<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Nota van toelichting

I. Algemeen deel

1. Inleiding

Dit besluit betreft wijziging van de bepalingen voor windturbines en windparken
(windturbinebepalingen) die gelden onder de Omgevingswet. Het betreft een wijziging van
het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het
Omgevingsbesluit.
De wijziging is nodig omdat bij het vaststellen van de eerdere windturbinebepalingen in
het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna afgekort als: Abm) geen strategische
milieubeoordeling was uitgevoerd. Dit was echter wel nodig geweest, zo oordeelde de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling
bestuursrechtspraak) in haar uitspraak van 30 juni 2021 in de zaak windpark Delfzijl Zuid
(hierna: uitspraak Delfzijl Zuid). 1 De Afdeling bestuursrechtspraak verklaarde daarom de
eerdere windturbinebepalingen buiten toepassing voor vergunningplichtige windparken
met drie of meer windturbines. Zij mochten nog wel worden toegepast op losse
windturbines en windparken met twee windturbines, omdat de windturbinebepalingen in
zoverre niet plan-merplichtig zijn.
Inmiddels is het door de Afdeling bestuursrechtspraak geconstateerde gebrek in de
totstandkoming hersteld doordat alsnog een plan-mer is uitgevoerd. Het plan-MER waarin
dit onderzoek heeft geresulteerd, bevat informatie over een aantal omgevingsaspecten
van windturbines die heeft gediend als onderbouwing van het onderhavige besluit.
Achtereenvolgens wordt ingegaan op enkele algemene aspecten (paragraaf 2) en de
voorgeschiedenis (paragraaf 3). Daarna volgen de inhoudelijke milieuaspecten, nl. geluid
(paragraaf 4), externe veiligheid (paragraaf 5), obstakelverlichting en obstakelmarkering
(paragraaf 6), lichtschittering (paragraaf 7), slagschaduw (paragraaf 8) en afstandsnorm
(paragraaf 9). Vervolgens wordt ingegaan op het overgangsrecht (paragraaf 10). Daarna
wordt aandacht besteed aan de gevolgen van de nieuwe regelgeving zoals bedrijfseffecten
en milieueffecten (paragraaf 11). Voorts komen aan de orde de gevolgen voor de
uitvoering en de handhaving (paragraaf 12) en reacties naar aanleiding van de publieke
inspraak (paragraaf 13).

2. Algemene aspecten

2.1 Globale inhoud

In dit besluit zijn landelijke algemene regels en instructieregels over windturbines en
windparken (een combinatie van ten minste twee windturbines, zie paragraaf 1.3) gesteld
(hierna: windturbinebepalingen) ter bescherming van de fysieke leefomgeving.
De windturbinebepalingen zijn deels opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving
(hierna afgekort als: Bkl), namelijk voor zover het gevolgen voor omwonenden van
windturbines betreft, zoals geluidhinder, externe veiligheidsrisico’s, slagschaduwhinder,
aangevuld met een afstandsnorm als basisbescherming van het woon- en leefklimaat.
Deze windturbinebepalingen hebben de vorm van instructieregels, die zijn gericht tot het
bestuursorgaan dat een besluit neemt over een omgevingsplan, een projectbesluit of een
omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. In dit besluit en
deze nota van toelichting wordt voornamelijk ingegaan op het omgevingsplan. Dat deze
regels van overeenkomstige toepassing zijn op een projectbesluit of een
omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is al geregeld in het
Bkl.
Voorts zijn er windturbinebepalingen opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving
(hierna afgekort als: Bal). Dit zijn algemene regels die rechtstreeks tot de exploitanten
van windturbines en windparken zijn gericht. Zij hebben betrekking op algemene
aspecten, zoals inspectie, onderhoud en herstel van gebreken, certificatie en
obstakelverlichting en obstakelmarkering ten behoeve van het luchtverkeer (in verband
met externe veiligheidsrisico’s). Omdat een verplichting tot verlichting inherent ook tot
lichthinder kan leiden, is dat aspect ook in het Bal meegenomen.
In de paragrafen 1.7 en 1.8 wordt toegelicht op grond van welke overwegingen bepaalde
aspecten in het Bkl, onderscheidenlijk Bal, zijn geregeld.

1
  Afdeling bestuursrechtspraak, 30 juni 2021, nr. 202003882/1/R3 (ECLI:NL:RVS:2021:1395). Deze uitspraak
is te vinden op https://www.raadvanstate.nl/@125875/202003882-1-r3/.

                                                                                                       1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>In het Bal zijn ook tijdelijke windturbinebepalingen opgenomen. Deze bepalingen hebben
tot doel bescherming te bieden tegen geluidhinder, slagschaduwhinder en lichtschittering
van bestaande windparken in de periode waarin gemeenten over deze aspecten nog geen
regels hebben opgenomen in hun nieuwe omgevingsplannen. Het gaat daarbij alleen om
windparken met drie of meer windturbines die op 1 juli 2022 waren toegelaten en vergund
en sindsdien niet meer zijn gewijzigd.

2.2 Aanleiding

Aanleiding voor het onderhavige besluit is de uitspraak Delfzijl Zuid van de Afdeling
bestuursrechtspraak. Hierop wordt uitgebreider ingegaan in paragraaf 3.1.
Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak moesten de toenmalige windturbinebepalingen
van het Abm en de daarop gebaseerde uitvoeringsregeling, de Activiteitenregeling
milieubeheer (hierna afgekort als: Arm) buiten toepassing worden gelaten, voor zover die
regels betrekking hadden op windparken met drie of meer windturbines. De reden
daarvoor was dat voorafgaand aan de vaststelling van deze regels geen strategische
milieubeoordeling (hierna: plan-mer; afgekort als: smb) had plaatsgevonden. De afkorting
mer wordt gebruik om het onderzoek naar de milieu-effecten van een plan of project aan
te duiden (milieueffectrapportage), de afkorting MER heeft betrekking op het rapport dat
het resultaat van dat onderzoek is (milieueffectrapport). Een plan-mer en plan-MER
hebben betrekking op een plan. De verplichting om een plan-mer te verrichten en
vervolgens een plan-MER op te stellen vloeit voort uit de Richtlijn 2001/42/EG van het
Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de
gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (hierna: smb-richtlijn).2
Voor losse windturbines of voor windparken van twee windturbines (zie toelichting op de
begrippen in paragraaf 2.3) konden de windturbinebepalingen van het Abm en de Arm
volgens de Afdeling bestuursrechtspraak nog wel van toepassing blijven, omdat de
verplichting om een plan-mer te verrichten en een plan-MER op te stellen daarvoor niet
geldt.
De Afdeling bestuursrechtspraak kwam tot haar oordeel naar aanleiding van het arrest
van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Europese Hof) van 25 juni 2020
(hierna: arrest Nevele)3, dat betrekking had op vergelijkbare Vlaamse
windturbinebepalingen.

Het gevolg van de uitspraak Delfzijl Zuid was dat de eerdere windturbinebepalingen niet
meer konden worden toegepast op windparken met drie of meer windturbines en dat de
daarmee geboden bescherming van omwonenden tegen de milieueffecten van de
windparken wegviel. Omdat de nodige tijd gemoeid zou zijn om nieuwe
windturbinebepalingen vast te stellen die wel op een plan-MER gebaseerd zouden zijn,
werd voor bestaande windparken een overbruggingsregeling vastgesteld, die het eerder
geboden beschermingsniveau tot 1 juli 2025 moest waarborgen. Voor nieuwe windparken
en wijzigingen van bestaande windparken konden de milieuaspecten die in de eerdere
windturbinebepalingen waren geregeld, worden meegenomen bij de verlening van de
benodigde omgevingsvergunning. Intussen werd een plan-mer verricht. Deze heeft
geresulteerd in een plan-MER. Deze plan-MER heeft gediend als grondslag voor de nieuwe
windturbinebepalingen, die in het onderhavige besluit zijn opgenomen.

2.3 Bepalende begrippen voor de structuur van de windturbinebepalingen

Voor het goede begrip van de structuur van de windturbinebepalingen is het van belang
onderscheid te maken tussen verschillende situaties die zich kunnen voordoen, waarvoor
verschillende regels gelden. Er kan sprake zijn van een losse windturbine of een windpark.
Wat betreft windparken kan onderscheid worden gemaakt tussen een windpark met twee
windturbines en een windpark met drie of meer windturbines. De structuur van de
windturbinebepalingen is in belangrijke mate door de historische ontwikkelingen bepaald,
vooral in de overgangsperiode tot 1 januari 2032 wanneer de nieuwe omgevingsplannen
moeten voorzien in een groot deel van de huidige windturbinebepalingen.


2
  Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde
openbare en particuliere projecten (PbEG 2001, L 197), gewijzigd bij richtlijn 2011/92/EU van het
Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 en richtlijn 2014/52/EU van het Europees
Parlement en de Raad van 16 april 2014.
3
  HvJ EU 25 juni 2020, zaak C-24/19 (ECLI:EU:C:2020:503).

                                                                                                          2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Onder het begrip windpark wordt in het kader van de Omgevingswet verstaan: een
samenstel van voorzieningen waarmee elektriciteit met behulp van wind wordt geproduceerd. Uit
deze begripsomschrijving volgt niet direct om hoeveel windturbines het gaat. In dit besluit
wordt een combinatie van twee of meer windturbines (met bijbehorende voorzieningen)
als een windpark aangemerkt. In de eerdere windturbinebepalingen van het Abm werd
nog het begrip ‘windturbinepark’ gebruikt. Dit begrip werd overigens pas geïntroduceerd
naar aanleiding van de uitspraak Delfzijl Zuid, omdat het toen van belang werd om voor
een combinatie van drie of meer windturbines een andere regeling te treffen dan voor een
of twee losse windturbines. Bij een combinatie van drie of meer windturbines was sprake
van een vergunningplicht (onder de Omgevingswet een omgevingsvergunning voor een
milieubelastende activiteit). Een dergelijke combinatie werd kortheidshalve als een
windturbinepark aangemerkt.De keuze voor het nieuwe begrip windpark in plaats van
windturbinepark is al gemaakt in het kader van de Omgevingswet, waarin ook de in het
voorgaande al weergegeven begripsomschrijving is opgenomen.

Aldus wordt voldaan aan de mer-richtlijn, die voor dergelijke windparken een project-mer-
beoordeling voorschrijft. Daarom moet voor algemene regels die op dergelijke windparken
betrekking hebben ook een plan-mer worden verricht en plan-MER worden opgesteld.
Voor een windpark met twee windturbines geldt geen vergunningplicht.

Wanneer een windturbinebepaling in het onderhavige besluit alleen betrekking heeft op
een windpark met drie of meer windturbines, is dit telkens uitdrukkelijk daarin vermeld.
Die windturbinebepaling heeft dan geen betrekking op een windpark met twee
windturbines.
Wanneer in een windturbinebepaling sprake is van een windpark, dan gaat het om alle
windparken (met twee of meer windturbines).
Wanneer een windturbinebepaling betrekking heeft op een windturbine, dan kan dat zowel
een losse windturbine zijn als een windturbine die deel uitmaakt van een windpark.
Uit de formulering van de windturbinebepalingen blijkt of deze zijn gericht tot individuele
windturbines, al dan niet deel uitmakend van een windpark, dan wel een windpark, dus de
combinatie van windturbines als geheel.

Op losse windturbine of windparken met twee windturbines zijn na de uitspraak Delfzijl
Zuid de eerdere windturbinebepalingen van toepassing gebleven. Bij de inwerkingtreding
van de Omgevingswet op 1 januari 2024 zijn deze voor bestaande losse windturbines en
windparken met twee windturbines deels opgegaan in de bruidsschat. Dit zijn voormalige
rijksregels die zijn opgenomen in het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Een ander deel
van de eerdere windturbinebepalingen is als direct werkende algemene regel opgenomen
in paragraaf 4.30 van het Bal. Daarvan is het niet de bedoeling dat ze in het
omgevingsplan terecht komen.

Voor windparken met drie of meer windturbines waren de eerdere windturbinebepalingen
na de uitspraak Delfzijl Zuid niet meer van toepassing. Voor zover het windparken betreft
die op 1 juli 2022 waren toegelaten en vergund en sindsdien niet zijn gewijzigd, werd een
overbruggingsregeling vastgesteld (zie paragraaf 1.4). Hierin waren rechtstreeks
werkende, tot de exploitanten van de windparken gerichte, algemene regels opgenomen.
Deze regels zijn niet in de bruidsschat opgegaan maar golden tot 1 juli 2025. Na die
datum moest voor deze windparken nieuwe windturbinebepalingen worden vastgesteld
om de geboden milieubescherming voort te zetten. Daarin voorziet het onderhavige
besluit. Dit besluit bevat voor bestaande windparken met drie of meer windturbines die
eerder onder de overbruggingsregeling vielen in tijdelijke algemene regels. Deze tijdelijke
regeling houdt onder meer in dat in het Bal rechtstreeks werkende, tot de exploitanten
van dergelijke windparken gerichte, algemene regels zijn opgenomen die betrekking
hebben op geluidhinder en slagschaduwhinder (in paragraaf 4.30a, onderscheidenlijk
4.30b). Deze regels zijn dus niet van toepassing op losse windturbines en windparken met
twee windturbines (waarvoor wel de algemene regels van paragraaf 4.30 van het Bal
gelden) en evenmin op windparken die niet (meer) onder de overbruggingsregeling vielen.
Het is de bedoeling dat deze tijdelijke regels op 1 januari 2032 worden ingetrokken;
hiervoor is dan een wijzigingsbesluit nodig. De datum van 1 januari 2032 is ontleend aan
de op grond van de Omgevingswet vastgestelde datum waarop het omgevingsplan geheel
moet voldoen aan de eisen die de Omgevingswet daaraan stelt.4 Dit geeft gemeenten de


4
    Stb. 2023, 267.

                                                                                            3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>tijd om hierover desgewenst regels op te nemen in hun nieuwe omgevingsplannen zonder
dat in de tussentijd de bescherming van omwonenden tegen geluidhinder en
slagschaduwhinder wegvalt.

Voor nieuwe windparken met drie of meer windturbines en wijzigingen van de hiervoor
omschreven windparken moesten de milieuaspecten die in de eerdere
windturbinebepalingen waren geregeld, worden meegenomen in de hiervoor benodigde
omgevingsvergunning of omgevingsplan. Deze situatie bleef bestaan tot de
inwerkingtreding van het onderhavige besluit, dat voor die windparken nieuwe
windturbinebepalingen bevat die wel op een plan-MER zijn gebaseerd. Sindsdien gelden
de algemene regels die in het onderhavige besluit zijn opgenomen. Voor zover in eerdere
omgevingsvergunningen bepalingen waren opgenomen, die inhoudelijk overeenkomen
met windturbinebepalingen die in dit besluit zijn opgenomen, prevaleren deze algemene
regels, omdat deze op het niveau van algemene maatregel van bestuur zijn vastgesteld.
De omgevingsvergunningen kunnen bij gelegenheid worden aangepast door de
desbetreffende voorschriften te schrappen. In de tussentijd worden de algemene regels
toegepast. Als de voorschriften van omgevingsvergunningen afweken van de
windturbinebepalingen van dit besluit, is in overgangsrecht voorzien, waardoor die
vergunningvoorschriften toegepast kunnen blijven worden (zogenaamde ‘eerbiedigende
werking’).

Voor windparken met drie of meer windturbines zijn geen regels opgenomen in de
bruidsschat. Dit was niet mogelijk omdat de voormalige rijksregels
(windturbinebepalingen) niet meer op die windparken van toepassing waren en dus ook
niet in de bruidsschat konden worden opgenomen. Dit betekent dat het tijdelijk deel van
het omgevingsplan hiervoor geen regels bevat. Na de inwerkingtreding van het
onderhavige besluit moeten besluiten met betrekking tot die windparken door het
bevoegd gezag (doorgaans op gemeentelijk niveau) met inachtneming van de
instructieregels van het Bkl worden genomen. Het kan gaan om een besluit tot
vaststelling van een nieuw omgevingsplan dat op het windpark betrekking heeft, een
omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, een projectbesluit
of een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. Daarnaast zijn de direct
werkende, tot de exploitanten gerichte, algemene regels van paragraaf 4.30 van het Bal
van toepassing.

2.4 Overbruggingsregeling

In afwachting van de plan-MER die kon dienen als grondslag voor de vaststelling van
nieuwe windturbinebepalingen werd de hierna te bespreken overbruggingsregeling
vastgesteld. Deze overbruggingsregeling had tot doel om voor bestaande
wind(turbine)parken tijdelijk, tot uiterlijk 1 juli 2025, het rechtsvacuüm te vullen dat door
het wegvallen van de eerdere windturbinebepalingen was ontstaan. De
overbruggingsregeling werd zowel opgenomen in de destijds geldende regelgeving, te
weten het Abm en de Arm, als in het (toekomstige) Bal, dat inmiddels op 1 januari 2024
in werking is getreden. Op dat moment zijn het Abm en de Arm vervallen, met inbegrip
van de daarin opgenomen overbruggingsregeling, en werd de overbruggingsregeling van
het Bal van kracht. In paragraaf 3.2 wordt uitgebreider op de overbruggingsregeling
ingegaan.

De geldingsduur van de overbruggingsregeling tot 1 juli 2025 was gerelateerd aan de
verwachting dat deze periode nodig zou zijn voor het verrichten van een plan-mer en het
vaststellen van nieuwe windturbinebepalingen op grond van het plan-MER. De
overbruggingsregeling gold alleen voor windparken met drie of meer windturbines die op
1 juli 2022 waren toegelaten (in het bestemmingsplan) en vergund (omgevingsvergunning
milieu). Zij had tot doel om het eerder geboden beschermingsniveau voor omwonenden
van die windparken te blijven waarborgen.

De overbruggingsregeling had geen betrekking op nieuwe (na 1 juli 2022 opgerichte)
windparken en wijzigingen van (op 1 juli 2022) toegelaten en vergunde windparken die
eerder wel onder de overbruggingsregeling vielen. Omdat voor die windparken besluiten
over toelating en vergunning moesten worden genomen, zouden de algemene regels in
zoverre opnieuw als plan moeten worden aangemerkt, waarvoor eerst een plan-mer zou
moeten worden verricht. Voor die windparken moesten de milieuaspecten die in de
eerdere windturbinebepalingen waren geregeld, tot de inwerkingtreding van het

                                                                                            4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>onderhavige besluit worden meegenomen in de omgevingsvergunning (de toenmalige
omgevingsvergunning milieu, nu de omgevingsvergunning voor een milieubelastende
activiteit) of in het ruimtelijke plan (het toenmalige bestemmingsplan, dat onder de
Omgevingswet in het tijdelijk deel van het omgevingsplan is opgenomen; sinds 1 januari
2024 is dat het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse
omgevingsplanactiviteit).

Zoals gezegd bleven de eerdere windturbinebepalingen wel van kracht op losse
windturbines en windparken met twee windturbines. Die bepalingen zijn inmiddels deel
gaan uitmaken van de bruidsschat. In de bruidsschat zijn de voormalige landelijke
algemene regels voor milieubelastende activiteiten omgezet naar het stelsel van de
Omgevingswet. Er zijn daarbij de nodige veranderingen opgetreden, onder meer omdat
onder de Omgevingswet niet meer met het eerdere begrip ‘inrichting’ wordt gewerkt,
maar milieubelastende activiteiten uitgangspunt voor regelgeving zijn. De bruidsschat is
net als het voormalige gemeentelijke bestemmingsplan in het tijdelijke deel van het
omgevingsplan opgenomen.

2.5 Plan-mer

Vervolgens is ten behoeve van de nieuwe windturbinebepalingen een plan-mer verricht en
is er een plan-MER opgesteld.5 In de plan-mer zijn enkele milieuaspecten van
windturbines waarvoor nieuwe algemene regels werden overwogen, onderzocht, namelijk
geluid, externe veiligheid, verlichting/lichthinder, lichtschittering en slagschaduw. Er is
niet alleen gekeken naar de milieuaspecten, maar ook naar de gevolgen voor het
ruimtegebruik en de energieopbrengst van windturbines. Daarnaast zijn in de plan-mer
afstandsnormen voor de plaatsing van windparken ten opzichte van de bebouwde
omgeving onderzocht en beoordeeld. Aanleiding hiervoor was de aankondiging in het
regeerakkoord, waarin is afgesproken dat er heldere afstandsnormen voor de bouw van
windmolens op land komen.

Het plan-MER heeft voor genoemde onderwerpen de informatie over de gevolgen van
windturbines voor de onderzochte milieuaspecten in beeld gebracht. Op grond van deze
informatie was het mogelijk om nieuwe windturbinebepalingen op te stellen, die zijn
opgenomen in het onderhavige besluit.

In het plan-mer zijn voor de onderzochte onderwerpen verschillende alternatieven in
beschouwing genomen, waarbij in aanmerking komende maatregelen meer of minder
bescherming bieden. Daarbij zijn zowel de te verwachten gevolgen voor de fysieke
leegomgeving als de consequenties voor andere belangen onderzocht, zoals voldoende
plaatsingsruimte voor nieuwe windturbines in verband met de energietransitie.

2.6 Doelstellingen van dit besluit

De windturbinebepalingen die in het onderhavige besluit zijn opgenomen, zijn gesteld met
het oog op de bescherming van de fysieke leefomgeving, waaronder de gezondheid en het
woon- en leefklimaat van omwonenden.

Het onderhavige besluit heeft niet tot doel om energieopwekking door middel van
windturbines te stimuleren teneinde het aandeel duurzame energie in de
energieopwekking te vergroten. Daarop is het windenergiebeleid gericht. Dat beleid is
voor de windturbinebepalingen in dit besluit een gegeven. Hierin is beoogd de initiatieven
tot duurzame energieopwekking in goede banen te leiden en een goed evenwicht te
vinden tussen enerzijds het belang van duurzame energieontwikkeling en anderzijds het
belang van de bescherming van de fysieke leefomgeving. Omgekeerd betekent dit dat er
bij de bescherming van de fysieke leefomgeving in het kader van de totstandkoming van
dit besluit ook gekeken is naar de gevolgen van de nieuwe windturbinebepalingen voor de
plaatsingsruimte voor nieuwe windturbines. Deze gevolgen zijn in de plan-mer eveneens
onderzocht.

Over het windenergiebeleid wordt voorts nog het volgende opgemerkt. Dit beleid is een
onderdeel van het algemene energiebeleid dat, mede ter uitvoering van EU-

5
 Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, PlanMER Windturbinebepalingen Leefomgeving, 2 december
2022.

                                                                                                   5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>verplichtingen, is gericht op het uitbreiden van de energievoorziening door duurzame
energiebronnen. In het Klimaatakkoord is onder meer als doelstelling opgenomen dat
tenminste 35 TWh aan duurzame elektriciteit met windenergie en zonne-energie op land
wordt opgewekt. 6 Deze doelstelling is uitgewerkt in de regionale energiestrategieën
(RES’en) van de 30 energieregio’s, die gezamenlijk deze doelstelling moeten realiseren. In
het RES-proces wordt door de decentrale overheden, samen met marktpartijen,
netbeheerders en maatschappelijke organisaties integraal afgewogen waar nieuwe wind -
en zonneparken kunnen worden gerealiseerd. Een plan-MER wordt gebruikt als grondslag
voor de onderbouwing van omgevingsvisies en omgevingsplannen. In de NOVI uit 2020 en
in de Kamerbrieven met bijlagen over de Novex (2022) is het belang van het ontwikkelen
van windparken op land en een goede ruimtelijke inpassing herbevestigd. Dit is ook een
van de aandachtspunten in het startpakket waarmee de provincies zijn uitgenodigd om
invulling te geven aan de ruimtelijke opgaven voor de periode tot 2030.

In het kader van de totstandkoming van het onderhavige besluit zijn de verschillende
belangen die in het geding zijn, mede op basis van de informatie die de plan-mer heeft
opgeleverd, opnieuw tegen elkaar afgewogen. Daarbij is uitgangspunt geweest dat
omwonenden recht hebben op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, maar niet dat
omwonenden van windturbines daar helemaal geen last van mogen hebben. In dat geval
zou er voor windturbines in een vol land als Nederland nauwelijks nog plaatsingsruimte
overblijven, terwijl het belang van een duurzame energievoorziening ook een
zwaarwegend belang is. Het belang van energievoorziening voor de voortzetting van onze
huidige leefwijze valt nauwelijks te overschatten en datzelfde geldt in toenemende mate
voor het vergroten van het aandeel duurzame energiebronnen daarin. De mogelijkheid om
in Nederland duurzame energiebronnen te ontwikkelen zijn bij de huidige kennis, ook in
vergelijking met andere landen, helaas beperkt, zodat het aandeel dat windturbines
daaraan kunnen bijdragen niet onbenut mag worden gelaten.
Overigens kan hierbij de kanttekening worden gemaakt dat ook bij het toelaten en
vergunnen van andere milieubelastende activiteiten het geheel achterwege blijven van
(ernstige) hinder niet als uitgangspunt wordt gehanteerd. Het uitgangspunt is wel dat
hinder zoveel mogelijk moet worden voorkomen en beperkt, zodat voor omwonenden in
elk geval sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en een toereikende
bescherming van hun gezondheid. Daarnaast moeten alle betrokken belangen op
evenwichtige wijze tegen elkaar worden afgewogen. Dit is overigens niet alleen in
Nederland het uitgangspunt, maar ook in andere lidstaten van de EU. Ook met de EU-
regelgeving is niet beoogd alle mogelijke (ernstige) hinder als gevolg van
milieubelastende activiteiten uit te bannen. Ook de WHO-advieswaarden sluiten niet uit
dat door het toelaten van activiteiten (ernstige) hinder kan optreden. Het gaat om het
vinden van een evenwicht tussen alle betrokken belangen, binnen randvoorwaarden met
het oog op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en de gezondheid van omwonenden.

2.7 Uitgangspunten voor regulering van milieubelastende activiteiten onder de
Omgevingswet

Bij het opstellen van de nieuwe windturbinebepalingen in dit besluit zijn de
uitgangspunten voor regulering onder de Omgevingswet leidend geweest, omdat de
bepalingen in het kader van deze wet werden vastgesteld.

Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet is een deel van de voormalige rijksregels
waarin milieubelastende activiteiten werden geregeld (waaronder veel regels van het
Abm)7, komen te vervallen. Het gaat om voormalige nationale regels die zich volgens de
wetgever beter lenen voor regelgeving op decentraal niveau. De lokale situatie is
bepalend voor de vraag of er regels nodig zijn en welke regels moeten gelden. Het gaat in
het bijzonder om regels die vooral worden gesteld met het oog op de gewenste
milieukwaliteit op een locatie. Hiervoor is onder meer van belang welke bestaande
activiteiten op de locatie al zijn toegelaten, nieuwe ontwikkelingen die zijn voorzien, de
cumulatie van effecten van verschillende activiteiten die zich op de locatie manifesteren,
de aanwezigheid van waarden die bijzondere bescherming behoeven en de lokale visie op
de omgevingskwaliteit. Het is onder de Omgevingswet aan decentrale overheden om
passende decentrale regels te stellen. Voor de regulering van windturbines zijn

6
 Klimaatakkoord d.d. 28 juni 2019, onderdeel C.5.5, Productie uit hernieuwbare bronnen op land.
7
 De keuze welke regels op welke niveaus moeten worden gesteld, zijn toegelicht in paragraaf 4.2 van
de nota van toelichting bij het Bal toegelicht (Stb. 2018, 293).

                                                                                                 6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>gemeenten het bevoegd gezag. Zij kunnen regels stellen in hun omgevingsplannen.

Sommige aspecten van milieubelastende activiteiten worden nog steeds op rijksniveau
geregeld. Rijksregels lenen zich vooral voor het stellen van algemene regels die overal in
Nederland passend zijn, ongeacht de lokale situatie. Deze nationale regels hebben
betrekking op preventieve maatregelen, landelijke vergunningplichten (bijvoorbeeld
vanwege de mer-richtlijn) en beste beschikbare technieken ter bescherming van het
milieu en daarop gebaseerde emissiegrenswaarden. De nationale regels kunnen de vorm
hebben van direct voor exploitanten werkende algemene regels (in het Bal) dan wel van
instructieregels die tot gemeenten zijn gericht (in het Bkl), die deze in hun
omgevingsplannen moeten implementeren, bijvoorbeeld grenswaarden en
standaardwaarden. Instructieregels worden alleen gesteld als het wenselijk is om het
eerder door de voormalige rijksregels geboden beschermingsniveau blijvend te
waarborgen. Zij beogen te voorzien in een basisbeschermingsniveau dat in de meeste
gevallen een goed evenwicht tussen alle betrokken belangen waarborgt. Gemeenten
hebben de bevoegdheid om de nationale regels door het stellen van
maatwerkvoorschriften of maatwerkregels beter op de lokale situatie of de situatie van
een bedrijf af te stemmen De nationale windturbinebepalingen laten onder de
Omgevingswet ruimte voor een lokale invulling van het basisbeschermingsniveau als
locatiespecifieke omstandigheden daartoe aanleiding geven, waarbij gemeenten
verschillende afwegingen tussen de betrokken belangen kunnen maken. De nationale
windturbinebepalingen geven de kaders aan, waarbinnen die afwegingen moeten worden
gemaakt. Deze kaders moeten waarborgen dat geen sprake kan zijn van een
onevenwichtige belangenafweging. Dit geldt met name voor gel, externe veiligheidsrisico’s
en slagschaduwhinder. Daarom worden de algemene regels voor die milieuaspecten in de
vorm van instructieregels gesteld.

2.8 Andere uitgangspunten voor dit besluit

De geboden milieubescherming voor omwonenden van windturbines moet op een
vergelijkbaar niveau liggen als de milieubescherming die bij andere activiteiten wordt
geboden, bijvoorbeeld geluidhinder van verkeer of industrie dan wel externe
veiligheidsrisico’s van bedrijven waarin bijvoorbeeld met gevaarlijke stoffen wordt
gewerkt. Ook daar zijn afwegingen gemaakt tussen de verschillende belangen die in het
geding zijn en is het belang van de bescherming van de fysieke leefomgeving weliswaar
randvoorwaardelijk, maar krijgt het geen absolute voorrang boven alle andere belangen.
Daarnaast moet in het hele land een vergelijkbaar beschermingsniveau tegen de gevolgen
van windturbines worden geboden. Dat neemt niet weg dat er regionale en lokale
verschillen in de optredende milieugevolgen kunnen optreden, mede afhankelijk van de
andere activiteiten die daar plaatsvinden. Niet alle gebieden lenen zich even goed voor de
plaatsing van windturbines, omdat de relatieve gevolgen voor de fysieke leefomgeving
verschillen. Zoals uit het plan-MER blijkt het buiten de Randstad op veel plaatsen veel
stiller en rustiger, maar ligt plaatsing van windturbines juist daar meer voor de hand
omdat die het beste in minder bevolkte gebieden kunnen staan om niet een groot aantal
omwonenden te hinderen. Zo heeft het wonen op elke plaats zijn specifieke voor- en
nadelen. Het overheidsbeleid is er opgericht om op elke plaats een goed evenwicht te
vinden tussen maatschappelijke belangen die zijn gemoeid met economische
bedrijvigheid, transport en duurzame energievoorziening, enerzijds, en andere
maatschappelijk belangen die daardoor in het geding kunnen komen, zoals zuinig gebruik
van grondstoffen, milieu- en natuurbelangen, het woon- en leefklimaat van omwonenden
en het behoud van landschappelijke waarden anderzijds. Er moet daarbij ook voldoende
rekening worden gehouden met andere te beschermen belangen. Zo wordt in het plan-
MER geconstateerd dat de wens om het woon- en leefklimaat van omwonenden te
beschermen windturbines meer in de richting van natuurgebieden en landschappelijk
waardevolle gebieden stuurt, waar vaak minder omwonenden zijn die er hinder van
kunnen ondervinden.

Het onderhavige besluit bevat algemene regels voor windturbines, waarbij de informatie
uit het plan-MER voor de onderbouwing is gebruikt. Het betreft zowel rechtstreeks
werkende, tot de exploitant van een windturbine gerichte, algemene regels als
instructieregels, die tot het bevoegd gezag zijn gericht en toegepast worden bij de
vaststelling van een omgevingsplan of de verlening van een omgevingsvergunning. De
instructieregels sluiten aan bij het uitgangspunt van de Omgevingswet om ruimte te laten
voor een lokale invulling van het door landelijke regels geboden basisbeschermingsniveau.

                                                                                         7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>De rechtstreeks werkende algemene regels zijn in het Bal opgenomen, de instructieregels
in het Bkl. Instructieregels zijn in zoverre niet rechtstreeks werkend dat deze regels voor
exploitanten van windturbines pas betekenis krijgen nadat het bevoegd gezag een besluit
heeft genomen. Zij brengen voor hen dus geen rechtstreekse verplichtingen mee.

Bij de keuze welke onderwerpen van de windturbinebepalingen in rechtstreeks werkende
regels dan wel instructieregels worden geregeld, hebben zich ten opzichte van de eerdere
windturbinebepalingen in het Abm enkele verschuivingen voorgedaan. De bepalingen van
het Abm waren allemaal rechtstreeks werkende algemene regels. Echter, exploitanten
van windturbines hadden het maar ten dele in hun macht om te voldoen aan de
verplichtingen die deze regels voor hen meebrachten. Vaak waren zij daarvoor (mede)
afhankelijk van ontwikkelingen in de omgeving van hun windturbines waarop zijn slecehts
beperkt invloed konden uitoefenen, met name de komst van beschermde gebouwen en
locaties. De aanvaardbaarheid van de milieugevolgen van windturbines is namelijk vaak
gerelateerd aan die beschermde gebouwen en locaties. Dat geldt met name voor
geluidhinder, externe veiligheidsrisico’s en slagschaduwhinder. Er is hier sprake van
ruimtelijke vraagstukken, waarover het bevoegd gezag besluiten neemt. Deze
onderwerpen lenen zich daarom minder goed voor regulering met behulp van rechtstreeks
werkende, tot de exploitanten van windturbines gerichte, algemene regels, maar juist
beter voor instructieregels die gericht zijn tot het bevoegd gezag dat besluiten neemt om
ontwikkelingen in onderlinge samenhang al dan niet mogelijk te maken. Zowel aan de
zijde van de windturbine kan een relevante verandering optreden, als in de omgeving. Dit
maakt een locatiespecifieke beoordeling wenselijk, waarvoor met name het
omgevingsplan zicht goed leent. Daarbij moet het bevoegd gezag een evenwichtige
afweging tussen de betrokken belangen maken.

De keuze voor rechtstreeks werkende regels ligt met name voor de hand als zij betrekking
hebben op kenmerken van de windturbine zelf, waarvoor de verantwoordelijkheid bij de
exploitant berust en waarover hij de zeggenschap heeft. Het gaat er daarbij vooral om dat
de windturbines aan de stand van de techniek voldoen. Daarnaast is er geen reden voor
differentiatie van de regels tussen windturbines op grond van locatiespecifieke
overwegingen, omdat het voldoen aan de stand van de techniek een uitgangspunt is
waarop niet valt af te dingen. Deze aspecten hebben in mindere mate betrekking op in de
omgeving optredende hinder als gevolg van windturbines. Wel kan het bevoegd gezag een
locatiespecifieke invulling geven via algemene maatwerkregels in het omgevingsplan of
individuele maatwerkvoorschriften, veelal in de omgevingsvergunning. Het Bal biedt
hiertoe de algemene mogelijkheid, zij het dat soms beperkingen en voorwaarden voor
gebruikmaking van de maatwerkbevoegdheid zijn aangegeven. Een locatiespecifieke
invulling is weliswaar mogelijk, maar doorgaans niet nodig omdat het aspecten van de
windturbine betreft waarvoor locatiespecifieke overwegingen voor het beschermingsniveau
niet onderscheidend zijn.

Deze systematiek is niet nieuw. De keuze hiervoor is al eerder gemaakt in het kader van
de opstelling van regelgeving onder de Omgevingswet. Het plan-MER geeft geen
aanleiding om voor de regulering van de milieugevolgen van windturbines op de eerder
gekozen systematiek terug te komen, om de redenen die in het voorgaande zijn
aangegeven.

3. Voorgeschiedenis

3.1 De uitspraak Delfzijl Zuid

In de uitspraak Delfzijl Zuid heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld dat voor de
algemene regels voor windturbines (windturbinebepalingen) in paragraaf 3.2.3 Abm (en
ook de regels in paragraaf 3.2.3 Arm) een strategische milieubeoordeling (hierna: plan-
mer) had moeten worden gemaakt op grond van de smb-richtlijn.
In de uitspraak Delfzijl Zuid heeft de Afdeling bestuursrechtspraak zich gebaseerd op het
arrest Nevele. Hierin ging het om Vlaamse milieunormen en een ruimtelijk afwegingskader
voor windturbines (afdeling 5.20.6 van het Vlarem II, onderscheidenlijk een
Omzendbrief). Het Europese Hof had geconcludeerd dat voor die Vlaamse milieunormen
een plan-mer had moeten worden verricht op grond van de smb-richtlijn en dat die
normen bij gebreke daarvan buiten toepassing moesten worden gelaten.
De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat de conclusies van het Europese Hof over
de Vlaamse windturbinebepalingen moesten worden doorgetrokken naar de Nederlandse

                                                                                          8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>windturbinebepalingen, vanwege de gelijkenis met die bepalingen. Ook voor de
Nederlandse windturbinebepalingen moest dus een plan-mer worden verricht. Omdat net
als in Vlaanderen, en eerder ook in Wallonië 8, geen plan-mer is verricht, moesten ook de
Nederlandse windturbinebepalingen buiten toepassing worden gelaten, althans voor zover
het windparken met drie of meer windturbines betreft.
De belangrijkste reden voor plan-mer-plicht is, kort gezegd, dat de windturbinebepalingen
een kader vormden voor vervolgbesluiten met betrekking tot windparken. Toen ging dat
nog om het vaststellen van een bestemmingsplan en het verlenen van een
omgevingsvergunning. Daarom moesten de windturbinebepalingen als een plan in de zin
van de richtlijn worden aangemerkt waarvoor een plan-mer-plicht geldt. De
windturbinebepalingen dienen namelijk als uitgangspunt voor de latere besluitvorming. In
een bestemmingsplan wordt ervan uitgegaan dat een daarin op te nemen windturbine in
een windpark voldoet aan de algemene milieuregels. Aan een omgevingsvergunning
mogen geen voorschriften meer worden verbonden, voor zover die milieuaspecten zouden
betreffen die al in de algemene milieuregels zijn geregeld, tenzij er aanleiding bestaat om
daarvan af te wijken en de regels het stellen van maatwerkvoorschriften toestaan. Het
bevoegd gezag had er bij het nemen van die besluiten echter volgens de Afdeling
bestuursrechtspraak niet van mogen uitgaan dat de windturbinebepalingen golden, omdat
die bepalingen wegens strijd met de smb-richtlijn buiten toepassing hadden moeten
worden gelaten. Dit betekent wat betreft de omgevingsvergunning dat het bevoegd in een
dergelijk geval ten onrechte geen beoordeling heeft verricht als bedoeld in artikel 2.14
van de Wabo voor de in de windturbinebepalingen geregelde milieuaspecten en ook niet
heeft beoordeeld of aan die omgevingsvergunning voorschriften als bedoeld in artikel
2.22, tweede lid, van de Wabo hadden moeten worden verbonden. 9
Voor losse windturbines, die geen deel uitmaken van een windpark, volgt uit artikel 3,
tweede lid, onder a, van de smb-richtlijn geen verplichting om een plan-mer uit te voeren.
Volgens bijlage II, 3, onder i, van de mer-richtlijn zijn installaties voor de winning van
windenergie voor de energieproductie alleen mer(beoordelings)plichtig voor zover het
windparken betreft. Een windpark bestaat volgens artikel 1 van onderdeel A van de bijlage
bij het (toenmalige) Besluit milieueffectrapportage uit drie of meer windturbines. Als het
gaat om één of twee (losse) windturbines kunnen de windturbinebepalingen dan nog
steeds blijven worden toegepast. Er is daarom volgens de Afdeling bestuursrechtspraak
geen sprake van algehele onverbindendheid van de windturbinebepalingen. 4
De windturbinebepalingen die volgens de Afdeling bestuursrechtspraak buiten toep assing
moesten worden gelaten, zijn als gevolg van de uitspraak evenmin van rechtswege
vervallen. Ze bleven voortbestaan, maar misten feitelijke betekenis.

3.2 De tussenoplossing na de uitspraak

Na de uitspraak Delfzijl Zuid ontstond er een rechtsvacuüm doordat in de praktijk geen
beroep op de windturbinebepalingen meer kon worden gedaan (voor zover het om
windparken met drie of meer windturbines ging). Die bepalingen moesten namelijk
buiten toepassing worden gelaten, waartoe bestuursorganen volgens het Europese recht
ambtshalve verplicht waren vanwege de strijdigheid van die bepalingen met EU-
verplichtingen, ook zonder dat telkens eerst door een betrokkene een beroep op de niet-
toepasbaarheid van die bepalingen zou moeten worden gedaan.
In de uitvoeringspraktijk heerste enerzijds onzekerheid welke mate van milieuhinder een
windpark met drie of meer windturbines nog mocht veroorzaken, anderzijds of de
windturbines nog in exploitatie mochten blijven. Deze onzekerheid bestond zowel bij
exploitanten en omwonenden van windparken als bij het bevoegd gezag, dat geen
eenduidig kader voor toezicht en handhaving meer had.

Deze situatie was aanleiding om in afwachting van de te verrichten plan-mer op weg
naar de definitieve vaststelling van hernieuwde windturbinebepalingen voor een
tussenoplossing te kiezen. Hiermee werd beoogd de ontstane onzekerheden rond
windparken over de resterende mate van milieubescherming en exploitatiemogelijkheden
weg te nemen, zowel voor de toenmalige regelgeving onder de Wet milieubeheer als de
toekomstige regelgeving onder de Omgevingswet.

Allereerst werden de toenmalige windturbinebepalingen die volgens de Afdeling



8
    Daarop had het arrest van het HvJ EU van 28 februari 2012, C-41/11.
9
    ABRvS, 12 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1433).

                                                                                          9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>bestuursrechtspraak buiten toepassing moesten worden gelaten, ingetrokken. 10 Dit is
gebeurd doordat de reikwijdte van de windturbinebepalingen werd beperkt tot één of
twee losse windturbines, die geen deel uitmaken van een windpark met drie of meer
windturbines. De verplichting tot intrekking van de windturbinebepalingen voor
windparken is afgeleid uit artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese
Unie (VEU), waarin het beginsel van loyale samenwerking is verwoord. Deze
zogenaamde gemeenschapstrouw brengt mee dat regelgeving die in strijd met het
Europese recht is bevonden, niet in stand wordt gelaten. Er zou anders namelijk
verwarring kunnen ontstaan over de (on)geldigheid van die regelgeving. Dat zou ertoe
kunnen leiden dat de regelgeving in de praktijk in strijd met het Europese recht nog
steeds wordt toegepast.

