beschermd wonen, via objectieve
verdeelmodellen leidt voor Heerlen tot een nadeel. Deze afname in het budget is echter in 2017 al bijna
helemaal bereikt.
De gemeente geeft aan dat er met name bij het onderdeel Jeugdwet een aanzienlijk tekort is. De
transformatie moet daarom niet alleen tot een beter, maar ook tot een goedkoper beleid leiden.
Heerlen zet sterk in op de transformatie.
De risico’s en de tijdelijke tekorten bij de uitvoering dekt de gemeente in eerste instantie uit de
bestemmingsreserve 3D. Op 31 december 2015 zat er bijna € 2,6 miljoen in deze reserve. Als deze
reserve uitgeput raakt, zullen bij verdere tekorten en tegenvallers in het Sociaal domein andere
dekkingsmiddelen moeten worden gevonden. Te denken valt aan andere reserves, met als eerste de
algemene reserve, en aan ombuigingen binnen het Sociaal domein of de totale exploitatie van de
gemeente.

Gelet op de aanzienlijke bedragen die jaarlijks in het Sociaal domein omgaan, zijn ook de risico’s van een
transformatie die niet óók voor een beperking van de lasten zorgt, aanzienlijk.
De bedragen die Heerlen voor het Sociaal domein ontvangt en uitgeeft zijn niet alleen absoluut hoog,
maar ook relatief. Dat heeft te maken met de sociaal-economische structuur van de gemeente.
Beleidswijzigingen in combinatie met bezuinigingen, zoals nu bij het Sociaal domein plaatsvinden, zijn
daardoor voor en in Heerlen extra voelbaar.

Ook in ons verdiepingsonderzoek 2016 van Heerlen hebben we risico’s benoemd. Bij het huidige
onderzoek, een half jaar later, zijn die risico’s min of meer hetzelfde gebleven. We sommen ze daarom
hier slechts op met een korte toelichting. Een uitgebreide toelichting is in het verdiepingsonderzoek 2016
te vinden dat we op 21 juni 2016, met ons kenmerk 2016/45174, aan de raad van Heerlen hebben
gestuurd.
Naast de al genoemde risico’s van het Sociaal domein en de sociaal-economische structuur zien we de
volgende risico’s:
     de bezuinigingen. De risico’s rond bezuinigingen zijn divers. Er moeten nog bezuinigingen worden
      gerealiseerd, wat een zware opgave is met een strakke monitoring. De cumulatie van bezuinigingen
      haalt geleidelijk de flexibiliteit uit de begroting. Niet uit te sluiten is dat ook de komende jaren verdere
      bezuinigingen noodzakelijk zijn;
     het toenemend belang van verbonden partijen voor de gemeente. Door de groei in het takenpakket
      neemt de behoefte aan samenwerking toe, ook om risico’s te verkleinen. Tegelijkertijd nemen de


                                           Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf     10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>    sturingsmogelijkheden van de gemeente bij de taken die door verbonden partijen worden uitgevoerd,
    daardoor af;
   de demografische ontwikkelingen. Een daling van het aantal inwoners zorgt financieel voor een
    daling van de baten, terwijl de lasten minder en trager dalen en soms zelfs stijgen;
   weinig eigen vermogen en een toenemend bedrag aan schulden. Eigen vermogen heeft vele
    functies en wordt ook gebruikt als financieringsmiddel voor investeringen, waarover geen rente aan
    derden hoeft te worden betaald. Eigen vermogen kan ook gebruikt worden om tegenvallers op te
    vangen zonder dat direct hoeft te worden bezuinigd. Schulden verkleinen de flexibiliteit van de
    begroting. De laatste jaren, tot eind 2013, is het bedrag aan eigen vermogen gedaald, terwijl de
    schulden snel zijn opgelopen;
   onderhoud. De gemeente is in de begroting 2016 gestart met een tienjarig programma om
    achterstanden in het onderhoud van wegen en groen weg te werken. Die achterstanden zijn
    ontstaan door bezuinigingen op het onderhoud in de voorgaande jaren. Zolang er nog achterstallig
    onderhoud is, kunnen er situaties ontstaan, waarbij de gemeente moet ingrijpen, omdat verder uitstel
    niet mogelijk is.

Op basis van het beeld, zoals hiervoor geschetst, hebben GS op 13 december 2016 besloten dat de
begroting 2017 van Heerlen onder het lichte, repressieve toezicht valt. Verder blijft het meerjarig
repressief toezicht voor de jaren 2016-2019, dat GS op 21 juni 2016 op basis van het
verdiepingsonderzoek 2016 aan Heerlen hebben toegekend, in stand.

We ronden deze analyse van het financiële beeld van de begroting 2017 en de meerjarenraming
2018-2020 af met de volgende conclusie.
De begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 laten saldi zien die ruim voldoende zijn. Bij toetsing
aan het wettelijk criterium van structureel en reëel evenwicht is er zelfs sprake van een fors overschot in
2017 en 2018.
Heerlen heeft echter ook te maken met risico’s die deze positieve saldi zwaar onder druk kunnen zetten.
Waakzaamheid en alert reageren zijn dan ook noodzakelijk.
De gemeente is zich bewust van de risico’s en heeft een uitgebreid systeem van risicomanagement, dat
ook wordt toegepast. De gemeente heeft voortdurend aandacht voor het in kaart brengen van ‘blinde
vlekken’. De gemeente reageert alert op zich voordoende risico’s en bereidt dan maatregelen voor om
het evenwicht te herstellen als de risico’s optreden.

In paragraaf 2.2 kijken we naar het vermogen van Heerlen, dat een belangrijke functie vervult bij het
afdekken van de gevolgen van risico’s die zich voordoen.

Landgraaf
De begroting 2017 van Landgraaf bevat veel stuurinformatie. De opbouw is als volgt. Na het voorwoord
en het overzicht van de kerngegevens bevat hoofdstuk 1 de leeswijzer en een samenvatting van
meerjarige begrotingssaldi en de ontwikkelingen die hierin hebben plaatsgevonden. Naast de saldi is in
de samenvatting ook aandacht voor de weerstandsratio en de meerjarige ontwikkeling van de algemene
reserve. Het beleid ten aanzien van de lokale heffingen (stijging tarieven heffingen) is ook genoemd in dit
hoofdstuk.




                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 2 gaat in op de eisen die het BBV stelt aan de begroting. In dit hoofdstuk is het
programmaplan opgenomen, dat bestaat uit zes programma’s, het overzicht van algemene baten en
lasten en de zeven verplichte paragrafen. De drie W-vragen worden per programma uitgewerkt.
De opzet van de begroting 2017 is, als gevolg van de wijzigingen van het BBV die per 2017 van kracht
zijn, nog niet veranderd. Landgraaf heeft dit in de begroting toegelicht. De gemeente heeft bewust
gekozen om de bestaande structuur van de begroting te handhaven. De gemeente wil voorkomen dat er
een trendbreuk ontstaat in de presentatie van de beleidsmatige doelen, activiteiten en cijfers. Om toch te
voldoen aan de nieuwe eisen van het BBV is de indeling naar verplichte taakvelden in een bijlage van de
begroting opgenomen. De gemeente is voornemens om bij de start van het nieuwe college het
programmaplan aan te passen zodat de beleidsvelden worden vervangen door de nieuwe taakvelden en
de programma’s en de themagroepering van de taakvelden.

De ramingen in de begroting 2017 en meerjarenraming 2018-2020 geven een beeld van de financiële
situatie van Landgraaf. We beginnen met de meerjarige saldi.

Tabel 2.1.2 Gezuiverde saldi begroting en meerjarenraming 2017-2020 (bedragen * € 1.000)
 Saldo                                                               B2017        B2018       B2019           B2020
 Formeel begrotingssaldo volgens de gemeente                              0            0            0              0
 Structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar               1.146        n.v.t.       n.v.t.         n.v.t.
 Structureel en reëel evenwicht voor de meerjarenraming                n.v.t      1.166          720            717


Het formele saldo is het saldo van de begroting zoals dit gepresenteerd is in de vastgestelde begroting.
De raad en het financieel toezicht (de provincie) moeten volgens de Gemeentewet echter kijken naar de
structurele en reële saldi. Daarvoor verwijderen we de incidentele lasten (+) en de incidentele baten (-) en
corrigeren we de ramingen als deze naar onze mening niet reëel zijn. Uit het overzicht van incidentele
lasten en baten dat gepresenteerd is op blz. 185-186 van de begroting blijkt dat er in alle jaren meer
incidentele lasten dan incidentele baten zijn geraamd.
Naast de opgenomen posten in dit overzicht stort Landgraaf jaarlijks vanuit de exploitatie een bedrag in
de algemene reserve. Voor de jaren 2017 en 2018 bedraagt de storting jaarlijks € 750.000. In de jaren
2019 en 2020 wordt € 713.000 gestort in de algemene reserve. Deze bedragen zijn budgetverruimend
gecorrigeerd op de saldi.
In regel 2 van tabel 2.1.2 is het structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar weergegeven
waarbij het saldo gezuiverd is van incidentele lasten en baten. In regel 3 van die tabel is dit gedaan voor
de afzonderlijke jaren van de meerjarenraming.

Een belangrijk risico in de begroting 2017 en meerjarenraming betreft de uitvoering van taken van de drie
decentralisaties. De integratie-uitkering voor Landgraaf neemt in de periode 2016-2020 af met
€ 5 miljoen. Landgraaf gaat er vanuit dat de taken van het Sociaal Domein budgettair neutraal kunnen
worden uitgevoerd. De opgave voor Landgraaf is groot. Voor de uitvoering van de drie decentralisaties
heeft Landgraaf twee reserves sociaal domein beschikbaar. In paragraaf 2.2 staan we kort stil bij deze
reserves. Door de vorming van de reserves zijn incidentele middelen beschikbaar om de structurele taken
van het sociaal domein uit te kunnen voeren. Landgraaf kan hiermee eventuele tekorten in het sociaal
domein tijdelijk opvangen.
Op termijn zal echter voor de structurele risico’s van de uitvoering van taken binnen het sociaal domein
een structurele oplossing gevonden moeten worden.

                                            Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf       12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Een ander groot risico is, gelet op de demografische ontwikkelingen, de grote herstructureringsopgave
waar Landgraaf voor staat. Landgraaf heeft hiervoor een reserve transformatie gevormd. In paragraaf 2.2
                                                e
staan we ook kort stil bij deze reserve. In de 1 begrotingswijziging 2017 worden hiervoor incidenteel
extra middelen in de reserve transformatie gestort. Landgraaf geeft aan dat meer middelen nodig zijn,
ook van derden, om de herstructurering in zijn geheel te doen slagen. De opgave raakt ook het
particuliere segment.
Landgraaf heeft de aflopen jaren telkens bezuinigingsmaatregelen getroffen om te komen tot en
structureel en reëel sluitende begroting en meerjarenraming. Bij de vaststelling van de begroting 2016
lieten de meerjarige saldi 2018 en 2019 tekorten zien. Invulling van de tekorten in 2018 en 2019 heeft
plaatsgevonden bij de vaststelling van de begroting 2017. Dit was ook een van de voorwaarden van het
financieel verdiepingsonderzoek dat in 2016 heeft plaatsgevonden op basis van de begroting 2016.
De begroting 2017 en afzonderlijke jaren van de meerjarenraming zijn sluitend. Dit is vooral gelukt door
de personele lasten van de drie decentralisaties (€ ruim € 1,7 miljoen) ten laste te brengen van het
budget drie decentralisaties. Het risico op het sociaal domein van Landgraaf is groter geworden.
We gaan hierna kort in op de voorwoorden van het financieel verdiepingsonderzoek.
Op basis van de vastgestelde begroting 2017 inclusief de gelijktijdig vastgestelde begrotingswijzingen
heeft Landgraaf repressief toezicht ontvangen. Wij verwijzen naar het besluit van GS van
13 december 2016 met kenmerk 2016/99573.

Meerjarig repressief toezicht 2016-2019
Op basis van de begroting 2016 heeft Landgraaf meerjarig repressief toezicht ontvangen voor de jaren
2016 tot en met 2019. Aan dit besluit zijn een tweetal voorwaarden verbonden die Landgraaf zelf ook in
de begroting heeft genoemd, namelijk:
     zorg voor een structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar 2017 inclusief meerjarenraming
      (tenminste tot en met 2019);
     uit de begroting moet blijken hoe het achterstallig onderhoud bij wegen volledig wordt ingelopen,
      uiterlijk eind 2019.
Landgraaf heeft aan beide voorwaarden invulling gegeven. Voor het wegwerken van het achterstallig
onderhoud zijn incidentele en structurele middelen beschikbaar gesteld. In de jaren 2017 en 2018 is
jaarlijks een bedrag van € 375.000 onttrokken aan de algemene reserve voor de inloop. Daarnaast is het
structurele budget met ingang van 2018 met € 25.000 verhoogd. Door beide maatregelen zal eind 2019
het achterstallig onderhoud volledig zijn ingelopen.
Voor een uitgebreide toelichting over het financieel verdiepingsonderzoek verwijzen wij naar de brief van
GS van 21 juni 2016, met kenmerk 2016/45178, die aan raad is aangeboden.
De meerjarige repressieve uitspraak blijft op basis van de begroting 2017 van kracht.

De financiële positie van een gemeente is in belangrijke mate af te lezen aan de uitkomsten van de
begroting. Maar ook het vermogen van een gemeente bepaalt de financiële positie. Daarom gaan we in
paragraaf 2.2 in op het vermogen van de gemeente.

De nieuwe gemeente
Zoals aan het begin is geschreven, staan we ook stil bij het beeld van de begroting van de nieuwe
gemeente. We presenteren hier geen begroting van de nieuwe gemeente, maar kijken naar enkele
onderdelen en aspecten, waar nu al iets over te zeggen is. De meerjarenraming laten we hier buiten


                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>beschouwing, omdat de uitkomsten daarvan mede bepaald gaan worden door de keuzen van de nieuwe
raad. Daar hebben we nu nog geen zicht op.

De lasten en baten van de eerste begroting van de nieuwe gemeente.
Uiteindelijk zal de raad van de nieuwe gemeente de besluiten nemen over de lasten en baten van de
begroting van de nieuwe gemeente. De nieuwe raad treedt in functie op de dag dat de nieuwe gemeente
van start gaat. Op dit moment gaan we ervan uit dat dat 1 januari 2019 is. Die startdatum houden we
hierna aan. Met de start van de nieuwe gemeente is het zeer gewenst om zo snel mogelijk een door de
raad vastgestelde begroting te hebben. Hoewel er geen wettelijke termijn voor is bepaald, is het eigenlijk
noodzakelijk dat de raad uiterlijk 31 maart 2019 de eerste begroting, die van 2019, vaststelt.
Die begroting zal nog weinig tot geen nieuw beleid bevatten, omdat de raad gewoon te weinig tijd heeft
gehad om dat te bepalen.
De eerste begroting zal daarom waarschijnlijk vooral de optelsom van de begrotingen bestaand beleid
van de twee oude gemeenten zijn. De programma’s en producten in de begrotingen van de twee
gemeenten verschillen echter van elkaar en zijn daarom niet zomaar op te tellen. Dat lukt wel door terug
te gaan naar de gemeenschappelijke basis van de begrotingen van alle Nederlandse gemeenten. Vanaf
de begroting 2017 zijn dat de taakvelden. De begroting van elke Nederlandse gemeente bevat namelijk
ook een verdeling van de lasten en baten naar taakvelden. De inhoud van alle taakvelden is nauwkeurig
voorgeschreven.
Waarschijnlijk zal de programmabegroting 2019 ook naar taakvelden worden ingedeeld, omdat de raad
zich niet tijdig heeft kunnen uitspreken over de gewenste programma-indeling.

Als we op dit moment de optelsom van de twee begrotingen willen maken zijn er enkele zaken, waar we
op moeten letten:
    de jaarschijf 2019 in de meerjarenraming 2018-2020 van de twee gemeenten is met verschillende
     uitgangspunten berekend. Voor de berekening van de begroting 2019 zal voor de twee gemeenten
     van dezelfde set uitgangspunten gebruik moeten worden gemaakt. Overigens zal waarschijnlijk de
     jaarschijf 2018 gebruikt worden om de eerste optelsom te maken. Op basis van die optelsom 2018
     zal de raming voor de begroting 2019 van de nieuwe gemeente worden gemaakt;
    niet alle posten in de begroting blijven hetzelfde bij een herindeling en kunnen dus niet zonder meer
     worden opgeteld. Dat geldt voor posten aan de lastenkant en aan de batenkant. Bij de posten, waar
     zich dat voordoet, is in de meeste gevallen nu niet exact aan te geven hoe hoog de post wordt na de
     herindeling. Zo is wel zeker dat er nu lasten voor twee colleges van Burgemeester en Wethouders in
     de ramingen zitten en na de herindeling voor één, maar met hoeveel de lasten daardoor dalen is
     onder meer afhankelijk van de wachtgeldverplichtingen die bij de herindeling ontstaan. Ook de lasten
     voor de ambtelijke organisatie zullen niet zonder meer opgeteld kunnen worden. Er zullen
     bijvoorbeeld functies vervallen, waardoor er lasten verdwijnen, maar er kunnen ook (tijdelijk) andere
     functies ontstaan. Efficiencyvoordelen die door de herindeling kunnen ontstaan, zijn vooraf moeilijk
     exact aan te wijzen en te berekenen. Vaak zullen die ook pas na verloop van tijd ontstaan.
     Aan de batenkant veranderen de uitkeringen uit het gemeentefonds door de herindeling. De
     uitkeringen uit het gemeentefonds worden hoger, zoals uit een berekening van BMC blijkt. In de
     uitkeringen voor de nieuwe gemeente vervalt één keer het vast bedrag, maar dit nadeel wordt meer
     dan goedgemaakt door een voordeel bij de maatstaven klantenpotentieel lokaal en regionaal. Per
     saldo berekent BMC dat de nieuwe gemeente een voordeel heeft dat geleidelijk kleiner wordt. Voor
     2019 berekent BMC een voordeel van zo’n € 570.000. Ook de structurele lasten gaan op termijn

                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>    door het vervallen van een aantal bestuurlijke en ambtelijke functies omlaag. In 2019 zullen daar nog
    een aantal lasten voor in de plaats komen, zoals wachtgeldverplichtingen. We gaan er daarom
    vanuit dat de wijzigingen in de structurele lasten en baten na de herindeling licht positief zijn. Omdat
    de structurele lasten pas op termijn dalen gaan we er voor 2019 vanuit dat er geen effect is voor het
    structurele saldo;
   de herindeling zorgt voor incidentele lasten. Te denken valt aan de voorbereiding van de herindeling,
    aanpassingen in de huisvesting, keuze en invoering van nieuwe, gezamenlijke systemen en
    (voortijdig) afschaffen van systemen, harmoniseren van regelingen, administraties e.d., beëindiging
    van deelname aan gemeenschappelijke regelingen, de reorganisatie door het samenvoegen van de
    twee organisaties, wachtgeldverplichtingen e.d. De lasten ontstaan vanaf het moment dat er serieus
    over een herindeling wordt gedacht en lopen door tot ruim na de effectuering van de herindeling. Dit
    soort incidentele en sterk wisselende lasten lenen zich niet voor het simpel optellen en zo opnemen
    in de begroting 2019 van de nieuwe gemeente. Daarvoor zullen de twee huidige gemeenten in de
    periode tot de herindeling en de nieuwe gemeente vanaf de herindeling een aparte raming moeten
    maken. In de begroting 2019 zal dit een aanzienlijke post zijn;
   voor deze incidentele lasten komt via het gemeentefonds een herindelingsbijdrage ter beschikking.
    Volgens de formule komt in totaal € 7.796.323 beschikbaar. In de formule om dit bedrag te bepalen
    zitten enkele variabelen die nog gaan wijzigen. Dus het definitieve bedrag gaat nog wat van dit
    bedrag afwijken. (In het rapport van BMC komt het bedrag wat lager uit, doordat met een lagere
    uitkeringsfactor is gerekend. Dat is de belangrijkste variabele die nog wijzigt, met het grootste effect
    op de herindelingsbijdrage.
    Het bedrag van € 7.796.323 is de uitkomst van de formule voor het berekenen van de
    herindelingsbijdrage, waarbij al in het jaar vóór de herindeling aan de huidige gemeenten een eerste
    bedrag wordt uitgekeerd.
    Aan Heerlen én Landgraaf wordt in 2018 € 779.632 uitgekeerd (samen € 1.559.265). Het dan
    resterende bedrag wordt in vier tranches aan de nieuwe gemeente uitgekeerd. In 2019 € 2.494.823
    en in de jaren 2020-2022 elk jaar € 1.247.412. Daarmee is € 7.796.323 uitgekeerd in de periode
    2018-2022 om de incidentele lasten van de herindeling te dekken.
   bij het opstellen van de begroting 2019 van de nieuwe gemeente zal de gemeente aan de lastenkant
    dus ook de incidentele lasten van de herindeling moeten ramen en aan de batenkant de
    herindelingsbijdrage uit het gemeentefonds. De lasten en baten van de herindeling zullen in de tijd
    waarschijnlijk niet geheel synchroon verlopen. Door gebruik te maken van een reserve kan dat
    worden geëgaliseerd.

De uitkomst van de optelsom van de twee oude begrotingen tot de begroting van de nieuwe gemeente
wordt bepaald door de zaken die we hiervoor hebben genoemd en natuurlijk door de saldi van de twee
oude begrotingen voor het jaar 2019.
Volgens de jaarschijf 2019 van de meerjarenraming 2018-2020 zijn voor de twee gemeenten als
structureel en reëel saldo geraamd:
     Heerlen                € 536.000
     Landgraaf              € 720.000
In totaal is het structureel en reëel saldo 2019 van de twee gemeenten samen € 1.256.000 positief.
We moeten ons natuurlijk realiseren dat een saldo van een jaarschijf van een meerjarenraming minder
hard onderbouwd is dan het saldo van een begroting. Het saldo van de twee gemeenten voor 2019 van
€ 1.256.000 zal dus zeker nog flink gaan veranderen, maar het is op dit moment wel ons vertrekpunt.