Verder werd voor bestaande wind(turbine)parken een tijdelijke overbruggingsregeling
vastgesteld voor de periode tot 1 juli 2025. Die regeling was gebaseerd op zowel de Wet
milieubeheer als de Omgevingswet, voor het geval die gedurende de looptijd van de
regeling in werking zou treden (wat inderdaad op 1 januari 2024 is gebeurd). De
overbruggingsregeling voor bestaande windparken omvatte, in grote lijnen, inhoudelijk
dezelfde bepalingen als de eerdere windturbinebepalingen die buiten toepassing moesten
worden gelaten, echter zonder maatwerkmogelijkheden (omdat de desbetreffende
windturbinebepalingen daarvoor kaderstellend zouden zijn en dus plan-mer-plichtig).
Vaststelling van de overbruggingsbepalingen werd mogelijk geacht zonder daarvoor
eerst een plan-mer te verrichten omdat de bepalingen geen kader meer vormden voor
nog te nemen vervolgbesluiten over windparken. Voor bestaande windparken waren alle
uitvoeringsbesluiten voor de toelating al genomen. De overbruggingsbepalingen hadden
geen invloed op de genomen besluiten. Omdat zij daarom niet kaderstellend waren,
waren zij niet aan te merken als een plan in de zin van de smb-richtlijn waarvoor een
plan-mer moest worden verricht.
In geval van een voornemen tot wijziging of uitbreiding van een bestaand windpark was
de overbruggingsregeling niet van toepassing. Hiervoor moeten namelijk nieuwe
besluiten in de sfeer van vergunning en/of bestemmingsplan (omgevingsplan) worden
genomen, waarbij rekening moet worden gehouden met de windturbinebepalingen. Die
zijn dan opnieuw kaderstellend voor de te nemen uitvoeringsbesluiten. Dan geldt dus
ook de plan-mer-plicht voor die bepalingen. Daarom was in de overbruggingsregeling
bepaald dat de regeling in een dergelijke situatie voor een bestaand windpark ophield te
gelden. Hierdoor werd het voor het bevoegd gezag (veelal de gemeente) mogelijk om de
wijziging of uitbreiding volledig in de omgevingsvergunning en/of het bestemmingsplan
(nu tijdelijk deel van het omgevingsplan) te regelen, zonder daarbij door de
windturbinebepalingen (die van hoger orde zijn) te worden aangestuurd.
Om vergelijkbare redenen vielen nieuwe wind(turbine)parken eveneens buiten de
overbruggingsregeling. Voor die parken zouden na de inwerkingtreding van de nieuwe
tijdelijke windturbinebepalingen op 1 juli 2022 nog besluiten in de sfeer van de
vergunning en het bestemmingsplan (omgevingsplan) nodig zijn. Daarbij zouden de
windturbinebepalingen ook weer kaderstellend zijn, en dus een plan in de zin van de
smb-richtlijn vormen waarvoor een plan-mer verplicht is.
Daarom is al meteen na de uitspraak Delfzijl Zuid geadviseerd om bij besluiten over
nieuwe windparken alle milieuaspecten mee te nemen in de omgevingsvergunning en
het bestemmingsplan (omgevingsplan), dus ook de milieuaspecten die in de niet langer
toepasbare windturbinebepalingen waren geregeld. Hiertoe kunnen aan de
omgevingsvergunning de nodige voorschriften worden verbonden en moet bij de
vaststelling van een bestemmingsplan een zelfstandige locatie-specifieke afweging
worden gemaakt, waarna de nodige planregels in het bestemmingsplan kunnen worden
opgenomen, zonder dat de algemene regels daarbij als uitgangspunt fungeren.
Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak kon het bevoegd gezag ervoor kiezen nieuwe
windturbinebepalingen waarvoor een plan-mer is verricht, niet af te wachten en mocht
het ervoor kiezen om bij de verlening van een omgevingsvergunning of besluitvorming
over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bestemmingsplan zelfgekozen normen te
hanteren. Daarbij overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak dat die zelfgekozen nor men
dan wel moeten zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de
aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. Die motivering moet berusten op
een juiste feitelijke grondslag en de belangenafweging moet evenwichtig zijn. Daarbij
kan niet zonder meer, door enkele verwijzing daarnaar, worden teruggevallen op de
motivering die ten grondslag ligt aan de windturbinebepalingen, omdat dan wordt
miskend dat niet is gegeven dat die normen na het uitvoeren van een milieubeoordeling

10
     Stb. 2022, 181.

                                                                                           10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>materieel niet zullen wijzigen, zoals blijkt uit de uitspraak Delfzijl Zuid. In het
planologische spoor is uitgangspunt dat de activiteit niet in strijd mag zijn met een
goede ruimtelijke ordening en dat de motivering van besluiten een ruimtelijke
onderbouwing moet bevatten. Het bevoegd gezag heeft beleidsruimte en moet de
betrokken belangen afwegen waarbij geldt dat de nadelige gevolgen van het besluit
(plan) niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit (plan) te dienen
doelen.
Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak waren de besluiten over de
omgevingsvergunning en het bestemmingsplan zelf niet in strijd met de smb-richtlijn,
maar was er sprake van een zorgvuldigheids- en een motiveringsgebrek. Omdat de
windturbinebepalingen wegens het geconstateerde smb-milieubeoordelingsgebrek buiten
toepassing moesten blijven, had het bevoegd gezag in zijn besluit niet van de
veronderstelling mogen uitgaan dat de exploitant van een windpark zich bij het gebruik
van het windpark aan de windturbinebepalingen moest houden.11

De overbruggingsregeling bestond uit vier elementen en een vijfde begeleidend advies:
   1. Intrekking van de eerdere windturbinebepalingen, voor zover die volgens de
      Afdeling bestuursrechtspraak buiten toepassing moesten worden gelaten (voor
      windparken (van drie of meer windturbines)). Dit is gebeurd door zowel voor de
      huidige regelgeving onder de Wet milieubeheer als voor de toekomstige
      regelgeving onder de Omgevingswet de reikwijdte van de eerdere
      windturbinebepalingen te beperken tot één of twee losse windturbines die geen
      deel uitmaken van een windpark.
   2. Voor één of twee losse windturbines die geen deel uitmaken van een windpark
      bleven de eerdere algemene milieuregels in het kader van de Wet milieubeheer,
      onderscheidenlijk de Omgevingswet, bestaan omdat deze niet vallen onder bijlage
      II, punt 3, onder i, van de Mer-richtlijn, waarnaar artikel 3, tweede lid, onder a,
      van de smb-richtlijn verwijst. Dit gebeurde door de toepasselijkheid van de
      windturbinebepalingen te beperken tot dergelijke losse windturbines (die
      bepalingen golden eerder ook voor windparken). Deze bepalingen bleven zowel
      voor bestaande als voor nieuwe windturbines in stand.
   3. Voor bestaande windturbines die deel uitmaken van een windpark, werden onder
      de toenmalige regelgeving opnieuw algemene milieuregels in het Abm vastgesteld,
      die inhoudelijk gelijk waren aan de eerder geldende, buiten toepassing verklaarde,
      windturbinebepalingen. De redenering was dat die regels niet plan-mer-plichtig
      waren omdat ze geen kader vormen voor verdere besluitvorming over al vergunde
      en toegelaten (bestemde) windparken.
   4. Voor de situatie die na inwerkingtreding van de Omgevingswet zou ontstaan,
      waarbij het Abm wordt ingetrokken, waren voor enkele milieuaspecten algemene
      milieuregels in het Bal opgenomen. Deze hadden eveneens alleen betrekking op
      bestaande windturbines die deel uitmaken van een windpark (van drie of meer
      windturbines). Daarnaast waren voor enkele andere milieuaspecten waarvoor
      eerder instructie- en beoordelingsregels waren opgenomen in het Bkl, voorlopig
      geen algemene regels meer gesteld.
   5. Voor nieuwe windturbines waren in het Abm, onderscheidenlijk het Bal, geen
      algemene milieuregels gesteld, maar werd geadviseerd om in de toch al vereiste
      omgevingsvergunning (op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      (Wabo), onderscheidenlijk Omgevingswet) in passende milieubescherming te
      voorzien door daaraan voorschriften te verbinden met betrekking tot de
      milieuaspecten die in de eerdere windturbinebepalingen waren geregeld.

3.3 Inhoudelijke aspecten van de het plan-MER

Er is een plan-mer verricht. Deze heeft geresulteerd in het plan-milieueffectrapport
Windturbinebepalingen Leefomgeving.
Het doel van de doorlopen mer-procedure is dat het milieubelang een volwaardige plaats
krijgt bij de opstelling van de voorgenomen windturbinebepalingen en de besluitvorming
daarover. Het plan-MER geeft informatie over de milieuaspecten die in de
windturbinebepalingen worden meegenomen. De informatie heeft betrekking op de
mogelijke gevolgen van de oprichting en exploitatie van windturbines voor de




11
     ABRvS, 12 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1433).

                                                                                       11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>desbetreffende milieuaspecten. Daarbij zijn redelijke alternatieven en varianten 12
onderscheiden en onderzocht, die in de plaats zouden kunnen komen van de eerdere
windturbinebepalingen die als referentiekader hebben gediend.


Windturbines kunnen verschillende nadelige gevolgen voor de leefomgeving hebben,
met name:
1 Geluidhinder;
2. Slagschaduwhinder;
3. Lichtschittering;
4. Extern veiligheidsrisico voor kwetsbare objecten en beperkt kwetsbare objecten.
5. Extern veiligheidsrisico door domino-effecten die een incident met een windturbine kan
veroorzaken bij een andere risico-meebrengende activiteit;
6. Aantasting van landschappen;
7. Aantasting van cultuurhistorie, waaronder Unesco Werelderfgoed;
8. Aantasting archeologie;
9. Aantasting van natuur, waaronder Natura 2000-gebieden, (trek)vogels en vleermuizen;
10. Aantasting van oppervlaktewater;
11. Effect op recreatie en toerisme, glastuinbouw en visserij;
12. Beperken van bepaalde functies, zoals radarverstoring en luchtvaart.

De volgende milieuaspecten zijn in het plan-MER onderzocht: geluidhinder, externe
veiligheidsrisico’s met inbegrip van risico’s voor het luchtverkeer en domino-effecten,
hinder door lichtschittering, hinder door obstakelverlichting en hinder door slagschaduw.
Daarnaast zijn afstandsnormen onderzocht.

Het plan-MER had niet alleen betrekking op wind(turbine)parken waarop de uitspraak
Delfzijl Zuid betrekking had, maar ook op losse windturbines buiten windparken met drie
of meer windturbines, die niet door de uitspraak werden geraakt.

In de windturbinebepalingen die in het kader van de Omgevingswet zijn vastgesteld,
zijn niet meer alle milieuaspecten gedetailleerd in nationale regelgeving uitgewerkt,
zoals in het Abm en de Arm. Dat heeft er mee te maken dat onder de Omgevingswet
het uitgangspunt van decentralisatie versterkt is doorgevoerd (zie paragraaf 1.7). De
meeste regels zullen niet meer op nationaal niveau worden gesteld maar kunnen in
de omgevingsplannen van gemeenten worden opgenomen.
Enkele algemene, direct tot exploitanten van windturbines gerichte voorschriften
hebben betrekking op locatieonafhankelijke preventieve maatregelen en beste
beschikbare technieken en zijn opgenomen in het Bal (zie de paragrafen 1.7 en 1.8).
Het gaat om de bepalingen over inspectie, onderhoud en reparatie, over certificering
en over obstakelverlichting en obstakelmarkering. Deze worden nog op nationaal
niveau gesteld omdat zij betrekking hebben op de activiteit in algemene zin en
bijdragen aan het level playing field. Dit houdt in dat in gelijke omstandigheden voor
eenieder die de activiteit verricht, gelijke regels gelden. Juist omdat preventieve
maatregelen en beste beschikbare technieken grotendeels los van de locatie van de
activiteit kunnen worden geformuleerd, kan met landelijk geldende regelgeving
worden bereikt dat voor eenieder gelijke regels gelden.
Als na het treffen van de preventieve maatregelen die in de windturbinebepalingen
op nationaal niveau worden voorgeschreven, nog zogenaamde ‘restgevolgen’
optreden, worden die in de systematiek van de Omgevingswet op decentraal niveau
gereguleerd, omdat dan de locatiespecifieke invalshoek voorop staat. Zo nodig

12
  De alternatieven en varianten die in het plan-MER zijn onderscheiden zijn de referentiesituatie, het alternatief
ongewijzigde regels en diverse varianten. De referentiesituatie is gebaseerd op de bestaande situatie van het
milieu, samen met de gevolgen van autonome ontwikkelingen. Voor de referentiesituatie houdt dat in dat
vastgesteld overheidsbeleid (en de gevolgen daarvan) wordt gerealiseerd. Voor de windturbinebepalingen geldt
dat de autonome ontwikkeling bestaat uit de situatie die ontstaat als er geen nieuwe windturbinebepalingen
worden vastgesteld. Het alternatief ongewijzigde regels (de regels die door de Afdeling bestuursrechtspraak
buiten toepassing zijn verklaard).
Varianten hebben betrekking op één milieuaspect, bijvoorbeeld verschillende geluidsniveaus voor het aspect
geluidhinder. Subvarianten binnen bijvoorbeeld het milieuaspect geluid zijn tonaal geluid, laagfrequent geluid
en binnenwaarden voor geluid in woningen en de mogelijkheid van differentiatie, door het bevoegd gezag, van
normen tussen stedelijke en landelijke gebieden. Voor een overzicht van onderzochte alternatieven, varianten
en sub-varianten zie paragraaf 5.11 van het plan-MER.

                                                                                                               12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>kunnen met het oog op het waarborgen van het wenselijke beschermingsniveau op
nationaal niveau instructieregels over de uitoefening van bevoegdheden door
decentrale overheden worden gesteld. Deze instructieregels werken met name door
naar besluiten over het omgevingsplan, het projectbesluit of de verlening van een
omgevingsvergunning. Dit is onder de Omgevingswet voor geluidhinder, externe
veiligheidsrisico’s en slagschaduwhinder gebeurd. De instructieregels zijn opgenomen
in het Bkl.

Voor zover milieuaspecten in het plan-MER niet zijn onderzocht, maar wel relevant zijn,
bij concrete windparken, komen zij aan de orde bij de verlening van de
omgevingsvergunning die of de vaststelling van het omgevingsplan dat daarin voorziet,
nadat daarvoor een plan-mer en/of project-mer is verricht. Hierbij gaat het bijvoorbeeld
om aspecten als visuele hinder, landschappelijke inpassing, cumulatie van
milieugevolgen, zoals geluid, die van verschillende bronnen afkomstig zijn en gevolgen
voor beschermde natuurwaarden (beschermde dier- en plantensoorten; beschermde
natuurgebieden). Omdat geen voornemen bestond hierover op nationaal niveau
algemene regels te stellen, zijn die aspecten niet onderzocht in de plan-mer voor de
voorgenomen nationale windturbinebepalingen.

Inhoudelijke keuzes voor het milieubeschermingsniveau waarin de
windturbinebepalingen (moeten) voorzien, zijn in de plan-mer niet gemaakt. Dat moet
de wetgever doen, waarbij het plan-MER voorziet in informatie om de
windturbinebepalingen te onderbouwen.

3.4 Procedurele aspecten van de plan-mer

Uit de smb-richtlijn vloeien de volgende procedurele verplichtingen voort. Deze stappen
zijn gevolgd, zoals in het hiernavolgende nog zal worden toegelicht.
1. Raadpleging van de instanties die wegens hun specifieke verantwoordelijkheden op
milieugebied te maken krijgen met de milieueffecten door uitvoering van het
plan/programma over de reikwijdte en het detailniveau van de plan-mer.
2. Het opstellen van een MER (milieueffectrapport volgens de Nederlandse regelgeving),
met daarin onder andere informatie over de bestaande toestand van het milieu en de
mogelijke ontwikkeling daarvan als het plan of programma niet wordt uitgevoerd en
redelijke alternatieven voor het plan/programma.
3. Openbaarmaking van het ontwerpplan/programma met het milieurapport, gevolgd
door inspraak door publiek (te bepalen door de overheid) en de onder genoemde
instanties. Tevens grensoverschrijdende inspraak indien van toepassing.
4. Bij het maken van het plan rekening houden met het MER en hetgeen uit de inspraak
en de raadpleging naar voren is gekomen.
5. Kennisgeving van de vaststelling van het plan en beschikbaar stellen van de stukken.
Hierin moet ook een motivering gegeven worden wat met de resultaten van het
milieurapport en met de inspraak is gedaan, en de monitoring waartoe is besloten.
6. De aanzienlijke gevolgen voor het milieu monitoren.

Ter voorbereiding van de plan-mer is een Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD)
opgesteld.13 Hierin is aangegeven wat de reikwijdte en het detailniveau voor het op te
stellen plan-MER zijn, met inbegrip van een globaal overzicht van de mogelijke
alternatieven en varianten en de aanpak van de plan-mer en hoe het proces van
opstellen van het plan-MER verloopt. De NRD bevatte nog geen informatie over de op te
stellen windturbinebepalingen.
Van het voornemen om nationale windturbinebepalingen op te stellen en daarbij een
plan-MER te maken is openbaar kennisgegeven in de Staatscourant 14 en in twee
landelijke dagbladen.15 De NRD lag ter inzage van 23 december 2021 tot en met 16
februari 2022. Tevens zijn er drie informatiebijeenkomsten gehouden, namelijk voor
bevoegde overheden voor planologie en vergunningverlening, voor het maatschappelijke
belangenveld en voor de windenergiesector. Tijdens deze bijeenkomsten is toelichting
gegeven op de NRD, is de voorgenomen aanpak van het plan-MER toegelicht en is
gelegenheid gegeven tot het stellen van vragen. Daarbij is tevens aangegeven dat
desgewenst een formele zienswijze kon worden ingediend.

13
   Voor de NRD voor het planMER Windturbinebepalingen Leefomgeving (22 december 2021), zie:
https://www.platformparticipatie.nl/windturbinebepalingen/voornemen+windturbinebepalingen/default.aspx
14
   Stcrt 2021, 50265
15
   De kennisgeving is op 22 december 2021 geplaatst in De Telegraaf en in het Algemeen Dagblad.

                                                                                                         13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>Tevens zijn over de reikwijdte en het detailniveau van het plan-MER geraadpleegd: de
wettelijke adviseurs (ministerie van Infrastructuur en Waterstaat; de Rijksdienst voor
het Cultureel Erfgoed namens het ministerie Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en het
ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) en de betrokken bestuursorganen
(relevante ministeries, provincies, gemeenten en waterschappen en de relevante
overheden in Duitsland en België). De Commissie voor de milieueffectrapportage heeft
advies uitgebracht over de NRD. 16
Er zijn 328 zienswijzen op de NRD ingediend. 17 Het ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat heeft naar aanleiding van alle ontvangen zienswijzen in een reactienota18
aangegeven op welke wijze alle ontvangen zienswijzen en adviezen hebben geleid tot
aanpassingen van de voorgestelde inhoud van het plan-MER.
Het plan-MER geeft een overzicht van de beschikbare kennis over de milieueffecten van
windturbines, die zijn onderzocht. Tevens geeft het plan-MER een toelichting op de
alternatieven en varianten die zijn onderzocht.
Daarbij zijn verschillende alternatieven en (sub-)varianten verder uitgewerkt. Ook is per
beoordelingscriterium een toetsingskader uitgewerkt, dat de grondslag vormde voor de
effectbeoordeling van de alternatieven en varianten. Afhankelijk van het thema zijn de
varianten kwantitatief of kwalitatief beoordeeld. Er is waar mogelijk gebruik gemaakt
van kwantitatieve vuistregels voor een kwalitatieve beoordeling. Deze beoordelingen
hebben onder andere plaatsgevonden aan de hand van themasessies met experts.
Ook is in het plan-MER aandacht besteed aan leemten in kennis, mitigerende
maatregelen en monitoringsaanbevelingen.

(opmerking vooraf ten behoeve van het goede begrip tijdens de inspraak. In het
onderstaande worden alle te zetten procedurestappen beschreven. De inspraak is stap 1-
2, de stappen vanaf 3 moeten nog worden gezet na de consultatie)

Na de totstandkoming van het plan-MER zijn de windturbinebepalingen opgesteld, die in
dit besluit zijn opgenomen. Voor de voorbereiding en vaststelling van dit besluit zijn de
volgende stappen gezet.

1. Het ontwerpbesluit is ter consultatie aangeboden aan de Vereniging Nederlandse
Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen
(UvW).
2. Het ontwerpbesluit waarin de windturbinebepalingen zijn opgenomen en het plan-MER
zijn voor zes weken ter inzage gelegd, om eenieder in de gelegenheid te stellen
zienswijzen in te dienen. 19
3. Het ontwerpbesluit is vervolgens voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer.
4. Daarnaast zijn de buurlanden (België en Duitsland) over het plan-MER geraadpleegd.
Daartoe is de samenvatting vertaald in het Duits, Frans en Engels.
5. Tegelijkertijd is de Commissie voor de milieueffectrapportage gevraagd om over het
plan-MER advies uit te brengen.
6. Vervolgens is naar aanleiding van de ontvangen zienswijzen en de uitgebrachte
adviezen vastgesteld dat het plan-MER voldoende inzicht biedt over de milieugevolgen
van windturbines om als grondslag te dienen voor de opstelling van de
windturbinebepalingen.
7. Na de afronding van de politieke behandeling is het ontwerpbesluit aangepast naar
aanleiding van de ontvangen zienswijzen en uitgebrachte adviezen. In deze nota van
toelichting is vermeld op welke wijze rekening is gehouden met het plan-MER, met de
zienswijzen en adviezen, in het bijzonder het advies van de Commissie voor de
milieueffectrapportage.
8. Vervolgens is het ontwerpbesluit ter advisering aangeboden aan de Afdeling

16
   Het advies staat op: https://www.commissiemer.nl/adviezen/3615.
17
   Zie: https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/submenu/nieuws/reactienota-
zienswijzen-nrd-milieuregels/.
18
   https://www.platformparticipatie.nl/windturbinebepalingen/voornemen+windturbinebepalingen/default.aspx
19
   Van de mogelijkheid om het ontwerpbesluit tevens voor internetconsultatie open te stellen, is afgezien. Als
gevolg van de zienswijzeprocedure kan een ieder namelijk al op het ontwerpbesluit reageren. Het daarnaast
nog openstellen van een mogelijkheid om ook via internetconsultatie opmerkingen te maken over het
ontwerpbesluit, is daardoor overbodig en zou in de praktijk tot onduidelijkheid en extra uitvoeringslasten
leiden. Artikel 23.4 van Omgevingswet, dat voorziet in een verplichting tot publieksparticipatie over een
ontwerp van een algemene maatregel van bestuur, biedt de ruimte om in plaats van internetconsultatie via
een zienswijzeprocedure een ieder in de gelegenheid te stellen om opmerkingen over het ontwerpbesluit te
maken.


                                                                                                            14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>Advisering van de Raad van State (Afdeling Advisering).
9. De Afdeling Advisering heeft over het ontwerpbesluit advies uitgebracht.
10. De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft naar aanleiding van het
advies een nader rapport aan de Koning uitgebracht.
11. Vervolgens is het besluit vastgesteld en heeft bekendmaking in het Staatsblad
plaatsgevonden.

Na de inwerkingtreding van het besluit zullen de milieueffecten worden gemonitord en
zal daarover worden gerapporteerd. Als de uitkomsten daartoe aanleiding geven, kunnen
de windturbinebepalingen worden aangepast.

3.5 Verschillen tussen het onderhavige besluit en de overbruggingsregeling

Het onderhavige besluit komt in de plaats van de overbruggingsregeling, waarin na de
uitspraak Delfzijl Zuid was voorzien. Die regeling had tot doel om in afwachting van de te
verrichten plan-mer te voorzien in passende milieubescherming voor omwonenden en ook
rechtszekerheid te bieden voor voortzetting van de exploitatie van bestaande windparken
(van drie of meer windturbines).

De overbruggingsregeling was een noodzakelijke tussenstap op weg naar een besluit dat
onderbouwd wordt door een plan-MER. De plan-mer heeft aanleiding gegeven tot enkele
wijzigingen, zowel inhoudelijk als instrumenteel, ten opzichte van de eerdere
windturbinebepalingen in de overbruggingsregeling. Dit is een gevolg van nieuwe
informatie en inzichten die beschikbaar zijn gekomen in het plan-MER.

De in het onderhavige besluit gevolgde aanpak vertoont de volgende inhoudelijke en
instrumentele verschillen ten opzichte van de overbruggingsregeling (alleen de
belangrijkste zijn in onderstaande opsomming weergegeven). 20
    1. Na 1 januari 2032 zal in de regeling geen onderscheid meer worden gemaakt
       tussen losse windturbines en windparken. Hiermee wordt teruggekeerd naar de
       opzet van de eerdere windturbinebepalingen die onderwerp waren van de
       uitspraak Delfzijl Zuid. Het onderscheid werd in de overbruggingsregeling
       gemaakt, omdat de windturbinebepalingen alleen voor wind(turbine)parken met
       drie of meer windturbines buiten toepassing moesten worden gelaten.
    2. De algemene milieuregels zijn ook weer van toepassing op nieuwe windturbines in
       windparken. De overbruggingsregeling was alleen van toepassing op bestaande
       windturbines (zo lang hiervoor geen nieuwe besluiten moesten worden genomen).
    3. Voor na 30 juni 2021 verleende omgevingsvergunningen voor windparken die
       voorschriften bevatten over eerder in algemene milieuregels geregelde
       onderwerpen, is in een regeling voorzien waardoor hierop ook weer de algemene
       milieuregels van toepassing worden.
    4. Er is ook weer in algemene milieuregels voor windparken voorzien na afloop van de
       periode waarin de bruidsschatregeling van kracht is.
    5. Voor externe veiligheid zijn geen rechtstreeks werkende, tot de exploitanten van
       windturbines gerichte, algemene risiconormen meer in het Bal opgenomen. Deze
       zijn vervangen door tot het bevoegd gezag gerichte instructieregels, die in het Bkl
       zijn gesteld.
    6. De eerdere grenswaarde voor met het oog op externe veiligheidsrisico’s beperkt
       kwetsbare objecten is vervangen door een strengere risiconorm, die de status van
       standaardwaarde (onder de Omgevingswet) heeft. Ook is deze norm, net als de
       andere risiconormen, een instructieregel geworden in plaats van een rechtstreeks
       werkende regel.
    7. Er zijn uit een oogpunt van externe veiligheid ook algemene regels gesteld ter
       voorkoming van het optreden van domino-effecten als gevolg van een ongeval met
       een windturbine. Het betreft risico’s die zijn verbonden aan activiteiten die door
       het ongeval worden getroffen en niet aan de windturbine zelf. Dergelijke
       risiconormen zijn gesteld in de vorm van instructie- en beoordelingsregels (onder
       de Omgevingswet). Regels met betrekking tot domino-effecten waren eerder alleen
       gesteld voor windturbines in relatie tot buisleidingen waarin gevaarlijke stoffen
       worden vervoerd.
    8. Er zijn ook rechtstreeks werkende, tot de exploitanten van windturbines gerichte,

20
  Dit zijn ook verschillen ten opzichte van de eerdere windturbinebepalingen, die ongewijzigd in de vorm van
een overbruggingsregeling opnieuw zijn vastgesteld.

                                                                                                           15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>       algemene milieuregels gesteld die betrekking hebben op de volgens internationale
       afspraken verplichte verlichting van windturbines uit een oogpunt van externe
       veiligheid, in het bijzonder het voorkomen van ongevallen als gevolg van een
       botsing tussen een luchtvaartuig en een windturbine. Deze regels strekken
       tegelijkertijd ter beperking van daardoor optredende lichthinder. Deze
       onderwerpen waren tot nu toe in de windturbinebepalingen niet geregeld.
   9. Ter beperking van geluidhinder is er naast de eerdere grenswaarde van 47 dB Lden
       een standaardwaarde van 45 dB Lden geïntroduceerd.
   10. De regeling ter beperking van de hinder door slagschaduw van windturbines is
       verbeterd en uitgebreid. De verbetering houdt in dat de totale periode waarin
       slagschaduw op een gevoelig gebouw mag worden veroorzaakt, is vastgelegd in
       plaats van het aantal dagen waarop gedurende een bepaalde tijdsduur
       slagschaduw mag worden veroorzaakt. Daarnaast is er een nieuwe norm voor
       cumulatie van slagschaduwhinder door verschillende windturbines of combinaties
       van windturbines opgenomen.
   11. Er is een afstandsnorm opgenomen die tussen windturbines en
       windturbinegevoelige gebouwen in acht moet worden genomen.

Er heeft een beperkt aantal kleinere bijstellingen plaatsgevonden. De keuze voor een
aantal wijzigingen was al eerder in het kader van de Omgevingswet gemaakt en vloeit niet
uit het plan-MER voort, zoals de keuze voor meer decentralisatie en minder gedetailleerde
regulering vanuit het Rijk. Hierdoor zijn sommige rechtstreeks werkende, tot de
exploitanten van windturbines gerichte, regels van het voormalige Abm nu als tot het
bevoegd gezag gerichte instructieregels in het Bkl opgenomen.

3.6 Kennisleemten en conclusie

Het plan-MER heeft de beschikbare informatie en algemeen aanvaarde wetenschappelijke
inzichten in kaart gebracht en hiermee onderbouwing geleverd voor het onderhavige
besluit. Weliswaar is voor een aantal aspecten nog nader wetenschappelijk onderzoek
wenselijk dat tot meer of beter inzicht kan leiden, maar het betreft geen aspecten die
grote consequenties hebben voor het woon- en leefklimaat van omwonenden. De
beschikbare en ontbrekende informatie en daarop gebaseerde inzichten geven geen
aanleiding tot zoveel twijfel dat het niet verantwoord zou zijn om die aspecten in het
onderhavige besluit te regelen zonder eerst nader onderzoek te verrichten. Daarbij wordt
in aanmerking genomen dat dit wordt bepaald door het belang en de risico’s van de
aspecten waarover kennis ontbreekt of nog onzeker is enerzijds en de aard en omvang
van de onzekerheid anderzijds. In het plan-MER is voor elk onderzocht aspect een
overzicht van leemten in kennis weergegeven. De risico's zijn beperkt. Er is daarom in het
kader van de opstelling van het onderhavige besluit geconcludeerd dat er geen
(voorzorgs)maatregelen nodig zijn.

Eventuele leemten in kennis die in het plan-MER worden behandeld hebben betrekking op
de volgende onderwerpen: geluid, externe veiligheid, slagschaduw, afstandsnormen en
naderingsdetectie.
In paragraaf 15.1 van het plan-MER zijn alle leemten op een rij gezet.
In paragraaf 15.2 van het plan-MER is aangegeven dat nieuwe of gewijzigde inzichten
aanleiding kunnen geven om op termijn de normstelling te evalueren en eventueel aan te
passen.

Het gaat in het bijzonder om de volgende kennisleemten.

- Windturbinegeluid wordt bij eenzelfde geluidbelasting als hinderlijker beschouwd dan
geluid van industrie, wegen en spoorwegen. Een belangrijke oorzaak hiervan is het
ritmische karakter van het geluid. De ritmische variaties in het geluidniveau met de
frequentie waarmee een rotorblad een bepaald punt passeert worden aangeduid met
amplitudemodulatie. Overmatige amplitudemodulatie kan tot extra hinder leiden. Het is
niet bekend in welke mate overmatige amplitudemodulatie optreedt. De conclusie in het
plan-MER is dat deze leemte geen gevolgen heeft voor de huidige besluitvorming. De
effectbeoordeling is gebaseerd op de huidig beschikbare informatie over dosis-
effectrelaties van windturbinegeluid. Verwezen wordt naar paragraaf 9.4 van het plan-
MER.
- Er zijn ook enkele leemten in kennis met betrekking tot de externe veiligheidsrisico’s
voor kwetsbare objecten en beperkt kwetsbare objecten. De toekomstige gevolgen van

                                                                                           16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>het gecombineerde effect als gevolg van groter worden van windturbines en veiliger
worden van windturbines zijn nog onbekend. Verder bestaat er onzekerheid over de
toepasbaarheid van de huidige faalfrequenties van windturbines en onzekerheden over de
toe te passen faalscenario’s behorende bij de faalfrequenties. Ook deze leemten in
kenniszijn geen aanleiding om in het kader van het onderhavige besluit
(voorzorgs)maatregelen te treffen. Voor een bespreking hiervan wordt verwezen naar
paragraaf 10.4 van het plan-MER.
- Voor het beoordelingscriterium hinder door slagschaduw bestaan geen leemten in kennis
die de huidige besluitvorming over de windturbinebepalingen beïnvloedt. Dit is de
conclusie die is getrokken in paragaaf 11.4 van het plan-MER.
- Er is maar beperkt onderzoek beschikbaar over lichthinder in combinatie met vrijwillig
toepassen van naderingsdetectie als beste beschikbare techniek. Naderingsdetectie heeft
alleen positieve milieueffecten. Daarom is de leemte in kennis dat de omvang van het
positieve effect niet exact bekend is, geen aanleiding om in het kader van het onderhavige
besluit (voorzorgs)maatregelen te treffen (zie paragraaf 12.4 van het plan-MER).

4. Geluidhinder

4.1 Inleiding

Mensen ervaren in hun fysieke leefomgeving vele soorten geluid. Dat kan omgevingseigen
geluid zijn (bijv. wind, branding), bewust geproduceerd geluid (bijv. muziek) of
functioneel geluid (bijv. stemgeluid). Ook is veelal geluid waarneembaar afkomstig van
activiteiten zoals verkeer, laden en lossen, bouwen, industrie en andere bedrijfsmatige
activiteiten. Tot die laatste categorie behoren ook de windturbines. Geluid heeft een
substantiële invloed op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en kan leiden tot hinder,
slaapverstoring en verstoring van de dagelijkse activiteiten, wat stressreacties
veroorzaakt. Deze effecten van geluid kunnen op hun beurt weer aanleiding geven tot
stressgerelateerde gezondheidsklachten. Daarom zijn het beleid en de wetgeving op h et
gebied van geluid erop gericht om omwonenden bescherming te bieden tegen hinder en
slaapverstoring door geluid. In dit besluit zijn bepalingen opgenomen ter beperking van
hinder en slaapverstoring door geluid van windturbines. Hierbij geldt, net als bij andere
geluidbronsoorten, dat niet kan worden uitgesloten dat toch hinder kan worden ervaren,
omdat er anders geen enkele ruimte zou zijn voor maatschappelijke activiteiten zoals
verkeer en bedrijvigheid. Voor de normering van windturbinegeluid geldt dat deze
enerzijds voldoende bescherming moet bieden aan omwonenden en anderzijds
plaatsingsruimte moet bieden aan windenergie omdat dit nodig is voor het halen van de
duurzame energiedoelstellingen.

4.2 Regels voor geluidgevoelige gebouwen

In de wet- en regelgeving gelden regels voor alle geluidbronnen voor geluidgevoelige
gebouwen. Geluidgevoelige gebouwen zijn kort gezegd woningen (inclusief woonschepen
en woonwagens), onderwijsgebouwen, en zorggebouwen en kinderdagverblijven waar
geslapen wordt (dus niet de tandartspraktijk en niet de buitenschoolse opvang). Het
betreft dus vooral gebouwen waar mensen langdurig verblijven en ook slapen en waar te
veel geluid kan leiden tot onder meer slaapverstoring. Daarnaast vallen ook
onderwijsgebouwen hieronder omdat te veel geluid klassikaal onderwijs kan verstoren en
een nadelige invloed heeft op de concentratie van de leerlingen. Gebouwen worden alleen
als geluidgevoelig aangemerkt als zij planologisch zijn toegelaten, bijvoorbeeld in het
omgevingsplan of met een omgevingsvergunning. Gebouwen die planologisch niet als
woning zijn aangemerkt, maar in strijd met de planologische regels wel gebruikt worden
als woning, worden dus niet als geluidgevoelig gebouw beschouwd. Het geluid van
geluidbronnen op geluidgevoelige gebouwen wordt berekend en beoordeeld op de gevel
van die gebouwen.

4.3 Normering in standaardwaarde en grenswaarde

Voor windturbinegeluid gold voorheen een enkele normwaarde, waarvan onder bepaalde
omstandigheden gemotiveerd naar boven of naar beneden kon worden afgeweken. Met dit
besluit wordt – in aansluiting op de wijze van normeren voor verschillende andere
geluidbronnen onder de Omgevingswet - gekozen voor een bandbreedte in de
geluidnormering via het hanteren van een standaardwaarde in combinatie met een
grenswaarde. Een standaardwaarde geeft een situatie aan die gezondheidskundig

                                                                                        17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>toereikend wordt geacht. Onder deze waarde kan nog wel hinder optreden, maar er is dan
geen nader akoestisch onderzoek of afweging nodig. Wanneer aan de standaardwaarde is
voldaan, gelden met het oog op geluid geen belemmeringen omdat dan voldoende
bescherming tegen geluidhinder wordt geboden. Daarboven kan, mits gemotiveerd, een
hoger geluidniveau tot aan de grenswaarde toegelaten worden. De grenswaarde geeft
daarmee het beschermingsniveau aan dat in ieder geval bereikt en in stand gehouden
moet worden (basisbeschermingsniveau). Dit biedt het bevoegd gezag ruimte om lokaal
een goede afweging te kunnen maken van economische en maatschappelijke belangen,
zoals de gezondheidsbescherming van bewoners en de duurzame energiedoelstellingen.
Bij die afweging kunnen bijvoorbeeld de specifieke aard van een gebied, de
bevolkingsdichtheid of cumulatieve effecten van verschillende geluidbronnen worden
betrokken. Net als bij de andere geluidregels onder de Omgevingswet gelden ook bij
windturbines de standaard- en grenswaarden niet voor geluidgevoelige gebouwen op een
gezoneerd industrieterrein (onder de Omgevingswet: industrieterrein met
geluidproductieplafonds als omgevingswaarden) of die een functionele binding hebben
met windturbines of een windpark en ook als zodanig zijn aangemerkt in het
gemeentelijke omgevingsplan (artikel 5.55, tweede lid, onder a, respectievelijk artikel
5.61 van het Bkl). In geval van een windpark geldt de geluidnorm voor alle windturbines
in het windpark tezamen.

4.4 Geluidmaten en relatie met hinder

De geluidnormering (standaard- en grenswaarden) voor windturbines is gebaseerd op de
maten voor geluid op de gevel in Lden en Lnight, uitgedrukt in A-gewogen decibellen
(dB). De A-weging wordt toegepast om rekening te houden met de gevoeligheid van het
menselijk oor voor de verschillende frequenties van geluid. Lden is het jaargemiddelde
geluidniveau over het hele etmaal, Lnight is het jaargemiddelde geluidniveau in de
nachtperiode. Bij het bepalen van de jaargemiddelde waarde in Lden, weegt het geluid in
de avond- (19-23 uur) en nachtperiode (23-7 uur) 5 dB respectievelijk 10 dB zwaarder
mee. Dit wordt gedaan om rekening te houden met de extra hinderlijkheid van geluid
tijdens de avond en de nacht, omdat er dan meestal minder omgevingsgeluid is dan
overdag en mensen vaker in rust zijn. Daarnaast is de nachtperiode extra gevoelig omdat
mensen dan gewoonlijk slapen. Doordat geluid in de nacht zwaar meetelt in Lden, wordt
bij veel nachtelijk geluid de norm sneller bereikt. Zo biedt een normering in Lden ook
passende bescherming tegen hoge nachtelijke geluidniveaus. Vanwege het relatief
constante karakter van windturbinegeluid, met beperkte verschillen tussen de dag-,
avond- en nachtperiode, hangen Lden en Lnight nauw met elkaar samen. Een aanvullende
normering in Lnight waarborgt wel dat het binnen de normering in Lden toegestane geluid
niet met name in de nacht kan worden geconcentreerd. Een dergelijke situatie zou zich in
theorie kunnen voordoen indien er overdag een overaanbod is aan zonne-energie en
windturbines stil worden gezet. Als bijkomend voordeel van het aanvullend hanteren van
Lnight noemt het plan-MER dat deze maat directer samenhangt met de daadwerkelijk
optredende geluidniveaus en daarom eenvoudiger te begrijpen is dan Lden. Ook in de
communicatie met omwonenden heeft Lnight daarom een meerwaarde naast Lden.

Er is gekozen voor jaargemiddelde normering, omdat dit aansluit bij de beschikbare
hinderrelaties uit wetenschappelijke studies. Daarin werd gerapporteerd over de mate van
hinder door geluid over een langdurige periode met daarbinnen wisselende
omstandigheden. De maten Lden en Lnight worden sinds 2002 gehanteerd in de EU-
richtlijn Omgevingslawaai (2002/49/EG) om effecten van geluid over een langere periode
te beoordelen. Ook de WHO drukt advieswaarden uit in deze geluidmaten. Voor andere
geluidbronsoorten is de geluidnormering in Nederland eveneens gebaseerd op Lden, waar
nodig aangevuld met Lnight om specifiek tegen slaapverstoring te beschermen. Alleen bij
de zeer brede categorie ‘bedrijfsmatige activiteiten’ geldt een andersoortig normenstelsel
omdat binnen die categorie, maar ook binnen één bedrijfsmatige activiteit sprake kan zijn
van zeer uiteenlopende en ongelijksoortige typen geluid, waaronder soms plotseling
optredende hoge piekniveaus die tot schrikreacties kunnen leiden. Voor dergelijke
bedrijfsmatige activiteiten is een normering in Lden daarom niet passend. Dergelijke
ongelijksoortige geluiden en kortstondige pieken in geluidniveau komen echter niet voor
bij windturbinegeluid. Windturbinegeluid heeft wel een specifiek karakter, veelal
getypeerd als zwiepend of zoevend, dat tot uitdrukking komt in de specifieke relatie
tussen het geluidniveau en de bijbehorende kans op ernstige hinder. Hieruit blijkt dat
windturbinegeluid bij eenzelfde geluidniveau als hinderlijker wordt ervaren dan
bijvoorbeeld verkeersgeluid. Hiermee is in de normstelling rekening gehouden door de

                                                                                        18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>hoogte van de normering in Lden zo te kiezen dat de mate van bescherming tegen hinder
vergelijkbaar is met die voor andere geluidbronsoorten. Om die reden bevat dit besluit
voor windturbinegeluid een lagere standaardwaarde (zie hierna onder
‘Beschermingsniveau’) dan de standaardwaarden voor bijvoorbeeld verkeersgeluid.

Omdat Lden en Lnight jaargemiddelden zijn, kan het misverstand ontstaan dat de
normering korte perioden met zeer hoge geluidniveaus mogelijk maakt, omdat deze over
het jaar heen zouden worden weggemiddeld tegen perioden met weinig wind en lage
geluidniveaus. Daarnaast leeft de zorg bij omwonenden dat het jaargemiddelde
geluidniveau geen goed beeld geeft van de op enig moment door hen ondervonden
hinder. Om die reden pleit men ook wel voor een normering op basis van het maximale
geluidniveau dat windturbines (op enig moment) kunnen voortbrengen. Het plan-MER
besteedt aandacht aan de relatie tussen het jaargemiddelde en het maximaal optredende
geluidniveau en laat zien dat deze in de praktijk sterk samenhangen. Het jaargemiddelde
geluidniveau op een woning wordt voorafgaand aan plaatsing van een windturbine, of bij
tussentijdse controle, berekend voor de geluidskarakteristieken van het betreffende type
windturbine en hangt daarnaast rechtstreeks samen met de lokaal verwachte
windsnelheden over het jaar. Uit het plan-MER volgt dat, uitgaande van een windturbine
in het Nederlandse windklimaat, het maximale geluidniveau op de gevel 2 dB tot
hoogstens 4 dB hoger kan zijn dan het jaargemiddelde zoals uitgedrukt in Lnight. Bij een
plan-mer voor een windturbine met een hoger maximaal geluidniveau zou dat betekenen
dat de windturbine bij hoge windsnelheden regelmatig moet worden stilgezet of in een
stillere modus moet draaien om aan hetzelfde jaargemiddelde te kunnen voldoen,
waardoor de windturbine al snel niet rendabel zou zijn. Het komt daarom in de praktijk
niet voor dat windturbines een deel van het jaar stilstaan en de rest van het jaar veel
meer geluid kunnen produceren, terwijl men toch binnen de jaargemiddelde normering
blijft. Een jaargemiddelde normering begrenst op die manier ook het maximaal
optredende geluidniveau van de windturbine en bovendien de tijd waarin het geluid
maximaal kan zijn. Hierbij geldt: hoe hoger het maximale geluidniveau, hoe korter of
minder vaak het mag optreden. Een normering die gericht is op beperking van het
maximaal optredende geluidniveau biedt dit voordeel volgens het plan-MER niet.

4.5 Toezicht en handhaving

Een vaak geuite zorg is dat bij een jaargemiddelde geluidnorm pas achteraf per
kalenderjaar op basis van de bij de exploitant opgevraagde draaigegevens gehandhaafd
kan worden. Het plan-MER concludeert dat een dergelijke methodiek van handhaving in
de ogen van omwonenden niet redelijk is, maar dat de achterliggende oorzaak ligt bij de
invulling en interpretatie van de regeling en niet zozeer bij de jaargemiddelde norm. Het
plan-MER geeft een aantal oplossingsrichtingen ter overweging:
a) omwonenden meer inzicht geven in de maximale niveaus en hoe vaak deze
voorkomen;
b) bij de handhaving van de geluidnorm niet uitgaan van de werkelijke windgegevens,
maar hiervoor gebruik te maken van de langjaargemiddelde windgegevens van het KNMI,
in combinatie met metingen van het geluid dat de windturbine bij verschillende
windsnelheden voortbrengt;
c) anders dan bij b) wel uitgaan van de werkelijke windgegevens en de frequentie van
toetsing te verhogen naar bijvoorbeeld iedere maand via een voortschrijdend
jaargemiddelde;
d) transparantie verhogen door de procedure voor aanlevering van geluidgegevens door
de exploitant aan te scherpen.
Aan oplossingsrichting a) kan gevolg worden geven door in het akoestisch rapport dat bij
de vergunningaanvraag moet worden ingediend op te laten nemen hoe de maximale
geluidniveaus zich lokaal verhouden tot Lden en Lnight en hoe vaak ze op basis van het
lokale windklimaat naar verwachting voorkomen. Omdat deze informatie afgeleid kan
worden van gegevens die toch al benodigd zijn voor het akoestisch rapport, leidt dit niet
tot additionele lasten of kosten. Als uitgangspunt bij de handhaving is, conform de
eerdere regeling, gekozen voor oplossingsrichting b), waarmee optie c) als alternatief
daarvoor niet meer van toepassing is. Dit houdt in dat het bevoegd gezag bij klachten
tussentijds via metingen kan checken of het geluid dat de windturbine bij verschillende
windsnelheden voortbrengt overeenkomt met het vooraf ingeschatte geluid. Vervolgens
worden deze meetgegevens gecombineerd met de langjarige windgegevens om te zien of
de daarmee berekende geluidniveaus op de gevel van woningen nog voldoen aan de
jaargemiddelde norm. Zo niet (bijvoorbeeld door slijtage of een mankement), dan moet

                                                                                       19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>de windturbine (een deel van de tijd) worden stilgezet of in een stillere modus draaien
totdat een eventueel mankement is verholpen. Zo kan met behulp van metingen ook al
tussentijds worden gehandhaafd. Omdat hiermee aangesloten wordt bij de eerdere
regeling is er geen extra regeldruk te verwachten. De draaigegevens dienen vooral ter
controle achteraf of de windturbine in de juiste geluidmodus heeft gedraaid, waarmee
optie d) om de procedure voor aanlevering van de geluidgegevens aan te scherpen minder
relevant is.

4.6 Gezondheidseffecten van windturbinegeluid

Bij de beoordeling van de varianten voor de geluidnormering in het plan-MER is uitgegaan
van de bestaande kennisbasis over de relatie tussen windturbinegeluid en gezondheid.
Hieruit blijkt een direct verband tussen hinder en het geluidniveau van windturbines: de
hinder neemt toe bij toenemende geluidniveaus van windturbines. In het plan-MER is
aangesloten bij de definitie die de WHO hanteert voor gezondheid: in lijn daarmee wordt
ernstige hinder als een gezondheidseffect beschouwd dat op langere termijn kan leiden tot
ernstiger gezondheidseffecten (WHO Environmental Noise Guidelines for the European
Region, 2018). Daarnaast is voor slaapverstoring wel een verband gevonden, maar uit het
beperkte aantal studies komen geen eenduidige conclusies over de relatie met
windturbinegeluid naar voren. Met uitzondering van slaapverstoring is er onvoldoende
bewijs voor andere directe gezondheidseffecten dan hinder als gevolg van
windturbinegeluid. Wel kunnen er indirecte effecten zijn die samenhangen met ernstige
hinder, in de vorm van aan stress gerelateerde gezondheidsklachten zoals hoofdpijn of
duizeligheid. Op basis van deze bevindingen is in het plan-MER voor de beoordeling van
effecten op gezondheid uitgegaan van het percentage ernstig gehinderden. Het
percentage ernstig gehinderden is een begrip uit het (nationale en internationale)
geluidbeleid dat uitdrukking geeft aan het percentage van het aantal volwassen personen
dat zich gemiddeld genomen bij blootstelling aan een specifiek geluidniveau ernstig
gehinderd voelt. Dit percentage is daarmee te beschouwen als de kans op ernstige hinder
bij dat geluidniveau. De relatie tussen geluidniveau en kans op ernstige hinder wordt
afgeleid uit studies waarin mensen die in de buurt van windturbines wonen zijn bevraagd
naar hun beleving. Een vergelijking van de eerder in de Nederlandse regelgeving
gehanteerde relatie met meer recente gegevens wijst volgens het plan-MER niet op
wezenlijk nieuwe inzichten. Net als bij andere milieuregelgeving geldt dat, indien op
termijn nieuwe wetenschappelijke onderzoeksresultaten uit binnen- of buitenland
beschikbaar komen, bekeken zal worden of dit moet leiden tot wijziging, ofwel
actualisering, van de toepasselijke regelgeving.

4.7 Plan-MER Windturbinebepalingen geluid

In deze paragraaf wordt kort weergegeven hoe het plan-MER de varianten en
subvarianten voor de geluidnormering van windturbines heeft beoordeeld. Deze informatie
heeft als grondslag gediend voor de in dit besluit opgenomen bepalingen.

Varianten voor de geluidnormering:
Het plan-MER heeft naast het ‘alternatief ongewijzigde regels’ (norm van 47 dB L den) vijf andere
mogelijke niveaus beoordeeld voor de geluidnormering, waaronder vier strengere waarden (37, 40,
43 en 45 dB Lden) en één soepelere waarde van 50 dB Lden. De varianten zijn niet beoordeeld in
absolute zin, maar in vergelijking tot de referentienorm van 47 dB Lden. Hierbij is gekeken naar de
af- of toename van de kans op ernstige hinder wanneer men als omwonende wordt blootgesteld
aan een gevelniveau dat gelijk is aan de betreffende waarde. De soepelste waarde (50 dB L den)
wordt zeer negatief beoordeeld omdat de kans op ernstige hinder sterk toeneemt. Bij waarden van
45 en 43 dB Lden is (ten opzichte van de referentienorm van 47 dB Lden) de verwachte afname in de
kans op ernstige hinder tussen 20 en 60%, wat resulteert in een positieve beoordeling ten opzichte
van de referentie. De twee strengste waarden (40 en 37 dB Lden) worden zeer positief beoordeeld
omdat de kans op ernstige hinder sterk daalt (afname van meer dan 60%). Voor het
plaatsingspotentieel geldt het omgekeerde als voor ernstige hinder: een strengere normering
vertaalt zich in een afname van het plaatsingspotentieel en een versoepeling leidt tot een toename
daarvan. De beoordeling van deze varianten ligt ten grondslag aan de in dit besluit opgenomen
geluidnormering (zie toelichting hierna onder ‘Beschermingsniveau’).

   Beoordeling plan-MER van varianten voor geluidnormering op hinder en plaatsingspotentieel:



                                                                                                20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>   Waarde          Kans op ernstige   Beoordeling kans Plaatsings-       Beoordeling
                   hinder binnen      op ernstige hinder potentieel      plaatsingspotentieel
   37   dB Lden    0,6%                +++               ca. 91% afname - - -
   40   dB Lden    1,4%                +++               ca. 80% afname - - -
   43   dB Lden    3,2%                ++                ca. 53% afname - -
   45   dB Lden    5,2%                ++                ca. 27% afname* - -
   47   dB Lden    8,1% (ref)          0                 ref              0
   50   dB Lden    14,4%               ---               ca. 47% toename ++
        *ca. 34% conform Generation   Energy 2021, overige schattingen conform RIVM 2009.

Subvarianten voor de geluidnormering:
In het plan-MER is ook onderzocht wat de eventuele meerwaarde is van het toepassen
van een aanvullende norm voor laagfrequent geluid, voor tonaal geluid en voor geluid
binnenshuis. Daarnaast is beoordeeld of er aanleiding is voor gedifferentieerde normen
per gebiedstype. Hieronder wordt voor elk van de vier subvarianten aangegeven wat er uit
het plan-MER volgt en welke conclusies hieruit zijn getrokken voor de geluidnormering die
in dit besluit is opgenomen.

   1) Laagfrequent geluid (LFG): Op basis van een literatuurstudie van het RIVM (2021)
      concludeert het plan-MER dat er geen wetenschappelijk bewijs is dat LFG andere
      effecten voor omwonenden heeft dan ‘normaal’ geluid. Het plan-MER geeft aan dat
      het specifieke karakter van windturbinegeluid, met zowel hoge als lage tonen, zich
      vertaalt in de bijbehorende mate van hinder. Omdat bij de bepaling van de hoogte
      van de normering al rekening wordt gehouden met deze specifieke hinder, voegt
      een aparte norm voor LFG niets toe. Bij hogere geluidniveaus (vanaf een
      geluidnorm van 43 dB Lden) zou een aanvullende norm voor LFG mogelijk kunnen
      helpen om te voorkomen dat er in de toekomst eventueel windturbines met relatief
      meer LFG komen. Het plan-MER laat echter ook zien dat het aandeel LFG van
      nieuwe, grote windturbines niet wezenlijk verschilt van dat van kleinere
      windturbines. Omdat er geen reden is om te verwachten dat LFG sterk zal
      toenemen in de toekomst en aparte normering alleen de uitvoeringslasten zal
      verhogen, is hier in de regelgeving niet voor gekozen.

   2) Tonaal geluid: Tonaal geluid is geluid dat duidelijk herkenbare zuivere tonen bevat
      en wordt doorgaans als extra hinderlijk ervaren. Het plan-MER benadrukt dat
      windturbines normaal gesproken geen tonaal geluid voortbrengen, maar dat
      windturbines die dit wel doen als hinderlijker worden ervaren. Om
      probleemsituaties met tonaal geluid te voorkomen of hier beter op te kunnen
      handhaven, geeft het plan-MER in overweging om eventueel optredend tonaal
      geluid via een toeslag zwaarder mee te wegen in het geluidniveau. De toeslag
      zorgt ervoor dat de norm al bij een lager optredend geluidniveau overschreden
      wordt. Dit betekent dat windturbines met tonaal geluid effectief een lager
      geluidniveau op de gevel van woningen mogen veroorzaken. Hiermee wordt
      geborgd dat windturbines niet tot bovenmatig veel hinder door tonaal geluid
      leiden. Een toeslag heeft volgens het plan-MER de voorkeur boven een algeheel
      verbod via de certificering, omdat tonaal geluid op voorhand niet volledig kan
      worden uitgesloten en ook niet altijd volledig kan worden weggenomen. Opnemen
      van een toeslag vormt een stimulans voor fabrikanten en ontwikkelaars om al in
      het ontwerp en de uitvoering tonaal geluid te voorkomen. Het is ook mogelijk dat
      een windturbine pas na verloop van tijd gedurende de exploitatie tonaal geluid
      gaat veroorzaken, bijvoorbeeld door slijtage. Een toeslag stimuleert exploitanten
      dan om het tonaal geluid via technische oplossingen weg te nemen als het
      onverhoopt toch optreedt, omdat een toeslag dan niet langer van toepassing is.
      Het plan-MER beoordeelt een toeslag voor tonaal geluid als van grote meerwaarde.
      Daarom is gekozen om voor tonaal geluid van windturbines een toeslag van 5 dB
      op Lden te hanteren; de toeslag geldt dan dus voor het jaargemiddelde
      geluidniveau en niet alleen voor de tijd dat het tonaal geluid daadwerkelijk
      optreedt. De toeslag en de methode om objectief vast te stellen of er sprake is van
      tonaal geluid worden vastgelegd in de regels voor het bepalen van
      windturbinegeluid in de Omgevingsregeling. Omdat tonaal geluid van windturbines
      slechts in uitzonderlijke gevallen optreedt en er alleen bij een vermoeden van
      tonaal geluid naar aanleiding van klachten extra wordt gemeten, zal de objectieve
      vaststelling en het toepassen van de toeslag niet tot extra regeldruk leiden.


                                                                                                21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>   3) Binnenwaarde: Het plan-MER heeft ook onderzocht of een geluidnorm voor de
      binnenwaarde een meerwaarde heeft in aanvulling op de gevelnorm. Hiervoor is
      primair naar de nachtperiode gekeken, met het oog op het voorkomen van
      slaapverstoring. Op grond van de WHO-advieswaarden van 45 dB Lden voor
      windturbinegeluid (2018) en 40 dB Lnight voor algemeen nachtelijk geluid (2009)
      kan geconcludeerd worden dat een aanvullende norm voor de binnenwaarde niet
      nodig is bij een gevelnorm van 45 dB Lden of lager en bijbehorende 39 dB Lnight
      of lager. Bij normale gevelwering zal dan volgens de WHO geen sprake zijn van
      onacceptabele slaapverstoring. Bij een grenswaarde van 47 dB Lden wordt een
      lichte meerwaarde gezien, omdat zonder aanvullende norm sprake zou kunnen zijn
      van een iets te hoog geluidniveau binnen indien uitgegaan wordt van het slechtste
      geval voor de gevelwering. In het kader van het plan-MER is aanvullend onderzoek
      gedaan dat dieper ingaat op de verwachte niveaus van LFG binnenshuis rekening
      houdend met de specifieke gevelwering voor LFG. Dit onderzoek (Peutz, 2023) laat
      zien dat bij een grenswaarde van 47 dB Lden of lager verwacht mag worden dat in
      het algemeen geen relevante hinder optreedt ten gevolge van LFG binnenshuis,
      zodat ook een specifieke norm voor de binnenwaarde van LFG geen meerwaarde
      biedt. Aangezien aparte normering voor een binnenwaarde (vrijwel) geen
      meerwaarde heeft in aanvulling op de voorgestelde normering op basis van Lden
      maar deze wel tot hoge uitvoeringslasten zou leiden, is hiervoor niet gekozen.

   Beoordeling in plan-MER van subvarianten laagfrequent geluid, tonaal geluid en binnenwaarde:

   Grenswaarde       Norm laagfrequent geluid      Norm tonaal geluid     Norm binnenwaarde
   37 dB Lden        Geen meerwaarde               Lichte meerwaarde      Geen meerwaarde
   40 dB Lden        Geen meerwaarde               Grote meerwaarde       Geen meerwaarde
   43 dB Lden        Lichte meerwaarde             Grote meerwaarde       Geen meerwaarde
   45 dB Lden        Lichte meerwaarde             Grote meerwaarde       Geen meerwaarde
   47 dB Lden        Lichte meerwaarde             Grote meerwaarde       Lichte meerwaarde
   50 dB Lden        Lichte meerwaarde             Grote meerwaarde       Grote meerwaarde

   4) Gedifferentieerde normen: Tot slot is in het plan-MER onderzocht of er aanleiding is
      om de geluidnorm af te laten hangen van lokale kenmerken van de situatie,
      bijvoorbeeld bevolkingsdichtheid van het gebied of het heersende
      omgevingsgeluid. Dit levert geen eenduidig beeld. Aan de ene kant verandert in
      een relatief stille omgeving het geluidklimaat door de realisatie van een windpark
      sterker dan in een meer geluidbelaste omgeving. Aan de andere kant ondervinden
      in een geluidbelaste omgeving mensen al relatief veel hinder en kan deze hinder
      door cumulatieve effecten toenemen, tenzij het heersende omgevingsgeluid zo
      hoog is dat het windturbinegeluid (grotendeels) wordt gemaskeerd. Daarnaast kan
      de bevolkingsdichtheid in een gebied een rol spelen bij de afweging omdat het
      invloed heeft op het aantal mensen dat mogelijk ernstig gehinderd is. Het plan-
      MER geeft aan dat, in plaats van nationale differentiatie op basis van type
      omgeving, het heersende achtergrondniveau of de gebiedsbestemming, ook zou
      kunnen worden gekozen voor een differentiatie op basis van een lokale,
      situatiespecifieke afweging. Omdat er geen eenduidige gronden zijn om op
      voorhand een differentiatie in normen op nationaal niveau aan te brengen, is in dit
      besluit gekozen voor een bandbreedte in de normering, waarbinnen het lokaal
      bevoegd gezag op basis van een bestuurlijk afwegingsproces situatiespecifieke
      plan-mers kan maken. Dit is in lijn met de geluidregels onder de Omgevingswet
      voor andere geluidbronnen, waarbij ook geen sprake is van een differentiatie op
      nationaal niveau, maar waarbij de afwegingsruimte aan lokale overheden de
      mogelijkheid geeft om bij de besluitvorming desgewenst ook de eigenschappen
      van een gebied een rol te laten spelen.

4.8 Beschermingsniveau

Als standaardwaarde voor windturbinegeluid is gekozen voor 45 dB Lden, de
(voorwaardelijke) WHO-advieswaarde voor geluid van windturbines, en de hiermee
corresponderende 39 dB Lnight. Hiermee wordt qua beschermingsniveau aangesloten bij
andere geluidbronsoorten, waarvoor de standaardwaarde in de regelgeving ligt op niveaus
die in grote lijnen overeenkomen met de WHO-advieswaarden. Zoals hiervoor beschreven
onder ‘Normering in standaardwaarde en grenswaarde’ kan ook dan nog hinder optreden,

                                                                                             22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>maar is bij of onder de standaardwaarde in algemene zin sprake van een
gezondheidskundig toereikende situatie. In alle gevallen wordt dan ook voldaan aan de
WHO-advieswaarde voor algemeen nachtelijk geluid van 40 dB Lnight, waarmee een
voldoende mate van bescherming wordt geboden tegen slaapverstoring door geluid
binnenshuis. Als grenswaarde blijft de eerder in het Abm gehanteerde normering van 47
dB Lden en 41 dB Lnight van kracht, zodat afwijkingen van de standaardwaarde op basis
van lokale afweging aan een maximum zijn gebonden. Indien voor bestaande
windturbines of windparken een andere waarde gold dan de nieuwe standaardwaarde van
45 dB Lden, blijft deze van kracht totdat de windturbine of het windpark wordt vervangen
(zie hierna onder ‘Overgangsrecht’). In veruit de meeste gevallen zal hiermee voldaan
worden aan de nieuwe grenswaarde van 47 dB Lden. Ook volgens recente inzichten biedt
deze normering nog steeds een acceptabel beschermingsniveau: bij een gevelniveau dat
gelijk is aan de grenswaarde, is er een kans van circa 8% dat een bewoner binnenshuis
ernstige hinder ervaart. Deze bescherming tegen hinder is in lijn met de uitgangspunten
voor de grenswaarden voor andere geluidbronsoorten of strenger. De keuze voor een
strengere normering (grenswaarde en standaardwaarde) zou onnodig negatieve effecten
hebben op het plaatsingspotentieel, met gevolgen voor het halen van de duurzame
energiedoelstellingen. Een hogere grenswaarde dan 47 dB Lden wordt niet wenselijk
geacht, ook al zou dit als voordeel hebben dat het plaatsingspotentieel voor windturbines
hierdoor toeneemt. Het plan-MER laat zien dat de kans op ernstige hinder sterk toeneemt
bij een gevelniveau boven 47 dB Lden en dat de bijbehorende Lnight dan niet meer
waarborgt dat voldoende bescherming tegen nachtelijk geluid binnenshuis wordt geboden.
De met een grenswaarde van 47 dB Lden corresponderende grenswaarde voor de nacht
van 41 dB Lnight ligt dicht in de buurt van de algemene WHO-advieswaarde voor geluid in
de nacht en geeft in nagenoeg alle gevallen voldoende bescherming tegen nachtelijk
geluid binnenshuis. Zoals hiervoor al onderbouwd, is geen aanvullende grenswaarde
(binnenwaarde) voor het geluid in geluidgevoelige gebouwen nodig.

4.9 Gecombineerd geluid van meerdere windturbines en/of windparken

De instructieregels voor geluid in dit besluit hebben betrekking op de activiteit die wordt
omschreven als ‘het opwekken van elektriciteit met een windturbine of windpark’.
Afhankelijk van de concrete situatie kan het dus gaan om individuele windturbines of om
een combinatie van windturbines (windparken). Voor de combinatie van geluid afkomstig
van verschillende geluidbronnen, zoals andere windturbines die niet tot eenzelfde
wind(turbine)park behoren of bijvoorbeeld andere bedrijfsmatige activiteiten, bevat dit
besluit geen standaard- of grenswaarden. Wel is in algemene zin geregeld dat in een
omgevingsplan rekening wordt gehouden met het geluid door activiteiten op
geluidgevoelige gebouwen (artikel 5.59, eerste lid, Bkl). Hierbij is ‘activiteiten’ bewust in
meervoud gesteld, de bepaling vraagt daarmee van de gemeente om rekening te houden
met het geluid door alle activiteiten samen. Dit vergt een locatiespecifieke benadering,
waarbij de gemeente grote beoordelingsvrijheid heeft bij de wijze waarop ze hieraan
invulling geeft. Om dit te instrumenteren bevatten de geluidregels de mogelijkheid om bij
aanwezigheid van andere windturbines in de omgeving een lagere geluidnorm te stellen
teneinde rekening te houden met de geluidbelasting van een geluidgevoelig gebouw door
(een) andere windturbine(s) in de omgeving. Het gaat dan om windturbines die niet tot
eenzelfde windpark behoren, omdat voor alle windturbines in een windpark tezamen – die
immers samen als één activiteit worden aangemerkt – wel de gestelde geluidnorm geldt.
Daarnaast bestaat een soortgelijke mogelijkheid desgewenst om rekening te kunnen
houden met de eigenschappen van een specifiek gebied (zie hiervoor onder
‘Gedifferentieerde normen’).

4.10 Relatie tot afstandsnormen

Het plan-MER laat zien dat afstandsnormen op zichzelf geen passende manier zijn om
bescherming te bieden tegen geluid van windturbines. Het geluidniveau op de gevel van
een woning kan niet een-op-een vertaald worden naar een vaste afstand tot de
windturbine, omdat dit van vele factoren afhankelijk is (onder andere type turbine,
bodemgesteldheid, bebouwing/ obstakels/begroeiing in de omgeving,
weersomstandigheden, enzovoort). Een kleine afstand (< ca. 500 meter) geeft dan geen
aanvullende bescherming ten opzichte van de voorgestelde geluidnormering, daarboven
blijft tot een grote afstand (ca. 1000-1200 meter) geluidnormering nodig. Een
afstandsnorm zal een normering voor geluid dus niet kunnen vervangen en kan alleen als
aanvullende norm gehanteerd worden.

                                                                                           23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>4.11 Overgangsrecht

In deze paragraaf wordt ingegaan op het overgangsrecht voor de verschillende situaties
die met betrekking tot windturbines en windparken kunnen optreden. De tabel bevat
tevens enkele handvatten voor het bevoegd gezag met het oog op de aanpassing van het
omgevingsplan.

In de tabel komen verschillende data voor.
30 juni 2021
De datum 30 juni 2021 was de datum waarop de Afdeling bestuursrechtspraak haar
uitspraak Delfzijl Zuid deed. Deze hield in dat de eerdere windturbinebepalingen van het
Abm buiten toepassing moesten worden gelaten voor zover zij betrekking hadden op
vergunningplichtige inrichtingen, dat wil zeggen windparken met drie of meer
windturbines. De bepalingen bleven wel van toepassing op losse windturbines en
windparken met twee windturbines. Voor nieuwe windparken en wijziging van bestaande
windparken moesten vanaf die datum de milieuaspecten die in de windturbinebepalingen
waren geregeld, in de omgevingsvergunning worden geregeld.
30 juni 2022
De datum 30 juni 2022 is de datum waarop naar aanleiding van de uitspraak Delfzijl Zuid
de overbruggingsregeling met rechtstreeks werkende algemene regels voor ongewijzigde
bestaande windparken van kracht werd. Voor die windparken verdween de mogelijkheid
om maatwerkvoorschriften te stellen.
1 januari 2024
De datum 1 januari 2024 is de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet en de
daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten, zoals het Bal en het Bkl. Voor losse windturbines
en windparken met twee windturbines houdt dit in dat de bepalingen van de bruidsschat
van toepassing worden (het tijdelijk deel van het omgevingsplan). Dit houdt in dat
besluiten met betrekking tot windparken die niet onder de overbruggingsregeling vallen,
overeenkomstig de Omgevingswet en de uitvoeringsbesluiten moeten worden genomen.
Het gaat om besluiten met betrekking tot het omgevingsplan, de omgevingsvergunning
voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, het projectbesluit en de
omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. Daarbij moeten de
instructieregels, onderscheidenlijk beoordelingsregels, van het Bkl worden toegepast. Voor
geluid betreft het met name de algemene verplichting in artikel 5.59 om in een
omgevingsplan rekening te houden met het geluid door activiteiten op geluidgevoelige
gebouwen en in een omgevingsplan erin te voorzien dat het geluid door een activiteit op
geluidgevoelige gebouwen aanvaardbaar is.
1 juli 2025
De datum 1 juli 2025 is de beoogde datum van inwerkingtreding van het onderhavige
besluit. Dit betekent dat vanaf dat tijdstip genoemde besluiten moeten worden genomen
met toepassing van de specifieke instructieregels die in het Bkl voor geluid van
windturbines en windparken zijn opgenomen.
31 december 2031
De datum 31 december 2031 is de datum waarop het omgevingsplan van gemeenten
moet voldoen aan alle regels van de Omgevingswet. Het is de bedoeling dat de
bruidsschat op dat moment geheel is omgezet naar regels in het nieuwe deel van het
omgevingsplan. De paragrafen 4.30a (geluidhinder) en 4.30b (slagschaduwhinder) van
het Bal kunnen daarna vervallen.

De volgende afkortingen worden gebruikt:
Abm: Activiteitenbesluit milieubeheer
Bal: Besluit activiteiten leefomgeving
Bkl: Besluit kwaliteit leefomgeving
Bwl: Besluit windturbines leefomgeving
Ow: Omgevingswet

Niet-vergunningplichtige windturbines (losse windturbines en windparken met twee
windturbines)




                                                                                       24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>Voor 1 januari 2024           Na 1 januari 2024 maar              Na 1 juli 2025
                              voor 1 juli 2025

Bestaande situaties           Bestaande situaties (op 1           Bestaande situaties (op 1 juli
(toegelaten t/m 30 juni       januari 2024):                      2025):
2021):                         • Bruidsschat Ow: § 22.3.4.3        • Bruidsschat Ow: § 22.3.4.3
• Algemene regels van art.       “Geluid door windturbines”          “Geluid door windturbines”
  3.14a e.v. Abm:                van rechtswege in tijdelijk         van rechtswege in tijdelijk
   o standaard normen uit        deel van omgevingsplan:             deel van omgevingsplan:
      Abm, of                     o zelfde standaard                  o zelfde standaard
   o afwijkende (hogere of            normen als Abm;                     normen als Abm;
      lagere) normen op           o afwijkende (hogere of             o afwijkende (hogere of
      grond van eerder.               lagere) normen uit                  lagere) normen uit
      maatwerkvoorschrift.            maatwerkvoorschrift                 maatwerkvoorschrift
                                      blijven van kracht                  blijven van kracht
Bestaande situaties                   ingevolge art. 8.1.5                ingevolge art. 8.1.5
(toegelaten of gewijzigd na           Invoeringsbesluit                   Invoeringsbesluit
30 juni 2021): idem, geen             Omgevingswet: een                   Omgevingswet: een
wijzigingen.                          besluit tot het stellen             besluit tot het stellen
                                      van                                 van
• NB: overbruggingsregeling           maatwerkvoorschriften               maatwerkvoorschriften
  geluid van § 4.30a Abm              op grond van het Abm                op grond van het Abm
  niet van toepassing (die            geldt als een besluit tot           geldt als een besluit tot
  geldt alleen voor                   het stellen van                     het stellen van
  windturbines die deel               maatwerkvoorschriften               maatwerkvoorschriften
  uitmaken van een                    als bedoeld in art. 4.5             als bedoeld in art. 4.5
  vergunningplichtig                  Ow.                                 Ow.
  windturbinepark).
                              • Uiterlijk 31 december 2031:       → Geen aanvullend
                                geluidregels opnemen in het       overgangsrecht nodig: in
                                nieuwe deel van het               werkingtreding van dit besluit
                                omgevingsplan met                 verandert hier niets aan.
                                toepassing van § 5.1.4.2.3
                                Bkl.                               • Uiterlijk 31 december 2031:
                                                                     geluidregels opnemen in het
                              → Bkl-instructieregels zijn voor       nieuwe deel van het
                              1 juli 2025 nog niet aangepast         omgevingsplan met
                              volgens de plan-MER; het is            toepassing van (met dit
                              wel verstandig om bij                  besluit na 1 juli 2025
                              vaststelling van (het nieuwe           aangepaste) § 5.1.4.2.3 Bkl
                              deel van) het omgevingsplan          •
                              zo mogelijk te anticiperen op       → Geen overgangsrecht nodig.
                              de voorgestelde aanpassingen        Bij vaststelling van het nieuwe
                              die met dit besluit in de Bkl-      deel voor 1 juli 2025 volgens
                              instructieregels worden             de na 1 januari 2024 tot 1 juli
                              aangebracht.                        2025 geldende § 5.1.4.2.3 Bkl
                                                                  is aan deze verplichting al
                                                                  voldaan.

                              Bestaande (toegelaten of            Omgevingsplan is vastgesteld
                              gewijzigde) situaties na 1          volgens het (toen geldende)
                              januari 2024 tot 1 juli 2025:       Bkl en blijft van kracht.
                               • Geluidregels opnemen in het      → Geen overgangsrecht nodig
                                 omgevingsplan met                Bij vaststelling van het nieuwe
                                 toepassing van § 5.1.4.2.3       deel voor 1 juli 2025 volgens
                                 Bkl.                             de na 1 januari 2024 geldende
                                                                  § 5.1.4.2.3 Bkl is aan deze
                                                                  verplichting al voldaan.

                                                                  Nieuwe (toelaten of wijzigen
                                                                  van) situaties na 1 juli 2025:
                                                                   • Geluidregels opnemen in het
                                                                     omgevingsplan met


                                                                                                   25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre> Voor 1 januari 2024             Na 1 januari 2024 maar             Na 1 juli 2025
                                 voor 1 juli 2025

                                                                      toepassing van (met dit
                                                                      besluit aangepaste) §
                                                                      5.1.4.2.3 Bkl.


Vergunningplichtige windturbines (windparken met drie of meer windturbines)

 Voor 1 januari 2024             Na 1 januari 2024 maar             Na 1 juli 2025
                                 voor 1 juli 2025

 Bestaande (toegelaten t/m       Bestaande (toegelaten t/m 30       Bestaande (toegelaten t/m 30
 30 juni 2021) situaties,        juni 2021), situaties sindsdien    juni 2021), situaties sindsdien
 sindsdien niet gewijzigd:       niet gewijzigd*:                   niet gewijzigd*:
 • M.i.v. 1 juli 2022             • Overbruggingsregeling            • Overgangsrecht windparken
   overbruggingsregeling §          windparken – tijdelijke            – tijdelijke algemene regels
   3.2.3a “In werking hebben        algemene regels geluid op          geluid op grond van art.
   van een windturbinepark”         grond van art. 3.14b, lid 1,       3.14b, lid 1, juncto § 4.30a
   Abm:                             juncto § 4.30a Bal:                Bal:
     o art. 3.15d, lid 1:             o art. 4.430c, lid 1:             o art. 4.430c, lid 1:
        voortzetting standaard           voortzetting standaard              voortzetting standaard
        normen uit eerder                normen uit eerdere                  normen uit eerdere
        Abm,                             overbruggingsregeling               overbruggingsregeling
     o binnen tijdelijke                 Abm;                                Abm;
        algemene regels geen          o art. 3.14b, lid 3: binnen       o art. 3.14b, lid 3: binnen
        nieuw maatwerk                   tijdelijke algemene                 tijdelijke algemene
        mogelijk                         regels geen nieuw                   regels geen nieuw
     o art. 3.15d, lid 2:                maatwerk mogelijk;                  maatwerk mogelijk;
        afwijkende (hogere of         o art. 3.14b, lid 4:              o art. 3.14b, lid 4:
        lagere) normen op                afwijkende (hogere of               afwijkende (hogere of
        grond van eerder                 lagere) normen uit                  lagere) normen uit
        maatwerkvoorschrift              maatwerkvoorschrift                 maatwerkvoorschrift
        blijven van kracht.              t/m 30 juni 2022 blijven            t/m 30 juni 2022 blijven
                                         van kracht.                         van kracht.
                                 * voorwaarde van niet              * voorwaarde van niet
                                 gewijzigd zijn volgt uit art.      gewijzigd zijn volgt uit art.
                                 3.14b, lid 2, Bal.                 3.14b, lid 2, Bal.

                                 → verplichting om uiterlijk 31     → tijdelijke overgangsrecht
                                 december 2031 geluidregels in      windparken volgens Bal blijven
                                 het nieuwe deel van het            ook m.i.v. 1 juli 2025 alleen
                                 omgevingsplan op te nemen          gelden voor situaties ontstaan
                                 met toepassing van §               t/m 30 juni 2021 die sindsdien
                                 5.1.4.2.3 Bkl geldt nog niet       niet gewijzigd zijn, of situaties
                                 (tijdelijke uitzondering           met maatwerkvoorschrift t/m
                                 windparken art. 5.75a Bkl).        30 juni 2022: geen wijziging of
                                                                    aanvullend overgangsrecht
                                                                    nodig omdat de datum 30 juni
                                                                    2025 in de aanhef van art.
                                                                    3.14b, lid 1, Bal als einddatum
                                                                    van de overbruggingsregeling
                                                                    is geschrapt.

                                                                    • Uiterlijk 31 december 2031:
                                                                      geluidregels opnemen in het
                                                                      omgevingsplan met
                                                                      toepassing van (met dit
                                                                      besluit aangepaste) §
                                                                      5.1.4.2.3 Bkl, voor zover
                                                                      met betrekking tot het
                                                                      windpark niet al voor 1 juli


                                                                                                   26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>Voor 1 januari 2024              Na 1 januari 2024 maar             Na 1 juli 2025
                                 voor 1 juli 2025

                                                                      2025 een nieuw
                                                                      omgevingsplan is
                                                                      vastgesteld.

Bestaande situaties              Bestaande situaties                Bestaande situaties
(toegelaten of gewijzigd na      (toegelaten of gewijzigd na 30     (toegelaten of gewijzigd na 30
30 juni 2021, of na              juni 2021, of na                   juni 2021, of na
maatwerkvoorschrift (t/m 30      maatwerkvoorschrift (t/m 30        maatwerkvoorschrift (t/m 30
juni 2022):                      juni 2022 maar voor 1 januari      juni 2022 maar voor 1 januari
• Besluitvorming in kader van    2024):                             2024):
  bestemmingsplan,                • Voortzetting regime op           • Voortzetting regime op
  omgevingsvergunning voor          grond van algemeen                 grond van algemeen
  afwijken van                      overgangsrecht                     overgangsrecht Ow/
  bestemmingsplan en/of             Ow/Invoeringswet Ow:               Invoeringswet Ow:
  omgevingsvergunning                o Een bestemmingsplan               o Een bestemmingsplan
  milieu.                               (wijzigingsplan,                   (wijzigingsplan,
• Paragraaf 5.1.4.2.3 Bkl niet          inpassingsplan etc.)               inpassingsplan etc.)
  van toepassing                        geldt als deel van het             geldt als deel van het
  (uitzondering windparken in           omgevingsplan (art. 4.6            omgevingsplan (art. 4.6
  art. 5.75a Bkl).                      Invoeringswet).                    Invoeringswet).
• Geen wettelijk kader voor          o Een vergunning voor               o Een vergunning voor
  geluid: afweging en                   een activiteit waarop              een activiteit waarop
  onderbouwing door lokaal              een verbodsbepaling                een verbodsbepaling
  bevoegd gezag.                        van toepassing is als              van toepassing is als
• Wel algemene kaders voor              bedoeld in paragraaf               bedoeld in paragraaf
  ruimtelijke ordening: goede           5.1.1 Ow                           5.1.1 Ow en die
  ruimtelijke ordening,                 Omgevingswet en die                onherroepelijk is, geldt
  aanvaardbaar woon- en                 is, geldt als een                  als een
  leefklimaat.                          omgevingsvergunning                omgevingsvergunning
                                        voor die activiteit (art.          voor die activiteit (art.
                                        4.13 Invoeringswet                 4.13 Invoeringswet).
                                        Ow). Daaruit vloeit                Daaruit vloeit
                                        logischerwijze voort dat           logischerwijze voort dat
                                        voorschriften die                  voorschriften die
                                        verbonden zijn aan zo’n            verbonden zijn aan zo’n
                                        vergunning na                      vergunning na
                                        inwerkingtreding van de            inwerkingtreding van de
                                        Ow gelden als                      Ow gelden als
                                        voorschriften verbonden            voorschriften verbonden
                                        aan een                            aan een
                                        omgevingsvergunning.               omgevingsvergunning.
                                                                    → geen aanvullend
                                 Niet van toepassing:               overgangsrecht nodig: i.w.tr.
                                 • Tijdelijke algemene regels       Bwl verandert hier niets aan.
                                   geluid: zie art. 3.14b, lid 2,
                                   Bal).                            • Uiterlijk 31 december 2031:
                                                                      geluidregels opnemen in het
                                 → verplichting om uiterlijk 31       omgevingsplan met
                                 december 2031 geluidregels in        toepassing van (met dit
                                 het nieuwe deel van het              besluit aangepaste) §
                                 omgevingsplan op te nemen            5.1.4.2.3 Bkl, voor zover
                                 met toepassing van §                 met betrekking tot het
                                 5.1.4.2.3 Bkl geldt nog niet         windpark niet al voor 1 juli
                                 (tijdelijke uitzondering             2025 een nieuw
                                 windparken art. 5.75a Bkl).          omgevingsplan is
                                                                      vastgesteld.

                                                                    Niet van toepassing:




                                                                                                  27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>Voor 1 januari 2024   Na 1 januari 2024 maar             Na 1 juli 2025
                      voor 1 juli 2025

                                                         • Tijdelijke algemene regels
                                                           geluid: zie art. 3.14b, lid 2,
                                                           Bal.

                                                         → blijft gelden want geen
                                                         wijzigingen in tijdelijke
                                                         algemene regels geluid Bal
                                                         omdat de datum 30 juni 2025
                                                         in de aanhef van art. 3.14b, lid
                                                         1, Bal als einddatum van de
                                                         overbruggingsregeling is
                                                         geschrapt.

                      Bestaande (na 1 januari 2024       → geen overgangsrecht nodig
                      toegelaten of gewijzigde)          om deze situatie te laten
                      situaties, volgens:                voortbestaan; het
                      • Besluitvorming in kader van      omgevingsplan of de
                        omgevingsplan,                   omgevingsvergunning is al
                        omgevingsvergunning voor         vastgesteld onder de Ow.
                        een buitenplanse
                        omgevingsplanactiviteit          • Uiterlijk 31 december 2031:
                        en/of omgevingsvergunning          geluidregels opnemen in het
                        milieu.                            omgevingsplan met
                      • Paragraaf 5.1.4.2.3 Bkl niet       toepassing van (met dit
                        van toepassing (uitzondering       besluit aangepaste) §
                        windparken in art. 5.75a           5.1.4.2.3 Bkl, tenzij de
                        Bkl).                              geluidregels voor 1 juli 2025
                      • Geen wettelijke normen voor        al zijn vastgelegd in het
                        geluid: afweging en                nieuwe deel van het
                        onderbouwing door lokaal           omgevingsplan, voor zover
                        bevoegd gezag.                     met betrekking tot het
                      • Algemeen kader art. 5.59,          windpark niet al voor 1 juli
                        leden 1 en 2, Bkl:                 2025 een nieuw
                         1. In een omgevingsplan           omgevingsplan is
                            wordt rekening gehouden        vastgesteld...
                            met het geluid door
                            activiteiten op
                            geluidgevoelige
                            gebouwen.
                         2. Een omgevingsplan
                            voorziet erin dat het
                            geluid door een activiteit
                            op geluidgevoelige
                            gebouwen aanvaardbaar
                            is.

                      Niet van toepassing:
                      • Tijdelijke algemene regels
                        geluid: zie art. 3.14b, lid 2,
                        Bal).

                      → verplichting om uiterlijk 31
                      december 2031 geluidregels in
                      het nieuwe deel van het
                      omgevingsplan op te nemen
                      met toepassing van §
                      5.1.4.2.3 Bkl geldt nog niet
                      (tijdelijke uitzondering
                      windparken art. 5.75a Bkl).



                                                                                            28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre> Voor 1 januari 2024          Na 1 januari 2024 maar         Na 1 juli 2025
                              voor 1 juli 2025

                                                             Nieuwe (toelaten of wijzigen
                                                             van) situaties na 1 juli 2025:
                                                              • Geluidregels opnemen in het
                                                                omgevingsplan met
                                                                toepassing van (met dit
                                                                besluit aangepaste) §
                                                                5.1.4.2.3 Bkl.



5. Externe veiligheid

5.1 Inleiding

De bevolking in de omgeving van een windturbine of windpark kan te maken krijgen met
een verhoogde kans op overlijden als zich een ongewoon voorval met een windturbine
voordoet. Mogelijke ongewone voorvallen worden uitgedrukt in faalscenario’s, zoals
ijsafwerping, mastbreuk en het afbreken van een windturbineblad (bladworp) of het naar
beneden vallen van de gondel. Risico’s door faalscenario’s kunnen inzichtelijk worden
gemaakt met behulp van het plaatsgebonden risico. Het plaatsgebonden risico is de kans
dat een persoon die een jaar lang onbeschermd aanwezig is op een plaats in de omgeving
van een risicoverhogende activiteit, overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongewoon
voorval dat door die activiteit wordt veroorzaakt. Een plaatsgebonden risico van 10-6 per
jaar betekent dat de kans op overlijden op een bepaalde geografische plaats één op de
miljoen per jaar is. De waarde van 10 -5 staat voor een kans op overlijden van één op de
honderdduizend per jaar. Hoe groter de afstand tot de windturbine, hoe kleiner de
optredende overlijdenskansen. De overlijdenskans neemt af tot nul op een afstand waarop
geen enkel faalscenario gevolgen in de omgeving kan veroorzaken.