                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>De uitkomst van de overige zaken die we moeten betrekken om een beeld te krijgen van de begroting
2019 van de nieuwe gemeente laat zich als volgt samenvatten.
De meeste lasten en baten uit de begrotingen bestaand beleid van de twee oude gemeenten wijzigen
niet.
De uitkeringen uit het gemeentefonds liggen in 2019 zo’n € 570.000 hoger. Ook de lasten voor een aantal
bestuurlijke en ambtelijke functies dalen op termijn. We gaan er nu voor 2019 vanuit dat door deze
structurele wijzigingen er geen effect optreedt voor het structurele saldo.
Op korte termijn zullen er voor de bestuurlijke en ambtelijke organisatie incidentele lasten moeten worden
gemaakt. Die incidentele lasten zijn een deel van de incidentele lasten die voor en door de herindeling
gemaakt moeten worden. Die lasten laten zich nu nog moeilijk schatten en zijn ook voor een deel
afhankelijk van hele specifieke omstandigheden en keuzen.
Wel is bekend dat in de periode 2018-2022 de twee huidige gemeenten en de nieuwe gemeente in totaal
ongeveer € 7,8 miljoen uit het gemeentefonds gaan krijgen voor het dekken van de incidentele lasten
voor de herindeling.
We gaan ervan uit dat deze bijdrage toereikend zal zijn om de incidentele lasten van de herindeling te
dekken. Hierbij hebben we gekeken naar andere herindelingen. Bovendien is de herindelingsbijdrage vrij
recent met 25% verhoogd, waardoor het niet alleen eerder mogelijk is de incidentele herindelingslasten
daaruit te dekken, maar vooral ook meer. Voor het financiële beeld van de nieuwe gemeente hoeven de
lasten voor de herindeling zelf dus geen negatieve invloed te hebben.

Onze conclusie is dat naar huidig inzicht de begroting 2019 van de nieuwe gemeente met een structureel
en reëel saldo kan starten dat gelijk is aan de som van de structurele en reële saldi van de twee oude
gemeenten voor de jaarschijf 2019.
Door bij de volgende en laatste begroting van de twee oude gemeenten, de begroting 2018, te kijken
naar het structureel en reëel saldo van de jaarschijf 2019 en deze van de twee gemeenten te sommeren,
valt een goede indicatie te krijgen van de ontwikkeling in het komende jaar van het structureel en reëel
saldo 2019 van de nieuwe gemeente.




                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>2.2.     Vermogen


 Conclusie
 Kijkend naar de omvang van de algemene reserve(s) en de bestemmingsreserves, exclusief de
 reserves die gebruikt worden om de kapitaallasten van investeringen in de begroting te dekken - we
 noemen dat de overige bestemmingsreserves - kunnen we een beeld krijgen van de mogelijkheden
 van de gemeenten om risico’s die zich voordoen op te vangen zonder dat er direct bezuinigd hoeft
 te worden.

 De algemene reserve van Heerlen stijgt in de periode 2017-2020 met 25% van € 14 miljoen naar
 € 17,6 miljoen. De algemene reserve van het grondbedrijf is de hele periode nihil. Maar de
 bestemmingsreserve risico’s grondexploitaties, die Heerlen als weerstandsvermogen meetelt, blijft
 op € 3,8 miljoen staan. De overige bestemmingsreserves komen uit tussen € 22,6 miljoen in 2020
 en € 16,6 miljoen in 2018. Terugkijkend tot 2007 zien we dat de algemene reserve steeds rond de
 huidige stand heeft gestaan. De bestemmingsreserves zijn wel duidelijk gedaald, waarbij het
 dieptepunt in 2014 heeft gelegen en er nu weer een toename te zien is.
 Gerelateerd aan de risico’s van Heerlen voldoet de gemeente de laatste jaren aan de eigen norm
 voor het weerstandsvermogen. De ratio moet tussen 0,8 en 1,2 liggen.
 Kijkend naar het eigen vermogen per inwoner in Heerlen en het gemiddelde van alle Limburgse
 gemeenten, zien we dat in Heerlen de algemene reserve 2017 op € 159 per inwoner uitkomt tegen
 € 274 per inwoner als gemiddelde van alle Limburgse gemeenten. En de bestemmingsreserves
 2017 van Heerlen staan op € 397 per inwoner, terwijl het Limburgs gemiddelde 2017 € 934 (incl.
 bruteringsreserves).
 De vergelijking met de Limburgse gemiddelden laat zien dat de reservepositie van Heerlen
 bescheiden is. Maar de reservepositie is toereikend om de weerstandsratio boven de 0,8 te houden.

 Bij de gemeente Landgraaf is sprake van een licht dalende reservepositie in de jaren 2017-2020.
 De algemene reserve is hoog (€ 20,8 miljoen per 1-1-2017) mede als gevolg van de
 verkoopopbrengst van aandelen Essent. De algemene reserve is met € 559 per inwoner hoger dan
 het Limburgs gemiddelde (€ 274 per inwoner). Ook de bestemmingsreserves zijn omvangrijk. Deze
 bedragen € 1.196 per inwoner, terwijl het Limburgs gemiddelde € 934 bedraagt.
 Voor de uitvoering van taken van het sociaal domein en de herstructureringsopgave heeft Landgraaf
 reserves gevormd. Hiermee zijn voor de uitvoering van deze taken incidentele middelen
 beschikbaar. Landgraaf heeft geen apart systeem (applicatie) van risicomanagement, maar de
 risico’s zijn wel geborgd. De grootste risico’s worden bij aanvang van een nieuw college in beeld
 gebracht. Vervolgens worden de risico’s jaarlijks bij het opstellen van de begroting geactualiseerd.
 Dat gaat in geplande bijeenkomsten met ambtenaren en portefeuillehouders. Periodiek worden de
 beleidsinhoudelijke en financiële risico’s bijgesteld.
 In de paragraaf van de begroting wordt jaarlijks de weerstandscapaciteit afgezet tegen de risico’s.
 Het eigen vermogen van Landgraaf in de vorm van algemene reserve en overige
 bestemmingsreserves is ruim voldoende om de risico’s gedurende een langere tijd op te vangen.

 Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen
    blijf er tot de herindeling voor zorgen dat beide gemeenten een voldoende buffer in de vorm

                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>      van de algemene reserve en overige bestemmingsreserves hebben om risico’s op te vangen;
     laat de nieuwe gemeente tijdig bepalen welke functies de reserves moeten gaan vervullen en
      stem daar de omvang van de verschillende reserves op af. Voorkom dat daarvóór reserves
      worden ingezet voor onderwerpen die later toch een lagere prioriteit blijken te hebben.



Hoewel gemeenten inkomensbestedende huishoudingen zijn en vermogensvorming in tegenstelling tot
bedrijven niet het primaire doel van de organisatie is, speelt de vermogenspositie wel degelijk een rol bij
de beoordeling van de financiële positie van een gemeente.
Het vermogen van gemeenten bestaat uit de algemene reserve(s) en bestemmingsreserves. Daarnaast
zijn er ook nog stille reserves. Stille reserves zitten vast in activa van de gemeente die op de markt een
hogere waarde hebben dan in de boeken staat en die verkocht kunnen worden zonder dat daardoor de
bedrijfsvoering wordt gehinderd. Omdat marktwaarde vaak discutabel is, laten we de stille reserves hier
verder buiten beschouwing.
Reserves zijn van belang voor de financiële positie als de raad de mogelijkheid heeft over de inzet ervan
besluiten te nemen. In theorie geldt dat voor alle reserves, maar bij de zogenaamde bruteringsreserves
leidt inzet voor een ander doel dan oorspronkelijk bedoeld tot problemen in de begroting.
Bruteringsreserves worden gebruikt om kapitaallasten van investeringen in de begroting te dekken en zijn
daardoor in de praktijk niet voor andere doelen in te zetten.
We kijken daarom naar algemene reserve(s) en bestemmingsreserves, niet zijnde bruteringsreserves. De
bestemmingsreserves exclusief de bruteringsreserves noemen we hierna de overige
bestemmingsreserves.
Deze reserves bieden de gemeente een buffer om niet-voorziene lasten te dekken zonder dat daarvoor
(direct) beleid hoeft te worden omgebogen.
Direct ombuigen is vaak zelfs niet mogelijk, zodat gemeenten niet zonder een buffer van reserves kunnen
functioneren.
De noodzakelijke grootte van de buffer wordt bepaald door de risico’s die de gemeente loopt. Hoe meer
risico’s een gemeente loopt, des te meer buffer de gemeente nodig heeft. Het is dan ook noodzakelijk dat
een gemeente haar risico’s goed in beeld heeft, beheersingsmaatregelen neemt en de risico’s monitort.
Door naar de frequentie te kijken, waarmee een risico zich kan voordoen, en naar de mogelijke omvang
zijn de risico’s te kwantificeren. Na kwantificering valt te bepalen of de buffer voldoende omvang heeft.

Als een gemeente nog geen beleid rond risico’s heeft bepaald en geen systeem van risicomanagement
heeft ingevoerd, gebruiken we een andere norm om te zien of er genoeg buffer is. De norm is dan dat de
algemene reserve ten minste 10% van het Genormeerd UitgavenNiveau (GUN) moet zijn. Globaal wil dat
zeggen dat de algemene reserve een dikke 10% van de uitkering uit het gemeentefonds moet zijn.
De norm voor de omvang van de buffer wordt dan dus bepaald zonder naar de specifieke risico’s van de
gemeente te kijken en is dus minder nauwkeurig bepaald.

Hoewel reserves ook andere functies hebben, zoals financieringsmiddel en spaarpot voor grote uitgaven,
kijken we er in deze paragraaf naar om te zien of er voldoende buffer is.
We kijken nu naar de reservepositie van de twee gemeenten.




                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>Heerlen
In overzicht 2.2.1 hebben we de geraamde stand van de algemene reserve en de overige
bestemmingsreserves van Heerlen voor de jaren 2017-2020 opgenomen.

Tabel 2.2.1 Reserves 2017-2020, stand per 1-1 (bedragen * € 1.000)
 Jaar                                       B2017               B2018               B2019                  B2020
 Algemene reserve                           14.023             14.410               16.026                 17.643
 Overige bestemmingsreserves                21.817             16.627               18.717                 22.622
 Totaal                                     35.840             31.037               34.743                 40.265


De algemene reserve bestaat in de periode 2017-2020 alleen uit de algemene reserve van de algemene
dienst. De algemene reserve van het grondbedrijf wordt in de hele periode op nihil geraamd.
De algemene reserve neemt in 2018 en in 2019 met ruim € 1,6 miljoen toe, waardoor de stand per
1 januari 2019 en 2020 met deze bedragen stijgt. Volgens de raming is de algemene reserve in 2020 met
ruim 25% gestegen ten opzichte van 2017.
De algemene reserve is voor de gemeente veruit de belangrijkste buffer om onvoorziene lasten op te
vangen en om onvoorziene baten weg te zetten. De stand van de algemene reserve neemt vooral toe als
de jaarrekening een overschot heeft en een deel daarvan aan de algemene reserve wordt toegevoegd.
Gedurende het jaar onttrekt de gemeente bedragen aan de algemene reserve om incidentele voorstellen
af te dekken.
De algemene reserve hanteert de gemeente als de kern van de beschikbare weerstandscapaciteit.
Daarbij telt Heerlen ook de bestemmingsreserve risico’s grondexploitaties mee om de beschikbare
weerstandscapaciteit te bepalen.
Deze bestemmingsreserve hebben wij opgenomen onder de overige bestemmingsreserves. De stand
van de overige bestemmingsreserves daalt in 2017 en neemt daarna weer toe om in 2020 wat hoger uit
te komen dan aan het begin van 2017.
Ook voor het totaal van de bekeken reserves daalt de stand in 2017 om daarna weer te stijgen tot boven
de stand per 1 januari 2017.

Om te bepalen of de buffer ruim genoeg is om de specifieke risico’s van de gemeente tijdelijk te kunnen
opvangen, moeten we naar de risico’s kijken. Dat doen we in hoofdstuk 4 bij de bespreking van de
paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing.
We kunnen ook de stand van de reserves vergelijken met de omvang van de reserves van alle Limburgse
gemeenten. We doen dat door het bedrag per inwoner te nemen.
Op basis van de begroting 2017 van Heerlen en de overige Limburgse gemeenten zien we dat voor 2017:
    de algemene reserve van Heerlen op € 159 per inwoner uitkomt, terwijl het gemiddelde van de 33
     Limburgse gemeenten € 274 per inwoner is;
    het bedrag van alle bestemmingsreserves, dus inclusief de bruteringsreserves die we hiervoor
     hebben weggelaten, voor Heerlen op € 397 per inwoner staat en voor alle Limburgse gemeenten op
     € 934 per inwoner;
    alle reserves voor Heerlen € 556 per inwoner bedragen en het gemiddelde van de Limburgse
     gemeenten € 1.208 per inwoner.
Heerlen heeft per inwoner minder reserves dan de Limburgse gemeenten gemiddeld. Voor alle reserves
zit Heerlen op 46% van het Limburgs gemiddelde. De algemene reserve zit op 58% van het Limburgs
gemiddelde. Bij de bestemmingsreserves komt Heerlen op 43% van het Limburgs gemiddelde uit.

                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf       19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>Deze vergelijking met de Limburgse gemeenten bevestigt het beeld dat het eigen vermogen, de reserves,
van Heerlen bescheiden is.
Dat valt voor een deel te verklaren vanuit het recente verleden. De afgelopen jaren heeft de gemeente de
reserves (en voorzieningen) bij de begrotingsvoorbereiding regelmatig tegen het licht gehouden om te
beoordelen of (een deel van) reserves (en voorzieningen) kon vrijvallen. Het bedrag en ook het aantal zijn
daardoor gedaald.
Daarnaast verklaren projecten die uitgevoerd zijn en worden, en tegenvallers op welk terrein dan ook, die
zich in het verleden hebben voorgedaan, de daling die is opgetreden in de omvang van het eigen
vermogen.

Terugkijkend zien we dat de algemene reserve in de jaarrekeningen geen grote schommelingen vertoont.
De stand beweegt zich vanaf 2007 rond de € 15 miljoen. In de jaarrekening 2007 is de algemene reserve
€ 16,6 miljoen, in 2011 € 17,1 miljoen en in 2015 € 12,7 miljoen.
De bestemmingsreserves, inclusief bruteringsreserves, laten over die periode een daling zien: in 2007
€ 66,6 miljoen, in 2011 € 42,2 miljoen en in 2015 € 38,1 miljoen.

We concluderen dat Heerlen een relatief beperkt bedrag aan reserves heeft. Omdat daardoor de vraag
kan blijven bestaan of Heerlen voldoende buffer heeft om tegenvallers op te vangen, kijken we hier ook
even naar het weerstandsvermogen.
In paragraaf 4.2, waar we ingaan op het weerstandsvermogen en de risicobeheersing, is te zien dat de
weerstandsratio 2017 0,87 is. De gemeente heeft bepaald dat deze ratio tussen 0,8 en 1,2 moet zitten.
De uitkomst bij de begroting 2017 voldoet aan de gestelde normen. Het betekent dat de gemeente
voldoende weerstandscapaciteit heeft in de vorm van vrije reserves om eventueel optredende risico’s te
kunnen opvangen.

Landgraaf
In overzicht 2.2.2 hebben we de geraamde stand van de algemene reserve en de overige
bestemmingsreserves van Landgraaf voor de jaren 2017-2020 opgenomen.

Tabel 2.2.2 Reserves* 2017-2020, stand per 1-1 (bedragen * € 1.000)
 Jaar                                              B2017                  B2018            B2019                  B2020
 Algemene reserve                                  20.789                16.118            17.019                 17.592
 Overige bestemmingsreserves                       33.192                34.790            32.923                 32.255
 Totaal                                            53.981                50.908            49.942                 49.847
*Omvang volgens bijlage 4a Verloop reserves en voorzieningen bij begroting 2017


We zien dat de algemene reserve in 2018 daalt ten opzichte van 2017 en vervolgens weer jaarlijks
toeneemt. De afname in 2018 is veroorzaakt door een onttrekking van € 5 miljoen ten gunste van de
reserve eigen middelen sociaal domein. De toename van de algemene reserve vanaf 2018 wordt
veroorzaakt doordat de structurele storting in de algemene reserve die ten laste van de exploitatie
plaatsvindt. In de jaren 2017 en 2018 is een bedrag van € 750.000 toegevoegd aan de algemene
reserve. De storting in 2019 en 2020 bedraagt jaarlijks € 713.000.
De bestemmingsreserves laten per 1 januari 2018 een kleine stijging zien ten opzichte van
1 januari 2017, maar dalen vervolgens weer.
Het totaal aan reserves is afgerond € 54 miljoen per 1 januari 2017 en daalt naar € 49,8 miljoen per

                                                Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf       20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>1 januari 2020. De afname in de periode 2017-2020 bedraagt 7,7%.
De algemene reserve heeft een grote omvang, mede dankzij de verkoopopbrengst van aandelen Essent
die ondergebracht is bij de algemene reserve. De algemene reserve bedraagt op 1 januari 2017 € 559
per inwoner. Dit bedrag is meer dan het gemiddelde van de 33 Limburgse gemeenten dat op € 274 staat.
De totale bestemmingsreserves (inclusief bruteringsreserves) van Landgraaf bedragen per 1 januari 2017
€ 1.196 per inwoner. Deze omvang is ook hoger dan het Limburgs gemiddelde van € 934 per inwoner.

Volgens de nota reserves en voorzieningen wordt aan reserves, met uitzondering van de algemene
reserve, geen rente toegevoegd, tenzij dit als gevolg van contracten en/of verplichtingen noodzakelijk is.
In de praktijk wordt geen rente aan de algemene reserve toegevoegd. Een drietal bestemmingsreserves
van Landgraaf lichten we kort toe.

Reserves sociaal domein
Landgraaf heeft een tweetal reserves gevormd voor het sociaal domein, namelijk de reserve
rijksmiddelen deelfonds sociaal domein en de reserve eigen middelen deelfonds sociaal domein.
De reserves kunnen worden ingezet om de risico’s binnen het sociaal domein de eerste jaren op te
vangen. De reserve rijksmiddelen deelfonds sociaal domein heeft per 1-1-2017 een omvang van
€ 982.000. De omvang blijft gedurende de looptijd 2017-2020 constant. De reserve eigen middelen
deelfonds sociaal domein heeft per 1 januari 2017 een omvang van € 5,7 miljoen. Per 1 januari 2020
bedraagt de verwachte omvang € 6,2 miljoen.
Landgraaf raamt in de begroting en meerjarenraming het verwachte verloop van de reserves
decentralisaties. In 2017 is een bedrag van € 5 miljoen in de reserve gestort ten laste van de algemene
reserve. Landgraaf geeft in de begroting aan dat bij de jaarrekening ‘overschotten’ in de reserves drie
decentralisaties teruggestort worden in de algemene reserve.

Reserve transformatieopgave
Naast de opgave binnen het sociaal domein heeft Landgraaf, gelet op de demografische ontwikkelingen,
ook een aanzienlijke herstructureringsopgave. Deze transformatie is ook van invloed op het grondbeleid.
Voor de grote herstructureringsopgave is een reserve transformatie beschikbaar die een omvang heeft
van € 6,9 miljoen per 1-1-2017. De reserve daalt naar € 4,9 miljoen per 1-1-2020.
                            e
Bij de vaststelling van de 1 begrotingswijziging 2017 is de reserve in de jaren 2017-2020 verhoogt met
€ 250.000 in 2017, € 500.000 in 2018, € 750.000 in 2019 en € 1 miljoen in 2020.

Egalisatiereserve algemene uitkering
Sinds de begroting 2005 hanteert Landgraaf een egalisatiereserve om de schommelingen in de
algemene uitkering op te vangen. Doelstelling van de egalisatiereserve is om te zorgen voor een
gelijkmatige ontwikkeling van de algemene uitkering en om een betere integrale afweging ten aanzien
van de bestedingen mogelijk te maken. De egalisatiereserve heeft alleen tot doel de pieken en dalen in
de ontwikkeling van de algemene uitkering/ten opzichte van de trend van de algemene uitkering af te
vlakken/weg te nemen. Toevoegingen en onttrekkingen aan de egalisatiereserve algemene uitkering zijn
nooit ingegeven door het saldo van de begroting/meerjarenraming, maar vinden hun oorzaak alleen in de
ontwikkeling van de algemene uitkering. Andere baten, incidenteel of structureel, kunnen niet aan de
egalisatiereserve algemene uitkering worden toegevoegd.




                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>Om te bepalen of de buffer ook ruim genoeg is om de specifieke risico’s van de gemeente tijdelijk te
kunnen opvangen, moeten we naar de risico’s kijken. Dan doen we in hoofdstuk 4 bij de bespreking van
de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. Landgraaf heeft geen apart systeem van
risicomanagement. Landgraaf brengt bij aanvang van een nieuw college de grootste risico’s in kaart. Dit
zijn de risico’s die de realisatie van de ambities in het coalitieconvenant in de weg staan.
De beleidsinhoudelijke en financiële risico’s worden geborgd in de begroting. Bij de tussentijdse
rapportages worden de risico’s geactualiseerd. In het jaarverslag is beschreven in welke mate de risico’s
zijn opgekomen. Landgraaf focust op de majeure risico’s die een omvang hebben van 80% van de
risico’s (80/20 regel). Uit paragraaf 4.2 blijkt dat Landgraaf een tweetal ratio’s berekent, een kleine r en
een grote R.
Landgraaf concludeert terecht dat een hoge ratio van het weerstandsvermogen alléén geen aanwijzing is
voor de financiële ruimte in de begroting. De weerstandsratio’s zijn geen indicator om te beoordelen of er
structurele begrotingsruimte is.

Hier beperken we ons tot de vraag of met de beschikbare capaciteit in de algemene reserve en de
overige bestemmingsreserves de risico’s (tijdelijk) gedekt kunnen worden. De beschikbare
weerstandscapaciteit wordt in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing van de begroting
2017 door de gemeente berekend op € 55,7 miljoen. Voor de berekening van de weerstandscapaciteit
heeft Landgraaf de bruteringsreserves (‘doelreserves’) en de onderhoudsreserves niet meegenomen,
maar wel de stille reserves die wij hier buiten beschouwing hebben gelaten.
De risico’s zijn becijferd op € 8,9 miljoen. Overigens zijn dit gegevens die in paragraaf 4.2 van dit rapport
staan en gebaseerd zijn op de begroting 2016.
De incidentele middelen van Landgraaf in de vorm van reserves zijn meer dan voldoende om deze
risico’s gedurende een langere tijd op te vangen.

Conclusie is dat Landgraaf met het eigen vermogen in de vorm van de algemene reserve en de overige
bestemmingsreserves tot 2020 (laatste jaar meerjarenraming) een voldoende buffer heeft om de risico’s
op te vangen.




                                          Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>2.3.     Financiele positie


 Conclusie
 De financiële positie van Heerlen en Landgraaf op basis van de begroting 2017 en meerjarenraming
 2018-2020 is positief. Voor beide gemeenten geldt dat ze alle jaren een structureel en reëel
 overschot hebben.
 Heerlen heeft maatregelen getroffen om risico’s te verkleinen door bezuinigingstaakstellingen te
 verlagen. Landgraaf heeft extra middelen, incidenteel en structureel, vrijgemaakt voor onderhoud.
 Voor beide gemeenten geldt dat risico’s in de begroting en meerjarenraming hierdoor zijn
 afgenomen.
 In het Sociaal domein doen zich nog risico’s voor. De transformatie zal er ook toe moeten leiden dat
 de dalende middelen voor het Sociaal domein toch toereikend zijn om de lasten te dekken. Beide
 gemeenten hebben reserves voor het Sociaal domein gevormd. Daarmee kunnen de huidige
 tekorten en de komende kortingen worden gedekt, maar het risico is dat de reserves onvoldoende
 zijn om dat allemaal op te vangen.
 Dit risico doet zich in beide gemeenten voor.
 Beide gemeenten hebben ook te maken met de gevolgen van de demografische veranderingen.
 Bij Heerlen constateren we dat er risico’s zijn door de bezuinigingen die nog moeten worden
 gerealiseerd en door een klein eigen vermogen afgezet tegen toenemende schulden.
 Heerlen heeft vrij weinig reserves en heeft de laatste jaren kritisch bekeken of reserves in stand
 moeten blijven. Volgens de meerjarenraming gaan de reserves de komende jaren wel toenemen.
 Landgraaf heeft meer reserves en uitgedrukt in bedragen per inwoner is het verschil nog groter.
 Landgraaf heeft per inwoner ook meer reserves dan de Limburgse gemeenten gemiddeld per
 inwoner hebben.
 Heerlen is met zijn reserves in staat de geïnventariseerde en gekwantificeerde risico’s op te vangen.
 In Landgraaf zijn die mogelijkheden duidelijk ruimer.

 Kijkend naar de risico’s beoordelen we de financiële positie van Heerlen als voldoende en van
 Landgraaf als ruim voldoende tot goed.

 Voor de nieuwe gemeente is de conclusie over de financiële positie in grote lijnen de optelsom van
 de conclusie hierover voor de twee gemeenten.
 Het structureel en reëel saldo van de eerste begroting voor 2019 laat op basis van de jaarschijven
 2019 van Heerlen en Landgraaf een overschot van € 1,25 miljoen zien. De uitkeringen uit het
 gemeentefonds zijn structureel wat hoger. Op termijn vervallen ook de lasten van enkele bestuurlijke
 en ambtelijke functies. We nemen aan dat deze structurele wijzigingen geen effect hebben voor het
 structurele saldo van 2019. De incidentele lasten van de herindeling moeten worden gedekt uit de
 herindelingsbijdrage die in de periode 2018-2022 via het gemeentefonds beschikbaar komt.
 De reservepositie van de nieuwe gemeente is redelijk.

 Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen
    monitor het grootste risico van dit moment, het Sociaal domein, zeer nauwgezet, bereid
     maatregelen voor om tegenvallers op te vangen en pak optredende risico’s voortvarend aan;
    zorg samen voor een succesvolle transformatie bij het Sociaal domein, ook op financieel

                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>      gebied;
     werk aan behoud van structurele en reële evenwichten/overschotten en van de reservepositie;
     zorg dat de nieuwe gemeente kan starten met ten minste structurele en reële evenwichten en
      een ruim voldoende reservepositie.



Ter afsluiting van hoofdstuk 2 presenteren we hier een beeld van de financiële positie van Heerlen en
Landgraaf op basis van de uitkomsten bij de begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 en op
basis van hun vrij besteedbaar vermogen. Tevens gaan we in op de vraag wat die conclusies betekenen
voor de nieuwe gemeente.

Bevindingen
Heerlen
De begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 laten voor alle vier de jaren een structureel en
reëel overschot zien. Om alle incidentele lasten in de begroting van dekkingsmiddelen te voorzien, heeft
de gemeente toch een fors pakket aan bezuinigingen en ombuigingen moeten doorvoeren.
Bij de opstelling van de begroting heeft Heerlen enkele risico’s kunnen verkleinen. Maar er blijven risico’s
bestaan. De belangrijkste en grootste risico’s doen zich voor bij de uitvoering van het Sociaal domein. De
rijksbijdrage daalt de komende jaren nog. De lasten bij met name het onderdeel Jeugd liggen boven de te
ontvangen middelen en voor 2016 verwacht de gemeente meer aan het Sociaal domein uit te geven dan
er aan baten worden ontvangen. De transformatie zal ook hiervoor een oplossing moeten gaan bieden.
De gemeente heeft een bestemmingsreserve voor het Sociaal domein die risico’s en tekorten kan
opvangen. Maar de omvang van deze reserve is bescheiden, afgezet tegen de bedragen die jaarlijks in
het Sociaal domein omgaan.
De constatering van een bescheiden reservepositie geldt ook voor het totaal van de reserves van de
gemeente. Vergelijking van de reservepositie van Heerlen met gemiddelden van de Limburgse
gemeenten, uitgedrukt in bedragen per inwoner, laat zien dat Heerlen vrij weinig reserves heeft.
Maar de reserves die Heerlen tot zijn weerstandsvermogen rekent, de algemene reserve en de
bestemmingsreserve risico’s grondexploitaties, zijn wel toereikend om de geïnventariseerde en
gekwantificeerde risico’s te kunnen opvangen.

Landgraaf
De begroting 2017 en meerjarenraming is structureel en reëel in evenwicht. In de begroting 2017 zijn
extra middelen, zowel in incidentele als in structurele sfeer, beschikbaar gesteld om het achterstallig
onderhoud bij wegen in te lopen. Landgraaf heeft een goede vermogenspositie.
De grootste risico’s voor Landgraaf hebben betrekking op het Sociaal Domein en de grote
herstructureringsopgave waar Landgraaf samen met de regio voor staat.
Ten aanzien van de exploitatie is er jaarlijks inspanning nodig om te komen tot een structureel en reëel
sluitende begroting en meerjarenraming. In de begroting en meerjarenraming zit weinig lucht.
Incidenteel zijn er in de vorm van reserves middelen beschikbaar om risico’s op te vangen. Voor de
lopende grondexploitatie Centrumplan Waubach en Fresh Valley fase 1 heeft Landgraaf voorzieningen
gevormd. Centrumplan Waubach eindigt in 2016.




                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>De nieuwe gemeente
De begroting van de nieuwe gemeente is voor het grootste deel de optelsom van de begrotingen van de
twee huidige gemeenten. Daarnaast krijgt de nieuwe gemeente door de herindeling met een flink aantal
incidentele lasten te maken. De herindelingsbijdrage uit het gemeentefonds zou deze incidentele lasten
moeten kunnen dekken.
De structurele uitkeringen uit het gemeentefonds voor de nieuwe gemeente zijn wat hoger dan de twee
huidige gemeenten nu gezamenlijk ontvangen. Door de herindeling vervallen ook wat structurele lasten
voor bestuurlijke en ambtelijke functies. We gaan ervan uit dat er voor 2019 geen effect op het structurele
saldo door ontstaat.
We gaan er dan ook vanuit dat het structurele saldo van de eerste begroting van de nieuwe gemeente
niet af zal wijken van de optelsom van de structurele saldi van de jaarschijven 2019 van beide huidige
gemeenten. Bij de begrotingen 2017 tellen de structurele saldi van de jaarschijven 2019 van Heerlen en
Landgraaf op tot + € 1.256.000.
Bij dit positieve resultaat passen twee belangrijke kanttekeningen.
Ten eerste zijn de ramingen van de jaarschijf 2019 van de meerjarenraming 2018-2020 niet 100% hard
en zijn dus nog veel bijstellingen te verwachten.
Ten tweede zijn de risico’s van de huidige gemeenten niet per 1 januari 2019 verdwenen en moet ook de
nieuwe gemeente daar rekening mee houden.
Daarmee is ook de reservepositie van de nieuwe gemeente een belangrijk punt. Op basis van de
ramingen van de twee huidige gemeenten voor 2019 gaat de nieuwe gemeente over een algemene
reserve en over overige bestemmingsreserves beschikken die voldoende zijn. De nieuwe gemeente kan
daardoor tegenvallers door het optreden van risico’s opvangen.
Voor structurele tegenvallers zal ook de nieuwe gemeente echter uiteindelijk structurele oplossingen
moeten regelen.
Zowel voor wat betreft de begroting als voor wat betreft de vermogenspositie lijkt de uitgangspositie voor
de nieuwe gemeente voldoende te zijn. De nieuwe gemeente zal (verder) oplossingen moeten vinden
voor het Sociaal Domein, de bevolkingsdaling, de oude en nieuwe bezuinigingstaakstellingen en alle
andere problemen die (gaan) optreden.




                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>3.       Financiële functie van de gemeenten Heerlen en
         Landgraaf

3.1.     Financiele verordening ex artikel 212 Gemeentewet


 Conclusie
 In de financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet staan de belangrijkste gemeentelijke
 regels over het financieel beleid, de financiële organisatie en het financieel beheer. De raad stelt
 daarmee de financiële kaders voor het college en afgeleid de organisatie. In verband met de
 wijzigingen in het BBV hebben de colleges van Heerlen en Landgraaf in 2016 een gewijzigde
 verordening 212 aan hun raad ter vaststelling aangeboden en in november 2016 zijn deze ook door
 de raden vastgesteld. Voor de vaststelling van de begroting 2017 en de aanloop naar deze
 begroting waren voor beide gemeenten de voormalige verordeningen van kracht.

 De financiële verordening van Heerlen is in 2011 door de raad vastgesteld. De verordening regelt de
 p&c-cyclus en de p&c-producten, het financieel beleid, waaronder de paragrafen en de nota’s die
 daarbij horen, de administratieve organisatie en de interne controle, en de financiële organisatie. De
 nota’s moeten één keer in vier jaar worden geactualiseerd, maar in de praktijk blijven nota’s vaak
 langer van kracht. Afgezien daarvan leeft Heerlen de verordening goed na.

 De financiële verordening van Landgraaf is sinds 2013 van kracht. De verordening schrijft voor dat
 een aantal nota’s periodiek aan de raad ter vaststelling moeten worden aangeboden.
 Er is geen termijn van actualisatie genoemd. Wij gaan uit van een termijn van vier jaar. In de regel
 hanteert Landgraaf deze termijn. Landgraaf past de financiële verordening goed toe.

 Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen
    bereid voor de nieuwe gemeente een financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet voor,
     die vrij snel na de start van de nieuwe gemeente door de raad kan worden vastgesteld;
    ga daarbij na welke detaillering gewenst is.



Met de financiële verordening volgens artikel 212 Gemeentewet stelt de raad regels voor het financiële
beleid, de financiële organisatie en het financieel beheer. De 212-verordening is het belangrijkste middel
van de raad om vorm te geven aan zijn kaderstellende rol met betrekking tot de gemeentelijke financiën.
In verband met de wijzigingen in het BBV hebben de raden van Heerlen en Landgraaf een gewijzigde
verordening 212 ter vaststelling aan de raad aangeboden. Voor het begrotingsjaar 2017 waren de
voormalige verordeningen van beide gemeenten van kracht.




                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>Bevindingen
Heerlen
De raad heeft de bij de vaststelling van de begroting 2017 geldende verordening 212 op 5 april 2011
vastgesteld. De citeertitel is “Financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet”.

In de verordening 212 geeft de raad de uitgangspunten aan voor het financiële beleid, de regels voor het
financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie. De raad bepaalt hiermee de strategische
kaders voor de financiële huishouding van de gemeente.
Voor het financiële beheer zijn de bepalingen in de verordening over de administratieve organisatie en de
interne controle van groot belang.
In de verordening zijn bepalingen opgenomen over de p&c-cyclus en de p&c-producten, het financieel
beleid, waaronder de paragrafen en de nota’s die daarbij horen, de al genoemde administratieve
organisatie en de interne controle, en de financiële organisatie.

De gemeente heeft ook in de praktijk veel aandacht voor de administratieve organisatie en interne
controle. Met name in de paragraaf bedrijfsvoering bij de verschillende begrotingen van Heerlen is te
lezen dat het ‘in control’ hebben en houden van de p&c-cyclus voortdurend aandacht heeft.
De inspanningen blijken bijvoorbeeld uit de goedkeurende verklaringen van de accountant voor de
rechtmatigheid tot en met de jaarstukken 2014.
Bij de jaarstukken 2015 heeft de accountant een oordeel met beperking afgegeven. Overigens speelde
dit bij veel gemeenten. De accountant heeft bij enkele onderdelen van het Sociaal domein te maken
gehad met onzekerheden, waardoor hij een oordeel met beperking heeft afgegeven. Voor de overige
onderdelen van de jaarrekening is het oordeel van de accountant niet gewijzigd in vergelijking met
voorgaande jaren.

Wij constateren dat het college in de meeste gevallen goed uitvoering geeft aan de bepalingen in de
verordening.
Afwijking van bepalingen in de verordening heeft vaak te maken met het niet tijdig actualiseren van
nota’s. Volgens de verordening moeten nota’s één keer in de vier jaar worden herzien, maar in de praktijk
blijven nota’s vaak langer van kracht.
De verordening zegt niets over het moment waarop de verordening zelf moet worden herzien.
In het algemeen vinden wij dat na vier jaar nota’s moeten worden geactualiseerd.

Op 23 november 2016 heeft de raad een nieuwe verordening 212 vastgesteld met de titel “Financiële
verordening gemeente Heerlen 2017’. Deze verordening is bij de uitvoering van de begroting 2017 van
toepassing. De wijziging van de verordening houdt onder andere verband met de wijzigingen in het BBV,
waardoor bepalingen in de oude verordening niet meer in overeenstemming met deze regelgeving waren.

Landgraaf
De financiële verordening 2013 van Landgraaf is op 20 december 2012 geactualiseerd door de raad
vastgesteld. De verordening heeft bepalingen over de begroting en verantwoording, over het financieel
beleid, over de paragrafen uit het BBV, over het financieel beheer en interne controle en over de
financiële organisatie. De raad heeft hiermee de kaders gesteld en ook geregeld dat in nota’s op
verschillende onderdelen nadere regels worden gesteld.


                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>Nota’s zijn voorgeschreven voor:
    verbonden partijen;
    onderhoud kapitaalgoederen;
    grondbeleid;
    weerstandsvermogen;
    activabeleid;
    reserves en voorzieningen;
    treasury/financiering.
In de verordening is aangegeven dat actualisatie periodiek dient plaats te vinden. Er is geen termijn van
actualisatie genoemd. Wij gaan uit van een termijn van vier jaar. In de regel hanteert Landgraaf deze
termijn.

Voor de jaarlijkse p&c-cyclus en -producten zijn in de verordening bepalingen opgenomen in diverse
artikelen. De p&c-cyclus is nauwkeurig beschreven waarbij de diverse documenten die deel uitmaken van
de p&c-cyclus zijn beschreven. Ook zijn bepalingen opgenomen voor de paragrafen die jaarlijks deel
uitmaken van de begroting en jaarrekening.
De verordening bevat, naast de informatie in het raadsvoorstel, ook een aparte bijlage Algemene
toelichting waarin diverse artikelen van de financiële beheerverordening uitvoerig zijn toegelicht.

Landgraaf past de financiële verordening goed toe. Voor de tweede tussentijdse rapportage 2016 is de
raad via een raadsinformatiebrief geïnformeerd over de andere werkwijze.
In verband met de wijzigingen in het BBV heeft het college van Landgraaf in 2016 een gewijzigde
verordening 212 aan de raad ter vaststelling aangeboden. De nieuwe financiële verordening is op 10
november 2016 door de raad vastgesteld. Voor de begroting 2017 en de aanloop naar deze begroting
was echter de financiële verordening 2013 nog van kracht.




                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>3.2.     Stuurinformatie


 Conclusie
 Hoewel er bij de stuurinformatie met betrekking tot de begroting natuurlijk op detailniveau allerlei
 verschillen zijn tussen Heerlen en Landgraaf, kan in het algemeen geconcludeerd worden dat deze
 van voldoende tot goed niveau is.
 De operationele stuurinformatie van Heerlen vinden we van voldoende niveau. Met meer
 samenhang tussen cijfers en met meer toelichting kan de operationele stuurinformatie worden
 versterkt. De stuurinformatie van Landgraaf is op alle drie niveaus goed.

 De raden zijn met de informatie en middelen die hen ter beschikking worden gesteld, in staat sturing
 te geven aan de begroting. Er zijn echter nog mogelijkheden om de stuurinformatie te verbeteren.
 Gelet op de grote druk die de komende jaren op de twee organisaties zal liggen, is het volgens ons
 niet haalbaar de begrotingen van de twee huidige gemeenten op het punt van de stuurinformatie
 ingrijpend te gaan veranderen. Wat dat betreft ligt het accent wat verder in de toekomst bij de
 begroting van de nieuwe gemeente.

 Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen
    de huidige gemeenten zullen vooral moeten zorgen dat hun begrotingen maximaal inzicht
     bieden in (de ontwikkeling van) hun financiële positie;
    de eerste begroting van de nieuwe gemeente zal noodzakelijkerwijs vooral een technische
     begroting zijn die qua stuurinformatie niet op het hoogste niveau kan staan. Daarvoor
     ontbreken kaders die door de raad van de nieuwe gemeente nog gesteld moeten gaan worden.
     De eerste begroting kan vooral op operationeel niveau de raad goede stuurinformatie leveren.
     Dat kan door de structurele effecten van het beleid van de oude gemeenten goed mee te
     nemen en toe te lichten, door de financiële positie van de nieuwe gemeente zo duidelijk
     mogelijk te maken en door de financiële informatie in een overzichtelijke structuur te
     presenteren;
    in de volgende begrotingen van de nieuwe gemeente kan de stuurinformatie geleidelijk verder
     worden verbeterd. Het vernieuwde BBV geeft hiervoor de eerste handvatten. Maar de
     gemeente zal zelf moeten zorgen voor een visienota/coalitieprogramma of iets dergelijke. Zo’n
     integrale visie moet een vertaling krijgen naar en terug te vinden zijn in de
     programmabegroting. In de programma’s is de ontwikkeling van beleid en beheer te lezen,
     waarbij natuurlijk naar de omgeving wordt gekeken, maar ook naar wat er intern gebeurt. Met
     de introductie van de verplichte beleidsindicatoren is effectmeting verder verstevigd. Met een
     goede financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet die ook wordt toegepast, krijgt de
     raad ook op tactisch niveau goede stuurinformatie. Ook toepassing van het BBV zorgt ervoor
     dat de raad goede stuurinformatie krijgt.



We kijken ook naar de stuurinformatie met betrekking tot de begroting op strategisch, tactisch en
operationeel niveau.
Voor wat betreft de stuurinformatie op strategisch niveau gaat het er om of de begroting past binnen een
duidelijke en actuele visie van de gemeente, die terug te vinden is in de programma’s van de begroting,

                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>waarbij terug en vooruit en naar binnen en naar buiten wordt gekeken en de doelen smart zijn
geformuleerd.
Bij de stuurinformatie op tactisch niveau kijken we naar de toepassing van de regels in het BBV en de
eigen financiële verordening voor het p&c-proces en -producten.
Voor de stuurinformatie op operationeel niveau kijken we naar de (cijfermatige) informatie in de begroting
over de financiële positie en het financiële beleid.
De stuurinformatie kan goed, voldoende, onvoldoende of slecht zijn.

Bevindingen
Heerlen
We beoordelen de stuurinformatie in de begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 op strategisch
en tactisch niveau als goed en op operationeel niveau als voldoende. De score voor de operationele
stuurinformatie is in sterke mate bepaald door de mate waarin in (de paragrafen van) de begroting
inzichtelijke en overzichtelijke cijfers en toelichtingen aanwezig zijn. We zien met name hier
mogelijkheden tot versterking van het inzicht.

Landgraaf
Wij beoordelen de stuurinformatie met betrekking tot de begroting 2017 en meerjarenraming 2018-2020
op alle niveaus als goed.




                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>4.       Onderwerpen uit verplichte paragrafen

In deze paragraaf komen de onderwerpen aan de orde zoals die beschreven worden in de door het
Besluit Begroting Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) voorgeschreven verplichte paragrafen.
Artikel 9 van het BBV bepaalt namelijk dat in de beleidsbegroting paragrafen worden opgenomen, waarin
de beleidsuitgangspunten worden vastgelegd met betrekking tot beheersmatige aspecten en lokale
heffingen. Doel van de paragrafen is dat onderwerpen die versnipperd in de begroting staan worden
gebundeld in een overzicht, waardoor de raad voldoende inzicht krijgt. De paragrafen geven met
betrekking tot het onderwerp dat in de paragraaf wordt behandeld, een dwarsdoorsnede van de
begroting. De onderwerpen die het betreft zijn: lokale heffingen, weerstandsvermogen en
risicobeheersing, onderhoud kapitaalgoederen, financiering, bedrijfsvoering, verbonden partijen en
grondbeleid. Vrijwel alle onderwerpen spelen in alle gemeenten. Met de genoemde onderwerpen is
telkens een financieel belang gemoeid. De paragrafen geven daardoor extra informatie voor de
beoordeling van de financiële positie op de korte en op de lange termijn.