Of windturbines een extern veiligheidsrisico kunnen veroorzaken is sterk afhankelijk van
de omgeving, met name of er in de omgeving van een windturbine sprake is van
gebouwen of locaties waar mensen kunnen verblijven. Daarbij is niet alleen de actuele
situatie relevant, maar ook in de toekomst kunnen zich ontwikkelingen voordoen, waarbij
zich externe veiligheidsrisico’s kunnen manifesteren. In landelijk gebied staan
windturbines vanwege de gehanteerde geluidnormen vaak ‘automatisch’ ook uit een
oogpunt van externe veiligheid op voldoende afstand van kwetsbare objecten die tegen
die risico’s beschermd moeten worden. Windturbines die momenteel in de directe
nabijheid van bebouwing staan, dat wil zeggen, binnen een afstand waarop nog relevante
faalscenario’s kunnen optreden, staan vaak op bedrijventerreinen of in havengebieden. Op
bedrijven- of haventerreinen zijn veelal geen maatgevende geluidgevoelige objecten
aanwezig, zodat externe veiligheidsrisico’s daar maatgevend kunnen zijn omdat niet al
vanwege de gehanteerde geluidsnormen een voldoende afstand moet worden
aangehouden waarbij geen sprake is van relevante externe veiligheidsrisico’s.

Wat betreft de externe veiligheidsaspecten van windturbines kan in het kader van de
Omgevingswet onderscheid worden gemaakt tussen verschillende, in het hiernavolgende
te bespreken, typen bepalingen die tot doel hebben om externe veiligheidsrisico’s te
beperken en te voorkomen.
1. Allereerst zijn er bepalingen die inhouden dat alleen windturbines met een veilig
ontwerp mogen worden geplaatst en die verplichten tot onderhoud en inspectie van de
windturbines. Deze regels zijn direct gericht tot de exploitanten van een windturbine. Zij
gelden namelijk onafhankelijk van de locatie van een windturbine en behoeven in beginsel
geen locatiespecifieke invulling door het bevoegd gezag.
Op deze bepalingen wordt ingegaan in paragraaf 5.5
2. Daarnaast zijn er bepalingen die risiconormen bevatten om de veiligheid te waarborgen
van mensen die in de nabijheid van windturbines wonen, werken of recreëren in verband
met de risico’s van de windturbines zelf. Deze bepalingen grijpen aan op besluiten die
worden genomen door het bevoegd gezag, te weten:
- een ruimtelijke besluit dat betrekking heeft op een windturbine of windpark;
- een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op een windpark met 3 of meer


                                                                                         29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>windturbines; en
- een ruimtelijke besluit dat betrekking heeft op beperkt kwetsbare of kwetsbare
gebouwen en locaties of zeer kwetsbare gebouwen in de omgeving van een windturbine of
windpark.
Een eerste verschil ten opzichte van de eerdere windturbinebepalingen met ri siconormen
die in het Abm waren opgenomen is dat de bepalingen met risiconormen op het gebied
van het plaatsgebonden risico niet meer tot de exploitanten van windturbines en
windparken zijn gericht, maar tot het bevoegd gezag dat met betrekking tot een
windturbine of windpark een besluit neemt. Een tweede verschil is dat voor beperkt
kwetsbare gebouwen en locaties in plaats van de eerdere grenswaarde nu sprake is van
een standaardwaarde, met dien verstande dat de standaardwaarde uitgaat van een lager
acceptabel risico dan de grenswaarde die in de eerdere windturbinebepalingen werd
gehanteerd. De in dit besluit opgenomen strengere standaardwaarde laat het bevoegd
gezag enige ruimte om een eigen, goed gemotiveerde, afweging te maken en een iets
hoger risico toe te staan, met dien verstande dat dit risico niet hoger mag zijn dan de
grenswaarde die eerder werd gehanteerd. Voor kwetsbare gebouwen en locaties en zeer
kwetsbare gebouwen is nog steeds sprake van een grenswaarde.
Op deze bepalingen wordt uitgebreider ingegaan in de paragrafen 5.2 en 5.6.
3. Dan zijn er ook nog bepalingen die eveneens risiconormen bevatten, maar die niet
direct betrekking hebben op de risico’s die windturbines zelf veroorzaken, maar op de
risico’s die worden veroorzaakt door risicoverhogende activiteiten die plaatsvinden in de
nabijheid van een windturbine of windpark, te weten:
- buisleidingen voor het vervoer van gevaarlijke stoffen; of
- bedrijven waar gevaarlijke stoffen worden gebruikt of opgeslagen.
Als gevolg van een ongewoon voorval met een windturbine kan zich vervolgens ook een
ongewoon voorval voordoen met de gevaarlijke stoffen die aanwezig die in een
nabijgelegen buisleiding of bedrijf bedrijven aanwezig zijn. Hierdoor kunnen zogenaamde
domino-effecten optreden, die indirect aan de windturbine moeten worden toegeschreven.
De eerdere windturbinebepalingen hadden alleen betrekking op risico’s in verband met
gevaarlijke stoffen in buisleidingen. In dit besluit worden die bepalingen uitgebreid tot
gevaarlijke stoffen in bedrijven. Ook deze bepalingen grijpen weer aan op besluiten van
het bevoegd gezag, te weten ruimtelijke besluiten met betrekking tot een windturbine of
windpark en het verlenen van een omgevingsvergunning voor een windpark.
4. Ten slotte zijn er bepalingen die verplichten tot obstakelmarkering en
obstakelverlichting van windturbines met het oog op het luchtverkeer. Als een vliegtuig
tegen een windturbines vliegt, dan kan dat gevolgen hebben voor zowel de inzittenden
van het vliegtuig als omwonenden van de windturbine. In die zin beogen deze bepalingen
de externe veiligheidsaspecten van windturbines te reguleren. Tegelijkertijd beogen de
bepalingen echter de overlast te beperken die de voorgeschreven obstakelverlichting van
windturbines kan meebrengen voor de omwonenden. Door hun dubbelzijdige doelstelling
onderscheiden deze bepalingen zich van de andere bepalingen met betrekking tot de
externe veiligheidsaspecten van windturbines. Daarom wordt hier in paragraaf 6
afzonderlijk op ingegaan. Ten opzichte van de eerdere windturbinebepalingen betreft het
nieuwe bepalingen.

5.2 Extern veiligheidsbeleid in algemene zin

De bepalingen over externe veiligheidsaspecten van windturbines die in dit besluit zijn
opgenomen, sluiten beter aan op de wet- en regelgeving voor externe veiligheidsaspecten
van risicoveroorzakende activiteiten dan de eerdere windturbinebepalingen die in het Abm
waren opgenomen, en zetten de lijn voort die al was uitgezet in de eerdere
windturbinebepalingen die in het Bkl waren opgenomen totdat die bepalingen in verband
met de jurisprudentie over de plan MER-plichtigheid voor windparken met drie of meer
windturbines moesten worden ingetrokken.
In de eerste plaats houdt de betere aansluiting in dat de risiconormen die voor
windturbines in relatie tot risicogevoelige gebouwen en locaties in de omgeving worden
gehanteerd, niet langer in de vorm van rechtstreeks werkende algemene regels voor
exploitanten van windturbines zijn gesteld, maar als instructieregels waaraan het bevoegd
gezag uitvoering moet geven wanneer het besluiten over windturbines neemt. De
belangrijkste reden is dat deze risico’s samenhangen met de ruimtelijke situering van
windturbines en kwetsbare gebouwen en locaties. De exploitant van een windturbine of
windpark heeft hierop maar ten dele invloed, maar is mede afhankelijk van ruimtelijke
besluiten van het bevoegd gezag die ook op ontwikkelingen in de omgeving van de
windturbine of het windpark betrekking kunnen hebben. In paragraaf 4.6 wordt hierop

                                                                                       30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>nader ingegaan.
In de tweede plaats houdt de betere aansluiting in dat de risiconorm voor windturbines in
relatie tot beperkt kwetsbare gebouwen en locaties naar aard en hoogte in lijn wordt
gebracht met de risiconorm voor andere activiteiten met externe veiligheidsrisico’s. Dit
houdt met name in dat voor windturbines in relatie tot beperkt kwetsbare objecten en
locaties een aangescherpte standaardwaarde wordt ingevoerd in plaats van de eerder
geldende grenswaarde.
In de derde plaats wordt ter beperking van de kans op het optreden van domino-effecten
bij een ongewoon voorval met betrekking tot een windturbine een nieuwe risiconorm
ingevoerd. Deze geldt voor windturbines in relatie tot risicoverhogende bedrijven waarin
met gevaarlijke stoffen wordt gewerkt, naar analogie van de al bestaande risiconorm voor
windturbines in relatie tot buisleidingen waarin gevaarlijke stoffen worden vervoerd.
In paragraaf 4.7 wordt hierop nader ingegaan.

De beleidsvorming met het oog op het beheersen van de risico’s van maatschappelijk en
economisch gezien nuttige activiteiten heeft een lange voorgeschiedenis. Vanaf de jaren
’80 van de vorige eeuw is het beleid op het gebied van externe veiligheid stapsgewijs
uitgebouwd en verbreed naar activiteiten met vergelijkbare risico’s voor de omgeving. ,
Aanleiding hiervoor waren onder meer grote incidenten die zich in het buitenland hebben
voorgedaan bij activiteiten met gevaarlijke stoffen (bevoorrading met LPG). Na de
vuurwerkramp in Enschede in 2000 zijn de normen voor de beoordeling van de
toelaatbaarheid van risicoverhogende activiteiten verankerd in de regelgeving voor
inrichtingen (2004), het vervoer van gevaarlijke stoffen door buisleidingen (2011) en het
vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg, spoorweg en vaarweg (2015). Deze normen
bieden iedere inwoner in Nederland eenzelfde minimumniveau van bescherming tegen de
kans om het leven te komen door een ongeval met een gevaarlijke stof bij bedrijfsmatige
activiteiten van derden.

Met het beleid (en de daaruit voortvloeiende regelgeving) op het gebied van externe
veiligheid wordt beoogd te waarborgen dat de veiligheidsrisico’s voor mensen die in de
omgeving van een risicoverhogende activiteit wonen, werken of recreëren, worden
begrensd tot een maatschappelijk aanvaardbaar risiconiveau. Deze risicobenadering houdt
onder meer in dat de risico’s van een activiteit voor de omgeving worden vergeleken met
een bepaalde kans die een willekeurige persoon die in de buurt van die activiteit verblijft,
overlijdt als gevolg van een ongewoon voorval dat zich bij die activiteit voordoet.
Daarmee wordt voor externe veiligheid een ‘basisbeschermingsniveau’ geboden. 21 Dit
basisbeschermingsniveau houdt in dat mensen niet worden blootgesteld aan een
plaatsgebonden overlijdensrisico in verband met een activiteit met externe
veiligheidsrisico’s dat hoger is dan 1 op de 1.000.000 (10 -6) per jaar.22 Deze norm is
destijds verankerd in het Vierde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP 4) 23.
Het criterium 10-6 is een politieke plan-mer welke risico’s in verband met risicoverhogende
activiteiten maatschappelijk aanvaardbaar worden geacht. De plan-mer voor dit
basisbeschermingsniveau is gemaakt in overleg met de Tweede Kamer. Er heeft daarbij
een afweging plaatsgevonden tussen enerzijds maatschappelijke belangen die met
bepaalde ontwikkelingen en activiteiten zijn gediend, anderzijds het veiligheidsbelang van
mensen in de omgeving daarvan.

Naast het voornemen om een bovengrens voor risico’s in verband met nieuwe activiteiten
met gevaarlijke stoffen wettelijk te verankeren, werd in het NMP 4 ook het voornemen
uitgesproken die waarde uiterlijk in 2010 ook voor bestaande activiteiten te stellen. Aan
dit voornemen is in 2004 uitvoering gegeven in het Besluit externe veiligheid inrichtingen.
Voor een beschrijving van de totstandkomingsgeschiedenis van dat besluit wordt
verwezen naar de nota van toelichting bij dat besluit. 24

In 2011 is in aansluiting op het Besluit externe veiligheid inrichtingen (dat betrekking
heeft op risico’s van activiteiten waarbij gevaarlijke stoffen in het spel zijn), in het Abm
ook voor windturbines (waarbij, behoudens domino-effecten, geen gevaarlijke stoffen in

21
   Nota Modernisering omgevingsveiligheid, Kamerstukken II 2013/14, 29517, nr. 92.
22
   Voor de herkomst van deze risiconorm zie het Indicatief Meerjaren Programma Milieubeheer 1986-1990,
Kamerstukken II 1985/86, 19204, nrs. 1-2, p. 178, en de Integrale Nota LPG, Kamerstukken II 1983/84,
18233, nr. 2).
23
   Kamerstukken II 2000/01, 27801, nr. 1.
24
   Stb. 2004, 250, in het bijzonder pp. 17-19 en 27 van de nota van toelichting.

                                                                                                         31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>het spel zijn) een grenswaarde voor aanvaardbare risico’s voor kwetsbare objecten in de
omgeving gesteld.

Met de beleidsnota ‘Bewust Omgaan met Veiligheid: Rode Draden’ is in 2014 de basis
gelegd voor een integraal afwegingskader ten behoeve van de risico- en
veiligheidsvraagstukken die spelen op verschillende beleidsterreinen van het ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat. Vervolgens is dit kader in het programma ‘Bewust
Omgaan met Veiligheid (2015–2018)’ uitgewerkt in een aanpak van deze vraagstukken.
In 2018 heeft de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, mede namens de Minister
van Infrastructuur en Milieu, de eindrapportage van het programma aangeboden aan de
Tweede Kamer en Eerste Kamer. In de aanbiedingsbrief wordt het waarborgen van een
basisbeschermingsniveau voor burgers (aangeduid met de term ‘basisveiligheid’) een
speerpunt van het beleid genoemd. 25

In het externe veiligheidsbeleid wordt onderscheid gemaakt naar de mate van
kwetsbaarheid van de mensen die doorgaans in een bepaald gebouw of op een bepaalde
locatie verblijven: ‘zeer kwetsbare gebouwen’; ‘kwetsbare gebouwen en locaties’ en
‘beperkt kwetsbare gebouwen en locaties’. Aan deze indeling liggen de volgende criteria
ten grondslag: zelfredzaamheid, verblijfsduur en aantal personen dat doorgaans in het
gebouw of op de locatie aanwezig is. Voorbeelden van zeer kwetsbaar gebouwen zijn
ziekenhuizen, kinderdagverblijven en basisscholen. Woonbebouwing, grote kantoren en
grote recreatieterreinen vallen onder de categorie kwetsbare gebouwen en locaties. Kleine
kantoren en kleine recreatieterreinen zijn beperkt kwetsbaar.
De categorie ‘zeer kwetsbare gebouwen’ die in het Bkl wordt onderscheiden , maakte in
het voormalige Besluit externe veiligheid inrichtingen nog deel uit van de categorie
‘kwetsbare gebouwen’. 26

5.3 Vertaling van het externe veiligheidsbeleid voor windturbines in dit besluit

Het externe veiligheidsbeleid voor windturbines is in het kader van het Omgevingsbesluit,
zoals in paragraaf 4.1 al werd aangegeven, uitgewerkt in vier typen bepalingen. Daarbij
hebben de uitkomsten van het plan-MER als grondslag gediend. Deze worden
weergegeven in paragraaf 4.8.

Allereerst omvat dit besluit bepalingen waarin rechtstreeks werkende, tot de exploitanten
van windturbines gerichte, algemene regels zijn opgenomen. Deze bepalingen maken deel
uit van het Bal. Hierin zijn basisverplichtingen van exploitanten vastgelegd, bijvoorbeeld
dat zij het nodige onderhoud aan windturbines moeten verrichten. Hierop wordt ingegaan
in paragraaf 4.4.

Daarnaast omvat dit besluit tot het bevoegd gezag gerichte instructieregels in de vorm
van instructieregels en beoordelingsregels. Deze instructieregels zijn opgenomen in het
Bkl. Zij bevatten risiconormen voor de externe veiligheidsrisico’s van windturbines en
windparken voor hun omgeving.
De instructieregels hebben betrekking op besluiten over het toelaten of vergunnen van
een windturbine of windpark die risico’s opleveren voor al aanwezige of toegelaten
gebouwen en locaties in de omgeving. Daarbij gaat het zowel om nieuwe windturbines als
om het vervangen van bestaande windturbines door windturbines van een groter formaat
of met andere karakteristieken.
Instructieregels richten zich op besluiten over de vaststelling van een omgevingsplan. De
instructieregels zijn van overeenkomstige toepassing op projectbesluiten en
omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Instructieregels
zijn bedoeld ter uitwerking van het wettelijke vereiste van een evenwichtige toedeling van
functies aan locaties.


25
   Bewust omgaan met veiligheid: rode draden (Kamerstukken I 2013/14, 32862, L, met bijlage); Brief van de
Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, Kamerstukken II 2017/18, 28089, nr. 71, d.d. 4 juli 2018,
met bijlagen, waaronder RIVM Rapport 2018-0029, Bewust Omgaan met Veiligheid: doelen en effectmaten in
het risico- en veiligheidsbeleid.
26
   In de voormalige wetgeving (Besluit externe veiligheid inrichtingen; Activiteitenbesluit) werd gesproken van
‘kwetsbaar object’ en ‘beperkt kwetsbaar object’. Deze begrippen komen inhoudelijk vrijwel overeen met de in
de tekst genoemde begrippen zoals die in bijlage VI bij het Bkl zijn gedefinieerd. Met de begrippen beperkt
kwetsbaar, kwetsbaar en zeer kwetsbaar gebouw wordt aangesloten bij de terminologie en gebruiksfuncties
zoals die in het Besluit bouwwerken leefomgeving voor bouwwerken worden gehanteerd.

                                                                                                             32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>In geval van een windpark met drie of meer windturbines gaat het daarnaast om
beoordelingsregels die betrekking hebben op de hiervoor vereiste omgevingsvergunning
voor een milieubelastende activiteit. Ook voor de verlening van een omgevingsvergunning
voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, in geval wordt afgeweken van het
geldende omgevingsplan, gaat het om beoordelingsregels. In de beoordelingsregels wordt
verwezen naar de instructieregels.

De risiconormen hebben betrekking op de volgende risico’s:
1. het directe risico dat de windturbine of het windpark zelf voor de omgeving kan
meebrengen; en
2. het indirecte risico dat de windturbine of het windpark kan meebrengen in relatie tot
risicoverhogende activiteiten die met gevaarlijke stoffen worden verricht in een buisleiding
of in een bedrijf in de omgeving (domino-effecten). Er is sprake van een indirect risico
omdat het risico voor de omgeving niet direct uitgaat van de windturbine of het windpark
zelf, maar van de buisleiding of het bedrijf waar als gevolg van een ongewoon voorval
(delen van) een windturbine op terecht komen.

In dit besluit zijn voor zowel de directe risico’s als indirecte risico’s (domino-effecten) de
volgende risiconormen opgenomen:
a. een grenswaarde van 10-6 per jaar voor het plaatsgebonden risico voor zeer kwetsbare
gebouwen en kwetsbare gebouwen en locaties; en
b. een standaardwaarde van 10 -6 per jaar voor het plaatsgebonden risico voor beperkt
kwetsbare gebouwen en locaties.

Er wordt voor windturbines aangesloten bij de eerder ontwikkelde risiconormen voor
externe veiligheid in verband met risicoverhogende activiteiten waarbij gevaarlijke stoffen
in het geding zijn. Deze risiconormen moeten door het bevoegd gezag als
beoordelingskader worden gehanteerd bij het nemen van besluiten, en waren al
opgenomen in het voormalige Besluit externe veiligheid inrichtingen en zijn overgenomen
in het Bkl.

Dit betekent dat de hoogte van de risiconorm voor beperkt kwetsbare gebouwen en
locaties wordt gelijkgesteld aan die voor kwetsbare gebouwen en locaties en zeer
kwetsbare gebouwen, te weten 10 -6 per jaar. Daarmee wordt een einde gemaakt aan het
verschil in normstelling voor windturbines dat in het voormalige Abm werd gemaakt. In
dat besluit bedroeg de risiconorm voor windturbines voor een beperkt kwetsbaar object
10-5 per jaar en voor een kwetsbaar object 10 -6 per jaar. Beide normen hadden de status
van grenswaarden die niet mochten worden overschreden. Bij de aanscherping van de
risiconorm voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties in dit besluit is niet langer
sprake van een grenswaarde, maar heeft de norm de status van standaardwaarde (met
inherente afwijkingsmogelijkheid) gekregen. Hierop wordt ingegaan in paragraaf 4.5.

Tenslotte zijn er in dit besluit ook rechtstreeks werkende, tot de exploitanten van
windturbines gerichte, algemene regels gesteld, die betrekking hebben op de verlichting
van windturbines (in paragraaf 4.1 in de opsomming onder punt 2 weergegeven). Ook
deze bepalingen zijn uit een oogpunt van externe veiligheid gesteld, in het bijzonder het
voorkomen van ongevallen in de vorm van een botsing tussen een luchtvaartuig en een
windturbine. Tegelijkertijd beogen zij het optreden van lichthinder die als gevolg van de
verplichte verlichting kan optreden, te beperken. Deze onderwerpen waren tot nu toe in
de windturbinebepalingen niet geregeld.

5.4 Regels voor exploitanten van windturbines

In het Bal zijn voor exploitanten van windturbines rechtstreeks werkende algemene regels
opgenomen. Zij hebben betrekking op aspecten van een windturbine waarvoor de
exploitant de eerste verantwoordelijkheid draagt, omdat hij het bij uitstek in zijn macht
heeft om de nodige maatregelen te nemen: periodieke inspectie; onderhoud; reparatie
van geconstateerde gebreken; technische veiligheid. Eisen voor de technische veiligheid
zijn opgenomen in zogenaamde NEN, NEN-EN en NEN-EN-IEC27, normen, die een


27
  Onder NEN wordt verstaan: een door de Stichting Koninklijk Nederlands Normalisatie-instituut als
Nederlandse Norm uitgegeven normdocument; onder NEN-EN wordt verstaan: een door de Stichting



                                                                                                     33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>weergave zijn van de stand der techniek. In bijlage II bij de Omgevingsregeling, de
uitvoeringsregeling op grond van de Omgevingswet, zal naar de van toepassing zijnde
versie van deze internationale normen worden verwezen. Daarvoor bevat artikel 4.3,
vierde lid, van de Omgevingswet de grondslag.
Deze regels bevatten voortdurende verplichtingen met betrekking tot windturbines, die op
ieder moment kunnen worden ingeroepen door een belanghebbende of gehandhaafd door
het bevoegd gezag.

5.5 Regels voor overheden bij besluitvorming met betrekking tot windturbines

Anders dan in het voormalige Abm het geval was, zijn in het kader van de Omgevingswet
geen plaatsgebonden-risiconormen voor externe veiligheid meer opgenomen in de vorm
van algemene regels die direct zijn gericht tot exploitanten van windturbines of
windparken. In plaats daarvan zijn instructieregels vastgesteld, die zijn gericht tot het
bestuursorgaan dat een besluit neemt over het toelaten of vergunnen van een
windturbine of windpark. Deze instructieregels zijn opgenomen in het Bkl. De
instructieregels houden in dat bij het nemen van een besluit over een milieubelastende
activiteit een bepaald beschermingsniveau voor de omgeving moet worden geboden.
Instructiebepalingen zijn voor exploitanten van windturbines alleen indirect van belang,
door hun doorwerking via het besluit dat het bevoegd gezag ter uitvoering van de
instructieregels met betrekking tot een windturbine heeft genomen.

Het aangrijpingspunt voor de instructieregels is het besluit over de toelaatbaarheid
(omgevingsplan) of de vergunbaarheid (omgevingsvergunning) van de activiteit.
De Omgevingswet biedt in artikel 2.24, eerste lid, de grondslag om bij algemene
maatregel van bestuur regels te stellen over de uitoefening van taken of bevoegdheden
door bestuursorganen, teneinde te voldoen aan bepaalde omgevingswaarden of andere
doelstellingen voor de fysieke leefomgeving die bij algemene maatregel van bestuur of in
de Omgevingswet zijn vastgesteld. Blijkens artikel 2.28 van de Omgevingswet worden
instructieregels op grond van artikel 2.24 in ieder geval gesteld over omgevingsplannen
en projectbesluiten met het oog op het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van
de gezondheid en het beschermen van het milieu die betrekking hebben op de externe
veiligheidsrisico’s van opslag, productie, gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen.
Blijkens artikel 5.18 van de Omgevingswet kunnen bij algemene maatregel van bestuur
ook beoordelingsregels worden gesteld over het verlenen of weigeren van een
omgevingsvergunning voor een activiteit waarvoor op grond van artikel 5.1 van de wet
een omgevingsvergunning verplicht is gesteld.

’’Met dit type regels wordt gewaarborgd dat het bestuursorgaan voordat het met
betrekking tot een nieuwe milieubelastende activiteit of een wijziging van een bestaande
milieubelastende activiteit een besluit neemt, de aanvaardbaarheid beoordeelt van de
mogelijke gevolgen die de activiteit voor de omgeving ook nog kan veroorzaken nadat
met betrekking tot die activiteit de nodige technische, organisatorische en andere
beschermende maatregelen zijn getroffen.

Met het geven van instructieregels wordt in het licht een evenwichtige toedeling van
functies aan locaties een tweezijdige, brongerichte en omgevingsgerichte, waarborg
geboden voor het bereiken en in stand houden van het gewenste beschermingsniveau
tegen externe veiligheidsrisico’s. Dit houdt in dat de relatie tussen de windturbine en de
omgeving van de windturbine uitgangspunt is, met dien verstande dat aan beide kanten
relevante ontwikkelingen kunnen optreden Die in de besluitvorming doorwerken. De
eerdere, uitsluitend tot de exploitant gerichte, algemene regels van het Abm, waarin de
risiconormen waren opgenomen, legden de verantwoordelijkheid voor de nakoming
daarvan eenzijdig bij de exploitant. De exploitant kan echter uitsluitend verantwoordelijk
worden gehouden voor ontwikkelingen die direct de windturbine zelf betreffen.
Ontwikkelingen in de omgeving, die ook bepalend kunnen zijn of aan de risiconorm wordt
voldaan, onttrekken zich aan zijn directe beïnvloedingssfeer, zodat het niet logisch is om
hem wel erop aan te spreken dat ook in die gevallen aan de risiconormen wordt voldaan.
Instructieregels leggen de verantwoordelijkheid voor het voldoen aan de risiconormen
neer bij het bevoegd gezag dat ’met betrekking tot de ruimtelijke ontwikkelingen de

Koninklijk Nederlands Normalisatie-instituut als Europese Norm uitgegeven normdocument; onder IEC
wordt verstaan: een door de Stichting Koninklijk Nederlands Normalisatie-instituut als Internationale Norm
uitgegeven normdocument.

                                                                                                        34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>besluiten neemt. Anders dan de exploitant beschikt het bevoegd gezag wel over de
passende instrumenten, door de verschillende relevante activiteiten en ontwikkelingen in
een omgevingsplan zodanig ten opzichte van elkaar te situeren dat (ook op langere
termijn) aan de risiconorm wordt voldaan. Bij de besluitvorming kan het bevoegd gezag
zowel aan de kant van ontwikkelingen met betrekking tot de windturbine als aan de kant
van ontwikkelingen in de omgeving van de windturbine ‘aan de knoppen draaien’. Daarbij
moeten zowel de directe als indirecte, via andere risicoverhogende activiteiten (met name
buisleidingen en bedrijven met gevaarlijke stoffen) doorwerkende, risico’s van de
windturbine of het windpark voor de omgeving in het oog worden gehouden.

Omdat instructieregels zijn gericht op het nemen van besluiten, zijn zij niet direct van
belang voor bestaande windturbines en windparken die al zijn toegelaten en vergund,
omdat hiervoor geen besluiten meer hoeven te worden genomen. Als met betrekking tot
dergelijke windturbines en windparken niet aan de gestelde risiconormen zou worden
voldaan, vloeit hier dus niet uit voort dat tot sanering van die situatie moet worden
overgegaan. Als met betrekking tot de windturbine of het windpark echter alsnog een
besluit moet worden genomen, moet wel aan de risiconormen worden voldaan. Dit
behoeft echter niet tot problemen te leiden, omdat ten opzichte van de eerdere
windturbinebepalingen alleen in relatie tot beperkt kwetsbare gebouwen en locaties een
aangescherpte risiconorm van 10 -6 geldt, maar deze in de vorm van een standaardwaarde
is gesteld, die de mogelijkheid biedt dat het bevoegd gezag besluit om als grenswaarde de
eerdere toepasselijke risiconorm van 10 -5 te blijven hanteren.

5.6 Juridisch karakter van grenswaarden en standaardwaarden

De instructieregels en beoordelingsregels uit de Omgevingswet binden het bestuursorgaan
bij het uitoefenen van een bevoegdheid die in de regel is aangewezen. De hardheid van de
juridische doorwerking van een instructie- of beoordelingsregel kan verschillen.

De normen voor externe veiligheid in dit besluit hebben het karakter van grenswaarde of
standaardwaarde. Een grenswaarde geeft het beschermingsniveau aan dat ten minste
bereikt en in stand gehouden moet worden (basisbeschermingsniveau). Met een
standaardwaarde, moet het bevoegd gezag bij de vaststelling van het in de regelgeving
aangewezen besluit rekening houden. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op het
verschil tussen deze waarden.

Een grenswaarde is de waarde die het bevoegd gezag bij het nemen van een besluit
waarvoor de instructieregel geldt, in acht moet nemen. Dat wil zeggen dat bij de
uitoefening van de aangewezen bevoegdheid (de verlening van een omgevingsvergunning
of de vaststelling van een omgevingsplan) ten minste aan die waarde moet worden
voldaan. Van deze waarde mag niet worden afgeweken (tenzij dat in de desbetreffende
bepaling van de amvb uitdrukkelijk is aangegeven). Het belang van het waarborgen van
een basisbeschermingsniveau stuurt hier dwingend op de uitkomst van de
belangenafweging. Wordt niet aan de waarde voldaan, dan moet de omgevingsvergunning
worden geweigerd of kan het omgevingsplan, waarbij de activiteit wordt toegelaten, voor
dat onderdeel niet worden vastgesteld.
Het gebruik van een grenswaarde impliceert dat het bevoegd gezag een hoger niveau van
bescherming dan de grenswaarde aangeeft kan hanteren.

Een standaardwaarde houdt een inhoudelijke sturing in van de belangenafweging die aan
het besluit ten grondslag ligt, zonder de uitkomst van de belangenafweging op voorhand
dwingend vast te leggen. De regel waarin de waarde is opgenomen, biedt dan een
inherente beoordelingsruimte voor het bevoegd gezag om in besluiten gemotiveerd van de
standaardwaarde af te wijken. Dit betekent dat er bij de te verrichten belangenafweging
in concrete gevallen nog enige ruimte blijft voor afstemming op de lokale situatie. Daarbij
kunnen het veiligheidsbelang en het belang van een duurzame energievoorziening op een
evenwichtige manier worden gewogen. Weliswaar is het de bedoeling om de
standaardwaarde te realiseren, maar niet tot elke prijs, ten koste van de andere belangen
die in het geding zijn. De wetgever is ervan uitgegaan dat van die mogelijkheid
terughoudend gebruik zal worden gemaakt.

Voor een verdere uitleg van de begrippen grenswaarde/standaardwaarde wordt hier
verwezen naar paragraaf 2.3.2.3 van de nota van toelichting bij het Bkl (Stb. 2018, 292).


                                                                                        35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>De risiconorm die wordt gehanteerd is, zoals hierna zal worden toegelicht, voor zeer
kwetsbare gebouwen, kwetsbare gebouwen en locaties en beperkt kwetsbare gebouwen
en locaties steeds dezelfde, maar de hardheid van de norm verschilt, al naar gelang de
norm als grenswaarde dan wel standaardwaarde is vastgelegd.
Het onderscheid tussen grenswaarde en standaardwaarde voor externe veiligheid in dit
besluit hangt samen met de uiteenlopende mate van kwetsbaarheid van personen die
verblijven in gebouwen en op locaties in de omgeving van een risicoverhogende activiteit.
Op dit onderscheid is hiervoor in paragraaf 4.2 al ingegaan.
Het onderscheid tussen de categorie zeer kwetsbare gebouwen en de categorie kwetsbare
gebouwen en locaties is in het Bkl van belang voor de afweging van het groepsrisico
binnen een zogeheten aandachtsgebied. Voor windturbines gelden geen
aandachtsgebieden. Dit betekent dat het onderscheid tussen deze beide categorieën geen
consequenties heeft voor de risiconorm die voor het plaatsgebonden risico van
windturbines wordt gehanteerd.

5.7 Windturbines in de omgeving van bedrijven en buisleidingen met gevaarlijke stoffen

Om te kunnen voldoen aan de kabinetsdoelstellingen voor het winnen van energie uit
wind op land is een zo effectief mogelijk gebruik van de schaarse ruimte in Nederland van
belang. In de Nationale omgevingsvisie (NOVI) zijn als mogelijke locaties voor de
vestiging van windturbines ook haven- en industrieterreinen genoemd. In de regionale
energiestrategieën (rees) worden de (on)mogelijkheden van deze en andere zoeklocaties
nader verkend. Na deze nadere verkenningsfase zal het oprichten van nieuwe
windturbines op een locatie ruimtelijk inpasbaar moeten worden gemaakt in het
omgevingsplan en zal voor concrete projecten veelal een omgevingsvergunning moeten
worden verleend. Bij deze besluiten zal ook rekening moeten worden gehouden met het
belang van het waarborgen van de veiligheid.
Naast regels met het oog op de directe bescherming van mensen in de omgeving van een
windturbine of windpark zijn in dit besluit daarom ook bepalingen van het Bkl opgenomen,
waarin instructieregels zijn gesteld voor de beoordeling van de toelaatbaarheid of
vergunbaarheid van windturbines in de nabijheid van bepaalde bedrijven waarin met
gevaarlijke stoffen wordt gewerkt, en buisleidingen waarin gevaarlijke stoffen worden
vervoerd.
Het gaat om bedrijven waarvoor het plaatsgebonden risico moet worden berekend. Deze
bedrijven zijn aangewezen in bijlage VII, onder E, onder 2 tot en met 13, van het Bkl.
Deze regels houden in dat het bevoegd gezag bij de beoordeling van de toelaatbaarheid of
vergunbaarheid van (één of meer) windturbines in de directe omgeving van het bedrijf of
de buisleiding de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico voor zeer kwetsbare
gebouwen en kwetsbare gebouwen en locaties in acht moet nemen en rekening moet
houden met de standaardwaarde voor het plaatsgebonden risico voor beperkt kwetsbare
gebouwen en locaties. Er is dus weer sprake van tot het bevoegd gezag gerichte
instructieregels, die echter met het oog op de doorwerking in besluiten die met betrekking
tot de windturbine of het windpark worden genomen, indirect ook van belang zijn voor de
exploitant. De risiconorm heeft ook weer de waarde van 10 -6 per jaar. De instructie- en
beoordelingsregels hebben betrekking op het in het omgevingsplan toelaten,
onderscheidenlijk vergunnen, van nieuwe windturbines. Het gaat daarbij zowel om het
plaatsen van nieuwe windturbines als het vervangen van bestaande windturbines door
windturbines van een groter formaat of met andere karakteristieken dan de bestaande
windturbines.
De beoordeling die moet worden uitgevoerd, heeft betrekking op de risicoverhogende
invloed van de windturbine(s) op het plaatsgebonden risico dat uitgaat van een
nabijgelegen buisleiding of bedrijf met gevaarlijke stoffen. Hiermee wordt aangesloten bij
de bestaande, in de Handreiking risicozonering windturbines28 geadviseerde praktijk.
Deze handreiking is in samenwerking met alle betrokken stakeholders tot stand gekomen
als leidraad ter invulling van het toenmalige wettelijke vereiste van een goede ruimtelijke
ordening. De handreiking zal worden aangepast met een verwijzing naar dit besluit en
waar mogelijk worden aangevuld met voorbeelden van toepassing in de praktijk.
Voor de beoordeling van de toelaatbaarheid of vergunbaarheid van een (of meer)
windturbine(s) in de directe omgeving van een bestaand bedrijf met gevaarlijke stoffen, is
het nodig de risicoverhogende werking van de windturbine(s) in beeld te brengen door
een toetsingsberekening van de ligging van de PR 10 -6 risicocontour (PR =

28
     Deze handreiking is te vinden op: https://www.infomil.nl/onderwerpen/veiligheid/windturbines/

                                                                                                     36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>persoonsgebonden risico) van het bedrijf. Als uit de berekening blijkt dat de contour van
het risicoverhogende bedrijf over een kwetsbaar gebouw, een kwetsbare locatie of een
zeer kwetsbaar gebouw komt te liggen 29, kan de nieuwe windturbine niet op de
voorgenomen locatie worden toegelaten. Er kan dan worden bezien of aan de norm voor
het plaatsgebonden risico kan worden voldaan door de windturbine op grotere afstand van
het risicoverhogende bedrijf te plaatsen of het ontwerp van de windturbine aan te passen
zodat de trefkans in relatie tot het risicoverhogende bedrijf kleiner wordt. In specifieke
gevallen kan wellicht een oplossing worden gevonden door in het omgevingsplan aan het
gebouw of de locatie een minder kwetsbare gebruiksfunctie toe te delen.

Als de risicoverhoging bij het bestaande bedrijf niet leidt tot overschrijding van de
grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van 10 -6 per jaar, kan de windturbine wat
betreft het plaatsgebonden risico worden toegelaten in het omgevingsplan of vergund.
Wat de vergunning betreft kan het gaan om een omgevingsvergunning voor een
buitenplanse omgevingsplanactiviteit als wordt afgeweken van het omgevingsplan, of, als
sprake is van een windpark met drie of meer windturbines, een omgevingsvergunning
voor een milieubelastende activiteit.
Het toelaten of vergunning van een windturbine in de nabijheid van een risicoverhogend
bedrijf kan leiden tot een risicoverhoging die dat bedrijf voor zijn omgeving kan
veroorzaken. In geval van een latere uitbreiding of wijziging van het bedrijf moet in de
risicoberekening rekening worden gehouden met de verhoging van het risico van het
bedrijf voor zijn omgeving die een gevolg is van het toelaten of vergunnen van de
windturbine. Dit gold eerder ook al op grond van het rekenvoorschrift in de Handleiding
risicoberekeningen Bevi (besluit externe veiligheid inrichtingen).

Voor het beoordelen van de toelaatbaarheid van nieuwe windturbines in de directe
omgeving van risicoverhogende bedrijven met gevaarlijke stoffen bestond nog geen
specifiek wettelijk toetsingskader. Het toelaten van windturbines in de buurt van
buisleidingen met gevaarlijke stoffen was wel wettelijk geregeld (artikel 11 van het
voormalige Besluit externe veiligheid buisleidingen). In de praktijk van
vergunningverlening en vaststelling van bestemmingsplannen werd (zowel door
initiatiefnemers als het bevoegd gezag) gewerkt met de Handreiking risicozonering
windturbines. Deze handreiking bevat een toetsingskader dat is afgeleid van het
voormalige Besluit externe veiligheid inrichtingen en het voormalige Besluit externe
veiligheid buisleidingen. Met dit besluit wordt uitvoering gegeven aan het voornemen om
dit toetsingskader wettelijk te regelen. 30 Met de nieuwe wettelijke risiconorm wordt dus
inhoudelijk geen nieuw beleid ingevoerd.

5.8 Plan-MER Windturbinebepalingen leefomgeving

Externe veiligheid
In deze paragraaf wordt kort weergegeven wat over externe veiligheidsaspecten van
windturbines in het plan-MER was opgemerkt. Deze informatie heeft als grondslag gediend
voor de in dit besluit opgenomen bepalingen.

Voor het thema externe veiligheid zijn, naast de referentiesituatie bij ongewijzigde
voortzetting van het huidige beleid en de huidige wetgeving, in de plan-mer twee
varianten kwalitatief onderzocht:
1. een variant om beter aan te sluiten bij het overige externe veiligheidsbeleid, en
2. een variant waarbij de risico verhogende invloed van de plaatsing van nieuwe
windturbines op andere risicoverhogende activiteiten in beeld wordt gebracht en wordt
getoetst aan de normstelling voor die risicoverhogende activiteiten.
Het gaat bij beide varianten om het hanteren van een standaardwaarde voor beperkt
kwetsbare gebouwen en locaties, respectievelijk om de beoordeling van de
toelaatbaarheid van nieuwe windturbines bij risicoverhogende bedrijven en buisleidingen
door toetsing van het verhoogde risico aan de grenswaarde voor kwetsbare objecten en

29
   Het gaat hierbij om kwetsbare gebouwen en locaties en zeer kwetsbare gebouwen die op grond van het
omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit zijn toegelaten. Dit betreft dus
zowel aanwezige als nog niet aanwezige gebouwen en locaties.
30
   Brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat inzake voortgang beleid Omgevingsveiligheid
en Milieurisico’s, Kamerstukken II 2019/20, 28089, nr. 171, d.d. 3 juni 2020.

                                                                                                           37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>aan de standaardwaarde voor beperkt kwetsbare objecten.

Kort samengevat hielden de onderzochte varianten het volgende in.
1. De grenswaarde voor het plaatsgebonden risico 10 -5 voor beperkt kwetsbare objecten
wijzigen in standaardwaarde 10 -6. Deze variant sluit aan bij het overige externe
veiligheidsbeleid voor risicoverhogende inrichtingen. Deze variant is genoemd ‘Variant
standaardwaarde PR 10-6 beperkt kwetsbare objecten’.
2. Het plaatsen van windturbines mag er niet toe leiden dat de PR 10 -6 contour van
risicoverhogende bedrijven of buisleidingen over kwetsbare objecten komt te liggen.
Deze variant is genoemd ‘Variant tegengaan domino-effect’.

De eerste variant (standaardwaarde voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties) is in
het plan-MER uit een oogpunt van het waarborgen van de veiligheid als licht positief
beoordeeld ten opzichte van de referentiesituatie. 31 In plaats van de eerdere grenswaarde
voor het plaatsgebonden risico van 1 op de 100.000 (10 -5) per jaar is daarom in het
onderhavige besluit een standaardwaarde van 1 op de 1.000.000 (10 -6) per jaar
geïntroduceerd. Daarmee komt het in beginsel te waarborgen veiligheidsniveau een factor
10 hoger te liggen. Op de begrippen grenswaarde en standaardwaarde is in paragraaf 4.6
ingegaan.

De tweede variant (beperking van de risico verhogende invloed van een windturbine op
een nabijgelegen bedrijf of buisleiding met gevaarlijke stoffen) is in het plan-MER als volgt
gewaardeerd. Deze variant betekent dat voor derde partijen – personen in kwetsbare
gebouwen zoals woningen en zeer kwetsbare gebouwen zoals ziekenhuizen en
kinderdagverblijven – te allen tijde een basisbeschermingsniveau van ten hoogste 10 -6 per
jaar is gewaarborgd. In het plan-MER is deze variant positief beoordeeld ten opzichte van
de referentiesituatie. Daarom is in het onderhavige besluit ook een risiconorm voor
domino-effecten van ongevallen met windturbines opgenomen, die eerder alleen gold voor
windturbines in relatie tot buisleidingen voor het vervoer van gevaarlijke stoffen.