De gemeente Heerlen heeft in de begroting 2017 de zeven BBV-paragrafen opgenomen en heeft daar
zelf de paragrafen Demografische ontwikkelingen, Subsidies en IBA aan toegevoegd.
De begroting 2017 van de gemeente Landgraaf bevat de zeven verplichte paragrafen.
In dit onderzoek laten wij de extra paragrafen van Heerlen buiten beschouwing.

De bevindingen over de verplichte paragrafen bij de gemeenten Heerlen en Landgraaf zijn te vinden in de
volgende paragrafen.
We verwijzen voor de cijfermatige informatie over de bedrijfsvoering naar het herindelingsontwerp dat
door de colleges aan de raden ter vaststelling wordt aangeboden. Daarom hebben wij afgezien van een
beoordeling van deze paragraaf in de twee begrotingen.
De informatie in dit hoofdstuk is voor een groot deel gebaseerd op de uitkomsten van de in 2016
uitgevoerde verdiepingsonderzoeken in Heerlen en Landgraaf. Waar mogelijk en nodig hebben we die
informatie geactualiseerd naar de situatie in 2017. Dit is onder meer gebeurd in de paragraaf Lokale
heffingen, waar de lokale lasten 2017 in beeld zijn gebracht.




                                       Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>4.1.     Lokale heffingen


 Conclusie
 De gemeenten Heerlen en Landgraaf hebben de beleidsuitgangspunten voor lokale heffingen
 bepaald in het coalitieakkoord 2014-2018 van Heerlen en van Landgraaf. Aanvullend zijn in de
 begroting 2017 uitgangspunten opgenomen.
 De OZB-tarieven zijn redelijk vergelijkbaar. Toch liggen de OZB-lasten bij de twee gemeenten
 verder uit elkaar. Dat wordt verklaard door de hogere gemiddelde WOZ-waarde in Landgraaf.
 Bij de afvalstoffenheffing en rioolheffing zijn de verschillen groot. Landgraaf heeft een lager tarief
 voor de afvalstoffenheffing en een hoger tarief voor de rioolheffing vergeleken met Heerlen. Per
 saldo is voor de drie heffingen die de eigenaar/gebruiker betaalt het totaalbedrag in de twee
 gemeenten nagenoeg gelijk.
 Alle twee de gemeenten heffen de rioolheffing van de eigenaar en gebruiker.
 Voor de verwijdering van huishoudelijk afval maken ze gebruik van Reinigingsdiensten Rd4.
 De BsGW zorgt voor de heffing en inning van gemeentelijke belastingen en voor de uitvoering van
 de Wet waardering onroerende zaken.
 Er is bij beide gemeenten geen sprake meer van onbenutte belastingcapaciteit.

 Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen
    ga na of er bij de twee gemeenten bereidheid en financiële ruimte is om al vóór de herindeling
     te werken aan harmonisering van heffingen en tarieven;
    zo ja, dan richting en mogelijkheden onderzoeken en de twee gemeenten daartoe besluiten
     laten nemen en deze uitvoeren;
    op basis hiervan ook bepalen of ook voorbereidingen kunnen worden getroffen voor het
     formuleren van beleid voor lokale heffingen door de nieuwe gemeente.



De lokale heffingen vormen een onderdeel van de gemeentelijke inkomsten en zijn daarom een integraal
onderdeel van het gemeentelijk beleid. Een overzicht van en daarmee meer inzicht in de lokale heffingen
zijn daarom van belang voor de integrale afweging tussen beleid en de inkomsten.
Voor de gemeente heeft een herindeling effect op de belastingopbrengsten. Vanaf het moment dat een
herindeling een feit wordt, zullen keuzes moeten worden gemaakt ten aanzien van de hoogte van de
tarieven voor de onroerendezaakbelastingen (OZB), afvalstoffen- en rioolheffing. Voor de twee laatste
heffingen zal tevens de mate van kostendekking en de wijze van kostentoerekening moeten worden
bepaald.
In deze paragraaf kijken we naar het beleid, de paragraaf en de tarieven van de twee gemeenten met
betrekking tot de lokale heffingen in en bij de begroting 2017.

Bevindingen op basis van de begroting 2017
Heerlen
Tot op heden is geen visie voor lokale heffingen vastgesteld in een afzonderlijke nota. In het
coalitieakkoord Heerlen 2014-2018 ‘Samen knokken met een glimlach’ is wel onder meer bepaald hoe vrij
besteedbare middelen zijn te generen binnen de afspraak dat de totale woonlasten met niet meer dan
inflatie mogen stijgen. Verdere lastenverhogingen zijn pas mogelijk, nadat de eerste vier tredes van de

                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Ladder van Lodewijks zijn doorlopen. Inzet van belastingen om ruimte te creëren is bijvoorbeeld mogelijk
door te schuiven tussen gebonden heffingen en niet-gebonden heffingen. Voor de belastingen betekent
de Ladder van Lodewijks dat lastendrukverhoging pas als vijfde en laatste trede op de ladder aan de orde
komt, als Heerlen financiële problemen moet oplossen. Als er geen lastendrukverhoging noodzakelijk is,
wordt alleen een inflatiecorrectie toegepast.
De paragraaf in de begroting 2017 is zoals gebruikelijk uitgebreid. Zo is te lezen dat alle gemeentelijke
heffingen in 2017 € 47,4 miljoen moeten opleveren. De OZB-tarieven voor zowel de woningen als voor
niet-woningen stijgen met 1,2%. Voor de rioolheffing en afvalstoffenheffing wordt uitgegaan van 100%
kostendekking. De rioolheffing bestaat uit een eigenaars- en een gebruikersheffing. Het eigenarendeel
wordt geheven naar een vast bedrag per perceel. Het gebruikersdeel wordt geheven op basis van het
waterverbruik.
Verder komt de gemeentelijke lastendruk uitgebreid aan de orde, waarbij 2016 en 2017 worden
vergeleken voor zowel een éénpersoonshuishouden als een meerpersoonshuishouden. Meerjarig inzicht
ontbreekt. Uit de vergelijking met andere gemeenten, blijkt dat Heerlen landelijk nu een middenmoter is,
terwijl Heerlen zo’n zes jaar geleden nog bij de gemeenten met een hoge lastendruk hoorde.
Ook besteedt de paragraaf aandacht aan het kwijtscheldingsbeleid. Kwijtschelding van gemeentelijke
belastingen is geëffectueerd op kwijtschelding van woonlasten, het gebruikersdeel van de rioolheffing en
het gehele bedrag aan vastrecht van de afvalstoffenheffing. Kwijtschelding voor het variabele deel van de
afvalstoffenheffing (DIFTAR op basis van het volume/frequentiesysteem) is gebaseerd op de hoeveelheid
fijn huishoudelijk restafval. Deze bedragen zijn tot stand gekomen op basis van de gemiddelde
hoeveelheid restafval per inwoner per jaar.

Landgraaf
De gemeente heeft het beleid voor lokale heffingen bepaald in het coalitieakkoord 2014-2018 ‘Landgraaf,
een solidaire en respectvolle samenleving’! In dit akkoord is opgenomen dat de gemeentelijke
belastingen en heffingen niet meer stijgen dan de inflatiecorrectie. Verder is aanvullend bepaald dat
bezuinigingstaakstellingen niet gedekt mogen worden door middel van lastenverzwaring.
Ook zijn in de begroting 2017 uitgangspunten opgenomen voor lokale heffingen. Voor de
afvalstoffenheffing en de rioolheffing geldt dat de tarieven 100% kostendekkend moeten zijn. De
rioolheffing bestaat uit een eigenaars- en een gebruikersheffing.
De tarieven voor de belastingen en heffingen zijn ten opzichte van 2016 verhoogd met 0,9%.
De paragraaf van de begroting 2017 is uitvoerig van opzet en bevat veel cijfermatige informatie voor het
begrotingsjaar 2017, het voorgaande begrotingsjaar 2016 en de jaren van de meerjarenraming
2018-2020.
Kwijtschelding wordt verleend voor het gebruikersdeel van de rioolheffing en de afvalstoffenheffing.
Ook is een vergelijking van de woonlasten opgenomen voor de Parkstad-gemeenten in de periode
                                                                                        e
2013-2016. Uit deze tabel blijkt dat van de acht gemeenten in 2013 Landgraaf op de 7 plek staat van de
                                                                                        e
gemeenten met de goedkoopste woonlasten in de regio. In 2016 heeft Landgraaf de 4 positie
ingenomen. Dit betekent dat in 2016 Landgraaf in de middenmoot zat met de lokale lasten voor een
meerpersoonshuishouden, terwijl de gemeente Landgraaf in 2013 voor een meerpersoonshuishouden de
één na hoogste lokale lasten in de regio Parkstad oplegde.

Vergelijking van Heerlen en Landgraaf
In tabel 4.1.1 zijn de geraamde inkomsten en door de raad vastgestelde tarieven van de twee gemeenten
voor 2017 weergegeven. De OZB is de belangrijkste bron van inkomsten. Rioolheffing en

                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>afvalstoffenheffing zijn ook omvangrijk, maar gebonden. Bij beide gemeenten wordt het afval ingezameld
door Reinigingsdiensten Rd4. We hebben niet expliciet aandacht besteed aan de overige belastingen
omdat deze inkomsten veel lager zijn. De Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen
(BsGW) zorgt bij alle twee de gemeenten voor de heffing en inning van gemeentelijke belastingen (en
waterschapsbelastingen) en voor de uitvoering van de Wet waardering onroerende zaken.

Tabel 4.1.1 Geraamde opbrengsten op basis van begroting 2017 en vastgestelde tarieven belastingen 2017
per gemeente (in €, %)
                                          Geraamde opbrengsten                      Vastgestelde tarieven
                                        Heerlen            Landgraaf              Heerlen           Landgraaf
        OZB eigenaren woningen            11.498.000            5.123.993             0,1989%            0,1862%
               OZB eigenaren n-w           5.719.000            1.213.178             0,2657%            0,2719%
              OZB gebruikers n-w           3.349.000              796.376             0,1977%            0,2176%
                Afvalstoffenheffing       10.377.000            3.113.752                  268,24             193,84
             Rioolheffing eigenaar                                                          91,44              97,73
             Rioolheffing gebruiker                                                        104,19             140,30
  Rioolheffing eigenaar/gebruiker          9.639.000            4.352.066              (195,63)          (238,03)
              Overige belastingen          6.812.000            1.527.399
                            Totaal        47.394.000           16.126.764


 Totale gemeentelijke heffing huurder
 (Limburgs gemiddelde € 318,73)                                                        372,43*            334,14*
 Totale gemeentelijke heffing eigenaar/gebruiker
 (Limburgs gemiddelde € 708,00)                                                        694,51*            707,94*


 Belastingopbrengst per
 inwoner**                                538,80                   433,33
*bron Belastingoverzicht 2016 provincie Limburg voor de Limburgse gemiddelden; voor Heerlen en Landgraaf in
combinatie met de vastgestelde tarieven 2017.
**aantal inwoners volgens de gemeente op basis van de septembercirculaire 2016 (Heerlen: 87.962 en
Landgraaf: 37.216). Let op: alleen hier bedrag per inwoner. Voor de rest per huishouden.


Conclusie
Jaarlijks wordt door de provincie Limburg onderzoek gedaan naar de gemeentelijke en
waterschapsbelastingen voor Limburg (Belastingoverzicht). De conclusie is gebaseerd op bovenstaande
tabel, het Belastingoverzicht 2016 in combinatie met de vastgestelde tarieven 2017 voor Heerlen en
Landgraaf.
Kijkend naar de totale gemeentelijke heffingen zien wij dat Heerlen en Landgraaf rond het Limburgs
gemiddelde van 2016 zitten voor een eigenaar/gebruiker.
De verschillen tussen de OZB-tarieven in Heerlen en Landgraaf zijn klein. De OZB-lasten liggen bij de
twee gemeenten toch verder uit elkaar (berekend op basis van het OZB-tarief 2017 en de gemiddelde
WOZ-waarde 2016 in elk van de twee gemeenten) en zijn per huishouden afgerond € 231 in Heerlen en
€ 276 in Landgraaf. Het verschil wordt verklaard door de hogere gemiddelde WOZ-waarde in Landgraaf.
Bij de afvalstoffenheffing en rioolheffing zijn de verschillen groot. Het tarief voor de afvalstoffenheffing is
gemiddeld € 275 in Heerlen en € 194 in Landgraaf en bij de rioolheffing € 196 in Heerlen en € 238 in

                                            Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf       36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>Landgraaf. Landgraaf heeft een lager tarief voor de afvalstoffenheffing en een hoger tarief voor de
rioolheffing vergeleken met Heerlen. Per saldo is voor de drie heffingen die de eigenaar/gebruiker betaalt
het totaalbedrag in de twee gemeenten nagenoeg gelijk.




                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>4.2.     Weerstandsvermogen en risicobeheersing


 Conclusie
 De raad van Heerlen heeft in de nota risico’s en weerstandsvermogen (2012) het beleid ten aanzien
 van het weerstandsvermogen vastgelegd. De nota is praktisch ingestoken. De raad heeft bepaald
 dat de norm dient te liggen tussen 0,8 en 1,2. De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit de
 algemene reserve inclusief de bestemmingsreserve risico’s grondexploitatie. Op basis van de
 begroting 2016 is de ratio 0,93 en valt binnen de gestelde bandbreedte. Dit geldt ook voor de
 begroting 2017 waarin de ratio 0,87 bedraagt.
 De raad van Landgraaf heeft de visie op het weerstandsvermogen en risicobeheersing ook
 vastgelegd in een nota (2014) waarin eveneens meer aansluiting is gezocht met de dagelijkse
 praktijk. Landgraaf heeft een tweetal normen voor het weerstandsvermogen bepaald. De norm voor
 de kleine ratio (r), waarbij voor de berekening alleen de algemene reserve wordt meegenomen bij
 de weerstandscapaciteit, dient tussen 1 en 2 te bedragen. De norm voor de grote ratio (R) is
 bepaald tussen 2 en 3.
 Bij de berekening van de grote ratio R worden naast de algemene reserve de bestemmingsreserves
 meegenomen met uitzondering van de doelreserves (bruteringsreserves) en de
 onderhoudsreserves. Ook Landgraaf berekent jaarlijks de weerstandsratio in de paragraaf. Op basis
 van de begroting 2016 bedraagt de kleine ratio r=1,84 en de grote Ratio R=4,36. Dit betekent dat de
 kleine r binnen gestelde norm voor de bandbreedte ligt en de grote R ruim boven de bandbreedte
 ligt. Op basis van de begroting 2017 bedraagt de kleine ratio (r) 2,32 en de grote Ratio (R) 6,23. De
 kleine r ligt iets boven de bepaalde norm en de grote R ligt ruim boven de gestelde bandbreedte.
 In Heerlen maakt risicomanagement onderdeel uit van de bedrijfsvoering en is een continue proces.
 Er is sprake van een actief risicomanagement op projecten die een hoog afbreukrisico voor de
 organisatie hebben. Het beleid van Heerlen is afgestemd op de RISMAN-methode. Met behulp van
 deze methode worden de risico’s op een systematische wijze en vanuit verschillende invalshoeken
 inzichtelijk gemaakt en worden beheersmaatregelen genomen.
 Bij Landgraaf maakt risicomanagement onderdeel uit van de bestaande planning- en controlcyclus.
 Er is geen apart systeem van risicomanagement voorhanden. Bij aanvang van een nieuw college
 worden de grootste risico’s in kaart gebracht. De beleidsinhoudelijke en de financiële risico’s worden
 jaarlijks geborgd in de begroting.

 Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen
 - benoem en kwantificeer de risico’s voor de twee gemeenten in een risicoregister met dezelfde
    systematiek. Bij een besluit tot samenvoeging is het van belang een eenduidig
    risicomanagement te voeren;
 - stel ook gezamenlijke uitgangspunten op en uniformeer welke elementen tot de
    weerstandscapaciteit worden gerekend. Het verdient de voorkeur om alleen die elementen
    hiertoe te rekenen, die bij onverhoopte aanwending niet tot extra exploitatielasten zullen leiden;
 - om dit mogelijk te maken dienen de afzonderlijke paragrafen weerstandsvermogen en
    risicobeheersing van de twee gemeenten op elkaar afgestemd te worden. Dit kan al worden
    ingezet voorafgaand aan een proces tot samenvoeging;
 - laat de raad van de nieuwe gemeente al in het eerste jaar (2019) een nota reserves en
    voorzieningen vaststellen;

                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre> -   actualiseer de nota weerstandsvermogen en risicobeheersing elke vier jaar;
 -   beoordeel de onderlinge verhouding van de vijf financiële kengetallen in de paragraaf in relatie
     tot de financiële positie, zoals het BBV dit vraagt.



Om een beeld te kunnen vormen van de financiële positie van de herindelingsgemeente(n) is het
noodzakelijk inzicht te krijgen in de mogelijkheden van de gemeente om risico’s te kunnen opvangen,
ofwel het weerstandsvermogen van een gemeente.

De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden om niet begrote tegenvallers te
dekken, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van de taken op het huidige niveau. De
weerstandscapaciteit is te onderscheiden in een incidenteel en een structureel deel.
Wanneer we weerstandscapaciteit zien in relatie tot risico’s spreken we over weerstandsvermogen.
Vanuit beleidsmatig perspectief is het van belang een afweging te maken tussen de risico’s die de
gemeente loopt en de manier om daarmee om te gaan. Of de gemeente zich bijvoorbeeld wil verzekeren
en/of de aanwezige weerstandscapaciteit in dat licht moet worden verhoogd of verlaagd.
Het is hierbij van belang te kijken of de programma’s en activiteiten, die de gemeente ontplooit, op het
gewenste niveau kunnen blijven gehandhaafd. Ook als er tegenvallers zijn. Daarom is het voor
gemeenten van belang jaarlijks te overwegen, of de aanwezige weerstandscapaciteit meerjarig
voldoende is met het oog op de gemeentelijke risico’s. Kortom: hoe robuust is de begroting en
meerjarenraming?

Bevindingen
Heerlen
De gemeente Heerlen heeft de beleidsregels vastgelegd in de nota risico’s en weerstandsvermogen
(2012). De nota van Heerlen is een actualisatie van een eerdere nota en is praktisch ingestoken. De nota
bevat regels over het risicomanagement, het opvangen van risico’s door verzekeringen, voorzieningen en
het (gewenste) weerstandsvermogen. In de nota is aangegeven hoe in de praktijk invulling wordt
gegeven aan de verschillende onderdelen.
De raad heeft bepaald dat de norm dient te liggen tussen 0,8 en 1,2. Zo niet, dan moet het college binnen
een half jaar met voorstellen naar de raad komen om de ratio wel binnen de grenzen van de norm te
krijgen. De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit de algemene reserve inclusief grondbedrijf en
de benodigde weerstandstandscapaciteit wordt berekend aan de hand van de risico-inventarisatie en de
risicosimulatie.
Risicomanagement maakt in Heerlen onderdeel uit van de bedrijfsvoering en is een continue proces. Er is
sprake van een actief risicomanagement op projecten die een hoog afbreukrisico voor de organisatie
hebben. Het beleid van Heerlen is afgestemd op de RISMAN-methode. Met behulp van deze methode
worden de risico’s op een systematische wijze en vanuit verschillende invalshoeken inzichtelijk gemaakt
en worden beheersmaatregelen genomen.
Beleid ten aanzien van reserves, als onderdeel van de weerstandscapaciteit, is vastgelegd in de nota
reserves en voorzieningen 2013-2016.

Landgraaf
Landgraaf heeft de kaders voor het weerstandsvermogen vastgesteld in de nota weerstandsvermogen en
risicobeheersing (2014). De nota is een actualisatie van de nota uit 2007. Doel van de nota is om een

                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>systeem van risicomanagement binnen de gemeentelijke organisatie van Landgraaf te borgen.
Landgraaf heeft met de actualisatie van de nota meer aansluiting proberen te vinden met de praktijk.
Bij aanvang van een nieuw college worden de grootste risico’s in kaart gebracht. Beleidsinhoudelijke,
financiële en politieke risico’s worden geïnventariseerd. De beleidsinhoudelijke en de financiële risico’s
worden geborgd in de begroting. Er is geen apart systeem van risicomanagement voorhanden.
Risicomanagement maakt onderdeel uit van de bestaande planning- en controlcyclus.
Landgraaf heeft een tweetal normen voor het weerstandsvermogen berekend. Deze normen zijn
uitgedrukt in een tweetal ratio’s, namelijk:
- een kleine ratio (r): die tussen 1 en 2 moet liggen;
- een grote ratio (R): die tussen 2 en 3 moet liggen.
Bij de berekening van de kleine r wordt alleen de algemene reserve meegenomen als beschikbare
weerstandscapaciteit. Bij de berekening van de grote ratio R worden naast de algemene reserve ook de
stille reserves en de niet beklemde bestemmingsreserves meegenomen. Tot de niet beklemde
bestemmingsreserves heeft Landgraaf de ‘reserves ter egalisatie’ en de ‘bestemmingsreserves’ uit het
overzicht van reserves en voorzieningen meegenomen. De ‘doelreserves’ (lees: bruteringsreserves) en
de ‘onderhoudsreserves’ maken geen onderdeel uit van de weerstandscapaciteit bij de berekening van
de grote ratio R.
Voor de berekening van de risico’s focust Landgraaf op de majeure risico’s. Met dit systeem wordt ervan
uitgegaan dat 80% van de risico’s zijn meegenomen. Voor de resterende 20% neemt Landgraaf een
restbedrag mee. Landgraaf legt een relatie tussen de weerstandscapaciteit en de meerjarige
ontwikkelingen.
In de nota weerstandsvermogen en risicobeheersing heeft Landgraaf in een tabel mogelijke
bijsturingsregels opgenomen indien een van beide ratio’s buiten de bandbreedte ligt.
Beleid ten aanzien van reserves, als onderdeel van de weerstandscapaciteit, zijn vastgelegd in de nota
reserves en voorzieningen (2013).

Kengetallen
Het BBV heeft een vijftal financiële kengetallen verplicht gesteld vanaf de begroting 2016 die met name
de raad een beter beeld moeten geven over de financiële positie.
Heerlen heeft de kengetallen voor het begrotingsjaar 2016 opgenomen in het hoofdstuk ‘Financiële status
en weerbaarheid’. In dit hoofdstuk zijn een 23tal kengetallen gepresenteerd. Deze zijn ook toegelicht. De
vijf verplichte kengetallen maken onderdeel uit van dit overzicht, maar zijn niet altijd hetzelfde
gedefinieerd zoals de wetgever stelt. In de begroting 2017 heeft Heerlen de vijf verplichte kengetallen in
een apart overzicht opgenomen. Het BBV vraagt om een beoordeling te geven tussen de onderlinge
verhouding van de kengetallen in relatie tot de financiële positie. Deze informatie ontbreekt nu nog in de
begroting.
Landgraaf heeft de kengetallen opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing in
de begroting 2016 waarbij deze afzonderlijk zijn toegelicht. In de paragraaf is de onderlinge verhouding
van de kengetallen in relatie tot de financiële positie nog niet beoordeeld. In de begroting 2017 zijn de
kengetallen op dezelfde manier gepresenteerd. Landgraaf geeft aan dat het van belang is om de
weerstands- en schuldratio’s in onderlinge samenhang te bekijken én om de weerstands- en de
schuldratio’s in relatie te brengen met de raming van de meerjarenexploitatiesaldi.
Wij adviseren de nieuwe gemeente, zoals de wetgever stelt, de onderlinge verhouding van de
kengetallen in relatie tot de financiële positie te beoordelen.


                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Beschikbare weerstandscapaciteit
In tabel 4.2.1 wordt de berekening van de weerstandscapaciteit weergegeven zoals de twee gemeenten
deze hebben opgenomen in beide paragrafen van de begroting 2016 conform de door hun raad gekozen
systematiek.

Tabel 4.2.1 Beschikbare weerstandscapaciteit volgens de begroting 2016 (bedragen * € 1.000)
                                                                            Heerlen                    Landgraaf
 Incidentele weerstandscapaciteit
 Algemene reserve*                                                           18.710                          22.269
 Overige bestemmingsreserves inclusief                                                                       27.375
 reserve gerealiseerde winst grondexploitatie
 Stille reserves                                                                                              3.000
            Totale incidentele weerstandscapaciteit                          18.710                          52.644
 Structurele weerstandscapaciteit
 Onbenutte belastingcapaciteit                                                                                   0
 Begrotingsruimte                                                                                                0
 Post onvoorzien                                                                                               150
            Totale structurele weerstandscapaciteit                                                            150


 Totale weerstandscapaciteit                                                 18.710                          52.794
*Heerlen inclusief bestemmingsreserve risico’s grondexploitatie € 3,7 miljoen (bron: paragraaf grondbeleid
begroting 2016)


Heerlen rekent voor de weerstandscapaciteit alleen met de algemene reserve, waarbij de
bestemmingsreserve risico’s grondexploitatie deel uitmaakt van de weerstandscapaciteit.
Landgraaf maakt in de paragraaf een onderscheid in weerstandscapaciteit exploitatie (=structureel) en
weerstandscapaciteit vermogen (=incidenteel).
Het overzicht geeft een beeld van de elementen die door de afzonderlijke gemeenten in de berekening
van de weerstandscapaciteit zijn opgenomen. De gemeenten kunnen daarbij verschillende
uitgangspunten hanteren.
In paragraaf 2.2 hebben we wel voor de twee gemeenten dezelfde uitgangspunten gebruikt om het
beschikbare eigen vermogen te bepalen.

In het algemeen zegt de hoogte van het weerstandsvermogen niets. Hieraan kan pas een oordeel
worden toegekend als deze wordt geconfronteerd met de hoogte van de aanwezige risico’s.
De risico’s zoals opgenomen in de begroting 2016 zijn de basis voor dit onderdeel en zijn vermeld in
tabel 4.2.2.




                                             Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf      41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>Risicogebieden
Onderstaande tabel geeft de onderwerpen aan die de twee gemeenten hebben aangemerkt als
risicogebieden.

Tabel 4.2.2 Risicogebieden/programma’s in paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing op basis
van de begroting 2016
 Heerlen                                                            Landgraaf
 Claims alle programma’s (B)                                        Bestuur (A)
 Economische activiteit programma ‘economische stimulering (B)      Maatschappelijke voorzieningen (A)
 Gemeentegaranties programma ‘leefomgeving bestuur en               Ruimte en herstructurering (A)
 dienstverlening’ (A)
 Projectenportefeuille programma ‘ruimtelijke ontwikkeling’ (B)     Leefbaarheid in de wijk (A)
 Verbonden partijen alle programma’s (B)                            Maatschappelijke stimulering (A)
 Bodemsanering programma ruimtelijke ontwikkeling (B)               Dienstverlening (A)
 Bestuurskracht programma Bestuur en Dienstverlening (B)            Algemene baten en lasten/bedrijfsvoering (A)
 Woonwagenstandplaatsen programma leefomgeving (B)                  Resterende 20% niet majeure risico’s (A)
 WWB 2016 programma sociale infrastructuur (B)
A = gekwantificeerd
B = wel gekwantificeerd, maar bedrag niet genoemd in paragraaf


In tabel 4.2.2.1 is de omvang van de risico’s in beeld gebracht en afgezet tegen de beschikbare
weerstandscapaciteit.

Tabel 4.2.2.1 Omvang risico’s in relatie tot de weerstandscapaciteit, begroting 2016 (bedragen in €)
                                                                     Heerlen                           Landgraaf
 Totaal gekwantificeerde risico’s                                 20.060.000                           12.105.300
 Beschikbare weerstandscapaciteit                                 18.710.000                           52.794.095
 Weerstandsratio                                                         0,93
 Weerstandsratio kleine r                                                                                      1,84
 Weerstandsratio grote R                                                                                       4,36
 Betekenis kwalificatie                                            Ja, in nota                         Ja, in nota
 Raad uitspraak gedaan                                                     Ja                                   Ja


Heerlen heeft bij de risico’s aangegeven of de risico’s structureel of incidenteel van aard zijn. De risico’s
bij de drie decentralisaties heeft Heerlen niet meegenomen bij de risico’s, omdat in de jaarstukken 2014
een reserve is gevormd.
Landgraaf heeft de risico’s van de decentralisaties wel meegenomen in het totaal aan gekwantificeerde
risico’s. Ten aanzien van de risico’s is aangegeven dat de risico’s voor het begrotingsjaar 2017 zijn
becijferd, maar niet voor de afzonderlijke jaren van de meerjarenraming.

Confrontatie weerstandscapaciteit en risico’s
Heerlen confronteert jaarlijks in de paragraaf de weerstandscapaciteit en de risico’s met elkaar. Voor
Heerlen bedraagt de weerstandsratio bij de begroting 2016 0,93. Deze valt binnen het gestelde
normenkader van 0,8 en 1,2. In de begroting 2017 bedraagt de weerstandsratio 0,87 en valt eveneens
binnen de door de raad bepaalde bandbreedte.

                                             Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf      42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>Ook Landgraaf berekent jaarlijks de weerstandsratio in de paragraaf. Op basis van de begroting 2016
bedraagt de kleine ratio r=1,84 en de grote Ratio bedraagt R=4,36. Dit betekent dat de kleine r binnen de
bandbreedte ligt en de grote R ligt ruim boven de bandbreedte. Op basis van de begroting 2017 bedraagt
de kleine ratio (r) 2,32 en de grote Ratio (R) 6,23. De kleine r ligt iets boven de bepaalde norm en de
grote R ligt ruim boven de bandbreedte.
Wij merken op dat een hoge ratio alleen geen aanwijzing is voor de financiële ruimte in de begroting.
Deze conclusie trekt Landgraaf ook in de paragraaf.

Risico’s nieuwe gemeente
Ook voor de nieuw te vormen gemeente ontstaan enkele risico’s, zoals reorganisatiekosten, wachtgelden
voor bestuur en herwaardering functies. Hiervoor wordt de nieuwe gemeente gecompenseerd, maar dat
neemt niet weg dat de wijzigingen van structurele aard kunnen zijn. Er dient beoordeeld te worden welke
effecten deze op de lange termijn hebben. Op deze risico’s dienen passende maatregelen te worden
genomen.




                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>4.3.     Onderhoud kapitaalgoederen


 Conclusie
 Heerlen en Landgraaf werken beiden met een Integraal Beleidsplan voor de Openbare Ruimte
 (IBOR). Heerlen voor de jaren 2011 tot en met 2015. Landgraaf voor de jaren 2012-2016. Beide
 beleidsplannen zijn niet meer actueel en zouden inmiddels geactualiseerd zijn volgens informatie in
 de begroting 2017. Zowel Heerlen als Landgraaf verwijst naar het nieuwe beleidskader in de
 begroting 2017, terwijl dat zelfs nog niet aan de raad is aangeboden.
 Landgraaf heeft in 2016 de nieuwe Meerjarige Onderhouds Plannen (MOP) opgesteld maar hierover
 heeft door college en raad geen besluitvorming plaatsgevonden. Wel heeft een volledige vertaling
 van de financiële impact van de opgestelde MOP’s naar de begroting 2017 plaatsgevonden,
 waarover besluitvorming door de raad heeft plaatsgevonden.
 Zowel Heerlen als Landgraaf heeft last van achterstallig onderhoud op wegen.
 Heerlen is bij de begroting 2016 met een impuls gestart om in tien jaar € 17,2 miljoen extra uit te
 geven aan achterstallig onderhoud. Daarmee moet voorkomen worden dat met name wegen op het
 onderhoudsniveau D gaan uitkomen. Bovendien wordt daarmee voor de al langer gewenste
 vervanging van openbaar groen structureel geld vrijgemaakt.
 Landgraaf heeft in de paragraaf van de begroting 2017 toegelicht dat het achterstallig onderhoud op
 wegen in 2008 tussen de € 6,5 en € 7 miljoen bedroeg. In het recente verleden zijn jaarlijks
 incidentele middelen beschikbaar gesteld om het achterstallig onderhoud in te lopen.
 Volgens de paragraaf van de begroting bedraagt het achterstallig onderhoud in 2016 € 3,1 miljoen.
 Vanaf de begroting 2016 zijn maatregelen getroffen om dit achterstallig onderhoud in te lopen:
     in de jaren 2016 en 2017 is het onderhoudsbudget incidenteel met € 400.000 per jaar verhoogd
      ten laste van de algemene reserve;
     in de jaren 2017 tot en met 2019 is het onderhoudsbudget structureel verhoogd met € 75.000
      per jaar.
 In 2019 is het achterstallig onderhoud weggewerkt.

 Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen ten behoeve van huidige gemeenten
    voer de huidige geldende plannen uit;
    waar (actuele) plannen ontbreken, geen nieuw plan opstellen, maar wel onderhoudssituatie
     inventariseren;
    waar achterstallig onderhoud is, zo spoedig mogelijk wegwerken, ook waar plan ontbreekt maar
     inspectie forse tekortkomingen laat zien.

 Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen ten behoeve van de nieuwe gemeente
    blijf inspecties uitvoeren;
    breng relevante (kwaliteits)verschillen in beeld;
    inventariseer varianten voor nieuwe onderhoudsplannen;
    stel uiterlijk eind 2020 nieuwe onderhoudskaders op en laat deze plannen door de nieuwe raad
     vaststellen.




                                       Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>Voor het realiseren van bij de diverse programma’s geformuleerde doelen, zijn vaak kapitaalgoederen
onmisbaar. Ze dienen zo lang mogelijk een bijdrage te leveren aan het doel waarvoor zij zijn aangeschaft
of vervaardigd. Na de verkrijging van de kapitaalgoederen is het dan ook zaak deze zo goed mogelijk te
beheren, ofwel ‘in stand te houden’. Te meer omdat met kapitaalgoederen forse bedragen zijn gemoeid.
Een goed beheer is noodzakelijk om de gewenste diensten op het vastgestelde kwaliteitsniveau te
kunnen leveren en om achterstallig onderhoud en mogelijk kapitaalvernietiging te voorkomen. Voor het
hebben van een goed beeld van de financiële positie van de gemeente, is het daarom noodzakelijk ook
inzicht te hebben in de kapitaalgoederen. De verplichte paragraaf onderhoud kapitaalgoederen geeft
hiervoor een dwarsdoorsnede van de begroting.

Een kapitaalgoed kan op verschillende manieren worden beheerd. Het is de verantwoordelijkheid van de
raad om vanuit zijn kaderstellende en controlerende taak hier invulling aan te geven. Het is dan ook aan
de raad deze keuzes te maken en de bijbehorende kaders te stellen. De paragraaf onderhoud
kapitaalgoederen dient actueel inzicht te geven in de vastgestelde beleidskaders. De kaderstellende rol
van de raad kan worden ingevuld door middel van het eens in de vier jaar actualiseren van
onderhoudsplannen. Het belangrijkste is dat in de paragraaf een verwijzing naar de kaders is opgenomen
met een korte samenvatting. Ook dient duidelijk te zijn of het gekozen ambitieniveau gevolgd wordt, of de
bijbehorende financiële middelen zijn opgenomen en of al dan niet sprake is van achterstallig onderhoud.
Wanneer er sprake is van achterstallig onderhoud dient aangegeven te worden welke maatregelen
zijn/worden getroffen.

Het BBV schrijft voor dat een gemeente in ieder geval beheerplannen moet opstellen voor de
kapitaalgoederen wegen, riolering, water, groen en gebouwen. Water is voor de Limburgse gemeenten
meestal niet relevant en die categorie laten we in het vervolg dan ook buiten beschouwing.

BBV en financiële verordening
Het BBV vraagt in de paragraaf inzicht in het beleidskader van de afzonderlijke kapitaalgoederen, de
financiële consequenties uit deze kaders en de vertaling van de financiële consequenties naar de
begroting.

Heerlen
Heerlen heeft ook zelf regels opgesteld voor het onderhoud van de kapitaalgoederen.
Ten eerste is in het Coalitieakkoord 2014-2018 onder de kop ‘Wij kiezen voor een stad waar de basis op
orde is…..’ te lezen, dat Heerlen een leefbare stad wil, die schoon, heel, veilig en bereikbaar is. De
kwaliteit van het onderhoud hoeft niet op een ‘8’ uit te komen, maar een onvoldoende is onacceptabel. Bij
het versoberen van de herstructureringsoperaties past een soberder onderhoud. Zo zullen rioolrenovaties
moeten zorgen voor een kwaliteitsniveau dat verantwoord is. Bij het groenonderhoud moet gekeken
worden naar het in bruikleen geven of verkopen van groenstroken aan burgers en het betrekken van
belanghebbenden bij het onderhoud.
In het MBP 2015-2018 worden deze doelen herhaald en globaal uitgewerkt (bladzijde 59 e.v. MBP
2015-2018).
Ten tweede is in artikel 24 van de financiële verordening 2011 bepaald dat het college elke vier jaar de
raad ter vaststelling een nota IBOR, een nota Gemeentelijk Rioleringsplan en een nota
Vastgoedbeleidsplan aanbiedt. In deze plannen moet voor de betreffende onderdelen regels voor de



                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>inrichting van het onderhoud en het beoogde onderhoudsniveau worden opgenomen. Heerlen voldoet op
dit punt niet aan haar eigen financiële verordening omdat het IBOR 2011-2015 nog niet geactualiseerd is.
Ten derde zijn er de geldende beleidskaders van Heerlen voor kapitaalgoederen ten tijde van het
opstellen en vaststellen van de begroting 2017:
     het Kwaliteitsplan Integraal Beheer Openbare Ruimte (IBOR) 2011-2015 Heerlen;
     de Wegverhardingsnota 2011-2015;
     het verbreed Gemeentelijk RioleringsPlan (vGRP) 2016-2020;
     het Groenbeleidsplan 2013;
     het Vastgoedbeleidsplan 2008.
Daarnaast zijn er voor kleinere onderdelen aparte beleidskaders, zoals het Beleidsplan openbare
verlichting 2011, recent vervangen door het Beleidsplan openbare verlichting 2016. Deze plannen voor
kleinere onderdelen hebben we niet in ons onderzoek betrokken.
Verderop in deze paragraaf gaan we bij de verschillende kapitaalgoederen nog in op de geldende
beleidskaders.
Heerlen heeft de financiële vertaling van de afzonderlijke beleidskaders niet in de paragraaf opgenomen.
Dus het benodigde budget dat volgens het geldende beleidskader nodig is voor onderhoud is niet
opgenomen in de paragraaf en voldoet derhalve op dit punt niet aan het BBV. Wel is de paragraaf in de
begroting 2017 uitgebreid met per kapitaalgoed een balk waarin de onderhouds- en
vervangingsbudgetten 2017 staan plus de kapitaallasten 2017. Bovendien is aangegeven wat de
waardering over het onderhoudsniveau is en wat extra nodig is om structureel een 6 te scoren. Op deze
manier worden de BBV-eisen toegepast.

Landgraaf
Integrale Beheervisie Openbare Ruimte 2012-2016 (IBOR)
De Integrale Beheervisie Openbare Ruimte 2012-2016 is in juni 2012 door de raad vastgesteld.
In deze visie is verwoord dat de openbare ruimte als één geheel wordt ervaren en dat de inrichtings-,
onderhouds- en gebruikskwaliteit bij elkaar moeten passen. Deze visie gaat over de uitvoering van het
onderhoud aan zowel de ondergrondse als de bovengrondse infrastructuur.
In dit plan is meegenomen:
     het onderhoud rioleringen;
     onderhoud en reparaties wegen en verhardingen;
     onderhoud aan groen en bomen (exclusief sportparken, inclusief begraafplaatsen);
     onderhoud aan gemeentelijke bossen door Stichting Bosbeheer Landgraaf;
     onderhoud van recreatieve voorzieningen zoals wandel-, fiets- en ruiterroutes;
     onderhoud aan straatmeubilair;
     reiniging;
     onderhoud aan speelgelegenheden en Jongeren Ontmoetingsplek (JOP).
Dit plan vervangt het Beleidsplan wegbeheer 2008-2012 en het Groenbeheerplan Landgraaf 2007-2010.

In tabel 4.3 wordt van de twee gemeenten een inventarisatie gegeven van de beschikbare
onderhoudsplannen van de kapitaalgoederen, waarbij is aangegeven welke plannen ouder zijn dan vier
jaar (blauw gearceerd). Dit betekent mogelijk dat, hoewel is aangegeven dat dekking in de begroting
aanwezig is, de gemeente een financieel risico loopt.




                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>Tabel 4.3 Onderhoudsplannen kapitaalgoederen twee gemeenten
                                         Heerlen                                   Landgraaf
 Wegen                                   ja                                        ja
 Riolering                               ja                                        ja
 Groen                                   ja                                        ja
 Gemeentelijke gebouwen                  ja                                        nee*
* vanaf 2017 zijn er voor gemeentelijke gebouwen MOP’s beschikbaar op basis waarvan het onderhoud wordt verricht.


     Onderhoudsplan ouder dan vier jaar


In de volgende tabellen worden de kapitaalgoederen separaat van de twee gemeenten nader toegelicht.
Na elke tabel volgt per gemeente een korte toelichting.

Wegen
Tabel 4.3.1 Onderhoud wegen volgens Heerlen en Landgraaf
                                       Heerlen                                     Landgraaf
 Plan(nen)                             Wegverhardingsnota 2011-2015                Integrale Beheervisie Openbare
                                       Kwaliteitsplan Integraal Beheer             Ruimte 2012-2016 (IBOR)
                                       Openbare Ruimte (IBOR) 2011-2015
                                       Onderhoud civieltechnische
                                       kunstwerken 2017-2020
                                               e
 Vaststelling door raad                IBOR 1 kwartaal 2012                        Juni 2012
                                       Wegverhardingsnota 2012
 Looptijd                              2011-2015                                   2012-2016
 Kwaliteitsniveau volgens              Zes gebiedstypen en elk gebiedstype         Winkelcentra: basis/Crow B
 CROW-normen                           het kwaliteitsniveau, variërend van         Rest: laag/ Crow C
                                       A+ tot C (zie tekst IBOR)
 Is er achterstallig onderhoud?        Ja, wordt planmatig weggewerkt in           Ja, wordt de komende jaren
                                       periode tot 2025                            planmatig weggewerkt
 Omvang achterstallig onderhoud        16 miljoen 2016-2025; wordt in              € 3,1 miljoen in 2016
                                       10 jaar weggewerkt, dus € 1,6 miljoen
                                       per jaar vanaf 2016
 Gemiddeld benodigd budget             € 5,4 miljoen per jaar                      € 681.501 per jaar;
                                                                                   € 800.000 per jaar 2009-2013
                                                                                   Blz. 24-25 IBOR
 Financiële vertaling in begroting     € 2,9 miljoen voor onderhoud                € 982.383 onderhoud per jaar
 2017                                  € 1,6 miljoen voor achterstallig            voor de jaren 2016-2017;
                                       onderhoud                                   € 107.636 overige onderhoud
                                                                                   gerelateerde kosten. Daarnaast
                                                                                   € 500.000 eigen personeel
 Stand voorziening volgens
 begroting 2017 per 31-12-2016         € 2.660.415
 Stand voorziening volgens
 begroting 2016 per 31-12-2019         € 2.660.415


                                                Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf     47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>Wegen Heerlen
Het Kwaliteitsplan Integraal Beheer Openbare Ruimte (IBOR) 2011-2015 Heerlen
De raad heeft het IBOR 2011-2015 begin 2012 vastgesteld. Het plan geeft de beeldkwaliteit voor beheer
en onderhoud van de wegverhardingen, de reiniging, verkeersmeubilair, groen en overig meubilair. Het
kwaliteitsniveau wordt met letters aangeduid en kan variëren tussen A+ en D, waarbij A+ voor zeer goed
staat en D voor te slecht. C of matig is dan ook het laagste kwaliteitsniveau dat acceptabel is en binnen
eventuele wettelijke normen valt.
In het IBOR heeft Heerlen zes gebiedstypen onderscheiden: centrumgebieden, woongebieden,
hoofdinfrastructuur, landschappelijk waardevolle gebieden, bedrijventerreinen industrie en thematische
bedrijventerreinen.
Het IBOR geeft voor elke beheercategorie en elk gebiedstype het kwaliteitsniveau aan. Dit varieert van
A+ tot C, waarbij B het meest voorkomt. Voor de beheercategorie wegverhardingen is in 2012 het
oorspronkelijke kwaliteitsniveau aangepast, omdat door achterstallig onderhoud het opgenomen
kwaliteitsniveau financieel niet haalbaar was.
Het IBOR geeft op hoofdlijnen én in samenhang het kwaliteitsbeeld van het beheer en onderhoud.
Hoewel het plan t/m 2015 loopt, gaan we ervan uit dat bij het opstellen van de begroting 2017 van dit plan
uit is gegaan, omdat er op dat moment nog geen nieuw IBOR was. Elders in de begroting 2017 staat wel
dat de raad in 2016 een nieuw IBOR, voor 2016-2020, ter vaststelling zal ontvangen.