Gevolgen voor het ruimtegebruik
Directe risico’s voor de omgeving
Wat betreft de gevolgen van de onderzochte varianten voor de mogelijkheden voor
meervoudig ruimtegebruik wordt in het plan-MER het volgende opgemerkt. De
mogelijkheden die een standaardwaarde meebrengt voor het plaatsen van windturbines
op bedrijventerreinen zijn afhankelijk van de lokale situatie. Daarbij maakt het verschil of
bedrijven in de buurt van de geplande windturbine zelf externe veiligheidsrisico’s
veroorzaken of niet.
In het eerste geval zijn er uit hoofde van de normen voor externe veiligheid in beginsel
geen beperkingen voor het ruimtegebruik omdat in het stelsel van het Bkl (zoals ook al
het geval was in het voormalige Besluit externe veiligheid inrichtingen) voor activiteiten
met externe veiligheidsrisico’s ten opzichte van elkaar geen grens- of
richtwaarde/standaardwaarde geldt. Voor de ruimtelijke inpassing van risicoverhogende
activiteiten in elkaars nabijheid is vooral aandacht nodig met het oog op het belang van
het voorkomen en bestrijden van rampen, branden en crises.
In het tweede geval behoren de naburige bedrijven in beginsel tot de categorie beperkt
kwetsbare gebouwen. Met het oog op de veiligheid van deze bedrijven moet het bevoegd
gezag bij het toelaten en vergunnen van windturbines rekening houden met de
standaardwaarde voor het plaatsgebonden risico. Afhankelijk van de afweging door het
bevoegd gezag kan dit betekenen dat de plaatsingsmogelijkheden voor windturbines op
bedrijventerreinen worden beperkt.

Domino-effecten
De effecten voor meervoudig ruimtegebruik van een wettelijke norm gericht op het
beperken van de toename van de risico’s voor kwetsbare objecten door plaatsing van een
windturbine bij een andere risicoverhogende activiteit (domino-effecten) zijn in het plan-
MER beperkt geacht. In de referentiesituatie brengt een goede ruimtelijke ordening al mee
dat de gemeente de gevolgen van plaatsing voor de (verhoging van de) risico’s
beoordeelt.

Gevolgen voor de energieopbrengst


31
     Plan-MER windturbinebepalingen leefomgeving, paragraaf 10.2 Effectbeoordeling.

                                                                                          38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>In het plan-MER is voor het deelaspect energieopbrengst/plaatsingspotentieel onderscheid
gemaakt tussen plaatsing van een windturbine in een landelijke omgeving en plaatsing in
een bebouwde omgeving.

In het plan-MER is voor het deelaspect energieopbrengst/plaatsingspotentieel onderscheid
gemaakt tussen plaatsing van een windturbine in een landelijke omgeving en plaatsing in
een bebouwde omgeving.

Geconstateerd wordt dat in een landelijke omgeving van toepassing van een
standaardwaarde van 10-6 per jaar voor het plaatsgebonden risico in relatie tot beperkt
kwetsbare objecten in plaats van een grenswaarde van 10 -5 geen directe gevolgen voor de
energieopbrengst te verwachten zijn. De geluidnormen voor geluidgevoelige objecten
zorgen in de praktijk al voor ruime afstanden die groter zijn dan de afstanden voor
externe veiligheid. Bovendien staan windturbines doorgaans ook niet precies op de grens
die nog net aan de geluidsnorm voldoet. Voor andere dan geluidgevoelige objecten zoals
schuren en opslagruimten biedt de standaardwaarde ruimte voor lokaal maatwerk.
De variant ‘standaardwaarde van 10 -6 per jaar voor het plaatsgevonden risico in relatie tot
beperkt kwetsbare objecten’ betekent enerzijds dat er geen wettelijke grens meer is aan
de maximale hoogte van het plaatsgebonden risico voor beperkt kwetsbare objecten. Aan
de andere kant zal het bevoegd gezag alleen gemotiveerd kunnen afwijken van (een
hoger risico accepteren dan) de standaardwaarde voor het plaatsgebonden risico van 10 -6
voor beperkt kwetsbare objecten. Die risiconorm heeft de status van grenswaarde.

Bij de variant beperking van de risicoverhoging voor kwetsbare objecten (door plaatsing
van windturbines bij bedrijven en buisleidingen met gevaarlijke stoffen en ontstaan van
domino-effecten door een ongeval met de windturbine) worden geen tot weinig gevolgen
verwacht voor de plaatsingsmogelijkheden van windturbines in een landelijke omgeving.
De betreffende bedrijven en buisleidingen liggen vaak op grotere afstand van kwetsbare
objecten.

Bij de variant beperking van de risicoverhoging voor kwetsbare objecten (door plaatsing
van windturbines bij bedrijven en buisleidingen met gevaarlijke stoffen en ontstaan van
domino-effecten door een ongeval met de windturbine) worden geen tot weinig gevolgen
verwacht voor de plaatsingsmogelijkheden van windturbines in een landelijke omgeving.
De betreffende bedrijven en buisleidingen liggen vaak op grotere afstand van kwetsbare
objecten.
Omgekeerd kan plaatsing van windturbines een beperkend effect hebben op de
uitbreidings- of vestigingsmogelijkheden van andere risico veroorzakende bedrijven. Bij de
beoordeling van de externe veiligheidsrisico’s van deze andere bedrijven in geval van een
vergunningaanvraag moet de aanwezigheid van risico verhogende objecten zoals een
windturbine worden verdisconteerd in de risicoberekening als indieningsvereiste voor de
aanvraag.

Voor de plaatsingsmogelijkheden in de bebouwde omgeving geldt dat toepassing van een
standaardwaarde van 10-6 in plaats van een grenswaarde plaatsing van windturbines op
bedrijventerreinen na afweging van het veiligheidsrisico door het bevoegd gezag niet
moeilijker maakt dan bij de eerdere grenwaarde van 10 -5. Daarmee blijven de
mogelijkheden voor plaatsing van windturbines in de buurt van bedrijven waar weinig
mensen aanwezig zijn gewaarborgd, maar er moet wel een zorgvuldige locatiespecifieke
afweging plaatsvinden.

De effecten voor het plaatsingspotentieel van de variant beperking risicoverhoging voor
kwetsbare objecten worden als neutraal beoordeeld ten opzichte van de referentiesituatie.

5.9 Recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak over lokale normen voor de
beoordeling van milieueffecten van windparken

Externe veiligheid
In de planregels bij het gewijzigd plan Windpark Delfzijl Zuid heeft de gemeente
Eemsdelta op grond van een risicobenadering voor het plaatsgebonden risico een
risiconorm gehanteerd van 10 -5 per jaar in relatie tot beperkt kwetsbare objecten en van
10-6 per jaar in relatie tot kwetsbare objecten. De gemeente heeft ervoor gekozen deze
veiligheidszones te begrenzen op de afstand van de maximale halve rotordiameter
respectievelijk de maximale tiphoogte van de windturbine. De regeling over het beperken

                                                                                         39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>van de veiligheidsrisico’s in het besluit over Windpark Karolinapolder bevat dezelfde
risicogrenzen.
Blijkens de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 12 april 202332 hebben
de gemeente Eemsdelta, de gemeente Dinteloord en het college van gedeputeerde staten
van Groningen (omgevingsvergunning Windpark Delfzijl Zuid) een actuele, deugdelijke, op
zichzelf staande en op de lokale situatie toegesneden motivering voor de gestelde normen
gegeven, zoals bedoeld in de uitspraak Delfzijl Zuid. Daarbij verwijst de Afdeling
bestuursrechtspraak naar de aan het bevoegd gezag toekomende beslisruimte voor het
stellen van eigen normen. Van een onderschatting van de veiligheidsrisico’s is naar het
oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak geen sprake. Het hanteren van een
risicobenadering brengt mee dat de normen voor het plaatsgebonden risico niet van
toepassing zijn op de beoordeling van de risico’s voor verkeersdeelnemers op lokale
wegen in de buurt van het windpark. Dat geldt eveneens voor gebouwen met een
functionele binding met een activiteit met externe veiligheidsrisico’s, zoals in dit geval de
zogenaamde molenaarswoningen, die worden bewoond ten dienste van inspectie of
beveiliging van de windturbine(s).
Geconcludeerd kan worden dat de in deze gevallen gehanteerde lokale normen passen
binnen de normering die in dit besluit is opgenomen. De in dit besluit opgenomen
standaardwaarde voor het plaatsgebonden risico voor beperkt kwetsbare gebouwen en
locaties laat beslisruimte aan het bevoegd gezag om na afweging van de in het geding
zijnde belangen van de standaardwaarde af te wijken.

Plaatsingsmogelijkheden voor windturbines
In het plan-MER is in kwalitatieve zin aandacht besteed aan de mogelijke gevolgen van de
gekozen normstelling voor de plaatsingsmogelijkheden voor windturbines. Voor de
plaatsing van windturbines in de directe omgeving van andere risicoveroorzakende
activiteiten, zoals bedrijven met gevaarlijke stoffen, is van belang dat gemeenten in het
omgevingsplan rekening moeten houden met de veiligheidsrisico’s van branden, rampen
en crises (artikel 5.2 Bkl). Daarnaast moet ook de risicoverhogende invloed van een
windturbine op de risico’s van een nabijgelegen bedrijf met gevaarlijke stoffen worden
beoordeeld om te voorkomen dat de risico’s van dat bedrijf de grenswaarde voor
kwetsbare gebouwen en locaties of zeer kwetsbare gebouwen overschrijdt. De normen
voor het plaatsgebonden risico zelf zijn niet van toepassing op de beoordeling van de
toelaatbaarheid van de ene risicoveroorzakende activiteit ten opzichte van de andere. Dit
betekent dat de risiconormen geen beperking vormen voor de plaatsingsmogelijkheden
voor windturbines in de omgeving van bedrijven of buisleidingen met gevaarlijke stoffen
of wegen, spoorwegen en vaarwegen die deel uitmaken van het basisnet. De vraag wat de
mogelijk beperkende invloed is op de plaatsingsmogelijkheden voor windturbines bij
bedrijven zonder gevaarlijke stoffen laat zich niet op voorhand in kwantitatieve zin
beantwoorden. In de praktijk moet blijken in hoeverre een gemeente gebruik zal maken
van de aan een standaardwaarde inherente bevoegdheid om van die waarde af te wijken.
Aangezien het bij het afwijken van een standaardwaarde om een bevoegdheid gaat
waarbij de uitkomst van de belangenafweging sterk afhankelijk is van de lokale
omstandigheden, zijn in het Bkl geen regels gegeven over de toepassing van deze
bevoegdheid. De instructieregels voor het omgevingsplan in paragraaf 5.1.2 van het Bkl
geven invulling aan het vereiste van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties
met het oog op het waarborgen van de veiligheid. Dat oogmerk geldt eveneens voor de
beoordelingsregels voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse
omgevingsplanactiviteit of een milieubelastende activiteit in paragraaf 8.1 respectievelijk
8.5 van het Bkl. Uit het vereiste van een zorgvuldige voorbereiding van besluiten vloeit
voort dat alle relevante feiten en omstandigheden bij de afweging betrokken kunnen en
moeten worden. Voor het omgevingsplan kan het dan ook gaan om het belang van het
opwekken van duurzame energie, planologische belangen of kosten en baten van
alternatieve ontwikkellocaties.


6. Obstakelmarkering en obstakelverlichting

6.1 Zichtbaarheid




32
     ECLI:NL:RVS:2023:1433 (Windpark Delfzijl Zuid); ECLI:NL:RVS:2023:1446 (Windpark Karolinapolder).

                                                                                                        40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>In dit besluit zijn ook bepalingen opgenomen die een bijzonder externe veiligheidsaspect
van windturbines regelen. Het gaat om de verplichting om windturbines van
obstakelmarkering en obstakelverlichting te voorzien. Obstakelmarkering houdt in dat de
mast, gondel en rotorbladen van de windturbine door een oplichtende kleur beter
zichtbaar worden gemaakt. Bij obstakelverlichting wordt de zichtbaarheid van de turbine
gewaarborgd met lampen. Obstakelmarkering en obstakelverlichting hebben tot doel om
te voorkomen dat een luchtvaartuig tegen een windturbine kan vliegen, met alle gevolgen
van dien voor de inzittenden en voor de omgeving waar rondvliegende brokstukken van
het vliegtuig of de turbine kunnen terecht komen. Enerzijds brengen deze bepalingen een
verplichting mee om verlichting en markering op windturbines aan te brengen, anderzijds
beperken ze tegelijkertijd de hinder die de verlichting voor omwonenden kan meeb rengen.

De bepalingen inzake obstakelmarkering en obstakelverlichting waren nog niet in de
eerdere windturbinebepalingen van het Abm en de overbruggingsregeling opgenomen. Tot
nu toe werden obstakelmarkering en obstakelverlichting bij windturbines ter uitvoering
van gemaakte afspraken door de exploitant van windturbines op basis van vrijwilligheid
toegepast. Met het oog op de al langer voorgenomen regelgeving op dit punt zijn
obstakelmarkering en obstakelverlichting en met name de hinder als gevolg van
obstakelverlichting onderzocht in de plan-mer. Het plan-MER besteedt hieraan uitgebreid
aandacht.

De in dit besluit opgenomen regels hebben het karakter van rechtstreeks werkende, tot
de exploitanten van windturbines gerichte, algemene regels. De regels zijn opgenomen in
het Bal. Het gaat namelijk om voorzieningen waarmee in beginsel elke windturbine moet
zijn uitgerust, behalve windturbines in windparken die als collectief worden behandeld. De
exploitant heeft de zeggenschap om de nodige maatregelen te nemen om de windturbines
van obstakelmarkering en obstakelverlichting te voorzien. Er is sprake van een
permanente verplichting om ervoor te zorgen dat de obstakelverlichting goed blijft werken
en de obstakelmarkering goed zichtbaar blijft. De exploitant is voor afdoende beperking
van hinder voor omwonenden niet afhankelijk van maatregelen en ontwikkelingen waarop
hij geen invloed kan uitoefenen. Dat laatste is wel het geval bij het plaatsgebonden risico,
geluidhinder en slagschaduwhinder, waar de optredende effecten van een windturbine zijn
gerelateerd aan de aanwezigheid van gevoelige of kwetsbare objecten in de directe
omgeving van de windturbine, waarover de exploitant geen zeggenschap heeft.
De bepalingen over obstakelverlichting hebben naast een algemene invalshoek ook een
locatie-specifieke invalshoek. De algemene invalshoek is het zojuist beschreven externe
veiligheidsaspect dat ongevallen met luchtverkeer worden voorkomen. De locatie-
specifieke invalshoek is het voorkomen en zoveel mogelijk beperken van de lichthinder die
de obstakelverlichting voor de omgeving meebrengt. De hinder treedt vooral op bij
hindergevoelige objecten in de omgeving van de windturbine. Er kan hierdoor aanleiding
bestaan om maatwerk te leveren om rekening te kunnen houden met de bijzondere
omstandigheden ter plaatse. Het is de bedoeling dat de exploitant vooraf een
verlichtingsplan opstelt waarin hij rekening houdt met alle aspecten van de verlichting,
zowel het veiligheidsaspect als het hinderaspect. Omdat de hinderaspecten onlosmakelijk
verbonden zijn met de verplichting om de windturbines van verlichting te voorzien, is
ervoor gekozen om de bepalingen in het Bal op te nemen en niet (deels) in het Bkl in de
vorm van instructieregels die door gemeenten in de locatiespecifieke context moeten
worden uitgewerkt in hun omgevingsplannen. Het veiligheidsaspect is leidend, omdat dit
de reden is dat er op windturbines obstakelverlichting moet worden aangebracht en het
hinderaspect daarvan een afgeleide is.
De bepalingen over obstakelmarkering en obstakelverlichting van windturbines dienen
tevens tot uitvoering van internationale afspraken die in het kader van het Verdrag van
Chicago zijn gemaakt. Het ligt daarom voor de hand om bepalingen over
obstakelmarkering en obstakelverlichting van windturbines op te nemen in landelijke,
rechtstreeks werkende algemene regels en niet in de omgevingsplannen.

6.2 Verdrag van Chicago

In het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (Verdrag van Chicago, 7
december 1944)33 zijn internationale afspraken gemaakt over obstakelmarkering en
obstakelverlichting van hoge bouwwerken, zoals windturbines (bijlage 14). In die bijlage


33
     Trb. 1973, 109.

                                                                                           41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>bij het verdrag zijn door de internationale burgerluchtvaartorganisatie wereldwijd
geldende minimumvoorschriften vastgelegd. Nederland heeft het verdrag bekrachtigd op
26 maart 1947. Om de veiligheid van de luchtvaart te waarborgen moeten bouwwerken
met een hoogte van 150 meter of meer van obstakelverlichting worden voorzien. Veel
moderne windturbines hebben een tiphoogte van meer dan 150 meter. Door het
aanbrengen van obstakelmarkering en obstakelverlichting worden piloten van
luchtvaartuigen gewaarschuwd voor de aanwezigheid van een hoog obstakel.

6.3 Obstakelmarkering

De obstakelmarkering moet volgens internationale voorschriften ten behoeve van de
luchtvaartveiligheid in het algemeen worden uitgevoerd in de kleur wit. De specificaties
worden bij ministeriële regeling gegeven.
Er is echter voorzien in de bevoegdheid om bij maatwerkvoorschrift een afwijkende kleur
voor te schrijven. Deze bevoegdheid is opgenomen omdat een andere kleur met het oog
op de zichtbaarheid van een windturbine voor dieren de voorkeur kan hebben. Zo is uit
beperkt onderzoek in Noorwegen gebleken dat een zwart rotorblad de zichtbaarheid van
een windturbine voor vogels kan vergroten. Momenteel wordt een experiment uitgevoerd
om na te gaan of dit ook in Nederland het geval is. Voorwaarde voor het aanbrengen van
een andere kleur op een (onderdeel van een) windturbine is dat uit een positief advies van
de Inspectie Leefomgeving en Transport (namens de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat) is gebleken dat de luchtvaartveiligheid hierdoor niet in het geding komt. Het
hierna te toegelichte Informatieblad Aanduiding van windturbines en windparken op het
Nederlandse vasteland voorzag al in de mogelijkheid om een andere kleur dan wit toe te
staan.

6.4 Lichthinder

Met name de rood flitsende verlichting in de duisternis van de nachtperiode wordt door
omwonenden van windparken als hinderlijk ervaren. Door de grote toename van het
aantal windturbines hoger dan 150 meter neemt ook de hinder van obstakelverlichting op
windturbines toe.
Er is al een aantal maatregelen toegepast om de ervaren hinder van de
obstakelverlichting op windturbines te reduceren. Zo kan ook vastbrandende
obstakelverlichting worden toegepast, die als minder hinderlijk wordt ervaren dan de
flitsende rode obstakelverlichting.
Daarnaast kan de intensiteit van de obstakelverlichting worden verminderd als de
meteorologische zichtbaarheid voor piloten goed is.

6.5 Informatieblad

De specificaties van obstakellichten en het gebruik van naderingsdetectie en
omschrijvingen van de relevante begrippen zijn sinds 2012 opgenomen in een
informatieblad dat ter ondersteuning van de windenergiebranche is uitgebracht, getiteld
Informatieblad Aanduiding van windturbines en windparken op het Nederlandse
vasteland34 (hierna: Informatieblad).
Het Informatieblad is opgesteld in nauwe samenwerking tussen het ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat, het ministerie van Defensie, het ministerie van Economische
Zaken en Klimaat, provincies en de Nederlandse WindEnergie Associatie. Het
Informatieblad is geen juridisch verbindend document. Omdat echter alle betrokken
partijen, inclusief de exploitanten van windparken, overtuigd zijn van het belang van
obstakelverlichting voor de veiligheid van de windturbine, de omwonenden en de
luchtvaart is er sprake van vrijwillige naleving van de bepalingen door iedereen. Dit wordt
mede bereikt door de praktijk dat de ILT moet instemmen met het verlichtingsplan voor
de bouw en ingebruikname van een windturbine.

Het Informatieblad beoogt de ervaren lichthinder zo veel mogelijk te beperken, zonder dat
dit mag leiden tot risico’s voor de luchtvaartveiligheid.
Er zijn verschillende hinderbeperkende maatregelen in het Informatieblad uitgewerkt,
zoals het gebruik van vastbrandende rode obstakellichten, het verminderen van de
lichtintensiteit bij goed zicht en het gebruik van naderingsdetectie.


34
     Stcrt. 2020, 31428.

                                                                                         42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>Het Informatieblad is gepubliceerd in de Staatscourant en zo voor eenieder kenbaar.

De bepalingen die in dit besluit over obstakelmarkering en obstakelverlichting van
windturbines zijn opgenomen, geven alleen de belangrijkste verplichtingen voor
exploitanten van windturbines weer. In het Informatieblad zijn gedetailleerde specificaties
van obstakelmarkering en obstakelverlichting en omschrijvingen van de relevante
begrippen opgenomen. In het besluit wordt naar het Informatieblad verwezen. Door deze
verwijzing ontstaat een juridische verbindende verplichting om te voldoen aan de
voorschriften die in het Informatieblad zijn opgenomen. Deze voorschriften zijn hierdoor
ook bestuursrechtelijk en strafrechtelijk handhaafbaar geworden.
De specificaties en begripsomschrijvingen in het Informatieblad zien in het bijzonder op de
kleurspecificaties, de plaatsing, de zichtbaarheid en de lichtintensiteit van de
obstakellichten, alsmede de voorwaarden voor het gebruik van naderingsdetectie voor het
in- en uitschakelen van de obstakellichten.
Het opnemen van bepalingen over obstakelverlichting in het onderhavige besluit heeft
geleid tot enkele aanpassing van het Informatieblad om dat goed op de regelgeving te
laten aansluiten.

6.6 Naderingsdetectie

De meest effectieve methode om de hinder van obstakelverlichting in de duisternis te
reduceren bestaat uit het gebruik van een naderingsdetectiesysteem. In dat geval wordt
de obstakelverlichting van windturbines alleen ingeschakeld als er een luchtvaartuig
binnen een bepaalde afstand van de windturbine komt en het dus noodzakelijk is om met
de obstakelverlichting een waarschuwing aan de piloot te geven. De overige tijd kan de
obstakelverlichting uitgeschakeld worden omdat het dan niet nodig is om de obstakellichten te
laten branden als waarschuwing voor hoge obstakels. In de praktijk is gebleken dat met het
gebruik van naderingsdetectie de obstakelverlichting een groot gedeelte van de tijd
uitgeschakeld is.
De naderingsdetectie kan geschieden met een speciaal daartoe geplaatste radar bij een windpark
of met behulp van de transpondersignalen van het luchtvaartuig. Alle luchtvaartuigen die buiten de
daglichtperiode vliegen moeten een werkende transponder aan boord hebben en deze signalen zijn
bruikbaar voor het gebruik van ontvangers voor naderingsdetectie om de geografische positie en
hoogte van het luchtvaartuig te bepalen. Overdag is het hebben van een werkende transponder
niet voor alle luchtvaartuigen verplicht en daarom kan naderingsdetectie niet in de daglichtperiode
geschieden. Door de aanwezigheid van het omgevingslicht vallen de obstakellichten overdag echter
ook veel minder op dan in de duisternis, zodat ook minder hinder ervan wordt ervaren.

In het navolgende wordt uitgebreider ingegaan op het gebruik van naderingsdetectie bij
het in- en uitschakelen van de obstakelverlichting op windturbines.
Het besluit maakt het mogelijk dat deze methode wordt toegepast op verzoek van de
exploitant van de windturbine. De exploitant kan een verzoek doen aan het bevoegd
gezag om een gelijkwaardige maatregel te mogen treffen voor de voorgeschreven
verlichtingsmethode in de vorm van het in- en uitschakelen van obstakellichten op basis
van naderingsdetectie van luchtvaartuigen. Een voorwaarde voor het aanvaarden van
naderingsdetectie als gelijkwaardige maatregel is dat de Inspectie Leefomgeving en
Transport (namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat) om advies hierover is
gevraagd en met toepassing van naderingsdetectie heeft ingesteld. De Inspectie
Leefomgeving en Transport beoordeelt bij de advisering in hoeverre de
luchtvaartveiligheid bij het gebruik van naderingsdetectie in het geding komt.
Het gebruik van naderingsdetectie is een kostbare methode.
Mogelijke hinderbeleving van obstakelverlichting door omwonenden zal vooral bij grote
windparken aan de orde zijn, zodat het dan overweging verdient om de mogelijkheid van
het gebruik van naderingsdetectie te onderzoeken. Ook vanwege de hoge kosten die met
naderingsdetectie zijn gemoeid, ligt het voor de hand dat hiervan alleen bij windparken
gebruik wordt gemaakt en minder snel bij een of meer losse windturbines of een klein
windpark. Daarnaast speelt de aard van de omgeving van het windpark een rol bij
hinderbeleving van obstakelverlichting door omwonenden. Zo zal obstakelverlichting van
windturbines in een havengebied met veel achtergrondverlichting minder hinderlijk zijn
dan obstakelverlichting in een landelijk gebied dat voornamelijk in duisternis is gehuld. In
een havengebied heeft naderingsdetectie in het algemeen weinig toegevoegde waarde om
hinder te voorkomen.



                                                                                                43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>Een algemene verplichting tot het gebruik van naderingsdetectiesystemen is op dit
moment een te zwaar instrument om de hinder van obstakelverlichting weg te nemen,
vooral vanwege de hoge kosten. Bij bestaande windparken betekent het tevens vaak een
grootschalige investering in de aanwezige obstakelverlichting. Het voorbeeld in Duitsland
waarbij sinds 2017 een algemene verplichting is ingevoerd, maar ondertussen
verschillende malen uitstel is verleend, illustreert dat verplichtstelling de nodige
problemen kent.

Omdat de verantwoordelijkheid voor de windturbine bij de exploitant ligt en hij de met
naderingsdetectie gemoeide hoge kosten moet maken, is het initiatief om deze
verlichtingsmethode toe te passen bij de exploitant van een windturbine gelegd.
Mogelijkheden worden onderzocht om vanuit het ministerie van Economische Zaken en
Klimaat en de provincies een financiële bijdrage te bieden voor de ontwikkeling van de
algemene introductie van het gebruik van naderingsdetectie. Bij nieuw te ontwikkelen
windparken wordt onderzocht of het gebruik van naderingsdetectie onderdeel kan
uitmaken van de totale businesscase en de daaraan gerelateerde subsidie voor duurzame
energie. Zeker als de mogelijkheid van financiële ondersteuning bij het gebruik van
naderingsdetectie door windparken bestaat, zal de belangstelling naar verwachting groot
zijn.

Daarnaast zijn er enkele praktische overwegingen om op dit moment het gebruik van
naderingsdetectie niet verplicht te stellen. De toepassing van naderingsdetectie moet voor
de sectorpartijen en autoriteiten uitvoerbaar zijn. Naderingsdetectie is een relatief nieuwe
technologie. Er zijn grenzen aan de beschikbaarheid van deze systemen bij fabrikanten als
gevolg van de grote vraag hiernaar in Duitsland. Ook de capaciteit bij fabrikanten en
consultants om deze systemen te installeren en te testen kent haar grenzen. Daarnaast
moet er voldoende capaciteit bij de Inspectie Leefomgeving en Transport zijn om over het
gebruik van naderingsdetectie te kunnen adviseren. Een dergelijk advies is noodzakelijk
om de luchtvaartveiligheid te waarborgen.

6.7 Rol Inspectie Luchtvaart en Transport

In geval van twijfel welk type obstakelverlichting met het oog op de luchtvaartveiligheid
de voorkeur verdient, kan de exploitant of het bevoegd gezag contact opnemen met de
Inspectie Leefomgeving en Transport. Eventueel kan het bevoegd gezag een
maatwerkvoorschrift vaststellen.
Het is voor een exploitant namelijk niet altijd helemaal duidelijk welke obstakellichten
precies vereist zijn en op welke locatie zij geplaatst moeten of mogen worden. Door
daarover vooraf advies in te winnen kan discussie hierover worden voorkomen en ook dat
verkeerde obstakellichten worden besteld en aangebracht die later weer verwijderd
moeten worden. Dit voorkomt onnodige kosten voor de exploitant. Vervolgens kan de
exploitant een verlichtingsplan opstellen, dat om advies aan de Inspectie Leefomgeving en
Transport wordt aangeboden en waarmee de ILT moet hebben ingestemd voordat het
mag worden toegepast. Daarna is het vooral van belang om te monitoren of de lampen
daadwerkelijk branden. Het valt in de meeste gevallen de exploitant van het windpark zelf
op als er uitval van obstakellichten is en het is ook in zijn belang om de goede verlichting
in dat geval per omgaande te herstellen. Ook luchtvarenden en omwonenden kunnen
hiervan melding maken.

Voor bestaande windturbines en windparken, waar in het verleden met instemming van de
Inspectie Luchtvaart en Transport obstakelverlichting is aangebracht, zijn
overgangsbepalingen opgenomen, zodat deze verplichting in voorkomende gevallen niet
hoeft te worden aangepast. Hiermee zouden vaak hoge kosten gemoeid zijn, die niet
gerechtvaardigd zijn.

6.8 Plan-MER windturbinebepalingen leefomgeving en obstakelverlichting

In het plan-MER zijn een aantal opmerkingen gemaakt over obstakelverlichting op
windturbines. Deze informatie heeft als grondslag gediend voor de in dit besluit
opgenomen bepalingen. In het plan-MER is het effect van de obstakelverlichting conform
de internationale verplichting met het (vrijwillig) hanteren van naderingsdetectie als best
beschikbare techniek onderzocht en beoordeeld. Door het toepassen van
naderingsdetectie op windturbines wordt de brandtijd van obstakelverlichting verkort. Dit
reduceert de lichtemissie van een windturbine en daarmee ook de kans dat er lichthinder

                                                                                          44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>wordt ervaren door omwonenden. Voor de referentiesituatie is beschreven dat veel
windturbines nog niet zijn uitgerust met naderingsdetectie, omdat dit een relatief nieuwe
techniek is. Er is nog weinig wetenschappelijke literatuur beschikbaar over het effect van
naderingsdetectie op lichthinder, maar de eerste publicaties en pilots laten zien dat de
brandtijd gereduceerd wordt en daarmee ook de ervaren lichthinder. Zoals beschreven in
het beoordelingskader voor het plan-MER wordt de mate van lichthinder mede bepaald
door parameters als de aard, intensiteit, duur en plaats van de verlichting. Wanneer de
verlichting niet brandt dan is van geen van deze parameters sprake. Dit betekent dat het
toepassen van naderingsdetectie een positief effect heeft op het reduceren van
lichthinder. Voor de effectbeoordeling op projectniveau spelen lokale factoren als de
hoeveelheid vliegbewegingen nabij een windpark en de landschappelijke context een
belangrijke rol. Daarom kan er geen algemene uitspraak worden gedaan over hoeveel tijd
de verlichting gemiddeld uit is. De eerste resultaten laten wel zien dat er sprake is van
een substantiële reductie van de brandtijd van de verlichting en daarmee van de ervaren
hinder. Het plan-MER concludeert dat het toepassen van naderingsdetectie leidt tot een
zeer positieve beoordeling, omdat er sprake is van een sterk merkbare afname in
lichthinder. Daarom zijn bepalingen om het toepassen van naderingsdetectie te reguleren
opgenomen in dit besluit.

7. Lichtschittering

De algemene regels over lichtschittering die in het onderhavige besluit zijn opgenomen,
maken deel uit van paragraaf 4.30 van het Bal. Zij houden net als de eerdere
windturbinebepalingen van de Arm en van de overbruggingsregeling in dat een
windturbine om lichtschittering te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken, moet zijn
vervaardigd van niet-reflecterende materialen dan wel moet zijn voorzien van niet
reflecterende coatinglagen.

De gladde en glimmende oppervlakten van een windturbine kunnen door reflectie van
opvallend licht lichtschittering veroorzaken en daardoor hinder voor omwonenden en een
hinderlijk (verblindend) effect, en daardoor gevaar voor het verkeer veroorzaken.
Door niet-reflecterende materialen of niet-reflecterende coatinglagen toe te passen is
reflectie eenvoudig te voorkomen. Daarom was in de eerdere windturbinebepalingen 35 al
bepaald dat lichtschittering zoveel mogelijk moest worden voorkomen of zoveel mogelijk
beperkt door toepassing van niet-reflecterende materialen of coatinglagen. De
reflectiewaarden worden gecontroleerd via de certificering en de NEN-EN-ISO 2813 of een
daaraan gelijkwaardige meetmethode.
Omdat in de praktijk reflectie al moest worden voorkomen en daarvoor afdoende en goed
uitvoerbare maatregelen voorhanden zijn, was er geen reden om in de plan-mer hiervoor
alternatieven te onderzoeken.
Er is dus ook geen aanleiding om de eerdere windturbinebepalingen op dit punt
inhoudelijk te wijzigen.

In het onderhavige besluit zijn in het Bal rechtstreeks werkende, tot de exploitanten van
windturbines gerichte algemene regels opgenomen om lichtschittering te voorkomen of
zoveel mogelijk te beperken die inhoudelijk overeenkomen met de algemene regels die
eerder in de Arm waren opgenomen.
Onder de Omgevingswet moeten bepalingen over het voorkomen van hinder door
lichtschittering op amvb-niveau worden gesteld. In de overbruggingsregeling waren
dergelijke regels daarom ook al in het Bal opgenomen, te weten de artikelen 4.430l en
4.431.
Deze bepalingen blijven in het Bal opgenomen, maar verhuizen van de tijdelijke paragraaf
4.30b naar paragraaf 4.30 waarin permanente regels zijn opgenomen. Omdat ten
behoeve van het opstellen van nieuwe windturbinebepalingen inmiddels een plan-MER is
verricht, hoeven de bepalingen niet meer een tijdelijk karakter te hebben, maar kunnen
zij permanent worden. Bovendien hoeft hun reikwijdte niet langer te worden beperkt tot
windturbines in op 1 juli 2022 toegelaten en sindsdien niet gewijzigde windparken met
drie of meer windturbines, maar kan hun reikwijdte worden uitgebreid tot windturbines in
alle windparken met drie of meer windturbines.
Deze regels gelden tijdelijk niet voor windturbines die niet vergunningplichtig zijn. Voor
die windturbines gelden inhoudelijk overeenkomende regels die als onderdeel van de

35
  In artikel 3.13 van de Activiteitenregeling milieubeheer, waarvoor artikel 3.14, vierde lid, van het
Activiteitenbesluit een delegatiegrondslag bood.

                                                                                                         45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>bruidsschat zijn opgenomen in het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Omdat net als bij
de regels waarin certificering van een windturbine is voorgeschreven, sprake is van
algemene verplichtingen waaraan elke windturbine moet voldoen die niet afhankelijk zijn
van locatiespecifieke afwegingen zoals in het kader van de vaststelling van het
omgevingsplan worden gemaakt, is het niet meer nodig om deze regels in het
omgevingsplan op te nemen als een definitief omgevingsplan wordt vastgesteld, dat het
onderdeel van het tijdelijke deel van het omgevingsplan dat op de windmolen(s)
betrekking heeft vervangt. Mocht er aanleiding bestaan om voor een windturbine
afwijkende regels te stellen, dan kan het bevoegd gezag dat doen door het stellen van een
maatwerkvoorschrift of het opnemen van een voorschrift in de omgevingsvergunning voor
een milieubelastende activiteit (voor een vergunningplichtig windpark).
De reikwijdte van de nieuwe artikelen 4.430aa en 4.430ab over lichtschittering zal te
zijner tijd worden uitgebreid met niet-vergunningplichtige windturbines.
In het Bal en het Bkl waren aanvankelijk geen bepalingen meer opgenomen over
lichtschittering door windturbines. De destijds gevolgde aanpak hield in dat gemeenten
dat desgewenst zouden kunnen regelen in hun nieuwe omgevingsplannen en dat de
eerdere windturbinebepalingen die hierop betrekking hadden, tot die tijd als onderdeel
van de bruidsschat in het tijdelijk deel van de omgevingsplannen waren opgenomen. Op
grond van de plan-mer is nu echter geconcludeerd dat het wenselijk is de eerdere
windturbinebepalingen over lichtschittering als rechtstreeks werkende algemene regels te
continueren.

8. Slagschaduw

In dit besluit zijn ook bepalingen opgenomen ter beperking van hinder van slagschaduw.
Slagschaduwhinder is een vorm van hinder die specifiek kan optreden bij windturbines op
land wanneer de zon schijnt. De hinder manifesteert zich als variaties in de lichtsterkte
vanwege de passerende schaduw van de draaiende rotorbladen van een windturbine die
de zonnestralen onderbreken. De mate van hinder wordt bepaald door de
blootstellingsduur, de frequentie van het passeren (rotortoerental) en de intensiteit van
de wisselingen in lichtsterkte. Hinder treedt vooral op wanneer de slagschaduw op een
lichtopening van een gebouw valt en hierdoor binnen in het gebouw sterke wisselingen in
de lichtsterkte optreden. Binnen een gebouw zijn de variaties in lichtsterkte door
slagschaduw groter dan buiten, doordat de lichtinval via een lichtopening zoals een raam
periodiek wordt onderbroken door de voor de zon passerende rotorbladen. Ook buiten
treedt slagschaduw op, maar de wisselingen in lichtsterkte zijn daar minder groot doordat
het licht buiten meer diffuus is. Een windturbine veroorzaakt geen slagschaduw als het
donker is, als de zon achter de wolken staat of de rotorbladen niet draaien bij gebrek aan
wind of als de turbine is stilgezet. Ook als de rotorbladen parallel staan met de lijn tussen
de ontvanger en de zon treedt er geen slagschaduw op.

Zeer bepalend voor de potentiële slagschaduwduur die door een windturbine wordt
veroorzaakt op een voor slagschaduwgevoelig gebouw, zoals een woning, is de oriëntatie
van het windpark ten opzichte van dat gevoelige gebouw. De meeste slagschaduw treedt
ten zuidwesten en ten zuidoosten van een windturbine op. Dit hangt samen met de lage
stand van de zon bij zonsopgang en -ondergang. Direct ten zuiden van een windturbine
treedt nooit slagschaduw op, omdat in Nederland de zon nooit op het noorden staat.

De slagschaduw reikt het verste bij een laagstaande zon. Daardoor is het bereik van de
slagschaduw het grootste aan het begin en het einde van de dag.
Hinder van slagschaduw kan worden beperkt met een automatische stilstandsvoorziening
die in werking treedt en de windturbine uitschakelt wanneer in verblijfsruimten van een
slagschaduwgevoelig gebouw slagschaduwhinder optreedt.

In het eerdere Abm was al een bepaling ter beperking van hinder van slagschaduw
opgenomen. Deze was echter erg algemeen en hield in dat bij ministeriële regeling ter
voorkoming en beperking van slagschaduw te stellen maatregelen moesten worden
toegepast. In de Arm waren enkele maatregelen voorgeschreven, zoals de verplichting om
een windturbine die zich bevindt binnen een aangegeven afstand tot een gevoelig object
te voorzien van een automatische stilstandsvoorziening die de windturbine afschakelt
wanneer meer dan 17 dagen per jaar gedurende meer dan 20 minuten slagschaduw
optreedt op een muur van een gevoelig object waarin zich een raam bevindt.

In het kader van de Omgevingswet worden algemene regels zoals over slagschaduwhinder

                                                                                           46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>op het niveau van een algemene maatregel van bestuur gesteld. Daarom zijn in de
overbruggingsregeling voor bestaande windparken die op 1 juli 2022 waren toegelaten en
sindsdien niet meer zijn gewijzigd, bepalingen opgenomen in de tijdelijke paragraaf 4.30b
van het Bal. De daarin opgenomen norm voor slagschaduw wijkt af van de eerdere norm
in het Activiteitenbeheer milieu. Zij houdt in dat een windturbine ten hoogste gemiddeld
17 dagen per jaar gedurende niet meer dan 20 minuten per dag slagschaduw mag
veroorzaken. Deze bepaling is overgenomen van een eerdere instructieregel die was
opgenomen in het Bkl, die echter als gevolg van de uitspraak Delfzijl Zuid van de Afdeling
bestuursrechtspraak niet langer toepasbaar was omdat zij kaderstellend was voor
uitvoeringsbesluit en er voor die bepaling geen plan-mer was verricht zoals
voorgeschreven door de smb-richtlijn. Daarom werd de reikwijdte van die bepaling in het
kader van de overbruggingsregeling beperkt tot windturbines die niet vergunningplichtig
zijn, te weten een losse windturbine of een windpark met twee windturbines. De bepaling
had sindsdien niet langer betrekking op vergunningplichtige windparken (met drie of meer
windturbines).

Zoals ook in het plan-mer naar voren kwam, werkte de eerdere bepaling over
slagschaduwhinder die was opgenomen in de Arm, in de praktijk niet goed. Zij pakte
onbevredigend uit, omdat hinder van slagschaduw die zich gedurende minder dan 20
minuten per dag voordeed niet hoefde te worden meegeteld. Een periode van 19 minuten
slagschaduw per dag zou namelijk niet onder de norm vallen. Dit was waarschijnlijk niet
de bedoeling. Vanwege de onduidelijkheid in de formulering van de norm kon meer
slagschaduwhinder optreden dan in de meeste gevallen wenselijk werd geacht. Het
alternatief ongewijzigde regels heeft daarom in het plan-MER het oordeel ‘zeer negatief’
gekregen.

Ter ondervanging van de nadelen van de genoemde norm werd in de praktijk in de
omgevingsvergunning geregeld een aanvullende bepaling opgenomen om de duur van de
slagschaduwhinder die mocht worden veroorzaakt, te beperken. Dergelijke bepalingen
gingen vaak uit van de maximale duur per jaar waarin slagschaduwhinder mocht
optreden. Vaak werd gekozen voor 6 uur toegestane hinder per jaar. Deze 6 uur is het
naar boven afgeronde totaal van het gedurende 17 (dagen) 20 minuten (5 uur en 40
minuten) optreden van slagschaduwhinder.

In de plan-mer zijn in het verlengde van deze praktijk van normstelling op jaarbasis
enkele varianten onderzocht, te weten 0, 6 en 16 uur per jaar als maximale duur van
hinder door slagschaduw waaraan gevoelige objecten in de omgeving van een windturbine
mogen worden blootgesteld.

De variant van 0 uur slagschaduw per jaar wordt beoordeeld als zeer positief voor de
zicht- en lichthinder, omdat hiermee slagschaduw op gevoelige gebouwen (vrijwel) geheel wordt
voorkomen. Deze variant werd echter als licht negatief voor de energieopbrengst
beoordeeld. Een norm voor slagschaduwhinder kan namelijk meebrengen dat de
windturbine moet worden stilgezet gedurende de periode waarin anders
slagschaduwhinder zou kunnen optreden.
De variant van 6 uur slagschaduw per jaar wordt in het plan-MER beoordeeld als neutraal
voor het effect op zicht- en lichthinder, ruimtegebruik en energieopbrengst. Deze variant
komt namelijk overeen met de huidige vergunningenpraktijk die als referentiesituatie is
genomen. Bij 6 uur slagschaduw per jaar is er volgens het plan-MER in de praktijk
nauwelijks sprake van klachten wegens slagschaduwhinder. Een norm die aangeeft wat de
maximale slagschaduwduur in uren per jaar mag zijn, wordt als de duidelijkste vorm van
normstelling beschouwd.
De variant van 16 uur slagschaduw per jaar wordt beoordeeld als zeer negatief voor de
zicht- en lichthinder omdat zij tot duidelijk meer slagschaduw dan de referentiesituatie leidt.
Ook is de slagschaduwduur van deze variant duidelijk hoger dan op basis van de beperkte
beschikbare onderzoeken aanvaardbaar geacht wordt voor het beperken van ernstige hinder. Deze
variant werd wel positief beoordeeld voor de energieopbrengst.