In de paragraaf zelf in de begroting 2017 wordt met geen woord gerept over het IBOR 2011-2015 of het
nieuwe IBOR. In de paragraaf zelf is dan ook niets te lezen over onderhoud in zijn geheel, over
samenhang tussen onderhoud aan de verschillende kapitaalgoederen, de visie erop e.d.

Wegen en de Wegverhardingsnota 2011-2015
In de Wegverhardingsnota 2011-2015 is een berekening gemaakt van het benodigde budget voor de
jaren 2011-2015 op basis van een globale visuele inspectie. Deze berekening gaat uit van de bestaande
onderhoudstoestand. Het percentage wegen met de score ‘zeer slecht’ is vooral bij de asfaltverhardingen
met 20 bijzonder hoog. Zeer slecht betekent dat er meer schade is dan volgens de geldende norm is
toegestaan en dat onmiddellijk onderhoud noodzakelijk is om verdere kapitaalvernietiging te voorkomen.
In de nota wordt berekend dat in 2011 en 2012 voor € 16,8 miljoen en € 7,1 miljoen onderhoud moet
plaatsvinden. Voor de hele periode 2011-2015 is voor € 27,2 miljoen onderhoud nodig, wat neerkomt op
gemiddeld € 5,4 miljoen per jaar. Op dat moment had Heerlen voor 2011-2015 in totaal € 14,8 miljoen
beschikbaar voor onderhoud. Het tekort van € 12,4 miljoen leidde ertoe dat er geen groot onderhoud
plaatsvond bij de wegen in de landschappelijk waardevolle gebieden en slechts 35% van het
noodzakelijke groot onderhoud in de woongebieden. In beide gebieden is daardoor het percentage
wegen dat onder de gestelde kwaliteitsnorm van respectievelijk matig en voldoende zit, verder
toegenomen.
Er is nog geen nieuw wegenplan, maar bij de begroting 2016 heeft Heerlen wel besloten om het
achterstallig onderhoud aan te pakken. In 2014 is opnieuw een globale visuele inspectie uitgevoerd en
daaruit bleek dat met het bestaande onderhoudsbudget steeds vaker wegen op kwaliteitsniveau D
kwamen/dreigden te komen. Dat heeft het college als onacceptabel bestempeld en in de begroting 2016
heeft het college voorgesteld gedurende 10 jaar jaarlijks € 1,6 miljoen extra uit te geven aan
wegonderhoud. Met dit extra budget voor (weg)onderhoud wordt voorkomen dat wegen op
kwaliteitsniveau D komen, dat wil zeggen onder de minimale CROW-norm. Ook voorkomt deze impuls
kapitaalvernietiging en volgens de begroting 2016 moet het kwaliteitsniveau van de wegen hier

                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>uiteindelijk weer de onderkant van B mee bereiken. De impuls maakt het ook mogelijk structureel
€ 500.000 te bezuinigen.
Een nieuwe Wegverhardingsnota, voor 2016-2020, zal volgens de paragraaf in december 2016 aan de
raad worden aangeboden. Deze termijn is niet gehaald. De nota zal in het voorjaar van 2017 in de raad
worden behandeld.
In de paragraaf staat het geldende kader, de Wegverhardingsnota 2011-2015, kort beschreven en de
gevolgen ervan, zoals hierboven aangegeven.

In de paragraaf van de begroting 2017 is vermeld dat in het najaar 2016 nog enkele projecten bekend
worden die in 2017 een kwaliteitsinjectie krijgen om het achterstallig onderhoud weg te werken. Deze
projecten zullen met name herstraatprojecten zijn daar uit de weginspectie 2014 is gebleken dat er ’n
forse toename is op het achterstallig onderhoud in elementen. Hoe de onderhoudsimpuls eruit gaat zien,
zal in de Wegverhardingsnota 2016-2020 uitgewerkt worden. Het onderhoudsbudget voor wegen komt
met de impuls voor 2017 uit op € 4.502.000.

Wegen Landgraaf
In de paragraaf heeft Landgraaf inzicht geboden in de meerjarige onderhoudsbudgetten. Daarbij is niet
vermeld of dit de financiële vertaling van het IBOR betreft. Voor de begroting en meerjarenraming is een
uitsplitsing gemaakt in onderhoud, overige onderhoud gerelateerde kosten en uren en overhead.
Landgraaf heeft aanvullend toegelicht dat het budget voor wegen bepaald is op basis van de CROW
normen. Bij de bepaling van de hoogte van het budget is gekeken op welke wijze het achterstallig
onderhoud verantwoord gefaseerd over de jaren kan worden weggewerkt.

In de paragraaf van de begroting 2016 is vermeld dat er 2-jaarlijks een externe inspectie plaatsvindt naar
de staat van onderhoud van de verhardingen waarbij de CROW systematiek wordt gehanteerd. Door de
eigen dienst vindt een knelpuntenanalyse plaats. Op basis hiervan wordt het noodzakelijk onderhoud van
de verhardingen bepaald.

In de paragraaf van de begroting is ingegaan op het achterstallig onderhoud. Hierover heeft Landgraaf
ook een aanvullende toelichting verstrekt. Landgraaf heeft toegelicht dat het achterstallig onderhoud in
2008 tussen de € 6,5 en € 7 miljoen bedroeg. In het recente verleden zijn jaarlijks incidentele middelen
beschikbaar gesteld om het achterstallig onderhoud in te lopen. Volgens de paragraaf van de begroting
2016 bedraagt het achterstallig onderhoud in 2016 € 3,1 miljoen.
In de begroting 2016 zijn maatregelen getroffen om dit achterstallig onderhoud in te lopen.
    in de jaren 2016 en 2017 is het onderhoudsbudget incidenteel met € 400.000 per jaar verhoogd ten
     laste van de algemene reserve;
    in de jaren 2017 tot en met 2019 is het onderhoudsbudget structureel verhoogd met € 75.000 per
     jaar.
Naast deze bedragen wordt jaarlijks € 370.000 ingezet voor het achterstallig onderhoud. Dit bedrag
maakt deel uit van het jaarlijkse onderhoudsbudget van € 580.000. Het reguliere onderhoudsbudget
wordt primair ingezet om het achterstallig onderhoud weg te werken. Voor het reguliere noodzakelijke
onderhoud is jaarlijks een bedrag van € 210.000 beschikbaar.
In het programma leefbaarheid is ook ingegaan op het onderhoud aan wegen.
Landgraaf geeft in een lijntabel en in een aanvullende toelichting de afbouw van het achterstallig
onderhoud weer. De omvang van het achterstallig onderhoud loopt van 15% in 2015 naar 2% in 2020.

                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>De omvang van het achterstallig onderhoud bedraagt per 1-1-2020 naar verwachting nog € 300.000/
€ 400.000.
Bij de vaststelling van de kadernota 2017 zijn incidentele en structurele middelen beschikbaar gesteld om
het achterstallig onderhoud volledig in te lopen. In 2018 wordt eenmalig € 375.000 extra ingezet en het
structurele budget wordt vanaf 2018 met € 25.000 verhoogd. Het achterstallig onderhoud is dan eind
2019 € 0.

Riolering
Tabel 4.3.2 Onderhoud riolering volgens Heerlen en Landgraaf
                                     Heerlen                                   Landgraaf
 Plan                                Verbreed Gemeentelijk                     Integraal Stedelijk Waterplan
                                     Rioleringsplan (vGRP)                     (ISW) 2017-2020
 Vaststelling door raad              20-10-2015                                13-10-2016
 Looptijd                            2016-2020                                 2017-2020
 Is er achterstallig onderhoud?      Nee, achterstand rioolrenovaties          Nee
                                     2011-2015 is weggewerkt.
 Omvang achterstallig onderhoud      n.v.t.                                    n.v.t.
 Afschrijvingstermijnen:
 - riolering                         40 jaar                                   50 jaar (PPE: 70 jaar)
 - pompgemalen                       Vervallen                                 15 jaar
 - bouwkundig                                                                  Bouwkundig: 30 jaar
 Financiële vertaling in begroting   Onderhoud € 1.003.148                     Onderhoud € 561.000 cf plan
 2017                                Vervangingsbudgetten € 3.278.988          Overig onderhoud € 47.959
                                     Kapitaallasten € 4.207.529                Kapitaallasten € 785.582
                                                                               Inzet directe uren € 397.000
                                                                               (uren eigen personeel tbv
                                                                               onderhoud)
 Tarief rioolheffing 2017            € 195,63                                  € 238,03; volgens plan € 243,02
 Kostendekkend                       Ja                                        Ja
 Stand voorziening volgens
 begroting 2016 per 31-12-2016       € 4.101.486                               € 5.842.281
 Stand voorziening volgens
 begroting 2016 per 31-12-2019       € 4.101.486                               € 8.076.128


Riolering Heerlen
Riolen en het verbreed Gemeentelijk RioleringsPlan (vGRP) 2016-2020
Kort vóór de behandeling en vaststelling van de begroting 2016 heeft de raad het nieuwe beleidskader
voor de riolering vastgesteld: het verbreed Gemeentelijk RioleringsPlan (vGRP) 2016-2020. In de
paragraaf in de begroting 2016 wordt bij het onderdeel riool het vGRP 2016-2020 ook als beleidskader
genoemd. Het vGRP 2016-2020 vervangt het Beleidsplan Stedelijk Watermanagement 2011-2015.
We vermelden hier de hoofdlijnen van het vGRP 2016-2020.
Het vGRP 2016-2020 is tot stand gekomen in samenwerking met zeven van de acht Parkstadgemeenten,
het waterschap Roer en Overmaas en het Waterschapsbedrijf Limburg. Het plan heeft betrekking op de
wettelijke zorgplicht van de gemeente voor afvalwater, hemelwater en grondwater en geeft aan hoe


                                               Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>Heerlen die plichten invult en bekostigt. Dat laatste wordt zichtbaar in het kostendekkingsplan 2016-2094.
De kosten worden bijna geheel gedekt met de rioolheffing.
In het plan worden rioolrenovaties niet meer geactiveerd om rentelasten te voorkomen. Hierdoor zijn er in
de eerste vijf jaren van het plan extra lasten in de exploitatie. Daarvoor vindt er in die periode een
jaarlijkse extra indexering van 3% bovenop de normale inflatiecorrectie plaats.
Het kostendekkingsplan laat zien dat gedurende de hele periode 2016-2094 sprake is van volledige
kostendekking.
Het vGRP 2016-2020 is het tweede plan op basis van het verbrede takenpakket van gemeenten op het
gebied van waterbeheer. In het eerste plan, het BSW 2011-2015, lag de prioriteit bij het inlopen van de
achterstand bij rioolrenovaties. Daarvoor is de rioolheffing ook extra omhoog gegaan.
Het MBP 2015-2018 geeft aan dat deze prioriteit nu is bijgesteld. Rioolrenovaties moeten nu zorgen voor
een verantwoord kwaliteitsniveau.
In de paragraaf wordt aangegeven welke doelstellingen en beleidskaders er zijn. Vervolgens geeft de
paragraaf aan wat de planning voor 2016 is. De paragraaf laat zien dat de prioriteit uit het BSW 2011-
2015, het wegwerken van de achterstand in rioolrenovaties, in de jaren 2011-2014 heeft geleid tot het
renoveren van 28,7 km rioolbuis. In het BSW was uitgegaan van 30 km te renoveren riool. De gemeente
schrijft in de paragraaf dat de doelstelling van het BSW daarmee is gehaald en met een totaalinvestering
van € 23,8 miljoen ruim binnen het daarvoor beschikbaar gestelde krediet van € 28 miljoen. Heerlen
concludeert dat de achterstand is weggewerkt.
Tot slot vermeldt de paragraaf het onderhoudsbudget 2016, ruim € 4,4 miljoen. Voor 2017 is bijna
€ 4,3 miljoen geraamd.

Riolering Landgraaf
Het onderhoud aan riolering en hieraan gelieerde voorzieningen vindt plaats op basis van het Integraal
Stedelijk Waterplan (ISW). Het ISW vigerend voor de jaren 2017-2020 is in 2016 door de raad
vastgesteld. In de komende jaren zijn veel infrastructurele investeringen noodzakelijk gelet op vigerende
wettelijke bepalingen en de ambitie van de gemeente om wateroverlast te beperken en de
waterhuishouding te verduurzamen. Op basis van het ISW wordt een forse inspanning geleverd ten
aanzien van de kwaliteit van het rioolstelsel en hieraan gelieerde voorzieningen. Volgens het
kostendekkingsplan behorende bij het ISW stijgen de kapitaallasten van € 785.582 in 2017 naar
€ 1.156.557 in 2020.




                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>Groen
Tabel 4.3.3 Onderhoud groen volgens de gemeenten Heerlen en Landgraaf
                                     Heerlen                                  Landgraaf
 Plan                                IBOR 2011-2015                           IBOR 2012-2017
                                     Groenbeleidsplan 2013                    Groenstructuurplan 2003 met
                                     Visie fysieke leefomgeving 2016          lange termijnvisie voor 30 jaar
 Vaststelling door raad              14 mei 2013                              2012
 Looptijd                            2013 - 2025                              2012-2017
 Kwaliteitsniveau                    A+ centrumgebieden                       Basis voor hele gemeente
                                     B woongebieden
                                     C industriële bedrijventerreinen
                                     D verwaarloosde
                                     onderhoudstoestand
 Is er achterstallig onderhoud?      Ja                                       Nee
 Omvang achterstallig onderhoud      € 1.200.000                              €0
 Gemiddeld benodigd budget           ?                                        € 306.756 per jaar volgens
                                                                              paragraaf begroting 2017.
                                                                              Totaal: € 844.227 (inclusief inzet
                                                                              directe uren personeel)
 Financiële vertaling in begroting   € 3.402.000                              Zie cijfers boven
 Stand voorziening volgens
 begroting 2016 per 31-12-2016       n.v.t.                                   n.v.t.
 Stand voorziening volgens
 begroting 2016 per 31-12-2019       n.v.t.                                   n.v.t.

Groen Heerlen
Groen en het Groenbeleidsplan 2013
De paragraaf opent het onderdeel over groen met een beschrijving van het belang van groen voor de
leefbaarheid en het leefklimaat van de gemeente. Voor groen zijn er veel beleidskaders; beginnend bij
het Groenstructuurplan uit 1993 tot het Groenbeleidsplan uit 2013. Het IBOR 2011-2015 heeft de
kwaliteitsniveaus bepaald per gebied. In de centrumgebieden geldt de hoogste norm van A+. Voor de
overige gebieden geldt het kwaliteitsniveau B of C. Volgens de gemeente wordt echter alle groen ten
minste op het minimum van kwaliteitsniveau B onderhouden.
Het Groenbeleidsplan 2013 – door de raad op 14 mei 2013 vastgesteld – bepaalt de ambitie en visie van
Heerlen over de groenstructuur. De beekdalen vormen daarbij de basis. Het Groenbeleidsplan 2013 heeft
de kwaliteitsniveaus van het IBOR opnieuw gedefinieerd en de gebiedstypen zijn ruimtelijk herbegrensd.
In het plan is veel aandacht voor slijtage en de daardoor noodzakelijke vervanging van groen. In zijn
besluit over het plan heeft de raad bepaald dat een nader onderzoek naar zo mogelijk structurele
middelen hiervoor moet plaatsvinden. Dit heeft ertoe geleid dat vanaf de begroting 2016 een budget voor
vervanging van groen wordt geraamd. Tot 2016 liftte vervanging mee met rioolrenovaties en
wegreconstructies.
Het plan inventariseert de kosten van de ambities. Voor de ontwikkeling van het openbaar groen is
gedurende 15 jaar € 820.000 per jaar nodig. Voor vervanging berekent het plan dat jaarlijks € 1,3 miljoen
nodig is. Voor het reguliere onderhoud werd in 2011 € 4.159.000 in de begroting geraamd.



                                              Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf      52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>In de paragraaf valt met betrekking tot vervanging van groen te lezen dat dit van belang is om het
kwaliteitsniveau te kunnen handhaven. Daarvoor zal vanaf 2016 in 10 jaar € 1,2 miljoen beschikbaar
komen.
In de paragraaf van de begroting 2017 is vermeld dat € 1.300.000 benodigd is voor structureel een 6 te
scoren. Bovendien is vermeld dat de middelen niet toereikend zijn.
“Zolang er geen structureel vervangingsbudget toegekend wordt zal het onderhoud aan groen naarmate
de beplantingen ouder worden toenemen. Dit zal wederom leiden tot onderhoudsachterstand”.
Voor 2017 bedraagt het onderhoudsbudget € 3.281.871 en het vervangingsbudget € 120.000.

Groen Landgraaf
In de paragraaf van de begroting is verwezen naar het groenstructuurplan 2003, dat een lange
termijnvisie heeft van 30 jaar. De gemeente was voornemens om het plan elke tien jaar te actualiseren.
Voor groen is geen separaat plan meer opgesteld. Op basis van het Groenstructuurplan is door de raad
in 2012 het integraal beheerplan openbare ruimte 2012-2017 vastgesteld. Daarin is ook het
kwaliteitsniveau voor groen meegenomen. Voor de gehele gemeente geldt niveau Basis.
In de paragraaf is aangegeven dat de in het verleden doorgevoerde bezuinigingen op
onderhoudsbudgetten een impact hebben op het kwaliteitsniveau. Gevolgen hiervan zijn dat:
     geen nieuwe bomen in verharding worden toegepast bij grootschalig onderhoud en waar
      noodzakelijk zullen bomen verwijderd worden waar dat wel gebeurd is;
     er geen incidentele projecten meer geïnitieerd worden die gericht zijn op het in stand houden en
      versterken van de leef- en groeigebieden van flora en fauna;
     omvorming van plantsoenen naar gras plaatsvindt.
In de paragraaf is toegelicht dat medewerkers van de gemeenschappelijke regeling WOZL gedetacheerd
zijn bij de gemeente. Deze overname leidt tot een verschuiving in de lastensfeer. De directe
onderhoudslasten zijn in de nieuwe situatie lager en de lasten van uren en overhead nemen hierdoor toe.
Aanvullend heeft Landgraaf toegelicht dat geen sprake is van achterstallig onderhoud. Het onderhoud
aan bossen is bij Stichting Bosbeheer Landgraaf ondergebracht. Bij gevaar worden bomen gekapt.
Het budget voor groen is berekend op basis van het IBOR. Volgens de gemeente is het budget
voldoende. Voor het herplanten van bomen is geen bedrag meer opgenomen.




                                       Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>Gemeentelijke gebouwen
Tabel 4.3.5 Onderhoud gemeentelijke gebouwen volgens de gemeenten Heerlen en Landgraaf
                                        Heerlen                               Landgraaf *
 Plan                                   Vastgoedbeleidsplan 2008              Meerjarige Onderhoudsplannen
                                                                              2016
 Vaststelling door raad                 2 oktober 2012                        Nog niet
 Looptijd                               ?
 Kwaliteitsniveau                       NEN 2767                              Matig
 Is er achterstallig onderhoud          ?                                     Nee
 Omvang achterstallig onderhoud         ?                                     n.v.t
 Gemiddeld benodigd budget              ?                                     2017: klein onderhoud € 235.000
                                                                              Storting in voorziening onderhoud
                                                                              gemiddeld € 400.000
 Financiële vertaling in begroting      € 3,1 miljoen                         2017: klein onderhoud € 235.000
                                                                              Storting in voorziening onderhoud
                                                                              gemiddeld € 400.000
                                                                              Structureel € 200.000 extra voor
                                                                              accommodatiebeleid
 Stand reserves volgens                 n.v.t.                                Per accommodatie zijn er
 begroting 2016 per 31-12-2016          Er zijn voorzieningen.                onderhouds voorzieningen
                                                                              gevormd ingaande 2017.
                                                                              Omvang voorzieningen eind 2016:
                                                                              € 497.000.
 Stand reserve volgens                  n.v.t.
 begroting 2016 per 31-12-2019          Er zijn voorzieningen.                Omvang: € 150.000
            e
*inclusief 1 begrotingswijziging 2017


Gemeentelijke gebouwen Heerlen
Gebouwen en het Vastgoedbeleidsplan 2008
Het Vastgoedbeleidsplan 2008 is het eerste beleidskader van Heerlen voor het beheer en onderhoud van
de gemeentelijke gebouwen. Op basis van dit plan is gestart met het wegwerken van het achterstallig
onderhoud. Daarnaast vindt het jaarlijkse, reguliere onderhoud plaats. Regulier en achterstallig
onderhoud zijn zoveel mogelijk gecombineerd. Als kwaliteitsniveau is gekozen voor de NEN-norm 2767.
Huren moeten ten minste kostprijsdekkend zijn.
De paragraaf verwijst naar een nieuw Vastgoedbeleidsplan, dat nog niet aan de raad is aangeboden. In
het nieuwe beleidskader worden vijf doelstellingen gebruikt: duidelijkheid in beheer en eigendom; inzicht
in het totale functioneren van het vastgoed; vastgoed is een middel ter ondersteuning van beleidsdoelen
en/of de eigen organisatie; transparante geldstromen en dito besluitvorming; en vastgoed moet
aansluiten op de strategie van de organisatie. Dit mondt uit in een aantal kaders en beleidsregels.
De paragraaf geeft aan dat er voor de meeste gebouwen nu meerjarige onderhoudsplannen zijn en dat er
bij deze gebouwen geen achterstallig onderhoud meer is. Voor het reguliere en groot onderhoud is
toereikend budget. De gebouwen die de gemeente door verkoop of sloop wil afstoten, hebben geen
meerjarig onderhoudsplan. Voor deze gebouwen is een beperkt calamiteitenonderhoudsbudget.
Het onderhoudsbudget voor gebouwen is in 2016 en 2017 ruim € 3,1 miljoen.


                                                 Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>In de paragraaf staat niet dat vanaf 2017 € 450.000 structureel op het onderhoud van vastgoed wordt
bezuinigd, zoals op bladzijde 89 van de begroting valt te lezen. Onduidelijk is daardoor of de tekst in de
paragraaf daar rekening mee heeft gehouden of niet.
In de paragraaf van de begroting 2017 is het Vastgoedbeleidsplan 2008 als geldend beleidskader
vermeld en wordt net als in de begroting 2016 verwezen naar een Vastgoedbeleidsplan, dat nog niet aan
de raad is aangeboden.

Gemeentelijke gebouwen Landgraaf
In de paragraaf is ook aandacht voor gebouwen. Verder is in de begroting 2017 nog vermeld dat
Landgraaf niet beschikt over Meerjarige Onderhoudsplannen maar in 2016 heeft Landgraaf Meerjarige
Onderhouds Plannen (MOP) opgesteld. Inhoudelijk heeft hierover door college c.q. raad geen
besluitvorming plaatsgevonden. Wel heeft een volledige vertaling van de financiële impact van de
opgestelde MOP’s naar de begroting 2017 plaatsgevonden, waarover besluitvorming door de raad heeft
plaatsgevonden.
Ook zijn ten laste van de bestaande onderhoudsreserve de onderhoudsvoorzieningen per accommodatie
gevormd. Naast de vorming van de onderhoudsvoorzieningen zijn via de eerste begrotingswijziging 2017,
waarover besluitvorming heeft plaatsgevonden gelijktijdig met het vaststellen van de programmabegroting
2017, de benodigde structurele stortingen in de onderhoudsreserves verwerkt in de begroting. Naast het
in de begroting 2017 opgenomen bedrag van € 463.000 is additioneel in de begroting een structureel
bedrag van € 200.000 uit het accommodatiebeleid gereserveerd. Dit bedrag bleek niet volledig nodig te
zijn om de noodzakelijke stortingen in de voorzieningen af te dekken. Het surplus wordt gestort in een
onderhoudsreserve om daarmee een extra buffer te vormen om mogelijke onvoorziene tegenvallers te
kunnen opvangen.

In het programma Leefbaarheid en in visiedocumenten is vermeld dat onder invloed van demografische
ontwikkelingen het voorzieningenbeleid in de gemeente moet worden aangepast. Een deel van de
accommodaties zal worden afgestoten of gesaneerd en het onderwijsvoorzieningenniveau is
toekomstbestendig gemaakt. Daarnaast zet Landgraaf in op concentratie van de accommodaties in de
drie A-gebieden. In het programma Leefbaarheid is verwezen naar de visienota Accommodatiebeleid die
in juni 2015 is vastgesteld waarin Landgraaf een actieve rol heeft in de sturing van het aantal
accommodaties. Ingezet wordt op het verminderen van het aantal accommodaties, op clustering en op
multifunctioneel gebruik. Vermeld is dat het onderhoud op een adequaat niveau dient plaats te vinden.
Bij de behandeling van de Kadernota 2017 heeft de raad besloten te kiezen voor het verder onderzoeken
van een gezamenlijk doelgroepenbad Landgraaf-Heerlen en daartoe een intentieovereenkomst af te
sluiten met Heerlen en op basis van de onderzoeksresultaten een besluit te nemen.




                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>4.4.      Financiering


 Conclusie
 De gemeenten hebben de beleidsuitgangspunten ten aanzien van de financiering met name
 opgenomen in het Treasurystatuut. In dit statuut hebben de landelijke bepalingen over het
 schatkistbankieren, die in 2013 van kracht zijn geworden, nog niet hun vertaling gekregen.
 De paragrafen voldoen goed aan de eisen die het BBV stelt. De eigen kaders van Heerlen in de
 financiële verordening en het Treasurystatuut 2010 zijn ouder dan wenselijk is.
 De liquiditeitspositie van Landgraaf is beter dan die van Heerlen. De gemeente beschikt (relatief)
 over meer eigen middelen en is hierdoor minder gevoelig voor renteontwikkelingen op de
 kapitaalmarkt. Bij beide gemeenten zijn de vaste financieringsmiddelen tot op heden ontoereikend
 om de activa te financieren.
 De kasgeldlimiet wordt niet overschreden en de twee gemeenten blijven binnen de renterisiconorm.

 Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen
    actualiseer het treasurystatuut (beide gemeenten);
    stem tot de herindeling de ontwikkeling van de financieringspositie op elkaar af. Elke wijziging
     die langer dan 1 jaar effecten gaat hebben, moet onderling zijn afgestemd;
    blijf binnen de renterisiconorm en zorg ervoor dat de kasgeldlimiet niet wordt overschreden.



Bij financiering gaat het om de vraag, hoe de gemeente regelt, dat ze steeds voldoende geld heeft om
alle rekeningen te betalen. Lenen bij liquiditeitstekorten, beleggen bij liquiditeitsoverschotten, sparen of
juist lenen voor grote uitgaven.
Oftewel: hoe staat het met de gemeentelijke financieringsportefeuille? Deze moet adequaat worden
beheerd om (ermee verbonden) kosten en risico’s te beperken.

Belangrijk is dat er kaders rondom financiering worden gevormd door de Wet Fido, waarin ook de
bepalingen voor het Schatkistbankieren zijn opgenomen. De enige wettelijke norm die bij de risico’s geldt
is dat de risico’s alleen gelopen mogen worden in het kader van de uitoefening van de publieke taak. Ook
dient de gemeente binnen de kasgeldlimiet en renterisiconorm te blijven.
Schulden brengen rentelasten met zich mee. Hoge schulden verdrukken zo andere noodzakelijke
uitgaven van de gemeente. De investeringscapaciteit hangt grotendeels af van de mogelijkheid meer
schulden aan te gaan. En dit laatste hangt weer af van de ruimte die de gemeente in de exploitatie heeft
om de extra rentekosten en renteontwikkelingen op te vangen.

Van belang voor de financiële positie is de manier waarop de activa zijn gefinancierd en worden
afgeschreven. Meer (kort) vreemd vermogen betekent immers een hogere gevoeligheid van de begroting
voor renteschommelingen en door het hanteren van langere afschrijvingstermijnen kunnen lasten worden
doorgeschoven naar de toekomst. Uitgangspunt is dat de gemeente in eerste instantie eigen
financieringsmiddelen inzet om de activa te financieren. De manier waarop de activa in de twee
gemeenten zijn gefinancierd is op basis van de jaarrekening 2015 in tabel 4.4.1 inzichtelijk gemaakt.




                                          Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf      56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>Tabel 4.4.1 Verhouding activa gefinancierd met eigen- en vreemd vermogen (bedragen * € 1.000)
                                                                                Jaarrekening 2015
                                                                        Heerlen                   Landgraaf
 (1) Vaste activa                                                                 305.594                       93.022
 (2) Vlottende activa                                                              55.459                       13.427
 (3) Totaal activa                                                                360.554                  106.449


 (4) Eigen vermogen                                                                54.785                       68.977
 (5) Lang vreemd vermogen                                                         196.112                       18.726
     (5a) Leningen                                                                170.461                        7.435
     (5b) Voorzieningen                                                            25.651                       11.291
 (6) Kort vreemd vermogen                                                         109.657                       18.746
 (7) Totaal passiva (4 + 5 + 6)                                                   360.554                  106.449


 (8) Boekwaarde investeringen met een economisch en                               255.513                       66.825
 maatschappelijk nut
 (9) Afschrijvingslasten                                                            9.065                        3.023
    (immateriële en materiële vaste activa)
 (10) Begrotingstotaal 2015 (totaal lasten                                        397.715                  116.625
     oorspronkelijke begroting)
 Financieringssaldo: (1 - 4 - 5) (-/- = overschot)                                 54.697                        5.319
 Solvabiliteitsratio: (4 / 7)                                                        0,15                         0,65

Financieringssaldo
Het financieringssaldo geeft weer of de vaste financieringsmiddelen (de som van het eigen vermogen en
het lang vreemd vermogen) al dan niet toereikend zijn om de vaste activa te financieren. Onvoldoende
lang vermogen leidt tot een financieringstekort. De gemeente kan dit financieringstekort gedeeltelijk met
kort vreemd vermogen financieren. Dit is wettelijk toegestaan voor zover de kasgeldlimiet niet wordt
overschreden. De kasgeldlimiet bedraagt 8,5% van het begrotingstotaal. Het financieringstekort boven de
kasgeldlimiet is de aanvullende lange financieringsbehoefte, die de gemeente met lang vreemd
vermogen dient te financieren.

Tabel 4.4.1 laat zien dat de liquiditeitspositie van Landgraaf ultimo 2015 beter is dan die van Heerlen. Er
is sprake van een financieringstekort van afgerond € 5,3 miljoen. Volgens de begroting 2017 is dit tekort
toegenomen tot € 15,1 miljoen. Voor Heerlen is sprake van een financieringstekort van € 54,7 miljoen.

Bij beide gemeenten zijn de vaste financieringsmiddelen ontoereikend om de activa te financieren.
Wij adviseren de gemeenten tot het jaar 2019 de ontwikkeling van de financieringspositie op elkaar af te
stemmen, zodat er geen onnodige uitzettingen/leningen plaatsvinden. Elke wijziging die langer dan 1 jaar
effecten gaat hebben, moet onderling zijn afgestemd.

Solvabiliteitsratio
Deze indicator geeft inzicht in de mate waarin de gemeente de investeringen met eigen vermogen
financiert en daarmee in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen.


                                              Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf       57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>Onze aandacht gaat met name uit naar de ontwikkeling van de solvabiliteit in relatie tot de
rentegevoeligheid en het weerstandsvermogen.
Zoals aangegeven in de tabel 4.4.1 heeft Heerlen 15% van de activa gefinancierd met eigen vermogen
en 85% met vreemd vermogen. Landgraaf heeft volgens de jaarrekening 2015 65% van de activa met
eigen vermogen gefinancierd en 35% met vreemd vermogen.
Overigens komt de nettoschuldquote (de netto schuld als aandeel van de baten vóór bestemming) van
Heerlen voor 2017 op 71% uit; volgens de norm van de VNG voldoende.

Conclusie
De solvabiliteit van Heerlen is 15% en van Landgraaf is de solvabiliteit 65%. De gemeente Landgraaf
financiert de activa dus voor een groter deel met eigen vermogen. Door de lagere solvabiliteit is Heerlen
gevoeliger voor renteontwikkelingen.

Bevindingen met betrekking tot de paragraaf in de begroting 2016
Heerlen
In de financiële verordening (recentelijk is deze verordening geactualiseerd) en het Treasurystatuut uit
2010 heeft de gemeente haar beleidsregels voor de financieringsfunctie vastgelegd. Uit de in de
paragraaf gepresenteerde cijfers blijkt dat Heerlen binnen de wettelijke normen voor de kasgeldlimiet en
de renterisiconorm handelt. De paragraaf geeft duidelijke informatie over de financieringsfunctie en de
concrete situatie van de gemeente, inclusief een meerjarige becijfering van de financieringsbehoefte.
Informatie over de financiële positie in het algemeen en met name de schuldratio, de bespaarde rente,
rentelasten en -baten is op verschillende plaatsen in de begroting terug te vinden. Het zou logisch zijn als
de gemeente in de paragraaf Financiering daar op zou ingaan.
Als de informatie voor de jaren 2016-2019 over kortlopende en langlopende schulden en over de
boekwaarde wordt gecombineerd, dan is bijvoorbeeld te zien dat er een toename van de schuldratio na
2016 verwacht wordt.
Geconcludeerd kan worden dat de paragraaf aan de in het BBV gevraagde informatie voldoet. De
financiële verordening en het treasurystatuut geven geen bepalingen over de in de paragraaf te geven
informatie.

Het EMU-saldo is niet in de paragraaf toegelicht maar op een andere plaats in de begroting. Het
geraamde EMU-tekort 2016 van de gemeente bedraagt € 7,4 miljoen.

Landgraaf
De raad heeft beleidsregels en bepalingen ten aanzien van de financiering opgenomen in de financiële
verordening 2013 en het uit 2009 stammende Treasurystatuut.
De paragraaf verwijst nadrukkelijk naar het statuut en biedt inzicht in de onderwerpen die wet- en
regelgeving voorschrijven. Ook wordt aandacht geschonken aan belangrijke ontwikkelingen van zowel
externe als interne aard. De financiering voor de lange en de korte termijn wordt uitgebreid belicht en de
kasgeldlimiet en de renterisiconorm komen daarbij in beeld.
Te zien is dat Landgraaf in 2016 binnen de renterisiconorm opereert en dat de kasgeldlimiet in acht wordt
genomen. Een meerjarig overzicht van de leningenportefeuille is niet in de begroting opgenomen. De
schuldpositie op 1 januari 2016 bedraagt ruim € 7,4 miljoen. Informatie over bespaarde rente, rentelasten
en -baten is op verschillende plaatsen in de begroting terug te vinden. Het zou logisch zijn als de
gemeente in de paragraaf Financiering daar op zou ingaan.

                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>In de paragraaf wordt ook aandacht gegeven aan het EMU-saldo, voor 2016 is de zogenaamde
referentiewaarde becijferd op € 4,6 miljoen. Het geraamde EMU-tekort 2016 van de gemeente bedraagt
€ 4,9 miljoen. Oorzaak van de overschrijding is de omvang van de geplande investeringen.

Schatkistbankieren
Beleggingsportefeuille
Heerlen
De gemeente beschrijft in de paragraaf waar de gemeentelijke financieringsfunctie over gaat. De
geldende regels komen in algemene zin aan de orde. Schatkistbankieren komt expliciet aan bod, maar de
gemeente geeft aan daar in de praktijk weinig tot niets van te merken. De gemeente geeft aan niet over
overtollige liquiditeiten te beschikken en dit ook voor de komende periode niet te verwachten. De
gemeente heeft geen bestaande beleggingen die op termijn vrijvallen.

Landgraaf
Informatie over het schatkistbankieren is summier opgenomen in de paragraaf. Tot dusverre merkt de
gemeente in de praktijk hier vrij weinig van. Daarnaast heeft Landgraaf € 20 miljoen belegd bij APG. Dit
bedrag is in drie looptijden weggezet, namelijk in 7, 10 en 15 jaar. In 2016 is de eerste tranche
vrijgevallen. De overige twee delen vallen vrij in 2019 en 2024. Gemiddeld wordt een rendement van
4,17 % gehaald. De gemeente houdt hier in de liquiditeitenplanning rekening mee.
De gemeente is zich bewust van de beperkingen door het Schatkistbankieren om de vrijgekomen gelden
opnieuw te beleggen en van de lage (huidige) rentestand.




                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>4.5.     Verbonden partijen


 Conclusie
 Zowel Heerlen als Landgraaf heeft beleidsuitgangspunten voor verbonden partijen bepaald in een
 nota. De nota van Heerlen is niet meer actueel. Alle informatie bij Heerlen is in de paragraaf
 opgenomen, maar een visie ten aanzien van verbonden partijen ontbreekt. De gemeente werkt
 momenteel aan een nieuwe nota die meer inspeelt op de risico’s die de gemeente met haar
 verbonden partijen loopt.
 De paragrafen van beide gemeenten voldoen in voldoende tot goede mate aan het BBV maar er zijn
 verbeterpunten.
 Er zijn veel gezamenlijke gemeenschappelijke regelingen, maar voor onder andere de sociale dienst
 en het shared service center zijn verschillende verbonden partijen. Verschillen tussen gemeenten
 hoeven niet in alle gevallen tot acties te leiden.
 Mogelijke onderliggende risico’s die verbonden partijen met zich mee kunnen brengen zijn op een
 heldere wijze inzichtelijk gemaakt.

 Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen
    actualiseer de nota Verbonden partijen Heerlen;
    ga vóór de herindeling na wat belangrijke punten zijn die via verbonden partijen moeten worden
     georganiseerd;
    bepaal vóór de herindeling aan de hand van het overzicht verbonden partijen bij welke
     gemeenschappelijke regelingen of andere organisaties de nieuwe gemeente in ieder geval een
     besluit moet nemen of de deelname zal worden voortgezet of beëindigd. Treed met deze
     verbonden partijen tijdig in overleg om de hoogte van de eventuele uittredingslasten te
     bepalen. Besteed daarbij ook aandacht aan lastenbeperkende maatregelen;
    geef ook nu al een actueel cijfermatig inzicht in de verbonden partijen (resultaten, risico’s,
     vermogenspositie, financieel belang, etcetera).



Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een
bestuurlijk én een financieel belang heeft. Van een financieel belang is sprake als de gemeente geen
verhaal heeft als de partij failliet gaat (niet mogelijk bij gemeenschappelijke regeling) of als de gemeente
aansprakelijk wordt gesteld als de partij tekorten heeft of haar verplichtingen niet nakomt. Van een
bestuurlijk belang is sprake als een lid van het college, raadslid of ambtenaar van de gemeente namens
de gemeente in het bestuur van de partij plaatsneemt of namens de gemeente stemt. Verbonden partijen
verdienen om grofweg drie redenen de aandacht. Ten eerste omdat een verbonden partij doelen van de
gemeente moet realiseren en het risico bestaat dat bepaalde doelen niet gerealiseerd (kunnen) worden.
Ten tweede omdat een verbonden partij financiële risico’s voor de gemeente met zich mee brengt. Ten
derde omdat er bestuurlijk-organisatorische risico’s zijn. Dit uit zich vooral doordat de gemeente minder
informatie en mogelijkheden kan hebben om bij te sturen, omdat de verbonden partij op afstand staat van
de gemeente. Bovendien is er sprake van dubbele rollen. De gemeente is zowel bestuurder/eigenaar van
de verbonden partij, als haar opdrachtgever/klant.




                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>Het takenpakket van gemeenten is groot en is met de decentralisaties in 2015 nog eens aanzienlijk
uitgebreid. Deze taken worden niet altijd door de eigen ambtelijke organisatie uitgevoerd, maar ook door
andere organisaties. In dit kader hebben veel gemeenten een relatie met verbonden partijen. Allereerst
volgt hierna een overzicht met de verbonden partijen waarin de twee gemeenten participeren.

Tabel 4.5.1 Overzicht verbonden partijen per gemeente volgens de begroting 2016
 Heerlen                                                Landgraaf
 Gemeenschappelijke regelingen:
 Stadsregio Parkstad Limburg                            Stadsregio Parkstad Limburg
 Veiligheidsregio Zuid-Limburg                          Veiligheidsregio Zuid-Limburg
 Reinigingsdiensten Rd4                                 Reinigingsdiensten Rd4
 Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg               Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg
 GGD Zuid-Limburg                                       GGD Zuid-Limburg
 Kredietbank Limburg                                    Kredietbank Limburg
 Werkvoorzieningschap O.Z.L.                            Werkvoorzieningschap O.Z.L.
 Belastingsamenwerking Gemeenten en                     Belastingsamenwerking Gemeenten en
 Waterschappen                                          Waterschappen
 Parkstad IT                                            Parkstad IT
 Omnibuzz                                               Omnibuzz
 Het Gegevenshuis                                       Het Gegevenshuis
 Shared Service Center
                                                        ISD Brunssum-Onderbanken-Landgraaf (BOL)
 Deelnemingen:
 Bank Nederlandse Gemeenten N.V.                        Bank Nederlandse Gemeenten N.V.
 Enexis Holding N.V.                                    Enexis Holding N.V.
 Grensoverschrijdend Bedrijventerrein N.V.
 (Avantis)
 Industriebank LIOF                                     Industriebank LIOF
 Internationale Bau Ausstellung (IBA) Parkstad BV       Internationale Bau Ausstellung (IBA) Parkstad BV
 Parkstad Limburg Theaters N.V.
 Claim Staat Vennootschap BV                            Claim Staat Vennootschap BV
 Cross Border Lease Vennootschap B.V.                   Cross Border Lease Vennootschap B.V.
 Vordering op Enexis B.V.                               Vordering op Enexis B.V.
 Verkoop Vennootschap B.V.                              Verkoop Vennootschap B.V.
 Bodemzorg
 Mijnwater B.V.
 Beitel-Zuid (Bedrijventerrein Trilandis)
 Publiek Belang Electriciteitsproductie B.V.            Publiek Belang Electriciteitsproductie B.V.
 Avantis Services B.V.
 Schaesbergerveld B.V.
                                                        Bodemzorg Limburg B.V.
 Overige verbonden partijen:
 Watermaatschappij Limburg N.V.                         Watermaatschappij Limburg N.V.
 Holding Stadion Kerkrade B.V.