De slagschaduwhindernorm brengt mee dat de exploitant een inschatting zal maken van
het optredende verlies aan energieopbrengst als gevolg van verplichte stilstand ter
voorkoming van het optreden van slagschaduwhinder om te besluiten of de
energieopbrengst van de windturbine voldoende is voor exploitatie van de windturbine. Bij
de onderzochte varianten van 0, 6 en 16 uur toegestane slagschaduwhinder per jaar is de
inschatting dat de onderlinge verschillen van het verlies aan energieopbrengst tussen de

                                                                                            47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>varianten geen invloed hebben op het plaatsingspotentieel van windturbines, met andere
woorden dat het verschil tussen de in het plan-mer onderzochte varianten van de
slagschaduwhindernorm niet bepalend is voor de beslissing om een windturbine te
plaatsen.

Gekozen is voor de slagschaduwhindernorm van ten hoogste 6 uur hinder door
slagschaduw per jaar met een maximum van 20 minuten per dag. Dit komt overeen met
de norm die in de praktijk veelal al wordt gehanteerd en die is gebaseerd op het
veroorzaken van ten hoogste 17 dagen ten hoogste 20 minuten slagschaduw. Dit leverde
5 uur en 40 minuten slagschaduwhinder op, naar boven afgerond tot zes uur. De
bijkomende norm van 20 minuten per dag blijft gehandhaafd om geen achteruitgang in
bescherming te bewerkstelligen.

In het onderhavige besluit is het aspect hinder door slagschaduw op twee plaatsen
geregeld.
In de eerste plaats zijn in het Bkl instructieregels opgenomen die tot gemeenten zijn
gericht en die betrekking hebben op het vaststellen van een omgevingsplan of een
projectbesluit of het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse
omgevingsplanactiviteit. Deze regels hebben betrekking op alle windturbines.
In de tweede plaats zijn rechtstreeks tot exploitanten gerichte, tijdelijke algemene
bepalingen over hinder door slagschaduw opgenomen in het Bal. Deze hebben betrekking
op slagschaduwhinder die wordt veroorzaakt door windturbines die deel uitmaken van een
windpark met drie of meer windturbines, dat op 1 juli 2022 was toegelaten en vergund en
dat sindsdien niet is gewijzigd (dezelfde windparken die eerder onder de
overbruggingsregeling vielen). Als er een besluit moet worden genomen over een
wijziging van een dergelijk windpark, moet het besluit tot het vaststellen van een
omgevingsplan dan wel het verlenen van een omgevingsvergunning voor het buitenplanse
omgevingsplanactiviteit dat in het windpark voorziet met toepassing van de
instructieregels van het Bkl worden genomen.
De bedoeling is dat de tijdelijke algemene regels van paragraaf 4.30b van het Bal bij
algemene maatregel van bestuur worden ingetrokken met ingang van 1 januari 2032,
zodat gemeenten voldoende tijd wordt gegund om regels over windparken op te nemen in
hun nieuwe omgevingsplannen. Een gemeente kan dergelijke regels, die in de plaats
komen van de tijdelijke algemene regels, ook al eerder in haar omgevingsplan opnemen.
De tijdelijke algemene regels van paragraaf 4.30b van het Bal zijn nodig omdat
gemeenten niet meteen al na de inwerkingtreding van het onderhavige besluit bepalingen
over hinder door slagschaduw in hun nieuwe omgevingsplannen kunnen hebben
opgenomen.

Om aan de norm voor slagschaduwhinder te kunnen voldoen, moet de windturbine zijn
voorzien van een automatische stilstandsvoorziening, zodat zij kan worden stilgezet
gedurende de periode waarin anders slagschaduwhinder zou kunnen optreden. Dat is
alleen nodig als de windturbine meer dan zes uur slagschaduw per jaar op een
slagschaduwgevoelig gebouw kan veroorzaken. Als er geen slagschaduwgevoelige
gebouwen in de omgeving zijn of deze zo gepositioneerd zijn ten opzichte van de
windturbine dat per jaar minder dan zes uur slagschaduw kan optreden in
verblijfsruimten, dan is een stilstandsvoorziening niet nodig. Door de noodzakelijke
afschakeltijd (ongeveer één minuut) kan in de praktijk telkens kortstondig slagschaduw
optreden bij het uitschakelen van de windturbine. Dit is onvermijdelijk en daarom wordt
deze slagschaduw niet meegerekend in de norm van zes uur. Het gaat op jaarbasis
volgens het plan-MER36 om ongeveer een uur.

Het aantal daadwerkelijke uren slagschaduwhinder was onder de eerdere
windturbinebepalingen slecht te controleren, omdat deze uren niet hoefden te worden
gemeten en geregistreerd. In de praktijk wordt de stilstandsvoorziening van een
windturbine met behulp van een schaduwkalender voorgeprogrammeerd. Ook de juiste
voorprogrammering was slecht te controleren. Naar het voorbeeld van de Vlaamse
wetgeving is daarom in het onderhavige besluit voorgeschreven dat gedurende het hele
jaar een logboek moet worden bijgehouden hoeveel slagschaduw daadwerkelijk wordt
veroorzaakt. Daarin moet ook de slagschaduwkalender worden opgenomen, zodat de
verwachte en daadwerkelijk opgetreden slagschaduw kan worden vergeleken.


36
     P. 141.

                                                                                          48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>In het plan-MER worden enkele aandachtspunten meegegeven die voor de
vergunningaanvraag en de handhaving van belang zijn en geadviseerd deze ook te
regelen, zoals de minimale zonnestand ten opzichte van de horizon waarbij slagschaduw
in aanmerking dient te worden genomen (bij een laagstaande zon kan meer hinder door
schaduwwerking optreden) en het aantal achterliggende referentiejaren om het optreden
van zonneschijn betrouwbaar te voorspellen. De bedoeling van de regeling van deze voor
het optreden van slagschaduwhinder medebepalende factoren is dat de
voorprogrammering van de stilstandskalender voor de automatische stilstandsvoorziening
zo betrouwbaar mogelijk is.

De slagschaduw reikt het verst bij een laagstaande zon. Er is nog geen verplichte norm
voor minimale zonnestand om slagschaduw te bepalen. In de praktijk wordt 3 of 5 graden
boven de horizon gehanteerd; hier is discussie over en de sector is gebaat bij een
eenduidige norm. In Duitsland is gekozen voor 3 graden boven de horizon. Dit biedt een
betere bescherming tegen slagschaduw dan 5 graden boven de horizon. De
energieopbrengst zal bij 5 graden iets lager zijn dan bij 3 graden. Het plan-MER gaat niet
in op de omvang van het bruto verschil (theoretisch verschil) in energieopbrengst. Wel is
duidelijk dat de sector gebaat is bij een uniforme regel over de minimale zonnestand. De
benodigde uitvoeringsregelgeving zal worden opgenomen in een ministeriële regeling die
direct op de Omgevingswet is gebaseerd. Gezien de betere bescherming zal daarin
worden gekozen voor een minimale zonnestand van 3 graden boven de horizon om de
slagschaduwduur te bepalen.

Historische gegevens over de zonneschijn in een bepaalde periode (aan de hand van de
gegevens van het KNMI van het meest representatieve weerstation) vormen de basis voor
prognoses over zonneschijn en ermee samenhangende slagschaduw. Het plan-MER geeft
aan dat de veronderstelling is dat meerjarig een beeld kan worden verkregen van het
aantal uren gemeten zonneschijn en daarmee samenhangend slagschaduw. Geadviseerd
wordt uit te gaan van een beoordelingsperiode van 5 of 10 jaar. Het plan-MER bevat
echter geen onderbouwing voor de duur van de periode. In de praktijk wordt wel tot 30
jaar teruggekeken. Volgens het KNMI levert de 10 jaren reeks een beter beeld van wat
men oor de toekomst mag verwachten. Daarom beveelt het KNMI beveelt aan deze
termijn te hanteren, op basis van aanbevelingen van het Amerikaanse National Oceanic
and Atmospheric Administration (NOAA). In de uitvoeringsregeling zal daarom worden
gekozen voor een termijn van 10 jaar.

In het plan-MER is aangegeven dat bij een passeerfrequentie van de draaiende
rotorbladen tussen 2,5 en 14 Hz gezondheidsklachten (zoals epilepsie) kunnen optreden.
Omdat dit niet aanvaardbaar wordt geacht, is voor windturbines met een
passeerfrequentie van 2,5 tot 14 Hz de periode van slagschaduw op jaarbasis op 0 uur
gesteld. Overigens worden op dit moment in Nederland alleen windturbines geplaatst met
een passeerfrequentie van minder dan 1 Hz. Van dergelijke windturbines zijn geen
gezondheidseffecten bekend.

De afstand tussen de windturbine en een slagschaduwgevoelig gebouw is relevant voor de
slagschaduwhinder die van de windturbine kan worden ondervonden, omdat de hardheid
van de schaduw afneemt naarmate de afstand groter wordt. Een grotere hardheid wordt
als hinderlijker ervaren. Daarom is in het onderhavige besluit ook de maximale afstand
aangegeven waarbinnen slagschaduwwerking hinder kan opleveren. De afstand bedraagt
12 maal de rotordiameter. Een dergelijke afstand was ook al opgenomen in de Arm, de
overbruggingsregeling in het Bal en de instructieregels van het Bkl. Deze norm was niet
wetenschappelijk onderbouwd, maar een in de praktijk gehanteerde vuistregel. In het
plan-MER wordt hierover opgemerkt dat vasthouden aan een maximale invloedsafstand
van 12 maal de rotordiameter nog steeds een optie blijft, omdat in de praktijk en uit de
vergelijking met regelgeving in het buitenland niet is gebleken dat deze afstand te kort is
en er dan een helder uitgangspunt wordt gehanteerd waarbij geen specifieke informatie
over de bladbreedte en ingewikkelde berekeningen nodig zijn.
Uit het plan-MER is echter ook naar voren gekomen dat het mogelijk is om een
rekenmethodiek toe te passen die een preciezere berekening van de invloedsafstand
mogelijk maakt. In het onderhavige besluit is echter toch gekozen voor een vaste afstand
van 12 maal de rotordiameter. Als de afstand tussen de windturbine en een voor
slagschaduwgevoelig gebouw groter is dan de maximale invloedsafstand, hoeft in principe
geen rekening te worden gehouden met het optreden van hinder door slagschaduw.

                                                                                         49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>Het belang van eenvoudige en eenduidige regels heeft hierbij de doorslag gegeven, omdat
de optredende verschillen in slagschaduwhinder bij een preciezere berekening gering zijn.
In het plan-MER is ook opgemerkt dat uit praktijkervaringen blijkt dat in specifieke
gevallen de afstand waarbij slagschaduwhinder kan optreden, beduidend groter of kleiner
kan zijn dan de afstand van 12 maal de rotordiameter. In een dergelijk geval kan het
bevoegd gezag in het omgevingsplan een andere afstand opnemen. Daardoor kan in
situaties waarin de optredende hinder kleiner of groter is dan normaliter te verwachten is
onnodige stilstand van een windturbine worden voorkomen, onderscheidenlijk de nodige
aanvullende bescherming tegen slagschaduwhinder worden geboden.

In paragraaf 11.5 van het plan-MER wordt opgemerkt dat het overweging verdient om het
begrip slagschaduwgevoelig gebouw wat breder te omschrijven dan in de eerdere
windturbinebepalingen het geval was. Daarom had het begrip slagschaduwgevoelig
gebouw dezelfde inhoud als het begrip geluidgevoelig gebouw. Aanleiding voor deze
opmerking is dat in het buitenland soms ruimere begrippen worden gehanteerd dan in
Nederland.
In het plan-MER wordt in dit verband voorts het volgende opgemerkt. Het begrip
geluidgevoelig gebouw omvat woningen, onderwijsgebouwen, ziekenhuizen,
verpleeghuizen, verzorgingstehuizen, psychiatrische inrichtingen, kinderdagverblijven,
woonwagenstandplaatsen en bestemde ligplaatsen voor woonschepen. In de praktijk kan
er ook in andere gebouwen hinder door slagschaduw optreden. Hierbij kan worden
gedacht aan kantoren, recreatiewoningen, horecagelegenheden, hotels, penitentiaire
inrichtingen en dergelijke.
In het kader van een goede ruimtelijke ordening moeten ook andere gebouwen, die
formeel niet als slagschaduwgevoelig gebouw worden aangemerkt, tegen onaanvaardbare
slagschaduwhinder te worden beschermd, zoals ook uit de jurisprudentie van de Afdeling
bestuursrechtspraak blijkt. 37
Hierover wordt het volgende opgemerkt. Het is onwenselijk geacht om de
begripsomschrijvingen van slagschaduwgevoelig gebouw en geluidgevoelig gebouw te
differentiëren. Er zouden dan te veel verschillende begrippen ontstaan. Bovendien is er
geen reden om wat betreft ervaren hinder een principieel verschil te maken tussen
slagschaduwhinder en geluidhinder. In beide gevallen gaat het erom dat mensen die in
binnenruimten verblijven tegen onaanvaardbare hinder moeten worden beschermd,
waarbij de aard van de hinder geen reden is om daarbij verschillende maatstaven te
hanteren omdat de verschillende vormen van hinder en de ernst ervan in algemene zin
moeilijk vergelijkbaar zijn.
Bij een verbreding van het begrip schaduwhindergevoelig gebouw, onderscheidenlijk
geluidgevoelig gebouw, zou zouden ingewikkelde overgangssituaties kunnen ontstaan
waarin eerbiedigende werking op haar plaats is om bestaande situaties te respecteren. Bij
geluid moet in dat verband ook worden bedacht dat het begrip geluidgevoelig gebouw niet
alleen bij windturbines een rol speelt maar ook bij veel andere (milieubelastende)
activiteiten die geluidhinder kunnen veroorzaken. Daarentegen is het begrip
slagschaduwgevoelig gebouw bijna alleen relevant voor windturbines omdat
slagschaduwhinder zich bij andere activiteiten doorgaans niet voordoet.

Het begrip (beperkt, zeer) kwetsbaar gebouw voor externe veiligheidsrisico’s heeft
daarentegen een andere achtergrond en is vooral gericht op bescherming van personen,
waarbij ook het aantal personen en hun kwetsbaarheid van belang is en is het wel nodig
om een andere begripsomschrijving te geven. Bij geluidhinder en slagschaduwhinder is
het wenselijk om iedere persoon te beschermen die hinder kan ondervinden en anders
dan bij externe veiligheidsrisico’s geen verschil te maken al naar gelang het aantal
personen

Wanneer het bevoegd gezag het wenselijk oordeelt om ook personen die niet in een
slagschaduwgevoelig gebouw verblijven, tegen slagschaduwhinder te beschermen,
bijvoorbeeld personen in een kantoorgebouw, dan kan daarin worden voorzien in het
omgevingsplan.

In het onderhavige besluit is een omschrijving van het begrip slagschaduw opgenomen.
Deze luidt als volgt: ‘schaduw die afkomstig is van een bewegende rotor van een
windturbine als de ingestraalde energie van de zon hoger is dan 120 W/m² op een vlak


37
     ABRvS: 201809023/1/R1, 2019, ABRvS: 201909109/2/R2, 2022.

                                                                                         50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>loodrecht op de invalsrichting van de zon.’ Er wordt hierdoor alleen van slagschaduw
gesproken als de lichtintensiteit als gevolg van de zonnestraling zodanig is dat hinderlijke
slagschaduw kan optreden. Dit betekent dat als de lichtintensiteit geringer is, er geen
sprake is van slagschaduw die onder de slagschaduwhindernorm valt.


9. Afstandsnorm

9.1 Inleiding

In dit besluit is een afstandsnorm opgenomen. In het regeerakkoord van het kabinet
Rutte IV (2021) is vermeld dat er heldere afstandsnormen komen voor de bouw van
windmolens op land. In het plan-MER zijn daarvoor verschillende afstanden onderzocht.
Ook is een onderzoek hierover eerder aan de Tweede Kamer gestuurd38.

Doel van een afstandsnorm is om omwonenden extra bescherming en zekerheid te
bieden, in combinatie met de andere windturbineregels.
Het betreft een landelijke norm ter invulling van het criterium “evenwichtige toedeling van
functies aan locaties” rond windturbines. Hiermee biedt een afstandsnorm duidelijkheid en
zekerheid aan omwonenden over de plaatsing van windturbines in de nabijheid van
woningen in die zin dat de winturbine niet te dichtbij mag komen, en nieuwe woningen
niet te dicht bij een bestaande windturbine mogen komen, waarmee een goed woon- en
leefklimaat kan worden gewaarborgd. Op basis van het plan-MER kan niet worden
geconcludeerd dat een afstandsnorm effect heeft op de ervaren visuele hinder, er is geen
eenduidig beoordelingskader op basis van de literatuur daarvoor vast te stellen.

9.2 Mogelijkheden voor lokale afwijking en flexibiliteit

Een afstandsnorm is bedoeld om omwonenden een waarborg te bieden dat zij binnen een
bepaalde afstand van hun woning geen windturbine hoeven te verwachten. Daarom is
ervoor gekozen een bepaling te formuleren met een ten minste aan te houden afstand
tussen de windturbine en te beschermen gebouwen. Het betreft een instructie aan het
bevoegd gezag voor het omgevingsplan en de omgevingsvergunning voor een
buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

De onderhavige regeling voorziet erin om voor speciale, uitzonderlijke situaties een
uitzondering mogelijk te maken voor het bevoegd gezag om een kortere afstand aan te
kunnen houden met het oog op realiseren van de doelen van de energietransitie. Dit staat
op gespannen voet met het beoogde doel van zekerheid bieden aan omwonenden over de
plaatsing van windturbines dicht bij de woning. Overigens wordt verwacht dat de behoefte
aan een lokaal kortere afstandsmaat waarvoor een beroep op de afwijkingsmogelijkheid
moet worden gedaan, beperkt zal zijn, omdat de gekozen landelijke afstandsmaat beperkt
is in omvang en in de meeste gevallen de geluidsnorm maatgevend is.

Gekozen is voor een harde norm met een afwijkingsmogelijkheid vanwege zwaarwegende
belangen. Er moet een afstand van ten minste twee keer de tiphoogte van de windturbine
in acht worden genomen. De afwijkingsmogelijkheid wordt geboden in geval
zwaarwegende economische belangen of zwaarwegende andere maatschappelijke
belangen (ZEZAM) rechtvaardigen dat een kortere afstand wordt aangehouden.
Deze norm biedt beperkte mogelijkheid om af te wijken door het lokaal bevoegd gezag.
Als zwaarwegende economische belangen of zwaarwegende andere maatschappelijke
belangen dit rechtvaardigen, is er mogelijkheid om af te wijken. Als het bevoegd gezag
van deze afwijkingsmogelijkheid gebruik wil maken, vergt dat een indringende
inhoudelijke afweging en goede motivering. Om tot een goede afweging te komen of de
voorgenomen afwijking van het algemene beschermingsniveau van de afstandsnorm
gerechtvaardigd is, moet gekeken worden naar de legitimiteit van het voorgenomen
besluit, de doelmatigheid en doeltreffendheid daarvan, de evenredigheid en
proportionaliteit, de noodzakelijkheid en naar de aanwezigheid van voldoende
maatschappelijk draagvlak. Deze norm biedt veel zekerheid voor omwonenden, en weinig
mogelijkheden voor maatwerk voor het bevoegd gezag vanwege de gedegen
motiveringsplicht.

38
  Zie brief van de minister voor Klimaat en Energie, 21 april 2022, Kamerstukken II, 2023-2022, 33612, nr.
80.

                                                                                                             51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>Overwogen is dat een zachte norm (“rekening houden met”) aan het bevoegd gezag meer
flexibiliteit kan bieden om toch plaatsing van windturbines dichterbij woningen toe te
staan. Echter een afstandsnorm is juist bedoeld om omwonenden zo veel mogelijk
zekerheid te verschaffen om een goed woon- en leefklimaat te waarborgen. Daarbij is een
afwijkingsmogelijkheid om rekening te kunnen houden met zwaarwegende economische
en zwaarwegende andere maatschappelijke belangen wenselijk, maar met een harde
norm (‘in acht nemen’) wordt benadrukt dat dit alleen in uitzonderlijke omstandigheden
aan de orde is. Het is wel toegestaan om ervan af te wijken en een windturbine dichterbij
woningen te plaatsen vanwege zwaarwegende economische of zwaarwegende andere
maatschappelijke belangen (ZEZAM). In dat geval is er wel een deugdelijk motivering
vereist. Het stelsel van de Omgevingswet biedt daarvoor een afwegingskader. 39 Daarbij
geldt dat hoe groter de afwijking, des te moeilijker het wordt deze deugdelijk te
motiveren. Tegelijkertijd gelden de kaders van de milieubepalingen en de bescherming die
daarvan uitgaat.

De afstandsnorm richt zich tot het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag moet de
afstandsnorm in acht nemen als het een ruimtelijk besluit neemt om de windturbine of het
windpark toe te laten in het omgevingsplan. De afstandsnorm werkt ook door naar
besluiten over een projectbesluit en naar besluiten over de verlening van een
omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Er is niet voor
gekozen om de afstandsnorm ook te laten doorwerken naar besluiten over het verlenen
van een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit, omdat de ruimtelijke
aspecten die met een afstandsnorm zijn gemoeid vooral in het omgevingsplan aan de orde
komen.

9.3 Afstandsmaat

Te beschermen object

De afstandsnorm heeft betrekking op dezelfde gebouwen die tegen geluid en slagschaduw
worden beschermd (‘geluidgevoelig gebouw’, onderscheidenlijk ‘slagschaduwgevoelig
gebouw’, zoals omschreven in de bijlage bij het Bkl), aangeduid als windturbinegevoelige
gebouwen.
Het effect van een windturbine is bij individuele woningen niet anders dan bij woningen in
woonkernen/bebouwde kom. Daarmee wordt geen basis gezien om voor individuele
woningen een andere norm te hanteren.

Aanvullend karakter van afstandsnorm t.o.v. overige milieubepalingen

Milieunormen bieden bescherming aan omwonenden. Aanvullend kan een landelijke
afstandsnorm omwonenden een bepaalde zekerheid bieden over de fysieke plaatsing van
windturbines. Het betreft dan een afstandsnorm die geldt terwijl de andere milieunormen
óók gelden (dus niet in de plaats van een of enkele andere milieunormen). Omdat voor
bescherming tegen geluidhinder de ruimtelijke impact van de milieubepalingen doorgaans
het grootst is, zal bij een afstandsnorm die tegelijk met de overige milieubepalingen
werkt, in een lokale situatie de afstandsnorm of de geluidnorm uiteindelijk bepalend zijn
voor de aan te houden afstand, afhankelijk van welke van de twee normen de grootste
afstand bewerkstelligt.

Bij een aanvullende afstandsnorm geldt enerzijds dat een norm die kleiner is dan voor
milieuhinder in een specifiek geval nodig is, aan omwonenden geen aanvullende
bescherming biedt. Anderzijds, als de norm groter is dan nodig voor het beschermen
tegen milieuhinder moet er wel een negatief effect op de plaatsingsruimte voor
windturbines worden geaccepteerd terwijl de mate van hinder ook bij een kortere afstand
geoorloofd zou zijn.
Er is gekozen voor een afstandsmaat waaraan in de meeste gevallen al moet worden
voldaan vanwege de geluidnorm, zodat dit effect zoveel mogelijk wordt beperkt. Dit geldt
bij een afstandsmaat van tweemaal de tiphoogte.



39
     Zie hierover de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving, Stb. 2018. 292, p. 321-333.

                                                                                                                52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>Uit het plan-MER blijkt dat een op zichzelf staande, unieke afstandsnorm doorgaans te
weinig en onzekere milieubescherming zal bieden voor omwonenden tegen geluidhinder,
vanwege variatie in omgevingsfactoren zoals bodemgesteldheid en bebouwing. Op basis
van het plan-MER kan geconcludeerd worden dat een zelfstandige afstandsnorm alleen
voldoende milieubescherming biedt aan omwonenden als er een zeer grote afstand wordt
gehanteerd (viermaal de tiphoogte). Een dergelijke afstandsnorm zou er echter toe
hebben geleid dat de plaatsingsruimte in Nederland voor windturbines op land dan
navenant afneemt. Volgens het plan-MER is een zeer grote afstandsnorm zeer negatief
voor de plaatsingsruimte. Omdat er ook een klimaatopgave ligt, is voldoende
milieubescherming bieden door middel van een losse, generieke afstandsnorm niet goed
mogelijk. Daarom is hier niet voor gekozen.

Varianten afstandsmaat

De invoering van een afstandsnorm heeft enig effect op de plaatsingsruimte voor
windturbines; hoe groter de gehanteerde norm, des te meer bescherming wordt
omwonenden geboden, maar des te groter is ook het negatieve effect op de
plaatsingsruimte.
De afstandsnorm is aanvullend ten opzichte van de normen die in de
windturbinebepalingen al zijn opgenomen voor geluid, externe veiligheid, slagschaduw,
lichthinder, lichtschittering en obstakelverlichting.
In het plan-MER zijn diverse varianten van een afstandsmaat onderzocht uitgaande van
tiphoogte. Een afstandsmaat gerelateerd aan de tiphoogte van de windturbine verschaft
aan omwonenden meer bescherming dan een vaste afstandsmaat in meters, omdat deze
ervoor zorgt dat een hogere turbine op een grotere afstand van de woning wordt
geplaatst. Dit anticipeert op de ontwikkeling van groter wordende turbines. Daarom is
gekozen voor een afstandsmaat gerelateerd aan de tiphoogte.

In het plan-MER zijn enkele varianten in afstand onderzocht. Het gaat daarbij steeds om
een losse afstandsnorm, dus zonder andere milieunormering. De informatie is gebruikt om
te bezien hoe de diverse afstandsmaten gewaardeerd moeten worden wanneer zij in
combinatie met de milieunormen worden gehanteerd, met name voor geluid. Het plan -
MER gaat uit van referentieturbines, van 2 MW (tiphoogte 235 m), respectievelijk 4 MW
(tiphoogte 280 m). Gekozen is voor een afstandsmaat van tweemaal de tiphoogte (470
respectievelijk 560 m). Bij deze afstandsmaat is volgens het plan-MER de impact op het
plaatsingspotentieel neutraal, terwijl het beschermingsniveau tegen hinder varieert van
licht positief tot zeer negatief (uitgaande van losse afstandsnorm).

Volgens het plan-MER zal een afstandsmaat van tweemaal de tiphoogte (470 m,
respectievelijk 560 m) soms iets meer bescherming bieden vergeleken met de eerdere
regelgeving; deze norm zal in dat geval kunnen bevorderen dat het geluidsniveau lager
blijft dan de grenswaarde. De bescherming door de geluidsnorm is maatgevend in de
gevallen waarin deze afstandsnorm niet voldoende milieubescherming biedt. De
consequentie van deze afstandsmaat is dat er plaatsingsruimte moet worden ingeleverd
zonder dat dit vanuit milieuoogpunt (bescherming tegen hinder) noodzakelijk is. Volgens
het plan-MER speelt dit vooral bij 1 of 2 losse windturbines en voor windparken met
relatief stille windturbines. Bedacht moet worden dat vanwege de combinatie met de
milieunormen (geluid) er al voldoende bescherming tegen geluidshinder wordt geboden
terwijl tegelijkertijd er door de afstandsnorm zekerheid wordt gegeven aan omwonenden
over de plaatsing van de windturbine.

Andere in het plan-MER onderzochte afstandsmaten zijn viermaal de tiphoogte en
driemaal de tiphoogte. Een afstand van viermaal de tiphoogte komt neer op een afstand
van 940 m tot een referentieturbine van 2 MW (tiphoogte 235 m) en een afstand van
1120 m tot een referentieturbine van 4 MW (tiphoogte 280 m). Volgens het plan-MER is in
het geval van een losse afstandsnorm (zonder milieunormen) de beoordeling van
bescherming tegen hinder positief tot zeer positief ten opzichte van het
beschermingsniveau van de eerdere regelgeving, terwijl de impact op het
plaatsingspotentieel zeer negatief is. In bijna alle gevallen is deze norm strenger dan
voorheen.
Bij een losse afstandsnorm (zonder andere milieunormen) van driemaal de tiphoogte (705

                                                                                      53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>respectievelijk 840 m) is er volgens het plan-MER sprake van een zeer negatief effect op
de plaatsingsruimte terwijl het beschermingsniveau tegen hinder varieert tussen zeer
positief en licht negatief (uitgaande van losse afstandsnorm).

Bij de afstandsmaten van viermaal en driemaal de tiphoogte geldt dat er - vergeleken met
een afstandsmaat van tweemaal de tiphoogte - meer plaatsingsruimte verdwijnt terwijl dit
vanuit milieuoogpunt (geluid) niet noodzakelijk is. Gezien de doelstellingen van de
energietransitie is hier niet voor gekozen.

10. Overgangsrecht

10.1 Overgangsrecht op weg naar de beoogde eindsituatie

De beoogde eindsituatie van de windturbinebepalingen is dat windturbines en windparken
in het omgevingsplan zijn toegelaten, over een omgevingsvergunning beschikken (als het
een windpark met drie of meer windturbines betreft) en dat hiervoor de algemene regels
gelden van paragraaf 4.30 van het Bal en de eventuele regels die in het omgevingsplan
zijn opgenomen met toepassing van de instructieregels van het Bkl.

Deze eindsituatie kan echter om verschillende redenen niet in één keer worden bereikt.
In de eerste plaats is er de overgang van de voormalige windturbinebepalingen van het
Abm en de Arm naar het stelsel van de Omgevingswet, die op 1 januari 2024 in werking is
getreden. Er moet daarbij worden voorzien in overgangsrecht voor eerdere
maatwerkvoorschriften en vergunningvoorschriften. Bovendien is een deel van de
voormalige windturbinebepalingen over onderwerpen waarover eventuele regels moeten
opgenomen in de nieuwe omgevingsplannen, als bruidsschat in het tijdelijk deel van de
omgevingsplannen geplaatst. Hierdoor is voortzetting van de milieubescherming van
omwonenden gewaarborgd in de periode die is gemoeid met het vaststellen van regels in
de nieuwe omgevingsplannen. Een deel van de voormalige windturbinebepalingen is in
paragraaf 4.30 van het Bal opgenomen (in zoverre is de eindsituatie al bereikt). Als
gevolg van de uitspraak Delfzijl Zuid geldt het voorgaande alleen voor één of twee losse
windturbines.
In de tweede plaats zijn, als gevolg van de uitspraak Delfzijl Zuid, de eerdere
windturbinebepalingen voor windparken met drie of meer windturbines buiten toepassing
verklaard. Om voortzetting van de milieubescherming van omwonenden van bestaande
windparken te waarborgen is vervolgens met ingang van 1 juli 2022 een
overbruggingsregeling van kracht geworden, om de periode te overbruggen die is
gemoeid met het verrichten van een plan-mer en het vaststellen van nieuwe
windturbinebepalingen. Deze regeling is op 1 juli 2025 afgelopen. Voor nieuwe
windparken en wijzigingen van bestaande windparken moesten de milieuaspecten die in
de eerdere windturbinebepalingen waren geregeld, in de omgevingsvergunning worden
geregeld of, na inwerkingtreding van de Omgevingswet, het nieuwe omgevingsplan of een
omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.
Na inwerkingtreding van het onderhavige besluit op 1 juli 2025 is een deel van de
windturbinebepalingen, dat is opgenomen in paragraaf 4.30 van het Bal, al meteen van
kracht geworden (in zoverre is de eindsituatie al bereikt). Een ander deel van de
bepalingen van de overbruggingsregeling is, in afwachting van uiteindelijke regulering in
de nieuwe omgevingsplannen, in direct werkende algemene regels in het Bal opgenomen,
echter alleen voor zover het bestaande windparken betreft. Dit is vorm van
overgangsrecht om te voorzien in voortzetting van de eerder met de
overbruggingsregeling geboden milieubescherming van omwonenden, omdat gemeenten
tijd moet worden gegund voor de uiteindelijke regulering in de nieuwe omgevingsplannen.
Voor nieuwe windparken en wijzigingen van bestaande windparken geldt na de
inwerkingtreding van het onderhavige besluit dat zij in het nieuwe omgevingsplan of in
een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit moeten worden
geregeld, met toepassing van de instructieregels die in het Bkl zijn opgenomen.

In het hiernavolgende zal op verschillende overgangsregelingen uitgebreider worden
ingegaan en zal ook worden toegelicht welke regels in de onderscheiden situaties gelden.

10.2 Overgangsregeling bij inwerkingtreding van de Omgevingswet voor één of twee losse
windturbines buiten windparken (bruidsschat)



                                                                                       54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet waren voor windturbines alleen regels
opgenomen over één of twee losse windturbines die geen deel uitmaken van een windpark
met drie of meer windturbines. Dat was een gevolg van de overbruggingsregeling die naar
aanleiding van de uitspraak Delfzijl Zuid was getroffen. Daarbij werd de reikwijdte van de
windturbinebepalingen in het Abm beperkt tot één of twee losse windturbines die geen
deel uitmaken van een wind(turbine)park met drie of meer windturbines. Hierdoor vielen
windturbines in windparken met drie of meer windturbines niet langer onder de
windturbinebepalingen.
Voor één of twee losse windturbines buiten windparken zijn de regels blijven gelden die
waren opgenomen in paragraaf 2.3 van het Abm, omdat hiervoor volgens de uitspraak
Delfzijl Zuid geen plan-mer hoefde te worden verricht. Bij inwerkingtreding van de
Omgevingswet is een deel van deze windturbinebepalingen, net als veel andere
bepalingen van het Abm, deel gaan uitmaken van de zogenaamde bruidsschat, waarop
hierna uitgebreider wordt ingegaan. Een ander deel is zoals gezegd opgenomen in
paragraaf 4.30 van het Bal, als rechtstreeks werkende, tot de exploitanten van
windturbines gerichte, algemene regels en zullen daar ook in de beoogde eindsituatie in
blijven staan. Ook zijn daarin nieuwe windturbinebepalingen opgenomen over verlichting
en lichthinder.

De regels die in de bruidsschat zijn opgenomen, hebben betrekking op geluid (§ 22.3.4.3
Geluid door windturbines) en op slagschaduw en lichtschittering (§ 22.3.18 Opwekken van
elektriciteit met een windturbine).

In de bruidsschat zijn geen regels opgenomen over externe veiligheidsrisico’s. Er zijn
hierover ook geen regels opgenomen in paragraaf 4.30 van het Bal. Hiervoor zijn
instructieregels opgenomen in het Bkl (in paragraaf 5.1.2.2 Veiligheid rond opslag,
productie, gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen en windturbines, in het bijzonder de
artikelen (plaatsgebonden risico: afstanden) en 5.11 (plaatsgebonden risico: beperkt
kwetsbare gebouwen en locaties) juncto bijlage VII, onder D, onder 1 (Activiteiten met te
berekenen afstanden voor het plaatsgebonden risico zonder vergunningplicht) van het
Bkl). Deze regels zijn gericht tot gemeenten en van toepassing bij het nemen van
besluiten over de toelating van nieuwe windturbines of wijziging met betrekking tot
bestaande windturbines.

Naast de regels die over geluid en slagschaduw als onderdeel van de bruidsschat in het
tijdelijk deel van het omgevingsplan zijn opgenomen voor bestaande windturbines, zijn
daarover ook instructieregels in het Bkl opgenomen. Voor geluid staan deze regels in
paragraaf 5.1.4.2.3 Geluid door specifieke activiteiten, en voor slagschaduw in paragraaf
5.1.4.4a Slagschaduw van windturbines. Deze instructieregels zijn weer gericht tot
gemeenten die besluiten nemen over nieuwe windparken of wijzigingen van bestaande
windparken. Voor dit milieuaspect geven deze regels ook direct de beoogde eindsituatie
weer.

Wanneer een gemeente ook voor bestaande windturbines regels over geluid of
slagschaduw in het omgevingsplan heeft opgenomen, vervallen de regels die daarover als
onderdeel van de bruidsschat in het tijdelijk deel van het omgevingsplan zijn opgenomen.

10.3 Overgangsregeling bij inwerkingtreding van de Omgevingswet voor één of twee losse
windturbines buiten windparken

Het voorgaande levert schematisch het volgende beeld op:

                 Regelgeving voor één of twee losse windturbines buiten windparken
                               (geen omgevingsvergunning verplicht)

                               A                 B                     C                    D
 1 Geregeld in      Tijdelijk deel        nieuw               Bal                 Bkl
                    omgevingsplan         omgevingsplan       (en evt.
                    (bruidsschat)                             maatwerkvoorschri
                                                              ft)
 2 Betreft          Op 1 januari 2024     Alle windturbines   Alle windturbines   Alle
                    toegelaten            waarvoor het                            windturbines
                    windturbines          omgevingsplan in                        waarvoor het


                                                                                        55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>                                         een regeling                              omgevingsplan
                                         voorziet                                  in een regeling
                                                                                   voorziet
 3 Geldingsduur    Vanaf moment van      Permanent,           Permanente,          Permanente
                   inwerkingtreding      vanaf moment         rechtstreeks         instructieregels
                   van de                van vaststelling     werkende, tot        aan gemeenten,
                   Omgevingswet tot      van het              exploitant           uiterlijk 1
                   regeling in het       omgevingsplan,       gerichte,            januari 2032 te
                   nieuwe                na 1 januari         algemene regels,     implementeren
                   omgevingsplan,        2024                 vanaf 1 januari      in het nieuwe
                   uiterlijk tot 1                            2024;                omgevingsplan,
                   januari 2032                               opgenomen in         vanaf 1 januari
                                                              paragraaf 4.30       2024
                                                              van het Bal
 4 Onderwerpen     - Geluid              - Geluid             - Controle op        - Externe
                   (in omgevingsplan,    (conform             veilig               veiligheid
                   in § 22.3.4.3) (ook   (instructieregels)   functioneren,        (in § 5.1.2.2
                   eerdere               - Schaduwhinder      herstel van          Veiligheid rond
                   maatwerkvoorschrift   (conform             gebreken en          opslag,
                   en met afwijkende     (instructieregels)   ontwerp              productie,
                   geluidnorm blijven    - Externe            (in § 4.30           gebruik en
                   gelden)               veiligheid           (Windturbine)        vervoer van
                   - Schaduwhinder en    (conform             - Verlichting en     gevaarlijke
                   Lichtschittering      (instructieregels)   lichthinder (vanaf   stoffen en
                   (in omgevingsplan,    - ruimtelijke        moment van           windturbines)
                   in § 22.3.18)         inpassing            inwerkingtreding     - Geluid (in §
                                         - maatwerkregel      van het              5.1.4.2.3 Geluid
                                         t.o.v.               onderhavige          door specifieke
                                         onderwerpen die      besluit) (in §       activiteiten)
                                         in het Bal zijn      4.30?                -
                                         geregeld             (Windturbine))       schaduwhinder
                                                                                   (in § 5.1.4.4a
                                                                                   Slagschaduw
                                                                                   van
                                                                                   windturbines)

10.4 Werking van de bruidsschat (algemeen)

Vervolgens zal in algemene zin een korte toelichting worden gegeven op de achtergronden
en werking van de bruidsschat.
Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn de voormalige rijksregels die
betrekking hadden op aspecten van milieubelastende activiteiten die volgens de wetgever
onder de Omgevingswet beter op lokaal niveau in de omgevingsplannen kunnen worden
geregeld, komen te vervallen. Tevens zijn die bepalingen van rechtswege ingevoegd in het
tijdelijke deel van het omgevingsplan. Hiervoor bood artikel 22.2, eerste lid,
(omgevingsplanregels van rijkswege) juncto artikel 22.1, onder c, van de Omgevingswet
de wettelijke grondslag. Op grond van deze bepaling is dit vervolgens geregeld in artikel
7.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Hierin is bepaald dat de in hoofdstuk 7
opgenomen regels onderdeel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan.
Deze (vervallen) voormalige rijksregels over aspecten van milieubelastende activiteiten
die tot de reguleringsbevoegdheid van gemeenten zijn gaan behoren, worden de
bruidsschat genoemd. De bedoeling van de bruidsschat is om na het vervallen van de
voormalige rijksregels voor (een deel van) de onderwerpen die daarin werden geregeld, in
het daarmee geboden beschermingsniveau voor omwonenden te blijven waarborgen. In
de tussentijd werd gemeenten de gelegenheid geboden om deze onderwerpen in hun
nieuwe omgevingsplannen te regelen.

De bruidsschat die in tijdelijk deel van het omgevingsplan is opgenomen, is op amvb-
niveau volledig uitgeschreven. De voormalige rijksregels, in dit geval de
windturbinebepalingen die betrekking hadden op één of twee losse windturbines die geen
deel uitmaken van een windpark met drie of meer windturbines, zijn inhoudelijk neutraal
omgezet, maar wel aangepast aan de systematiek, het instrumentarium, de begrippen en
de formuleringen van de Omgevingswet. Omdat de bruidsschat gelijkwaardig moest zijn


                                                                                         56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>aan de voormalige rijksregels, zijn de wijzigingen in de bruidsschat ten opzichte van die
rijksregels beperkt tot een goede inpassing in het nieuwe stelsel.

Tot het tijdelijke deel behoren naast de bruidsschat ook de voormalige gemeentelijke
bestemmingsplannen en beheersverordeningen (artikel 22.1 van de Omgevingswet). Dit
tijdelijk deel van het omgevingsplan heeft dezelfde status als het omgevingsplan dat in de
Omgevingswet is voorzien. Omdat het tijdelijk deel nog niet kon voldoen aan alle
vereisten die daaraan in het kader van de Omgevingswet worden gesteld, zoals
instructieregels in het Bkl, is in artikel 22.5 van de Omgevingswet bepaald dat nog niet
aan alle vereisten van de Omgevingswet hoeft te zin voldaan.

Het nieuwe deel van het omgevingsplan was bij inwerkingtreding van de Omgevingswet
nog leeg. Uiterlijk op een bij koninklijk besluit te bepalen datum moeten gemeenten het
tijdelijk omgevingsplan, met inbegrip van de bruidsschat, volledig in het nieuwe
omgevingsplan hebben omgezet. Dit is een termijn van orde. Dat neemt niet weg dat
van gemeente wordt verwacht dat zij de bruidsschat tijdig in het nieuwe omgevingsplan
hebben omgezet.