                                               Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre> Heerlen Mijn Stad
 Centrummanagement Heerlerbaan
 Centrummanagement Hoensbroek
 Stichting WTC
 WerkvoorHeerlen
                                                 Stichting Gemeentelijk Werkbedrijf (houdt in 2016 op
                                                 te bestaan)
                                                 Stichting Slot Schaesberg


De belangrijkste conclusies uit bovenstaande tabel zijn:
   Heerlen en Landgraaf nemen samen deel in een groot aantal GR’en. Heerlen neemt daarnaast deel
    aan het Shared Service Center;
   vanaf mei 2016 participeren de twee gemeenten ook in de GR Omnibuzz;
   Landgraaf neemt deel in de GR ISD BOL terwijl Heerlen de sociale dienst intern organiseert;
   de sociale werkvoorziening is door beide gemeenten identiek georganiseerd door hun deelname in
    de GR Werkvoorzieningschap Oostelijk Zuid-Limburg

Verschillen tussen gemeenten bij overige verbonden partijen hoeven niet altijd of direct tot acties te
leiden. Zo kan de nieuwe gemeente de aandelen bijvoorbeeld blijven houden en op die manier de
bestuurlijke en financiële betrokkenheid voortzetten.
Overigens is er wel reden om de nieuwe gemeente een afweging te laten maken over voortzetting of
beëindiging van alle verbonden partijen, met uitzondering van die verbonden partijen waaraan ook de
nieuwe gemeente verplicht deelneemt.

De bijdragen van de gemeente Landgraaf in Centrumgemeente Maastricht of Heerlen met betrekking tot
inkoop jeugdzorg Zuid-Limburg (Landgraaf via centrumgemeente Maastricht, terwijl Heerlen deze inkoop
zelf uitvoert), de anti-discriminatievoorziening, de leerplicht (Bureau VSV) en de regionale samenwerking
Parkstad opvang en beschermd wonen zijn niet in bovenstaande tabel opgenomen.

Opgemerkt wordt dat de gemeente Landgraaf de professionele gesubsidieerde (welzijns)instellingen ook
bij de verbonden partijen heeft opgevoerd. Ook deze instellingen zijn niet in de tabel opgenomen.

Bevindingen met betrekking tot de visie op verbonden partijen en de paragraaf in de begroting 2016
Heerlen
De gemeente verstrekt in de paragraaf veel en concrete informatie over de afzonderlijke verbonden
partijen, welke goed leesbaar is en aan artikel 15 van het BBV voldoet. De eigen nota verbonden partijen
is al in 2008 opgesteld en niet meer actueel. Deze nota gaat overigens heel uitgebreid in op onder meer
de risico’s en de risicobeheersing, de mogelijkheden van de gemeente om bij verbonden partijen te
kunnen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Ook geeft de nota aan wanneer en
waarover het college de raad moet informeren bij wijzigingen rond verbonden partijen. De paragraaf gaat




                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   62
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>niet in op de visie van Heerlen op verbonden partijen bij het realiseren van de gemeentelijke doelen. Dit is
wel in bepaalde mate in de nota uit 2008 gebeurd.
Aan de eis uit de financiële verordening, om de nota elke vier jaar te herzien is niet voldaan. Gezien het
toenemende belang van verbonden partijen is een actualisering van de nota dringend gewenst. Hier
wordt aan gewerkt.
De risico’s van Heerlen door de deelname aan de verbonden partijen zijn in het bijlagenboek bij de
begroting 2017 te lezen op het niveau van de afzonderlijke verbonden partijen en voornamelijk voor 2017.
Informatie over de meerjarige financiële relatie ontbreekt, hoewel die natuurlijk wel in de meerjarenraming
2018-2020 is meegenomen en dus ook in de paragraaf had kunnen worden vermeld. De paragraaf geeft
ook geen overall beeld van de verbonden partijen, zoals hoeveel geld gaat er in totaal naar de verbonden
partijen, welke publieke belangen / welke beleidsterreinen worden met name via verbonden partijen
gediend, welk bedrag is er bij de berekening van de ratio weerstandsvermogen meegenomen als
gesimuleerde risico’s van verbonden partijen en welke algemene trend(s) is/zijn er bij verbonden partijen
te zien. Wel is in een bijlage per verbonden partij de financiële relatie gegeven en is een totaalbeeld te
vormen.

Landgraaf
Landgraaf heeft de beleidsuitgangspunten uitgewerkt in de nota Verbonden partijen 2013. In deze nota
zijn alle verbonden partijen genoemd. De nota bevat naast de algemene kaders voor de
totstandkomingsfase ook kaders ten behoeve van de instandhoudingsfase. Ook worden de kaders
geschetst waarmee de gemeente stuurt en verantwoording aflegt. Dit vindt plaats met een risicoanalyse.
De gemeente houdt verscherpt toezicht op de Kredietbank Limburg, Werkvoorzieningschap OZL en het
Gemeentelijk Werkbedrijf.
In de paragraaf vermeldt de gemeente ook de gesubsidieerde professionele (welzijns)instellingen bij de
verbonden partijen.

Landgraaf voldoet volledig aan de eisen van het BBV. In de paragraaf zijn twee tabellen opgenomen. In
de eerste tabel zijn de verbonden partijen opgenomen en in de tweede tabel de professionele
instellingen. In beide tabellen is per verbonden partij ingegaan op exploitatiebijdrage 2016, het geraamde
dividend, de relatie met het programma uit de begroting en tot slot is aangegeven of sprake is van
verscherpt toezicht.
In een bijlage van de begroting is per verbonden partij een uitgebreid inzicht geboden in: besluit tot
deelneming, juridische rechtsvorm, programma, bestuurlijk belang, ambtelijke contractmanagers en de
toezichtvorm (op basis van criteria uit nota verbonden partijen). Ook is per verbonden partij financiële
informatie opgenomen, namelijk het aandelenkapitaal, het structureel dividend, de structurele bijdrage in
de exploitatie, het verwacht eigen en vreemd vermogen in de verbonden partij aan het begin en einde
van 2016 en het verwachte resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar.
In de begroting 2017 geeft de gemeente Landgraaf aan circa € 47 miljoen bij te dragen aan verbonden
partijen (inclusief de genoemde bijdragen) en € 4,2 miljoen aan de professionele instellingen.

Wij concluderen dat de kwaliteit van de verstrekte informatie goed is (inclusief de cijfermatige informatie).




                                          Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>4.6.     Grondbeleid


 Conclusie
 De twee gemeenten hebben elk een eigen visie met betrekking tot het grondbeleid. De grondnota
 van Heerlen is gedateerd maar volgens de gemeente qua inhoud nog steeds passend. Landgraaf
 beschikt over een actuele grondnota.
 Het grondbeleid van Heerlen is sturend, waarbij gestreefd wordt naar de invloed die bij een actief
 grondbeleid hoort en de risico’s die bij een passief grondbeleid passen. De paragraaf Grondbeleid in
 de begroting 2016 laat echter zien dat de economische situatie en de herstructureringsopgaven de
 gemeente meer in de richting van een actief grondbeleid sturen.

 De gemeente Landgraaf voert een strategisch aankoopbeleid en kiest voor een actieve rol in de
 grond- en vastgoedmarkt. Dit geldt als de realisatie van ruimtelijke doelstellingen niet wordt bereikt
 door het publieke instrumentarium. Een actief verwervingsbeleid is nodig om de gewenste
 ontwikkelingen in gang te zetten. Als marktpartijen té terughoudend zijn met het plegen van nieuwe
 investeringen, zal Landgraaf planvorming toch mogelijk maken door (gedeeltelijk) een eigen
 grondexploitatie te voeren. Ten aanzien van de herstructureringsopgaven wordt in regionaal en
 provinciaal verband samengewerkt voor de aanpak van de particuliere woningvoorraad. Landgraaf
 geeft aan dat de kosten van de transformatie onmogelijk door de gemeenten alleen kunnen worden
 gedragen. In Landgraaf zijn twee lopende grondexploitaties met verwachte tekorten, waar
 voorzieningen voor zijn gevormd. Voorzieningen worden gevormd uit de reserve gerealiseerde winst
 grondexploitaties. Per 1 januari 2016 bedraagt deze reserve € 3,5 miljoen. Voor de
 herstructureringsopgaven zijn ook incidentele middelen beschikbaar namelijk € 6,8 miljoen bij
 aanvang van het begrotingsjaar 2016. De krimpopgave heeft ertoe geleid dat Landgraaf niet meer
 beschikt over ontwikkelingslocaties. Heerlen geeft aan dat ze beschikt over ontwikkellocaties
 waarvan de boekwaarde € 0 is maar die strategisch ingezet kunnen worden.

 Uit de begroting van Heerlen 2016 blijkt dat de lopende grondexploitaties bijna € 5 miljoen aan winst
 moeten opleveren. Hiervan heeft veruit het grootste deel betrekking op de sector kantoor, industrie-
 en bedrijventerreinen. Risico’s zijn becijferd voor alle grondexploitaties op basis van de jaarrekening
 2014 en bedragen € 3,7 miljoen. Deze risico’s zijn afgedekt via de bestemmingsreserve risico’s
 grondexploitatie.
 Van belang is dat de paragraaf ook informatie geeft over grondexploitaties die door verbonden
 partijen van de gemeente worden uitgevoerd met daarbij aandacht voor risico’s. Op dit moment is
 hier geen inzicht in.
 Op dit moment hebben de twee gemeenten elk een eigen visie met betrekking tot het grondbeleid.

 Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen
    formuleer gezamenlijke beleidsuitgangspunten voor het grondbeleid en laat de nieuwe raad die
     uitgangspunten vaststellen;
    houd daarbij de risico’s beperkt;
    actualiseer de exploitatie-opzetten minimaal één maal per jaar;
    geef in de begroting actueel inzicht in risico’s, verwachte winstneming en mogelijke verliezen in
     dat jaar en betrek hierbij de reserves/voorzieningen grondexploitatie;

                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   64
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>     geef in de begroting globaal inzicht in de grondexploitaties waar de gemeente via haar
      verbonden partijen in participeert;
     ga in de paragraaf in de begroting ook in op de (wijze van) monitoring die plaatsvindt;
     breng de paragraaf van de nieuwe gemeente (verder) in overeenstemming met de (nieuwe)
      eisen die het BBV stelt.



Ook is het voor de nieuwe gemeente van belang inzicht te krijgen in het grondbeleid van de verschillende
herindelingsgemeenten. Met name het financiële belang en de risico’s die een gemeente loopt met de
projecten, moeten goed in beeld zijn.
Er zijn verschillende vormen van grondbeleid mogelijk. Over het algemeen wordt onderscheid gemaakt
tussen actief en passief (faciliterend) grondbeleid. De gemeente voert actief grondbeleid wanneer ze zelf
alle gronden aankoopt of in bezit heeft, deze gronden zelf bouwrijp maakt en vervolgens verkoopt aan
derden. Bij passief grondbeleid wordt door de gemeente geen grond aangekocht. De gemeente probeert
haar doelen te bereiken door het scheppen van heldere kaders via bestemmingsplannen en overleg met
marktpartijen.

Bevindingen
Heerlen
De gemeente heeft het grondbeleid geformuleerd in de grondnota uit 2009. Volgens de gemeente voldoet
de inhoud van de nota nog, daarom zal aan de raad worden voorgesteld de nota –inhoudelijk
ongewijzigd- opnieuw vast te stellen. De paragraaf in de begroting 2016 is dezerzijds als beperkt van
omvang beoordeeld, inmiddels is in de begroting 2017 bij het grondbeleid ook aandacht besteed aan het
BBV. Hierbij is aangegeven dat er twaalf actieve grondexploitaties zijn. Op inhoud heeft hier nu geen
toetsing voor plaatsgevonden.
Bewust wordt gekozen het instrument grondbeleid in te zetten en daarbij de risico’s zoveel mogelijk te
beperken. Heerlen kiest dan ook niet voor actief grondbeleid, maar voor een sturend grondbeleid.
Met een sturend grondbeleid wil de gemeente een maximale invloed op de ruimtelijke ontwikkelingen
hebben met een minimaal risico. De gemeente wil beter inspelen op de marktvraag voor
bedrijventerreinen en het creatief inzetten van eigen grondposities bij de verdere ontwikkeling van
herstructureringsgebieden. Heerlen faciliteert, stimuleert en regisseert ontwikkelingen. Hierbij beperkt
men zich in principe tot het scheppen van voorwaarden. Marktpartijen zorgen voor de realisatie. Waar de
markt gewenste of noodzakelijke ontwikkelingen niet realiseert, kiest de gemeente voor een actief
grondbeleid met een grotere rol en met meer risico’s. Bij de herstructureringsopgaven wordt gekozen
voor een gebiedsgerichte aanpak. Zonder een actieve rol van de gemeente komt herstructurering (bijna)
niet van de grond. Risicobeheersing en monitoring spelen een grote rol.

De paragraaf in de begroting biedt naast een algemene schets van de geldende kaders ook inzicht in de
diverse projecten. Deze zijn opgedeeld in projecten kantoor, Industrie- en bedrijventerreinen, projecten
woningbouw en overige projecten. Per project staat in het overzicht de winstprognose in de begroting
2015, de resultaten 2014 en administratieve bijstellingen, de winstprognose in de begroting 2016 en
eindjaar van het project. De totale winstprognose 2016 is bijna € 4,9 miljoen, waarvan veruit het grootste
deel uit de sector kantoor, industrie- en bedrijventerreinen komt. De resterende looptijd van de projecten
met winstprognoses varieert tussen één en vijf jaar. De paragraaf gaat kort in op de algemene
ontwikkeling bij projecten en over enkele projecten wordt iets geschreven. Realisatie van

                                         Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   65
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>grondexploitaties ondervinden nog steeds vertraging door een stagnerende markt. Dit zorgt voor
opbrengsten die later dan geraamd tot stand komen en zo ook renteverliezen veroorzaken. Het
weerstandsvermogen maakt deel uit van de paragraaf en de werkwijze ten aanzien van risico’s zoals die
in de jaarrekening 2014 zijn berekend. Per project wordt het risiconiveau bepaald. Op basis van deze
risico-inschatting berekent de gemeente het benodigde risicobedrag per project. Dit bedrag dient
beschikbaar te zijn in de bestemmingsreserve risico’s grondexploitaties. Het becijferd risico voor alle
grondexploitaties bedraagt € 3,7 miljoen. Deze risico’s kunnen met de genoemde reserve worden
afgedekt. Daarnaast is er nog een kleine algemene reserve grondbedrijf, welk bedrag verwaarloosbaar is.
Heerlen beschikt over ontwikkellocaties waarbij de boekwaarde € 0 bedraagt maar die strategisch zijn in
te zetten.

Bij het opstellen van de jaarstukken worden de grondexploitaties geactualiseerd. Geconstateerd is dat in
de begroting niet is ingegaan op verwachte winstnemingen en mogelijke verliezen in dat jaar. Ook is niet
ingegaan op de actuele stand van de reserves die beschikbaar zijn voor de grondexploitatie i.c. de
bestemmingsreserve risico’s grondexploitaties en de algemene reserve grondbedrijf.
Tevens merken we op dat de paragraaf geen inzicht biedt in grondexploitaties die door verbonden
partijen van de gemeente worden uitgevoerd en mogelijke risico’s daarbij.

Landgraaf
In Landgraaf zijn de beleidsuitgangspunten voor het grondbeleid vastgelegd in de Grondnota 2013 die
begin 2014 is vastgesteld en in de paragraaf van de begroting 2016. De gemeente voert een strategisch
aankoopbeleid en kiest voor een actieve rol in de grond- en vastgoedmarkt (als de realisatie van
ruimtelijke doelstellingen niet wordt bereikt door het publieke instrumentarium). In de grondnota is
aandacht voor het verbeteren van het woon- en leefklimaat in de openbare ruimte en de centra, de
herstructurering van buurten en bedrijventerreinen alsmede voor recreatie, toerisme en evenementen.
De krimpopgave leidt er toe dat de woon- en leefomgeving verbeterd moet worden door herstructurering.
Ontwikkelingslocaties zijn niet meer beschikbaar waardoor een actief verwervingsbeleid nodig is om de
gewenste ontwikkelingen in gang te zetten. Landgraaf kiest ervoor om met ontwikkelende partijen een
exploitatieovereenkomst aan te gaan, waarbij het risico (of rendement) wordt overgedragen aan de
ontwikkelende partij. Gelet op de aanhoudende slechte economische en financiële omstandigheden zijn
marktpartijen terughoudend met het plegen van nieuwe investeringen. De gemeente zal in voorkomende
gevallen planvorming toch mogelijk maken door (gedeeltelijk) een eigen grondexploitatie te voeren.

In regioverband zijn ook beleidsuitgangspunten voor het grondbeleid bepaald. Met name de grote
herstructureringsopgaven spelen een zeer belangrijke rol. Stagnatie of het niet realiseren van deze
opgave heeft grote impact op de leefbaarheid en de woonomgeving. Opgemerkt is dat de
herstructureringsopgave steeds meer het particuliere segment raakt. De gemeente merkt op dat
transformatie noodzakelijk is, maar dat de kosten hiervan onmogelijk door gemeenten alleen kunnen
worden gedragen. In regionaal en provinciaal verband wordt samengewerkt en nagedacht over
oplossingsrichtingen voor de aanpak van de particuliere woningvoorraad. De regionale woonvisie is in
2016 uitgewerkt naar een woonvisie van Landgraaf zelf, die de basis vormt voor afspraken met de
woningbouwcorporaties en huurdersorganisaties.
Landgraaf omschrijft een drietal risico’s binnen de grondexploitatie, namelijk: waarderings-, markt-, en
organisatierisico’s. Afhankelijk van de fase van het project zullen de risico’s klein of groot zijn. Hierbij is
aangegeven dat de risico’s niet zozeer aan de kostenkant, maar aan de opbrengstenkant zitten.

                                           Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf        66
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>Landgraaf neemt een risico van € 200.000 mee als kans dat opbrengsten uit de grondexploitatie niet
gehaald worden. De kans dat de uitvoering van de herstructureringsopgave stagneert of niet gerealiseerd
kan worden is als hoog weergegeven en is PM geraamd.

In de paragraaf in de begroting 2016 is het beleid omtrent winstneming en het nemen van verliezen
verwoord. Exploitatieresultaten van het grondbeleid worden verrekend met de reserve realisatie winsten
grondexploitaties. Winsten worden gestort in de reserve en voor een verlies wordt ten laste van deze
reserve een voorziening gevormd. De gemeente heeft in 2016 twee lopende grondexploitaties, namelijk
Centrumplan Waubach en bij Fresh Valley, fase 1. Beide zijn verliesgevende exploitaties waarvoor
voorzieningen zijn gevormd. Het verwacht resultaat in de begroting 2016 voor Fresh Valley bedraagt
 -/- € 100.000. Het resultaat voor het Centrumplan Waubach is berekend op -/- € 681.000. Inmiddels is
bekend dat het Centrumplan Waubach in 2016 eindigt.
Voor de tekorten heeft de gemeente een reserve gerealiseerde winst grondexploitaties waarmee
exploitatieverliezen binnen het grondbedrijf worden verrekend. Ten laste van deze reserve wordt een
voorziening gevormd en winsten worden in deze reserve gestort. Per 1 januari 2016 bedraagt deze
reserve € 3,5 miljoen. Voor de herstructureringsopgave zijn ook incidentele middelen voorhanden. Deze
reserve heeft een omvang van € 6,8 miljoen bij aanvang van het begrotingsjaar 2016.
Voor de gemeente is in de nabije toekomst geen ruimte meer voor winstgevende uitbreidingslocaties.
De krimpopgave heeft ertoe geleid dat Landgraaf niet meer beschikt over ontwikkelingslocaties.
Voor de herstructurering is in 2010 een reserve transformatie in het leven geroepen. In deze reserve zijn
tot en met 2016 bedragen gestort. De reserve heeft per 1 januari 2016 bij de begroting 2016 een omvang
van € 6,8 miljoen. De gemeente verwacht dat de reserve niet verder zal toenemen. Aangegeven is dat de
financiering van herstructureringslocaties in de toekomst meer en meer gebaseerd zijn op financiering uit
de reserve transformatie. Vanaf 2017 zien we ook onttrekkingen aan deze reserve.




                                        Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   67
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   68
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>5.       Bronnen
Gemeentelijke bronnen van de twee gemeenten:
  Begroting 2017 en meerjarenraming 2018-2020;
  Begroting 2016 en meerjarenraming 2017-2019;
  Jaarrekeningen 2014 en 2015;
  Coalitieakkoord 2014-2018;
  Financiële verordeningen 212.

Heerlen:
Nota reserves en voorzieningen 2013-2016;
Nota risico’s en weerstandsvermogen 2012;
Kwaliteitsplan Integraal Beheer Openbare Ruimte (IBOR) 2011-2015 Heerlen;
Wegverhardingsnota 2011-2015;
Groenbeleidsplan 2013;
Verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan (vGRP) Heerlen 2016-2020;
Vastgoedbeleidsplan 2008;
Treasurystatuut 2010;
Nota Verbonden partijen en overige gelieerde organisaties 2008;
Nota Sturend grondbeleid 2009.

Landgraaf:
Nota reserves en voorzieningen 2013;
Nota weerstandsvermogen en risicobeheersing 2014;
Integrale Beheersvisie Openbare Ruimte (IBOR) 2012-2016;
Wegverhardingsnota 2011-2015;
Integraal Stedelijk Waterplan (ISW) 2017-2020;
Groenstructuurplan 2003;
Treasurystatuut 2009;
Nota Verbonden Partijen 2013;
Grondnota 2013.

Provincie Limburg:
   Begrotingsbrief 2017;
   Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader ‘kwestie van evenwicht’ 2014;
   www.limburg.nl/gemeentefinancien.

Ministerie van binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties:
-   Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV);
-   Gemeentewet;
-   Wet financiering decentrale overheden.




                                      Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf   69
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>