Door het treffen van deze overgangsregeling is gemeenten de tijd gegund die zij nodig
hebben om omgevingsplannen in overeenstemming te brengen met de vereisten die de
Omgevingswet daaraan stelt. Het ligt in de meeste gevallen niet voor de hand dat
gemeenten het tijdelijk deel van het omgevingsplan in één keer in het nieuwe
omgevingsplan opnemen. Zij kunnen ook kiezen voor een stapsgewijze ombouw van het
tijdelijke deel naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Het tijdelijk deel van het
omgevingsplan kan bijvoorbeeld themagewijs of gebiedsgewijs worden omgezet.
Daarbij spelen praktische overwegingen een rol, bijvoorbeeld of nieuwe ontwikkelingen
zijn voorzien die in het omgevingsplan moeten worden ingepast. Als een gemeente nog
niet toe is aan regulering in het nieuwe omgevingsplan, dan kan om een nieuwe
ontwikkeling mogelijk te maken ook worden gekozen voor een omgevingsvergunning
voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Bij iedere stap neemt de gemeente een
besluit tot wijziging van het omgevingsplan. Regels in het tijdelijke deel kunnen niet
worden aangepast, waardoor het tijdelijk deel zou worden bestendigd, maar kunnen
alleen komen te vervallen en desgewenst worden vervangen door regels die in het
nieuwe deel worden gesteld. Daarbij kunnen deze regels ook worden gewijzigd, zoals
blijkt uit artikel 22.1, tweede lid, van de Omgevingswet. Het is van belang dat
gemeente daarbij duidelijk aangeven welke (bruidsschat)regels uit het tijdelijke deel
komen te vervallen en welke regels in het nieuwe deel worden toegevoegd. Als het
aspecten van milieubelastende activiteiten betreft die in de gemeente plaatsvinden en
waarvoor in het Besluit kwaliteitseisen leefomgeving instructieregels zijn gesteld, is een
gemeente verplicht in plaats van de bruidsschat regels in het nieuwe omgevingsplan op
te nemen, waarmee de instructieregels worden uitgevoerd. De bruidsschat omvat ook
veel regels waarvoor geen specifieke instructieregels zijn gesteld. In dat geval geldt het
algemene criterium dat de omgevingsplanregels moeten zorgen voor een evenwichtige
toedeling van functies aan locaties. Er is dan dus een ruime afwegingsruimte voor
gemeenten om aspecten van milieubelastende activiteiten waarvoor de
reguleringsbevoegdheid aan hen is overgedragen, naar bevind van zaken te regelen.

Door overdracht van de rijksregels kunnen gemeenten ervoor kiezen om regels van de
bruidsschat lokaal te vereenvoudigen, bijvoorbeeld omdat bepaalde situaties die in de
voormalige rijksregels waren geregeld, zich in een gemeente niet voordoen en daarom in
die gemeente ook niet meer geregeld hoeven te worden. De landelijke regels waren juist
ingewikkeld geworden doordat ze recht moesten doen aan lokale verschillen. Ze moesten
daarom gedifferentieerd worden voor de verschillende situaties die zich kunnen voordoen,
maar sloten toch vaak niet goed aan op de lokale situaties. Gemeenten kunnen meer
samenhang in de regels over de leefomgeving aanbrengen en regels laten aansluiten op
het eigen beleid.

Degene die een milieubelastende activiteit verricht waarvoor in het omgevingsplan regels
zijn gesteld, moet zich aan die regels houden, ongeacht of de planregels in het tijdelijk
deel van het omgevingsplan dan wel het nieuwe omgevingsplan zijn opgenomen. De
bruidsschat bestaat weliswaar uit voormalige rijksregels, maar doordat zij in het tijdelijk
deel van het omgevingsplan zijn geplaatst, zijn zij onmiddellijk na de inwerkingtreding van


                                                                                            57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>de Omgevingswet tot de bevoegdheid van de gemeente gaan behoren en onttrokken aan
de rijksbevoegdheid, afgezien van de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels in
het Bkl.

10.5 Overbruggingsregeling bij inwerkingtreding van de Omgevingswet voor
(windturbines) in windparken met drie of meer windturbines

Voor windturbines in bestaande (op 1 juli 2022 toegelaten en vergunde, en sindsdien niet
gewijzigde) windparken met drie of meer windturbines waren regels opgenomen in een
tijdelijke overbruggingsregeling (tot 1 januari 2024 in het Abm, vanaf die datum in het
Bal). De overbruggingsregeling die is opgenomen in het Bal, is niet gelijkluidend aan de
overbruggingsregeling in het Abm, omdat die laatste regeling moest worden ingepast in
de systematiek van de Omgevingswet. De overbruggingsregeling gold tot 1 juli 2025.
Aanleiding hiervoor was de uitspraak Delfzijl Zuid. Daarbij is de reikwijdte van de eerdere
windturbinebepalingen in het Abm beperkt tot één of twee losse windturbines die geen
deel uitmaken van een windpark.
De overbruggingsregeling regelt dezelfde onderwerpen als in de bruidsschat voor één of
twee losse windturbines buiten windparken zijn opgenomen, namelijk geluid (paragraaf
4.30a Windturbine: tijdelijke regels geluid), slagschaduw en lichtschittering paragraaf
4.30b Windturbine: tijdelijke regels slagschaduw en lichtschittering).

De milieuaspecten van windturbines die buiten de overbruggingsregeling vallen, moesten
vanaf 1 juli 2022 volledig in de omgevingsvergunning worden geregeld. Voor sommige
milieuaspecten moest vanaf 1 januari 2024 ook rekening worden gehouden met
algemene, niet specifieke voor windparken geldende, instructieregels van het Bkl (geluid;
slagschaduwhinder).

De bepalingen van de overbruggingsregeling zijn niet in de bruidsschat opgenomen. Dat
betekent dat alle windturbines in windparken buiten de windturbinebepalingen in de
bruidsschat vallen. Dat blijkt uit artikel 22.75, tweede lid (geluid) en uit artikel 22.214,
derde lid (slagschaduw en lichtschittering) dat deel uitmaakt van § 22.3.18 (Opwekken
van elektriciteit met een windturbine).

Vanaf de inwerkingtreding van het onderhavige besluit op 1 juli 2025 gaan voor alle
windparken met drie of meer windturbines (en ook alle losse windturbines) de
rechtstreeks werkende windturbinebepalingen van het Bal in paragraaf 4.30 Windturbine
gelden. De windturbinebepalingen in paragraaf 4.30 hebben overeenkomstig de
systematiek voor de toedeling van regelgevende bevoegdheid over aspecten van
milieubelastende activiteiten betrekking op aspecten die op nationaal niveau geregeld
moeten blijven worden (zoals controle op veilig functioneren, herstel van gebreken en
ontwerp, lichtschittering). Nieuw zijn de regels over verlichting en lichthinder.

Bij de inwerkingtreding van dit besluit komt er tevens een eind aan de huidige
overbruggingsregeling in het Bal. Een deel van deze regels, die niet in paragraaf 4.30 zijn
opgenomen, is opnieuw opgenomen in de tijdelijke regeling die geldt tot 1 januari 2032.
Het betreft de regels over geluidhinder (paragraaf 4.430a) en slagschaduwhinder
(paragraaf 4.430b)

In het Bkl zijn instructieregels opgenomen die zijn gericht tot gemeenten en gelden voor
besluiten over een omgevingsplan of omgevingsvergunning voor een buitenplanse
omgevingsplanactiviteit of een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit.
In de eerste plaats hebben de instructieregels betrekking op externe veiligheidsrisico’s. Dit
is geregeld in § 5.1.2.2 Veiligheid rond opslag, productie, gebruik en vervoer van
gevaarlijke stoffen en windturbines, in het bijzonder de artikelen 5.8 (plaatsgebonden
risico: afstanden) en 5.11 (plaatsgebonden risico: beperkt kwetsbare gebouwen en
locaties) juncto bijlage VII, onder E, onder 1 (E. Activiteiten met te berekenen afstanden
voor het plaatsgebonden risico met vergunningplicht; dit geldt voor windturbines in
windparken) van het Bkl (zoals aangepast in het onderhavige besluit).
In de tweede plaats hebben de instructie betrekking op geluid. Dit is geregeld in artikel
5.74, opgenomen in § 5.1.4.2.3 Geluid door specifieke activiteiten (zoals aangepast in het
onderhavige besluit).
In de derde plaats hebben de instructieregels betrekking op slagschaduw. Deze zijn
opgenomen in § 5.1.4.4a Slagschaduw van windturbines (zoals aangepast in het
onderhavige besluit).

                                                                                               58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>De instructieregels van het Bkl gelden direct vanaf de inwerkingtreding van het
onderhavige besluit.

Het voorgaande levert schematisch het volgende beeld op:

      Regelgeving voor bestaande windturbines in windparken met drie of meer windturbines
       (omgevingsvergunning verleend; opgenomen in tijdelijk deel van het omgevingsplan)

                             A                  B                       C                     D
 1 Geregeld        tijdelijke regeling   nieuw                Bal                    Bkl
   in:             in Bal                omgevingsplan        (zoals aangepast       (zoals aangepast
                                                              in onderhavige         in onderhavige
                                                              besluit)               besluit)
                                                              (en evt.
                                                              maatwerkvoorschri
                                                              ft)
 2 Geldingsdu      Vanaf 1 juli 2025     Vanaf uiterlijk 1    Permanente             Permanente
   ur              tot uiterlijk tot 1   januari 2032         rechtstreeks           instructieregels
                   januari 2032                               werkende, tot          aan gemeenten,
                                                              exploitant             uiterlijk 1 januari
                                                              gerichte,              2032 te
                                                              algemene regels,       implementeren in
                                                              vanaf 1 juli 2025      het nieuwe
                                                                                     omgevingsplan of
                                                                                     omgevingsvergunn
                                                                                     ing voor een
                                                                                     buitenplanse
                                                                                     omgevingsplan-
                                                                                     activiteit, vanaf 1
                                                                                     juli 2025).
                                                                                     Voor externe
                                                                                     veiligheid vanaf 1
                                                                                     juli 2025
 3 Onderwerp       - Geluid (§           - Geluid             - Controle op veilig   - Externe
   en              4.30a)                (conform             functioneren,          veiligheid
                   - Schaduwhinder       (instructieregels)   herstel van            (in § 5.1.2.2
                   (§ 4.30b)             - Schaduwhinder      gebreken en            Veiligheid rond
                   - Lichtschittering    (conform             ontwerp                opslag, productie,
                   (§ 4.30c)             (instructieregels)   (in § 4.30             gebruik en vervoer
                   - Verlichting en      - Externe            (Windturbine)          van gevaarlijke
                   lichthinder ((§       veiligheid           - Verlichting en       stoffen en
                   4.30d))               (conform             lichthinder            windturbines)
                                         (instructieregels)   (in § 4.30?            - Geluid (in §
                                         - ruimtelijke        (Windturbine)          5.1.4.2.3 Geluid
                                         inpassing                                   door specifieke
                                         - maatwerkregel                             activiteiten)
                                         t.o.v.                                      - schaduwhinder
                                         onderwerpen Bal                             (in § 5.1.4.4a
                                                                                     Slagschaduw van
                                                                                     windturbines)


11. Effecten

Inleiding
In deze paragraaf wordt ingegaan op bedrijfseffecten, bestuurlijke uitvoeringslasten en
milieueffecten. Aan de hand van het Handboek meting regeldrukkosten (ministerie Economische
Zaken en Klimaat, Den Haag 2017), zijn de regeldrukkosten van de voorgenomen regelgeving
nagegaan op basis van

Bedrijfseffecten, administratieve lasten en nalevingskosten
Op 31 december 2022 waren er in Nederland 228 windparken met 3 windturbines of meer
operationeel. Er waren 31 projecten met 2 windturbines en 450 losse windturbines. Ervan


                                                                                              59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>uitgaande dat er telkens één eigenaar of initiatiefnemer is, wordt er vanuit gegaan dat er in totaal
ca. 700 normadressanten / initiatiefnemers zijn waarvoor de regels gaan gelden. Voorlopige cijfers
over 2022 laten zien dat er op 31 december 2022 2585 windturbines zijn opgesteld met een
vermogen van in totaal 6261 MW.

Screening van de regels op inhoudelijke en informatieverplichtingen voor de ondernemer levert op
dat er niet veel wijzigt ten opzichte van de al bestaande regelgeving voor windturbines en
windparken; de nieuwe regels zullen ook gaan gelden voor toekomstige windparken.

De ondernemers moeten kennisnemen van de nieuwe regels. Als hiervoor 2 uur gerekend wordt
met een uurtarief van 55 euro veroorzaakt dit een last van 2 x 55 x 700 euro, is 77.000 euro
(uitgaande van 700 bedrijven).

Bij de melding (voor windturbine met rotordiameter van meer dan 2 meter) van een
milieubelastende activiteit op grond van artikel 4.426 Bal hoeft niet meer een berekende afstand in
meters tot waar het plaatsgebonden risico ten hoogste 1 op 100.000 per jaar is te worden gedaan.
(Artikel 4.427 Bal). Het schrappen van de melding van de berekende afstand wat het
plaatsgebonden risico per jaar 1 op 100.000 is betekent een lastenvermindering. De melding voor
de afstand tot waar het plaatsgebonden risico ten hoogste 1 op 1000.000 per jaar is, blijft bestaan.

Voortzetting van het in werking hebben van een windturbine waarvan de ontwerp-levensduur is
overschreden blijft mogelijk mits er een positief resultaat is van een beoordeling uitgevoerd
overeenkomstig NPR 8400. Dit betekent een lastenverlichting voor het bedrijfsleven. Weliswaar
moet er een positieve beoordeling worden overlegd, echter de bedrijfsduur van de windturbine kan
worden voortgezet. Dit brengt minder kosten met zich mee vergeleken met de kosten voor de
beoordeling van een nieuwe turbine en nieuwe vergunningaanvraag daarvoor. Het betreft mogelijk
enkele honderden windturbines per jaar voor de komende jaren die hiervoor in aanmerking komen
als daarvoor wordt gekozen, afhankelijk van het bouwjaar. Zie bijgevoegde tabel.




De aanpassing van de geluidsnormen leidt niet tot additionele lasten voor de aanvrager. De
gevraagde registratiegegevens en de meet- en rekenbepalingen wijzigen niet. In de regelgeving
wordt uitgegaan van eerbiedigende werking (hogere waarde blijft van kracht totdat het windpark
wordt vervangen). Alleen in uitzonderlijke gevallen wanneer er sprake is van tonaal geluid (dat met
een toeslag in het reken- en meetvoorschrift wordt verwerkt) zal er iets extra’s nodig zijn.
Conclusie is dat de wijziging van de geluidsnormen per saldo geen noemenswaardige wijziging in
de regeldrukkosten veroorzaakt.

De regels over obstakelverlichting en obstakelmarkering zijn weliswaar nieuw maar waren al van
toepassing via het Informatieblad. Doordat er sprake is van vrijwillige naleving door de
windenergiesector is er geen onderscheid tussen wat er al bestaat aan bepalingen en de nieuwe
regelgeving. Alle bestaande windturbines voldoen al aan de materiële verplichtingen en daarom
treden er naar verwachting geen merkbare regeldrukeffecten op.

Windturbines die te veel slagschaduw kunnen veroorzaken moeten zijn uitgerust met een
automatische stilstandsvoorziening, dit was voorheen ook al het geval. De norm is gewijzigd,
echter de nieuwe norm is afgeleid van de oude norm en zelfs iets ruimer. Daarom wordt
aangenomen dat dit in het algemeen niet leidt tot lastenverzwaring of noodzakelijke wijziging van


                                                                                                 60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>de windturbines. Als deze slagschaduw veroorzaakten onder de eerder geldende regelgeving was
automatische stilstandsvoorziening namelijk al verplicht.

Het bijhouden van een logboek is een nieuwe verplichting maar werd in de praktijk al gedaan om
uitvoering te geven aan de eerder geldende regels met betrekking tot slagschaduw. Dit leidt
daarom niet tot lastenverzwaring (bedrijfseigen kosten). De slagschaduwkalender werd al gemaakt
om te kunnen voldoen aan de eerder geldende regelgeving (bedrijfseigen kosten ). Nieuw is dat nu
ook het daadwerkelijk aantal uren veroorzaakte slagschaduw op een gebouw per jaar moet worden
aangegeven in het logboek.

Bestuurlijke uitvoeringslasten

De artikelen 5.7a en 5.11a gaan ook gelden voor de toelating van windturbines of een windpark.
Domino-effecten van buisleidingen door windturbine of windpark voor kwetsbare gebouwen en
locaties en zeer kwetsbare gebouwen moeten worden voorkomen. Dit betekent een extra last voor
het bevoegd gezag omdat hiervoor een plaatsgebonden risico van 1 op de 1000.000 per jaar in
acht moet worden genomen. Dit is een nieuwe verplichting voor het bevoegd gezag.

De invoering van een landelijke afstandsnorm betekent een nieuwe verplichting voor het bevoegd
gezag met betrekking tot het omgevingsplan. De afstand moet gemotiveerd worden als wordt
afgeweken van de landelijke norm. Verwacht mag worden dat in een aantal gevallen omwonenden
bezwaar zullen maken tegen de lokale afstandsnorm als deze afwijkt van de grenswaarde.

Lasten voor burgers
Er vloeien geen lasten voor burgers voort uit de regelgeving.

Milieueffecten
Over het geheel mag verwacht worden dat de wijziging positieve effecten op het milieu heeft. Het
planMER beschrijft de milieueffecten voor verschillende alternatieven en ten opzichte van de
referentiesituatie per aspect. Bij de het maken van de beleidskeuzes voor de diverse aspecten van
windturbines die in het planMER zijn onderzocht is per aspect zoveel mogelijk gekeken welke
variant het meest gunstig is vanwege de gevolgen voor het milieu en de betrokkenheid van de
diverse andere belangen.
Hoe de effecten voor het milieu van de nieuwe milieubepalingen daadwerkelijk zullen uitpakken,
wordt eerst duidelijk wanneer gemeenten er in de praktijk mee gaan werken. Het blijft veelal
mogelijk om lokaal te kiezen voor maatwerk, mits goed gemotiveerd. De verbetering zit hem in
ieder geval in het iets hogere minimumbeschermingsniveaus voor omwonenden, voor geluid en
slagschaduw. Voor beperkt kwetsbare gebouwen wordt de risiconorm verbeterd.
De afstandsnorm draagt bij aan meer zekerheid en duidelijkheid voor omwonenden dat een
windturbine niet dichtbij een woning mag worden geplaatst.

MKB-betrokkenheid
De hoofdlijnen van de milieubepalingen van het voorstel zijn besproken met vertegenwoordigers
van enkele MKB-bedrijven uit de windsector, met het oog op de regeldrukkosten voor deze
bedrijven.
Terugkerende opmerking bij de diverse milieuaspecten was dat men voor bestaande windturbines
een uitzondering wil omdat daarvoor kosten moeten worden gemaakt om aan de normen te
voldoen (obstakelverlichting, en slagschaduw vanwege de in sommige gevallen benodigde
stilstandsvoorziening) of omdat de opbrengsten zullen afnemen (slagschaduw). Algemene
opmerking was dat de nieuwe milieuregels (voor geluid, externe veiligheid en een afstandsnorm)
de mogelijkheden voor plaatsing van windturbines beperken, dit wordt als belemmerend ervaren
door de windsector.
De eerdere regels waren niet onderbouwd door middel van een planMER. De resultaten van de
planMER hebben gediend als onderbouwing van de beleidskeuzes over de nieuwe normering
waarbij de plaatsingsruimte voor windturbines is meegewogen.
Met betrekking tot obstakelverlichting werd verzocht afwijkmogelijkheden voor bestaande
windturbines te onderzoeken.
De regeling voor obstakelverlichting gaat uit van eerbiedigende werking voor bestaande
windturbines, dit is in het besluit verduidelijkt.
Over slagschaduw werd aangegeven dat het maken van een slagschaduwkalender een aanzienlijke
verzwaring betekent en ook dat oudere windturbines niet zijn uitgerust met een
stilstandsvoorziening waardoor bij deze windturbines hoge kosten moeten worden gemaakt om te


                                                                                               61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>voldoen aan de nieuwe norm. Daarom wil men dat de bepalingen niet voor bestaande windturbines
gelden of dat financiële compensatie plaatsvindt.
Bij de opstelling van een windturbine wordt al door de eigenaar onderzocht hoe aan de norm voor
slagschaduw kan worden voldaan, waarvoor een berekening van de slagschaduwduur uitgevoerd
wordt.
De norm van 6 uur slagschaduw per jaar met een maximum van 20 minuten per dag verschilt per
saldo niet van de norm van 17 dagen maximaal 20 minuten per dag (17 x 20 minuten = 5 uur en
40 minuten) en is zelf iets ruimer. Dit is ook in het planMER aangegeven. Dit is in deze nota van
toelichting toegelicht. Ten tijde van het Activiteitenbesluit milieubeheer werd de norm in de praktijk
uiteenlopend geïnterpreteerd; door sommigen werden dagen waarop minder dan 20 minuten
slagschaduw werd veroorzaakt in het geheel niet meegeteld waardoor in die situaties in de praktijk
veel meer slagschaduwhinder kon worden veroorzaakt dan 17 dagen met een maximum van 20
minuten per dag. Het besluit maakt aan deze onduidelijke en ongewenste situatie een einde met
een eenduidige norm die in de praktijk veelal al wordt gebezigd.

12. Uitvoering en handhaving

Het onderhavige besluit richt zich tot de drijver van de inrichting (exploitant van de
windturbine of een combinatie van windturbines). Degene die de windturbine in gebruik
wenst te nemen dan wel in werking heeft, is ervoor verantwoordelijk dat de voorschriften
van het onderhavige besluit worden nageleefd.


Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Waar het gaat om de handhaafbaarheid van de regels in dit besluit wordt verwezen naar
de oorspronkelijke toelichting bij het Activiteitenbesluit milieubeheer (Stb. 2007, 415).
In aanvulling daarop wordt nog het volgende opgemerkt:
Wat geluidsvoorschriften betreft geldt dat omdat er alleen een L den-criterium wordt
vastgesteld, handhaving door middel van directe immissiemetingen vrijwel is uitgesloten.
Het Reken- en meetvoorschrift bevat dan ook geen immissie-meetvoorschrift. Wel is
voorzien in een emissie-meetvoorschrift. Daarmee kunnen de opgaven van het
geluidvermogen van de fabrikant relatief eenvoudig gecontroleerd worden.

De door de fabrikant opgegeven emissiekarakteristieken van de windturbine vormen het
uitgangspunt bij het akoestisch onderzoek. Op basis van het jaargemiddelde
geluidvermogen wordt het immissieniveau bij normaal gebruik vastgesteld, hetgeen aan
de normstelling wordt getoetst.
Een eventuele handhavingsactie, bijvoorbeeld naar aanleiding van klachten, richt zich
dan ook op controle van het geluidvermogen. Dit kan gecontroleerd worden middels een
emissiemeting. Met behulp van de gemeten emissies van de windturbine kan het
jaargemiddelde geluidvermogen worden berekend. Indien hieruit blijkt dat de windturbine
niet aan de opgave uit het akoestisch rapport voldoet, dient in principe handhavend te
worden opgetreden.

Bij gerede twijfel aan de juistheid van de karakteristieken van de windturbine of bij
persistente klachten kan bovenbedoelde emissie- meting worden uitgevoerd.


Omvang en mogelijkheden tot controle

De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de toezicht en controle op de naleving van het
onderhavige besluit. De mate van controle is primair afhankelijk van de prioritering van de
milieutaken van gemeenten.

Wat betreft lichthinder geldt dat gemeenten vooral intermediair zijn tussen de exploitant
van de windturbine en de Inspectie Leefomgeving en Transport. De Inspectie
Leefomgeving en Transport beoordeelt verlichtingsplannen en voorstellen tot het
toepassen van naderingsdetectie.

Het bevoegd gezag heeft bij het onderwerp obstakelverlichting geen grote inhoudelijke rol en
vooral een procesrol als uiteindelijke vergunningverlener. De benodigde capaciteit en tijd voor het
onderwerp obstakelverlichting zal in de praktijk relatief gering zijn ten opzichte van de
onderwerpen waarbij het bevoegd gezag volledige verantwoordelijkheid draagt voor de
inhoudelijke zorgvuldige afwegingen

                                                                                                   62
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>PM 13. Advisering - deze paragraaf wordt gecomplementeerd nadat de diverse toetsen
zijn uitgevoerd

PM Adviescollege toetsing regeldruk

PM Raad voor de rechtspraak

PM 14. Publieke inspraak
Het ontwerpbesluit en de integrale teksten van de windturbinebepalingen in het Besluit activiteiten
leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit, zoals gewijzigd door dit
ontwerpbesluit, zijn gedurende een periode van 6 weken voor een ieder opengesteld voor het
indienen van zienswijzen, tezamen met het planMER en bijbehorende stukken; het betreft het
hoofdrapport, een aanvullend rapport over laag frequent geluid (LFG) en een samenvatting. PM.
reacties.

PM 15. Notificatie
PM -melding op <datum> aan de EC (notificatienummer <…>) ter voldoening aan artikel 8,
eerste lid, van richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van
normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de
informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 98/48/EG van 20 juli
1998 (PbEG L 217).

II. Artikelsgewijs deel

Artikel I

A

Artikel 3.14a vervalt. In die bepaling werd voor windparken met drie of meer windturbines een
tijdelijke uitzondering gemaakt op de toepasselijkheid van de direct werkende, tot exploitanten van
windturbines gerichte, algemene regels over algemene aspecten van windturbines, die zijn
opgenomen in paragraaf 4.30 van het Bal. Reden daarvoor was dat voor die bepalingen voor zover
het windparken met drie of meer windturbines betrof, geen plan-mer was verricht zoals
voorgeschreven in de smb-richtlijn. Die bepalingen bleven wel van toepassing op een of twee
windturbines omdat in zoverre voor de windturbinebepalingen geen plan-mer verplicht was. Deze
uitzondering was een reactie op de uitspraak Delfzijl Zuid van 30 juni 2021 van de Afdeling
bestuursrechtspraak. Hierin werd geoordeeld dat de eerdere windturbinebepalingen van het Abm,
waaronder bepalingen die vergelijkbaar waren met de bepalingen die zijn opgenomen in paragraaf
4.30 van het Bal.
Omdat inmiddels wel een plan-mer is verricht, kan paragraaf 4.30 weer van toepassing worden
verklaard op windparken met drie of meer windturbines. De paragraaf is ook blijvend van
toepassing op een of twee windturbines. Het betreft bepalingen waarvoor geen equivalent als
onderdeel van de bruidsschat in het tijdelijk deel van het omgevingsplan is opgenomen, omdat het
uiteindelijk ook niet de bedoeling is dat deze bepalingen in het omgevingsplan worden opgenomen.
Er is namelijk sprake van bepalingen die algemene aspecten van windturbines worden geregeld,
waarvoor in het algemeen geen locatie-specifieke afwegingen hoeven te worden verricht.

B

In de eerste plaats is in artikel 3.14b, eerste lid, de datum 30 juni 2025 geschrapt. Die datum gold
als einddatum van de geldigheid van de overbruggingsregeling. Inmiddels is een plan-MER verricht
die voor de windturbinebepalingen als grondslag kan dienen. Er is voor gekozen om voor bestaande
windturbineparken die onder de overbruggingsregeling vielen, een overgangsregeling op te nemen
die vergelijkbaar is met de zogenaamde bruidsschat waarin direct werkende algemene regels voor
1 of 2 windturbines zijn opgenomen. Dit houdt in dat eerdere windturbinebepalingen die op een
bestaande windturbine of bestaand windpark van toepassing waren, blijven gelden totdat daarover
een nieuw besluit wordt genomen. Dit kan een besluit zijn dat nodig is omdat een wijziging van de
windturbine of het windpark wordt voorgenomen of een besluit tot vaststelling van het definitieve
omgevingsplan waarin de windturbine of het windpark is voorzien. In het laatste geval hoeft geen
sprake te zijn van een wijziging.
In de tweede plaats is in artikel 3.14b de verwijzing naar paragraaf 4.30 van het Bal geschrapt. De

                                                                                                 63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>reden daarvan is dat die paragraaf voor exploitanten direct werkende algemene regels bevat die op
alle windturbines en windparken betrekking hebben en geen onderdeel (zullen) uitmaken van het
omgevingsplan.
Daarentegen moet de verwijzing naar de paragrafen 4.30a en 4.30b wel blijven bestaan. Die
paragrafen bevatten regels die tijdelijk blijven gelden voor de windparken die al onder de
overbruggingsregeling vielen, totdat voor een dergelijk windpark een besluit in het kader van het
omgevingsplan wordt genomen. Bij het nemen van een dergelijk besluit moet worden voldaan aan
de instructieregels die zijn opgenomen in het Bkl.

C

In paragraaf 4.30 worden enkele begripsbepalingen opgenomen met het oog op de bepalingen over
de obstakelverlichting van windturbines. De inhoudelijke bepalingen hierover zijn opgenomen in de
artikelen 4.430ac tot en met 4.430ae.
Het gaat om de begrip daglichtperiode, nachtlichtperiode en schemerlichtperiode. Deze begrippen
werden al toegepast in het kader van het Informatieblad, waaraan zij zijn ontleend.

D

De wijziging van artikel 4.427 vindt plaats omdat de eerdere grenswaarde voor het plaatsgebonden
risico van een windturbine of windpark van 1 op de 100.000 (10-5) voor beperkt kwetsbare
objecten in de directe omgeving niet meer wordt gehanteerd. Hiervoor is nu een standaardwaarde
van 1 op de 1.000.000 (10-6) in de plaats gekomen.

E

In artikel 4.430 worden enkele wijzigingen aangebracht, die vooral bedoeld zijn als actualisatie van
de bepalingen die hierin zijn opgenomen over de certificering van windturbines.
Een certificaat kan worden gebruikt als bewijs dat een windturbine aan de in het eerste lid
genoemde normdocumenten voldoet. De technische specificaties voor windturbines worden
mondiaal niveau vastgesteld. Voor alle grotere windturbines geldt dat certificatie van het type
plaatsvindt. Certificatie richt zich op het ontwerp van een type windturbine. Alle windturbines die
van dat type worden vervaardigd, mogen gebruik maken van het certificaat. Bij kleinere
windturbines vindt certificatie niet altijd plaats, vanwege de hoge kosten die daarmee zijn gemoeid.
Volgens het derde lid moeten certificaten zijn afgegeven door een geaccrediteerde certificatie-
instantie. De verwijzing naar NEN-EN-IEC 61400-22 is niet langer relevant en is daarom geschrapt.
Ook certificaten die zijn afgegeven door certificatie-instanties in andere lidstaten kunnen worden
gebruikt ten bewijze dat de windturbine voldoet aan de normdocumenten die in het eerste lid zijn
genoemd. De certificatie-instantie moet zijn aangesloten bij de Multilateral Agreement on European
Accreditation or Certification. Deze overeenkomst is gesloten in het kader van Verordening (EG)
No. 765/200840, met het oog op het maken van afspraken over de voorwaarden waaronder de
gelijkwaardigheid van de accreditatiesystemen in de deelnemende landen over en weer worden
erkend. Daarnaast moeten de afspraken de betrouwbaarheid van de door de geaccrediteerde
certificatie-instanties afgegeven certificaten verzekeren.
Er is een nieuw vierde lid aan artikel 4.430 toegevoegd. Een certificaat dat voor een windturbine is
afgegeven, heeft een geldigheid van 20 jaar, die correspondeert met de normale minimale
levensduur van een windturbine. Vaak is de levensduur in de praktijk langer. In dat geval kan de
windturbine in exploitatie blijven, op voorwaarde dat de windturbine is onderworpen aan een
beoordeling door een onafhankelijke deskundige die is uitgevoerd overeenkomstig NPR 8400 en die
beoordeling is afgesloten met de conclusie dat de windturbine nog steeds voldoet aan de eisen.
In artikel 4.430 wordt verwezen naar verschillende normdocumenten die voor windturbines zijn
vastgesteld. De normdocumenten zijn omschreven bijlage II bij de Omgevingsregeling. Deze
omschrijvingen zullen in verband met de wijzigingen in artikel 4.430 worden geactualiseerd.

F

In artikel 4.430a, tweede lid, is de verwijzing naar artikel 4.430, eerste lid, Bal gespecificeerd.
Artikel 4.430a, tweede lid, heeft namelijk alleen betrekking op de kleinere windturbines die worden
omschreven in artikel 4.430, eerste lid, onderdeel b. Hiervoor geldt dat een windturbine die is
opgericht voor 1 januari 2017 of die een windturbine vervangt die is opgericht voor 1 januari 2017,
ook mag voldoen aan normdocument NVN 11400-0. Deze norm is gespecificeerd in bijlage II bij de

40
  Verordening (EG) Nr. 765/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 tot vaststelling van de eisen inzake
accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 339/93.

                                                                                                                          64
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>Omgevingsregeling. Het gaat om: NVN 11400-0 Windturbines - Deel 0: Voorschriften voor
typecertificatie - Technische eisen 1999 + A1:2005 NNI (www.nen.nl).

G

In paragraaf 4.30 van het Bal worden vijf artikelen toegevoegd, namelijk de artikelen 4.430aa tot
en met 4.430ae.
Deze bepalingen bevatten rechtstreeks werkende, tot exploitanten van windturbines gerichte
algemene regels die tot doel hebben om lichtschittering door windturbines te voorkomen of zoveel
mogelijk te beperken. De exploitant kan voor een windturbine niet-reflecterende materialen
gebruiken of op een windturbine een niet-reflecterende coating aanbrengen. De meting van de
optredende reflectie moet overeenkomstig NEN-EN-ISO 2813 worden verricht.
De beide nieuwe bepalingen waren al opgenomen in de eerdere windturbinebepalingen van de
Activiteitenregeling milieubeheer en als onderdeel van de overbruggingsregeling in de tijdelijke
paragraaf 4.30b van het Bal. Die tijdelijke paragraaf wordt in het onderhavige besluit voortgezet
voor slagschaduwhinder, maar voor lichtschittering worden nu permanente algemene regels
opgenomen in paragraaf 4.30. De reikwijdte van die regels wordt uitgebreid. Deze omvat niet
alleen meer windturbines in bestaande windparken met drie of meer windturbines die op 1 juli
2022 waren toegelaten en sindsdien niet zijn gewijzigd. De bepalingen hebben nu betrekking op
alle windturbines. Opgemerkt moet worden dat in het tijdelijk deel van het omgevingsplan
overeenkomstige bepalingen zijn opgenomen in het kader van de bruidsschat. De artikelen 4.430aa
en 4.430ab komen hiervoor in de plaats (artikel 122 van de Gemeentewet41). Het is niet de
bedoeling meer dat deze in het nieuwe omgevingsplan worden opgenomen, omdat de artikelen
4.430aa en 4.430ab hierin nu voorzien.
In paragraaf 7 van het algemeen deel van deze nota van toelichting is op de redenen daarvoor
uitgebreider ingegaan.

Vervolgens zijn drie nieuwe artikelen opgenomen over obstakelmarkering en obstakelverlichting
van windturbines en windparken.
Er zijn hierbij twee aspecten te onderscheiden.
In de eerste plaats omvatten deze bepalingen de verplichting om de windturbine of het windpark
van obstakelmarkering en obstakelverlichting te voorzien. Deze zijn bedoeld om de windturbine of
het windpark goed zichtbaar te maken voor luchtvaartuigen zodat deze hier niet tegenaan vliegen.
Dit aspect houdt verband met externe veiligheidsrisico’s dat delen van een windturbine of vliegtuig
bij een ongeval omwonenden kunnen treffen. In de tweede plaats kan de voorgeschreven
obstakelverlichting hinder voor omwonenden meebrengen. Dit aspect wordt eveneens geregeld,
met de bedoeling deze hinder binnen de grenzen van de veiligheid van het luchtvaartverkeer zo
veel mogelijk te beperken.

Anders dan de bepalingen over geluid en slagschaduw zijn de bepalingen over obstakelmarkering
en obstakelverlichting niet tijdelijk bedoeld totdat daarover regels in het omgevingsplan zijn
opgenomen. De redenen hiervoor zijn toegelicht in paragraaf 6 van het algemeen deel van deze
nota van toelichting.

Het informatieblad Aanduiding windturbines en windparken op het Nederlandse vasteland (hierna:
Informatieblad) speelt in de praktijk een belangrijke rol. Dit is gepubliceerd in de Staatscourant.
Hiernaar wordt verwezen. Het huidige informatieblad is vastgesteld door de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat en bekendgemaakt in de Staatscourant (Stcrt. 16 juni 2020, nr.
31428). Deze versie van het informatieblad zal worden geactualiseerd en worden ingekaderd in de
Omgevingswet en in het bijzonder de bepalingen van dit besluit. Ook de nieuwe versie van het
informatieblad zal weer in de Staatscourant worden gepubliceerd. Er zal een omschrijving van het
begrip, onder vermelding van de meest actuele versie, worden opgenomen in de
Omgevingsregeling. Overwogen wordt nog om de inhoud van het Informatieblad in die regeling op
te nemen.
Het Informatieblad heeft als zodanig geen juridisch verbindende status. Doordat in artikel 4.430ac,
vierde lid, naar het Informatieblad wordt verwezen, krijgt het, alhoewel geen regelgeving, wel die
juridisch verbindende status. Dit betekent dat de naleving ervan bestuursrechtelijk en
strafrechtelijk kan worden gehandhaafd. Het Informatieblad geeft aan in welke gevallen en op
welke manier windturbines en windparken, op grond van internationale burgerluchtvaarteisen en -
aanbevelingen, moeten worden voorzien van obstakelmarkering en obstakelverlichting om als


41
  De bepalingen van gemeentelijke verordeningen in wier onderwerp door een wet, een algemene maatregel van bestuur of
een provinciale verordening wordt voorzien, zijn van rechtswege vervallen.

                                                                                                                        65
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>extern veiligheidsaspect van windturbines de luchtvaartveiligheid te waarborgen. Onderwerpen die
in het informatieblad worden behandeld, zijn specificaties, begrippen en eisen aan de kleur en de
plaatsing, zichtbaarheid en de lichtintensiteit van de obstakellichten en aan de uitvoering van de
obstakelmarkering.

In artikel 4.430acis ter uitvoering van het Verdrag van Chicago bepaald dat windturbines met een
bepaalde hoogte voorzien moeten zijn van zowel obstakelmarkering als obstakelverlichting. In het
eerste lid is aangegeven om welke windturbines het gaat.
Het gaat allereerst om elke windturbine met een hoogte van 150 m of meer (eerste lid, onderdeel
a). De minimum vlieghoogte voor het op zicht vliegend luchtverkeer is 150 meter en vanaf deze
hoogtes vormen de windturbines een gevaar voor dit luchtverkeer. In de praktijk blijkt dat de
moderne generatie windturbines die worden geplaatst vrijwel allemaal hoger zijn dan 150 meter en
daarmee automatisch moeten worden voorzien van obstakelmarkering en obstakelverlichting.
Desalniettemin is in de onderdelen b-d nog een aantal bijzondere situaties benoemd waarin ook
windturbines met een geringere hoogte dan 150 m moeten voldoen aan de eisen inzake
obstakelmarkering en obstakelverlichting. Dit geldt ook voor bestaande windturbines.
Dat is het geval bij windturbines binnen een hoogtebeperkingsvlak voor de vliegveiligheid van een
luchthaven (onderdeel a) en windturbines binnen laagvlieggebieden voor de luchtvaart (onderdeel
d). In een hoogtebeperkingsvlak gelden bouwhoogtebeperkingen voor obstakels en bouwwerken,
zoals windturbines, die zijn gesteld met het oog op de luchtvaartveiligheid. Doel hiervan is het
luchtruim rond luchthavens vrij te houden van hoge obstakels en bouwwerken zodat de
aanvliegroutes voor de luchtvaart veilig zijn. Windturbines die zich hierin bevinden leveren ook bij
geringere hoogte dan 150 m (vanaf 100 m) al een risico op voor de luchtvaart en moeten daarom
volgens internationale afspraken goed zichtbaar worden gemaakt door obstakelmarkering en
obstakelverlichting. De laagvlieggebieden voor de luchtvaart zijn aangewezen op grond van de
Luchtvaartwet. Het betreft vooral gebieden die dienen als naderingsgebied voor een luchthaven. In
deze gebieden mogen luchtvaartuigen lager dan de 150 meter minimum vlieghoogte vliegen. In de
luchtvaartgids (Aeronautical Information Publications - AIP) is aangegeven waar de
laagvlieggebieden voor het burgerluchtverkeer en het militaire luchtverkeer zich precies bevinden.
In de laagvlieggebieden voor de burgerluchtvaart worden in het kader van de opleiding van piloten
oefeningen gedaan in het uitvoeren van nood- en voorzorglandingen. In de militaire
laagvlieggebieden worden door het ministerie van Defensie oefeningen gedaan in verband met de
mogelijke operationele inzet van militaire piloten. Ook in laagvlieggebieden geldt dat windturbines
met een geringere hoogte dan 150 m een risico voor de luchtvaart kunnen opleveren en daarom
goed zichtbaar moeten zijn.
Daarnaast gaat het om windturbines op korte afstand van snelwegen of waterwegen (onderdeel c).
Het op zicht vliegend luchtverkeer kiest vaak routes op basis van makkelijk te herkennen
kenmerken in het landschap en de A-snelwegen in Nederland en de grote rivieren en kanalen zijn
makkelijk te volgen patronen in het landschap. Daarom is er in de buurt van deze snelwegen en
waterwegen meer luchtverkeer aanwezig. Dit betekent dat het drukker in de lucht is en piloten
goed moet uitkijken voor ander luchtverkeer en daarnaast moeten oppassen voor obstakels.
Daarom is het op deze locaties van belang dat de aanwezige windturbines tijdig goed zichtbaar zijn
en wordt voorgeschreven dat zij vanaf 100 meter hoogte van obstakelmarkering en
obstakelverlichting worden voorzien. In de bijlage van het informatieblad aanduiding windturbines
en windparken op het Nederlandse vasteland is aangegeven welke snelwegen en waterwegen het
precies betreft.

Volgens het tweede lid moeten rotorbladen, gondel en het bovenste deel van de mast in de kleur
wit zijn uitgevoerd. Het specifieke kleurenspectrum voor de kleur wit is aangegeven in de bijlage
van het Informatieblad. De kleur wit weerkaatst het aanwezige daglicht goed en daarmee zijn de
windturbines voor piloten goed zichtbaar.
In sommige gevallen bestaat er een wens om een andere kleur toe te passen, met name op de
rotorbladen. Dit kan met een afwijkend maatwerkvoorschrift worden geregeld. Zo kan een zwart
rotorblad de kans verkleinen dat er vogels tegenaan vliegen. Hiervoor is advisering en instemming
van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (d.w.z. namens de minister: de Inspectie
Leefomgeving en Transport (ILT)) nodig, zoals is bepaald in artikel 4.30 van het Omgevingsbesluit.
De minister kijkt daarbij naar de eventuele gevolgen voor de luchtvaartveiligheid, omdat de
bepalingen over obstakelmarkering en obstakelverlichting zijn opgenomen met het oog op het
waarborgen van de veiligheid in de omgeving van windturbines en voor het luchtverkeer.

Het derde lid van artikel 4.430ac bevat de algemene bepalingen waaraan de obstakelverlichting
moet voldoen.
De kleur van de obstakelverlichting is afhankelijk van de intensiteit van het omgevingslicht.
In de dag- en schemerlichtperiode wordt er witte obstakelverlichting voorgeschreven. Omdat in

                                                                                                 66
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>deze gevallen de omgevingslichtsterkte heel hoog is, is het noodzakelijk om een fel licht met hoge
lichtintensiteit te gebruiken omdat het licht anders niet zichtbaar is. Het licht moet altijd flitsend
zijn uitgevoerd om op te vallen en voor het oog waarneembaar te zijn.
In de avond is er de keuze tussen een flitsend of een vastbrandend obstakellicht. De keuze is aan
de exploitant.
Uitgangspunt voor obstakelverlichting is dat deze in de nachtlichtperiode, waarin er algemene
duisternis is, de kleur rood heeft. Gebleken is dat de rode lichtuitstraling voldoende zichtbaar is en
een goed contrast vormt met overige verlichting in de nacht. Een witte verlichting is ’s nachts niet
bruikbaar, omdat deze verlichting veel te fel is en er dan verblinding van piloten kan optreden. In
principe is de rode verlichting ’s nachts flitsend uitgevoerd, omdat het knipperend licht eerder door
het oog wordt opgemerkt. In sommige gevallen is vastbrandende verlichting ook toegestaan,
omdat dit als minder hinderlijk door omwonenden wordt ervaren. Daarnaast kan in situaties met
goed zicht de intensiteit van de rode verlichting worden gereduceerd om hinder bij omwonenden te
beperken. Deze gevallen en situaties worden nader omschreven in het Informatieblad. In het
Informatieblad zijn nadere specificaties over de obstakelmarkering en de obstakelverlichting van
een windturbine zijn weergegeven. Zo nodig kunnen deze worden vastgelegd in een
maatwerkvoorschrift.
De exploitant kan ook kiezen voor naderingsdetectie. In dat geval kan de exploitant op grond van
artikel 4.7 van de Omgevingswet. Hierin is bepaald dat op aanvraag toestemming kan worden
verleend om, in plaats van een maatregel die in algemene regels is voorgeschreven, een aanvraag
bij het bovoegd gezag kan worden ingediend om een gelijkwaardige maatregel te mogen treffen
waarmee hetzelfde resultaat wordt bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd.
Naderingsdetectie kan niet worden toegepast bij de verlichting in de dag- en schemerlichtperiode,
maar aangezien deze witte verlichting nauwelijks lichthinder veroorzaakt is dit ook geen groot
probleem. Ook in dit geval is advisering en instemming van de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat (d.w.z. namens de minister: de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT)) nodig,
zoals is bepaald in artikel 4.30 van het Omgevingsbesluit. De minister kijkt daarbij naar de
eventuele gevolgen voor de luchtvaartveiligheid, omdat de bepalingen over obstakelmarkering en
obstakelverlichting zijn opgenomen met het oog op het waarborgen van de veiligheid in de
omgeving van windturbines en voor het luchtverkeer.

Tenslotte is in artikel 4.430ac ook nog aangegeven waar obstakelverlichting moet worden
aangebracht. De normale regel is dat de obstakelverlichting op het hoogste punt van het obstakel
wordt aangebracht, zodat duidelijk zichtbaar wordt gemaakt wat het hoogste punt is. Bij
windturbines met ronddraaiende bladen is dit echter lastig te realiseren. Daarom is bepaald dat de
obstakelverlichting moet worden aangebracht op het hoogste vaste punt van de windturbine boven
op de gondel, zodat het van alle kanten goed zichtbaar is. Daarnaast wordt bij windturbines van
150 meter of hoger nog een vastbrandende obstakellichten op de ondersteunende mast vereist met
een lage intensiteit. Dit aanvullende obstakellicht geeft het obstakel visueel vorm doordat met dit
tweede licht een goede inschatting kan worden gemaakt van de locatie en hoogte van het obstakel.

In het vierde lid van 4.430ac wordt verwezen naar het Informatieblad. Daarin zijn technische
specificaties en bepalingen opgenomen over het aanbrengen van obstakelverlichting, de locatie,
zichtbaarheid en lichtintensiteit van obstakelverlichting en de kleurspecificaties voor de
obstakelmarkering en -verlichting.
Wat betreft de lichtintensiteit van de obstakellichten kan nog het volgende worden opgemerkt. De
normering voor de uitstraling van lichtintensiteit door de obstakellichten gaan vanuit
veiligheidsoverwegingen uit van de meest kritische vliegoperatie. Dit betekent dat voorgeschreven
lichtuitstraling is bepaald aan de hand van de zichtomstandigheden, waarbij de op zicht vliegende
piloten nog wel mogen vliegen maar het zicht wel beperkt is. Dit leidt tot een relatief hoge vereiste
uitgezonden lichtintensiteit van de obstakellichten. Na onderzoek is gebleken dat deze hoge
lichtintensiteit niet nodig is als de meteorologische zichtbaarheid redelijk tot goed is en licht over
grote afstanden zichtbaar is. Daarom is in het informatieblad aangegeven dat in deze
omstandigheden de lichtintensiteit van de obstakellichten mag worden verminderd. Als de
zichtbaarheid tijdens de nachtlichtperiode meer dan 5 kilometer bedraagt, dan mag de nominale
lichtintensiteit van de obstakellichten worden verlaagd tot 30%. Als de zichtbaarheid in de
nachtlichtperiode meer dan 10 kilometer bedraagt, dan mag de nominale lichtintensiteit worden
verlaagd tot 10%. De zichtbaarheid wordt bepaald aan de hand van de bepalingen van de World
Meteorological Organization met gekalibreerde meettoestellen voor de zichtbaarheid. De
combinatie van het voorzien van vastbrandende obstakellichten in een windpark en het verlagen
van de lichtintensiteit aan de hand van de gemeten zichtbaarheid levert een aanzienlijke beperking
van de lichthinder voor omwonenden in de omgeving van het windpark op.

In artikel 4.430ad zijn bepalingen opgenomen over de obstakelverlichting van een windpark. Ten

                                                                                                    67
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>opzichte van de bepalingen van artikel 4.430ac is het belangrijkste verschil dat het niet nodig is om
alle windturbines van een windpark te verlichten. Om hinder in de omgeving zoveel mogelijk te
beperken, is bepaald welke windturbines van een windpark moeten worden verlicht. Verder is
bepaald dat obstakelverlichting van een windpark moet worden gesynchroniseerd als er flitsende
obstakelverlichting wordt gebruikt. De obstakellichten moeten dan gelijktijdig en gelijkmatig flitsen.
Deze synchronisatie van de obstakelverlichting is voorgeschreven in de veiligheidsregelgeving van
de internationale burgerluchtvaartorganisatie. Hierdoor wordt zichtbaar gemaakt dat de
windturbines bij elkaar horen en dat er sprake is van een geheel met meestal windturbines van
dezelfde hoogte. Daarnaast zorgt het ook voor hinderbeperking, want als de obstakelverlichting bij
dicht bij elkaar staande obstakellichten niet gelijktijdig flitsen wordt dit door omwonenden als
visueel zeer hinderlijk ervaren.

Wat betreft het aanbrengen van obstakellichten in een windpark is in artikel 4.430ad het volgende
bepaald. Uitgangspunt is dat een windpark vanuit de lucht voor een piloot goed te zien en te
onderscheiden moet zijn. De basisvariant is dat er flitsende obstakelverlichting wordt aangebracht
op de contouren van het windpark. De flitsende verlichting maakt goed duidelijk dat er een cluster
van obstakels aanwezig is en door de hoekpunten en de buitenste randen te verlichten wordt de
omtrek van het windpark zichtbaar gemaakt. De afstand tussen twee opvolgende obstakellichten
aan de randen mag niet meer zijn dan 900 meter. Gebleken is dat als deze afstand groter wordt
dan 900 meter zij niet meer zichtbaar zijn vanuit de cockpit van een vliegtuig door het ontwerp en
de raampartij van de veelvoorkomende vliegtuigen. Een windturbine die hoger uitsteekt boven het
windpark dan de overige windturbines vormt een gevaar en moet dan ook apart verlicht worden.
Er kan ook van vastbrandende obstakellichten gebruik worden gemaakt. Deze vallen iets minder op
dan de flitsende obstakellichten, waardoor ze ook minder mogelijke hinder voor omwonenden met
zich meebrengen. Aangezien de vastbrandende obstakelverlichting minder goed opvalt is als
voorwaarde gesteld dat dan wel alle windturbines van rode obstakelverlichting in de
nachtlichtperiode worden voorzien. Hiermee wordt de omtrek en omvang van het windpark ook
voldoende zichtbaar gemaakt.

De belangrijkste nieuwe methode van het beperken van de lichthinder is toepassing van
naderingsdetectie voor het in- en uitschakelen van de obstakelverlichting. Voor een toelichting
wordt verwezen naar paragraaf 6 van het algemeen deel van deze nota van toelichting. Daar is ook
aangegeven dat naderingsdetectie niet algemeen verplicht wordt gesteld, maar kan worden
toegestaan als gelijkwaardige maatregel die wordt getroffen op initiatief van de exploitant van een
windturbine. De exploitant kan rechtstreeks op grond van de Omgevingswet een aanvraag bij het
bevoegd gezag indienen om toestemming te verkrijgen voor het toepassen van naderingsdetectie
als gelijkwaardige maatregel in plaats van de wijze van verlichting die in de algemene regels is
voorgeschreven. Volgens artikel 4.30 van het Omgevingsplan kan het bevoegd gezag op het
verzoek pas een besluit nemen na advisering en instemming door de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat (namens hem: de Inspectie leefomgeving en transport). De minister bekijkt vooral of
het toepassen van naderingsdetectie uit een oogpunt van veiligheid aanvaardbaar is.
In het Informatieblad is aangegeven aan welke vereisten naderingsdetectie moet voldoen om voor
instemming in aanmerking te komen. Het gaat enerzijds om technische vereisten voor de radar of
transponderontvangers en daarnaast om vereisten voor het beheer van het systeem door de
exploitant van het windpark. Met behulp van een vliegtest wordt aangetoond dat het
naderingsdetectiesysteem adequaat functioneert en dat de luchtvaartveiligheid gewaarborgd is.
De ILT beoordeelt namens minister de documentatie en de resultaten van de vliegtest. Wanneer uit
deze beoordeling blijkt dat het naderingsdetectiesysteem adequaat functioneert en de
vliegveiligheid gewaarborgd kan worden geeft de ILT een positief advies aan het bevoegd gezag
om toe te staan dat voor het windpark naderingsdetectie wordt toegepast.

Artikel 4.430ae bevat een overgangsbepaling die van toepassing is op bestaande windturbines en
windparken die al van obstakelmarkering en obstakelverlichting zijn voorzien. Als de Inspectie
Leefomgeving en Transport al voor de inwerkingtreding van de artikelen 4.30r en 4.430ac heeft
ingestemd met een verlichtingsplan en de markering en obstakellichten zijn conform dit plan
aangebracht, dan blijft de bestaande praktijk toegestaan.
Er is geen overgangsrecht nodig om exploitanten van windturbines die nog niet van verlichting zijn
voorzien, voldoende tijd te geven om aan de nieuwe bepalingen over obstakelmarkering en
obstakelverlichting te voldoen. In de praktijk zijn alle windturbines van obstakelverlichting (en
obstakelmarkering) voorzien. In de praktijk wordt al gewerkt met het Informatieblad. De
bepalingen sluiten aan bij de in de praktijk al gevolgde werkwijze. De belangrijkste bepalingen van
het Informatieblad zijn in de artikelen 4.430ac tot en met 4.430ae overgenomen en in artikel
4.430ac, vierde lid, wordt naar het Informatieblad verwezen.


                                                                                                   68
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>H

I

Omdat de bepalingen over lichtschittering van paragraaf 4.30b verhuizen naar paragraaf 4.30,
dient het opschrift van paragraaf 4.30b te worden aangepast. In paragraaf 7 van het algemeen
deel van deze nota van toelichting is uitgebreider ingegaan op de redenen daarvoor.
In het nieuwe opschrift wordt van lichtschittering geen melding meer gemaakt.

J

Dit onderdeel voegt twee nieuwe artikelen toe die betrekking hebben op geluidhinder.

Het nieuwe artikel 4.430ca is bedoeld als overgangsrecht voor afwijkende geluidnormen die al
eerder waren vastgesteld. Het gaat dan om geluidnormen die liggen boven de grenswaarden van
artikel 4.430c, eerste lid, van het Bal. Voor die geluidnormen geldt eerbiedigende werking, wat
inhoudt dat de eerdere geluidnormen zo lang het windpark onder de algemene regels van
paragraaf 4.430a blijft vallen.
Dergelijke geluidnormen kunnen voorkomen in:
- een maatwerkvoorschrift (vastgesteld op grond van het Abm voor 1 juli 2022);
- een omgevingsvergunning milieu (op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, na
1 juli 2022);
- een omgevingsplan, met name het tijdelijk deel, waarin het eerdere bestemmingsplan is
geïntegreerd.

Als op het tijdstip van inwerkingtreding van dit artikel voor het opwekken van elektriciteit met een
windpark op grond van het omgevingsplan, een omgevingsvergunning of een maatwerkvoorschrift
een andere waarde voor geluidhinder gold, blijft die waarde gelden totdat het windpark wordt
vervangen.

Er is aan de eerdere overbruggingsregeling een artikel 4.430cb toegevoegd waarin een
uitzondering is opgenomen voor functioneel met de windturbine verbonden geluidgevoelige
gebouwen (de zogenaamde molenaarswoning). Een dergelijke uitzondering is ook opgenomen in
windturbinebepalingen die op andere milieuaspecten betrekking hebben (zoals de norm voor
slagschaduwhinder en de afstandsnorm).
Voorkomen moet worden dat degene die het initiatief neemt tot de plaatsing van een windturbine
daarbij zichzelf in de weg zou zitten als hij er tevens behoefte aan heeft om in de nabije omgeving
ten behoeve van de exploitatie van de windturbine gebruik te maken van een windturbinegevoelig
gebouw en hij voor dat gebouw tevens aanspraak zou willen maken op de geboden bescherming
om een goed woon- en leefklimaat in en rond dat gebouw te waarborgen. Het is aan de
initiatiefnemer om zelf te bepalen hoe hij in een dergelijke situatie het best de belangen die daarbij
voor hem in het geding zijn, kan afwegen. Zo wordt voorkomen dat de onmogelijkheid om in de
gegeven situatie aan de geluidsnorm te voldoen betekent dat hij zijn windturbine niet kan
verwezenlijken omdat de wetgever hem bescherming opdringt waarop hij in die situatie geen
aanspraak wenst te maken.

K

Aan artikel 4.430g is een nieuw derde lid toegevoegd. Hierin wordt omschreven wanneer sprake is
van slagschaduw. Dit is het geval als de ingestraalde energie van de zon een bepaalde
lichtintensiteit, te weten 120 W/m², overschrijdt de slagschaduw vooral als hinderlijk wordt ervaren
als zij zich duidelijk op de muur van een gebouw aftekent en goed is waar te nemen.
Door in de windturbinebepalingen een bepaling op te nemen, waarin dit wordt vastgelegd, wordt
duidelijk gemaakt wanneer een slagschaduw als hinderlijk moet worden aangemerkt en moet
worden voorkomen of beperkt.

L

In artikel 4.430i worden enkele wijzigingen aangebracht. Tevens is het artikel verduidelijkt. In de
eerdere versie was geen duidelijke norm voor de toegestane slagschaduwhinder die een
windturbine mag veroorzaken, opgenomen, doordat de aanwezigheid van een automatische
stikstandvoorziening centraal was gesteld.
Met het oog op de overzichtelijkheid wordt dit artikel in zijn geheel vervangen en zijn bepalingen
van het artikel overeenkomstig de gebruikelijke opbouw van bepalingen in het Bal als afzonderlijke

                                                                                                   69
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>artikelen opgenomen. De daarin opgenomen bepalingen hebben betrekking op de slagschaduw die
door windturbines van windparken kan worden veroorzaakt. Het betreft rechtstreeks werkende, tot
de exploitant gerichte, bepalingen die alleen gelden voor op 30 juni 2021 toegelaten windparken
die tot 1 juli 2025 onder de overbruggingsregeling vielen en die niet worden gewijzigd. Voor een
toelichting wordt verwezen naar de toelichting op artikel 3.14b.
Zoals in paragraaf 8 van het algemeen deel van deze nota van toelichting al is toegelicht, wordt de
eerder in de bepalingen over slagschaduwhinder opgenomen norm van ten hoogste 17 dagen ten
hoogste 20 minuten slagschaduw vervangen door een nieuwe norm van zes uur slagschaduwhinder
per jaar en ten hoogste twintig minuten per dag. De norm van zes uur per dag werd in de praktijk
vaak al toegepast in het kader van de vergunningverlening voor windparken en is een van de
varianten die in de plan-MER is onderzocht. De bijkomende norm van 20 minuten per dag blijft
gehandhaafd om geen achteruitgang in bescherming te bewerkstelligen. Voor een toelichting wordt
verwezen naar paragraaf 8 van het algemeen deel van deze nota van toelichting.
Het gaat alleen om hinder in verblijfsruimten van een slagschaduwgevoelig gebouw. Het begrip
‘slagschaduwgevoelig gebouw’ is omschreven in bijlage I Bal (waarin wordt verwezen naar artikel
4.430f. waarin het begrip inhoudelijk is ingevuld). Het begrip ‘verblijfsruimte’ is omschreven in
bijlage I bij het Besluit bouwwerken leefomgeving.
Met het oog op de intensiteit van de slagschaduw is bepaald dat de afstand tussen de windturbine
en het slagschaduwgevoelige gebouw ten hoogste 12 maal de rotordiameter bedraagt. Bij een
grotere afstand tekent de slagschaduw zich minder duidelijk af, zodat zij vaak niet meer als
hinderlijk wordt ervaren. Door in de windturbinebepalingen een bepaling op te nemen, waarin dit
wordt vastgelegd, wordt duidelijk gemaakt wanneer een slagschaduw als hinderlijk moet worden
aangemerkt en moet worden voorkomen of beperkt. In artikel 4.430ia is bepaald hoe deze afstand
wordt gemeten.

In het tweede lid is voor windturbines met een hoog toerental bepaald dat geen slagschaduwhinder
mag worden veroorzaakt. Zoals in het plan-MER is toegelicht heeft de slagschaduw die de
windturbine veroorzaakt dan grote gezondheidseffecten, die niet aanvaardbaar zijn.
Als bij de instelling van de stilstandvoorziening is uitgegaan van een zonnige dag maar daarvan in
werkelijkheid geen sprake is, dan treedt in de praktijk geen slagschaduwhinder op. Die uren tellen
dan niet mee voor de registratie van de feitelijke slagschaduwhinder die is veroorzaakt. Omgekeerd
moet een zonnige dag waarop slagschaduw wordt veroorzaakt, die als bewolkte dag was
meegenomen, wel worden meegeteld, als de windturbine dan niet is stilgezet.

Met het oog op het voorkomen of beperken van slagschaduw moet elke windturbine van een
windpark dat meer dan zes uur per jaar slagschaduw op een schaduwgevoelig gebouw kan
veroorzaken, zijn uitgerust met een automatische stilstandvoorziening. Deze moet de windturbine
onmiddellijk afschakelen wanneer meer slagschaduw optreedt dan beoogd met het oog op de
nakoming van de norm dat hoogstens zes uur slagschaduwhinder per jaar mag worden
veroorzaakt. Als een windturbine niet of nauwelijks slagschaduwhinder kan veroorzaken is een
voorziening om de windturbine stil te zetten wanneer te veel slagschaduwhinder wordt
veroorzaakt, niet zinvol.

In het vierde lid is bepaald dat de tijd die is gemoeid met het stilzetten van de windturbine
wanneer slagschaduw wordt veroorzaakt, niet meetelt voor de toepassing van de in het eerste lid
gestelde norm van zes uur slagschaduwhinder per jaar. Dit is gemiddeld één tot twee uur
slagschaduw per jaar.

M

Met dit onderdeel worden twee nieuwe artikelen over slagschaduwhinder ingevoegd.

In artikel 4.430ia wordt aangegeven op welke wijze de afstand waarop de afstandsnorm zich richt,
wordt bepaald. Het betreft de in andere bepalingen van het Bkl gebruikelijke wijze van
afstandsbepaling. Ook is het punt van de windturbine aangegeven, van waar de afstand moet
worden gemeten. Voorts moeten ook eventuele uitvoeringsregels die direct op grond van de
Omgevingswet bij ministeriële regeling zijn gesteld, worden gehanteerd.

In artikel 4.430ib is voor elke windturbine die met een stilstandvoorziening moet zijn uitgerust,
verplicht gesteld om een logboek bij te houden waarin per dag de daadwerkelijk opgetreden
slagschaduw moet worden vermeld, alsmede alle andere gegevens die relevant zijn voor het
bepalen van de duur van de daadwerkelijk opgetreden slagschaduw, die meetelt voor de norm van
artikel 4.430i.


                                                                                                70
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>N en O

Omdat de bepalingen over lichtschittering van paragraaf 4.30b verhuizen naar paragraaf 4.30,
komen de artikelen 4.430l en 4.431 te vervallen. Die bepalingen zijn nu als de artikelen 4.430aa en
4.430ab in het Bal opgenomen. In paragraaf 7 van het algemeen deel van deze nota van
toelichting is uitgebreider ingegaan op de redenen daarvoor.
Het vrijkomende artikelnummer 4.430l wordt nu benut om een nieuwe bepaling met een geheel
andere inhoud op te nemen. Daarin is bepaald dat bestaande windturbines die onder de eerdere
overbruggingsregeling vielen, pas na een jaar na de inwerkingtreding van dit besluit hoeven te zijn
voorzien van een automatische stilstandvoorziening als de windturbine daar nog niet van was
voorzien. In de praktijk komt het voor dat windturbines nog niet zijn voorzien van een
automatische stilstandvoorziening. Een windturbine hoeft alleen van een stilstandvoorziening te
worden voorzien als de windturbine in een jaar meer slagschaduw kan veroorzaken dan de
toegestane norm van zes uur per jaar en 20 minuten per dag in de verblijfsruimten van een
slagschaduwgevoelig gebouw. In een dergelijke situatie moet de windturbine immers kunnen
worden afgeschakeld om te voorkomen dat de norm wordt overschreden.


Artikel II

A

In artikel 5.4 vervalt het tweede lid. Hiervoor bestaan verschillende redenen.
In de eerste plaats betreft het hier niet een bepaling over het toepassingsbereik welke
milieubelastende activiteiten onder paragraaf 5.1.2.2 vallen, zoals het eerste lid. Het gaat namelijk
om de besluitvorming over de activiteit ‘windturbines’ die al onder het eerste lid valt. Bij deze
besluitvorming moet de risicoverhoging die een windturbine voor de risico’s die andere
risicodragende activiteiten in hun omgeving veroorzaken, worden betrokken. Het betreft hier niet
zozeer een reikwijdtebepaling maar de normstelling voor de risico’s van activiteiten met het oog op
de externe veiligheid. De normstelling vindt in latere bepalingen van paragraaf 5.1.2.2 plaats. In
aansluiting op bepalingen waarin de risiconormering voor windturbines zelf is geregeld, zijn de
bepaling opgenomen die betrekking hebben op het risicoverhogende effect van windturbines op de
risico’s van andere risicodragende activiteiten in de omgeving. Het gaat om het nieuwe artikel
5.7a, onderscheidenlijk 5.11b.
In de tweede plaats was het begrip ‘van overeenkomstige toepassing’ niet duidelijk, met name niet
dat het niet ging om de risico’s van een windturbine maar de risicoverhoging die de windturbine
kan meebrengen voor de risico’s van andere risicodragende activiteiten in de omgeving van de
windturbine. Bovendien betreft het een zodanig ingewikkeld onderwerp dat het beter is om de
bepaling volledig uit te schrijven. Dat is gebeurd in het nieuwe artikel 5.7a, onderscheidenlijk
5.11b.

Omdat er in artikel 5.4 maar één bepaling overblijft kan de aanduiding daarvan als eerste lid
eveneens vervallen.

B

Artikel 5.4a vervalt. Deze bepaling sloot naar aanleiding van de uitspraak Delfzijl Zuid windparken
met drie of meer windturbines uit van de bepalingen van paragraaf 5.1.2.2 (Veiligheid rond opslag,
productie, gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen en windturbines), omdat voor de bepalingen
over windparken geen plan-mer was verricht.
Paragraaf 5.1.2.2 omvat instructieregels die tot het bevoegd gezag zijn gericht wanneer een besluit
wordt genomen over een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse
omgevingsplanactiviteit waarin een milieubelastende activiteit van bijlage VII op een locatie wordt
toegelaten. De instructieregels hebben betrekking op de externe veiligheidsrisico’s van
windturbines voor bestaande zeer kwetsbare gebouwen, kwetsbare gebouwen en locaties en
beperkt kwetsbare gebouwen en locaties in de omgeving.
Inmiddels is er een plan-MER verricht die voor de bepalingen over externe veiligheidsrisico’s van
windparken met drie of meer windturbines als uitgangspunt heeft gediend. Daarom kan artikel 5.4a
worden geschrapt. Dit betekent dat ook windparken met drie of meer windturbines weer onder
paragraaf 5.1.2.2 komen te vallen. Hierdoor moet bij de vaststelling van een omgevingsplan of de
verlening van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit rekening
worden gehouden met de instructieregels die in paragraaf 5.1.2.2 zijn opgenomen.

C

                                                                                                  71
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>Er wordt een nieuw artikel 5.7a opgenomen.
Dit artikel bevat een instructieregel met het oog op de verhoging die het toelaten van een
windturbine, windpark of ander risicoverhogend bouwwerk kan hebben voor de risico’s van andere
risicodragende activiteiten voor kwetsbare bouwwerken en locaties en zeer kwetsbare gebouwen in
de omgeving (domino-effecten).
Onder risicodragende activiteiten worden in de eerste plaats verstaan buisleidingen als bedoeld in
bijlage VII, onder D, onder 2 waarin gevaarlijke stoffen worden vervoerd.
In de tweede plaats worden daaronder verstaan de activiteiten die zijn omschreven in bijlage VII,
onder E, onder 2 tot en met 13, waarbij met gevaarlijke stoffen wordt gewerkt.
De verschillende categorieën kwetsbare gebouwen en locaties zijn omschreven in bijlage VI bij het
Bkl.
Artikel 5.7a heeft betrekking op de risico’s voor kwetsbare gebouwen en locaties en zeer kwetsbare
gebouwen.
Het vergelijkbare artikel 5. 11b heeft betrekking op beperkt kwetsbare gebouwen en locaties.
De bedoeling van artikel 5.7a is dat het bevoegd gezag bij het toelaten van een windturbine of
windpark in de directe omgeving van een buisleiding met gevaarlijke stoffen of een andere
risicodragende activiteit de risicoverhogende invloed die dat voor die buisleiding of activiteit heeft,
betrekt. Dit houdt in dat het bevoegd gezag waarborgt dat het plaatsgebonden risico van de
buisleiding of andere risicodragende activiteit voor kwetsbare gebouwen en locaties en zeer
kwetsbare gebouwen in de omgeving van de buisleiding of de activiteit de grenswaarde van 10 -6
per jaar als gevolg van de risicoverhoging die de windturbine of het windpark daarvoor meebrengt,
niet overschrijdt. Dit is een grenswaarde, waarvan niet kan worden afgeweken.
Het bevoegd gezag mag een windturbine of windpark dus niet toelaten of vergunnen als daarna het
risico als gevolg van een buisleiding of andere risicodragende activiteit met gevaarlijke stoffen in
de omgeving van de windturbine boven de risiconorm van 10-6 per jaar zou uitkomen.
Uit artikel 5.5 blijkt dat de buisleiding en de andere risicodragende activiteit zelf niet door
toepassing van een grenswaarde of standaardwaarde voor het plaatsgebonden risico worden
beschermd tegen het risico dat de windturbine veroorzaakt. Zij zijn namelijk niet aangewezen als
kwetsbaar gebouw of kwetsbare locatie. Wel geldt hiervoor het vangnet van artikel 5.2 Bkl.
Het bevoegd gezag moet dus altijd goed blijven nadenken over het ontstaan van een ramp, brand
of crisis die het gevolg kan zijn van een activiteit waarop paragraaf 5.1.2 van toepassing is,
waaronder het toelaten van een windturbine of windpark in de buurt van een andere activiteit met
externe veiligheidsrisico’s.

Artikel 5.7a dient ter vervangging van artikel 5.4, tweede lid, om de redenen die bij de
artikelsgewijze toelichting op artikel II, onder A, zijn aangegeven. Daarbij is de reikwijdte van
buisleidingen (die in onderdeel a zijn opgenomen) verruimd tot andere risicodragende activiteiten
(die in onderdeel b zijn opgenomen).

Artikel 5.7b maakt een uitzondering voor windturbines en windparken alsmede kwetsbare
gebouwen en locaties en zeer kwetsbare gebouwen die volgens het omgevingsplan of een
omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit al op een locatie waren
toegestaan voordat artikel 5.7a daarop van toepassing werd. Het gaat alleen om de risico’s die zijn
verbonden aan andere risicodragende activiteiten dan buisleidingen. Hiermee wordt voorkomen dat
saneringssituaties ontstaan doordat een nieuwe risiconorm wordt ingevoerd. Voor buisleiding werd
de risiconorm al in de eerdere regelgeving gehanteerd.

D

In artikel 5.8 moet de verwijzing naar artikel 5.7 worden uitgebreid met een verwijzing naar het
nieuwe artikel 5.7a waarin eveneens een risiconorm is gesteld waaraan bij het aanhouden van een
aangegeven afstand kan worden voldaan.

E

De wijziging van artikel 5.11 houdt verband met de keuze om voor windturbines en windparken
aan te sluiten bij de risiconormering die bij andere risicodragende activiteiten al wordt gehanteerd.
Dit houdt in dat voor windturbines in plaats van de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico
van 10-5 de standaardwaarde 10-6 gaat gelden.
Het tweede lid had betrekking op de afwijkende normstelling voor windturbines en windparken,
zodat die bepaling na de gelijktrekking met de benadering die bij andere risicodragende activiteiten
wordt gevolgd, kan worden geschrapt. In verband daarmee kan ook de eerste volzin van het vierde
lid, waarin op het tweede lid werd voortgeborduurd, worden geschrapt.

                                                                                                    72
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>Het wegvallen van het tweede lid leidt tot enkele vernummeringen van de overblijvende leden.

F

Er zijn twee nieuwe artikelen over externe veiligheidsaspecten van windturbines opgenomen,
namelijk de artikelen 5.11b en 5.11c.

Artikel 5.11b bevat een instructieregel met het oog op de verhoging die het toelaten van een
windturbine, windpark of ander risicoverhogend bouwwerk kan hebben voor de risico’s van andere
risicodragende activiteiten voor beperkt kwetsbare bouwwerken en locaties in de directe omgeving
(domino-effecten).
Onder risicodragende activiteiten worden in de eerste plaats verstaan buisleidingen als bedoeld in
bijlage VII, onder D, onder 2 waarin gevaarlijke stoffen worden vervoerd.
In de tweede plaats worden daaronder verstaan de activiteiten die zijn omschreven in bijlage VII,
onder E, onder 2 tot en met 13, waarbij met gevaarlijke stoffen wordt gewerkt.
De verschillende categorieën kwetsbare gebouwen en locaties zijn omschreven in bijlage VI bij het
Bkl.
Artikel 5.11b heeft betrekking op de risico’s voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties.
Het vergelijkbare artikel 5. 7a heeft betrekking op kwetsbare gebouwen en locaties en zeer
kwetsbare gebouwen.
De bedoeling van artikel 5.11a is dat het bevoegd gezag bij het toelaten van een windturbine of
windpark in de directe omgeving van een buisleiding met gevaarlijke stoffen of een andere
risicodragende activiteit de risicoverhogende invloed die dat voor die buisleiding of activiteit heeft,
betrekt. Dit houdt in dat het bevoegd gezag waarborgt dat het plaatsgebonden risico van de
buisleiding of andere risicodragende activiteit voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties in de
omgeving van de buisleiding of de activiteit de standaardwaarde van 10 -6 per jaar als gevolg van
de risicoverhoging die de windturbine of het windpark daarvoor meebrengt, niet overschrijdt. Van
een standaardwaarde kan eventueel worden afgeweken (zie paragraaf 5.5 van het algemeen deel).
Het bevoegd gezag mag een windturbine of windpark dus niet toelaten of vergunnen als daarna het
risico als gevolg van een buisleiding of andere risicodragende activiteit met gevaarlijke stoffen in
de omgeving van de windturbine boven de risiconorm van 10-6 per jaar zou uitkomen.
Uit artikel 5.5 blijkt dat de buisleiding en de andere risicodragende activiteit zelf niet door
toepassing van een grenswaarde of standaardwaarde voor het plaatsgebonden risico worden
beschermd tegen het risico dat de windturbine veroorzaakt. Zij zijn namelijk niet aangewezen als
kwetsbaar gebouw of kwetsbare locatie. Wel geldt hiervoor het vangnet van artikel 5.2 Bkl.
Het bevoegd gezag moet dus altijd goed blijven nadenken over het ontstaan van een ramp, brand
of crisis die het gevolg kan zijn van een activiteit waarop paragraaf 5.1.2 van toepassing is,
waaronder het toelaten van een windturbine of windpark in de buurt van een andere activiteit met
externe veiligheidsrisico’s.
Artikel 5.11b dient ter vervangging van artikel 5.4, tweede lid, om de redenen die bij de
artikelsgewijze toelichting op artikel II, onder A, zijn aangegeven. Daarbij is de reikwijdte van
buisleidingen (die in onderdeel a zijn opgenomen) verruimd tot andere risicodragende activiteiten
(die in onderdeel b zijn opgenomen).

Het nieuwe artikel 5.11c maakt een uitzondering voor windturbines en windparken alsmede
beperkt kwetsbare gebouwen en locaties die volgens het omgevingsplan of een
omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit al op een locatie waren
toegestaan voordat artikel 5.11b daarop van toepassing werd. Het gaat alleen om de risico’s die
zijn verbonden aan andere risicodragende activiteiten dan buisleidingen. Hiermee wordt voorkomen
dat saneringssituaties ontstaan doordat een nieuwe risiconorm wordt ingevoerd. Voor buisleiding
werd de risiconorm al in de eerdere regelgeving gehanteerd.

G

Artikel 5.56 is geschrapt. In dit artikel was bepaald dat de instructieregels van het Bkl niet golden
voor windparken (met drie of meer windturbines) die er al waren op 1 juli 2021, toen de Afdeling
bestuursrechtspraak haar uitspraak in de zaak Delfzijl Zuid deed, zo lang die windparken niet
zouden worden gewijzigd. In die uitspraak concludeerde de Afdeling bestuursrechtspraak dat voor
de windturbinebepalingen een plan-MER had moeten worden opgesteld voor zover ze van
toepassing waren op windparken met drie of meer windturbines. Omdat geen plan-mer was
verricht, moesten de windturbinebepalingen van het Abm in zoverre buiten toepassing worden
gelaten. De conclusie in die uitspraak moest worden doorgetrokken naar de vergelijkbare
windturbinebepalingen van het Bal en de instructieregels van het Bkl. De instructieregels vormen
namelijk een kader in de zin van de smb-richtlijn, omdat zij bepalend zijn voor latere

                                                                                                    73
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>besluitvorming door het bevoegd gezag.
Voor windparken waarvoor de besluitvorming op 1 juli 2021 was afgerond en waarvoor nadien
geen nieuwe besluiten meer hoefden te worden genomen, waren de in het Bkl opgenomen
instructieregels niet van toepassing verklaard, omdat voor die windparken na de inwerkingtreding
van de Omgevingswet op 1 januari 2024 de rechtstreeks tot exploitante gerichte algemene regels
van de overbruggingsregeling van het Bal golden. Voor andere windparken hoefde in het Bkl alleen
de eigenlijke geluidsnorm in artikel 5.74 buiten toepassing te worden verklaard (dat was geregeld
in artikel 5.75a), zodat hiervoor de algemene verplichting inzake geluidhinder volgens artikel 4.59
gold. De meer uitgewerkte overbruggingsregeling kon op die windparken namelijk niet van
toepassing worden verklaard omdat voor de windparken nog besluitvorming nodig was.

De instructieregels van het Bkl kunnen nu weer op de in artikel 5.56 uitgezonderde windparken van
toepassing worden verklaard, omdat inmiddels wel een plan-mer heeft plaatsgevonden. Dit
betekent dat als voor een dergelijk windpark in het kader van het omgevingsplan een besluit wordt
genomen, bijvoorbeeld bij de vervanging van het tijdelijk deel van het omgevingsplan waarin het
vroegere bestemmingsplan is opgenomen dat in het windpark voorzag, door het definitieve
omgevingsplan, de instructieregels van het Bkl op het besluit over dat windpark van toepassing
zijn.

H

Artikel 5.74 is gewijzigd om daarin de aangescherpte normstelling voor geluidhinder door
windturbines en windparken door te voeren. Aanleiding hiervoor waren de uitkomsten van het
plan-mer (zoals is toegelicht in paragraaf 6 van het algemeen deel van deze nota van toelichting).
Het tweede lid is eveneens gewijzigd naar aanleiding van de uitkomsten van het plan-mer. Hierin is
de mogelijkheid om de standaardwaarden 45 Lden en 39 Lnight van het eerste lid te verhogen
begrensd tot de grenswaarden Lden en 41 Lnight. Verlaging van de standaardwaarden is ook
mogelijk, maar alleen om rekening te houden met geluidhinder die door andere windturbines wordt
veroorzaakt. Cumulatie van geluidhinder van andere activiteiten is zo locatiespecifiek dat
besluitvorming daarover het beste kan plaatsvinden in het omgevingsplan, waarin ook naast de
windturbines die andere activiteiten kunnen worden betrokken.

I

Het nieuwe artikel 5.74a is bedoeld als overgangsrecht voor afwijkende geluidnormen die al eerder
waren vastgesteld. Het gaat dan om geluidnormen die liggen boven de grenswaarden van artikel
5.74, tweede lid. Voor die geluidnormen geldt eerbiedigende werking, wat inhoudt dat de eerdere
geluidnormen zo lang het windpark niet wordt gesloopt of vervangen, ook in de toekomst nog
kunnen worden toegepast wanneer een besluit tot vaststelling of wijziging van een omgevingsplan
wordt genomen
Dergelijke geluidnormen kunnen voorkomen in:
- een maatwerkvoorschrift (vastgesteld op grond van het Abm voor 1 juli 2022);
- een omgevingsvergunning milieu (op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht tot
1 januari 2024);
- een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit (op grond van de Omgevingswet
na 1 januari 2014 tot 1 juli 2025)
- een omgevingsplan (waaronder het tijdelijk deel, waarin het eerdere bestemmingsplan is
geïntegreerd, vanaf 1 januari 2024 tot 1 juli 2025);
- een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (op grond van de
Omgevingswet, na 1 januari 2024 tot 1 juli 2025).

J

Artikel 5.59 bevat een algemene norm voor geluid waarmee in een omgevingsplan rekening moet
worden gehouden. Volgens het tweede lid van dat artikel moet het geluid door een activiteit op
geluidgevoelige gebouwen aanvaardbaar zijn. In artikel 5.75 was al bepaald dat een
omgevingsplan aan die algemene norm voldoet als daarin toepassing is gegeven aan de concrete
geluidnorm die is opgenomen in artikel 5.74. Dat die norm in het onderhavige besluit is gewijzigd
(zie onderdeel H) geeft geen aanleiding tot wijziging van artikel 5.75. Wel moet in artikel 5.75
worden toegevoegd dat ook aan de algemene norm van artikel 5.59, tweede lid, is voldaan ais
toepassing is gegeven aan de concrete geluidsnorm die is opgenomen in het nieuwe artikel 5.74a.

K


                                                                                                 74
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>Artikel 5.75a is geschrapt. In dit artikel was bepaald dat de instructieregels van het Bkl niet golden
voor windparken (met drie of meer windturbines). Volgens de uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van 1 juli 2021 had voor de windturbinebepalingen van het Abm een plan-MER
moeten worden opgesteld voor zover ze betrekking hadden op windparken met drie of meer
windturbines. Omdat geen plan-mer was verricht, moesten de windturbinebepalingen in zoverre
buiten toepassing worden gelaten. Inmiddels is wel een plan-MER verricht. Dit betekent dat in het
Bkl instructieregels met geluidnormen kunnen worden opgenomen die betrekking hebben op
windparken met drie of meer windturbines.

L

Artikel 5.89aa is geschrapt. In dit artikel was bepaald dat de instructieregels van het Bkl niet
golden voor windparken (met drie of meer windturbines) die er al waren op 1 juli 2021, toen de
Afdeling bestuursrechtspraak haar uitspraak in de zaak Delfzijl Zuid deed, zo lang die windparken
niet zouden worden gewijzigd. In die uitspraak concludeerde de Afdeling bestuursrechtspraak dat
voor de windturbinebepalingen een plan-MER had moeten worden opgesteld voor zover ze van
toepassing waren op windparken met drie of meer windturbines. Omdat geen plan-mer was
verricht, moesten de windturbinebepalingen van het Abm in zoverre buiten toepassing worden
gelaten. De conclusie in die uitspraak moest worden doorgetrokken naar de vergelijkbare
windturbinebepalingen van het Bal en de instructieregels van het Bkl. De instructieregels vormen
namelijk een kader in de zin van de smb-richtlijn, omdat zij bepalend zijn voor latere
besluitvorming door het bevoegd gezag.
Voor windparken waarvoor de besluitvorming op 1 juli 2021 was afgerond en waarvoor nadien
geen nieuwe besluiten meer hoefden te worden genomen, waren de in het Bkl opgenomen
instructieregels niet van toepassing verklaard, omdat voor die windparken na de inwerkingtreding
van de Omgevingswet op 1 januari 2024 de rechtstreeks tot exploitanten gerichte algemene regels
van de overbruggingsregeling van het Bal golden.

Voor andere windparken hoefde in het Bkl alleen de eigenlijke norm voor slagschaduwhinder in
artikel 5.89f buiten toepassing te worden verklaard (dat was geregeld in artikel 5.89fa), zodat
hiervoor de algemene verplichting inzake slagschaduwhinder volgens artikel 5.89c gold. De meer
uitgewerkte overbruggingsregeling kon op die windparken namelijk niet van toepassing worden
verklaard omdat voor de windparken nog besluitvorming nodig was.

De instructieregels van het Bkl kunnen nu weer op de in artikel 5.89aa uitgezonderde windparken
van toepassing worden verklaard, omdat inmiddels wel een plan-mer heeft plaatsgevonden. Dit
betekent dat als voor een dergelijk windpark in het kader van het omgevingsplan een besluit wordt
genomen, bijvoorbeeld bij de vervanging van het tijdelijk deel van het omgevingsplan waarin het
vroegere bestemmingsplan is opgenomen dat in het windpark voorzag, door het definitieve
omgevingsplan, de instructieregels van het Bkl op het besluit over dat windpark van toepassing
zijn.

M

In artikel 5.89f is de vernieuwde norm voor toegestane slagschaduwhinder opgenomen.
Zoals in paragraaf 8 van het algemeen deel van deze nota van toelichting is toegelicht, wordt de
eerder in de bepalingen over slagschaduwhinder opgenomen norm van ten hoogste 17 dagen ten
hoogste 20 minuten slagschaduw vervangen door een nieuwe norm van zes uur slagschaduwhinder
per jaar en ten hoogte twintig minuten per dag. De norm van zes uur per jaar werd in de praktijk
vaak al toegepast in het kader van de vergunningverlening voor windparken en is een van de
varianten die in de plan-MER is onderzocht. Voor een toelichting wordt verwezen naar paragraaf 8
van het algemeen deel van deze nota van toelichting.
Het gaat alleen om hinder in verblijfsruimten van een slagschaduwgevoelig gebouw. Het begrip
‘slagschaduwgevoelig gebouw’ is omschreven in art. 5.89b. Het begrip ‘verblijfsruimte’ is
omschreven in bijlage I bij het Besluit bouwwerken leefomgeving.
Met het oog op de intensiteit van de slagschaduw is bepaald dat de afstand tussen de windturbine
en het slagschaduwgevoelige gebouw ten hoogste 12 maal de rotordiameter bedraagt. Bij een
grotere afstand tekent de slagschaduw zich minder duidelijk af, zodat zij vaak niet meer als
hinderlijk wordt ervaren. Door in de windturbinebepalingen een bepaling op te nemen, waarin dit
wordt vastgelegd, wordt duidelijk gemaakt wanneer een slagschaduw als hinderlijk moet worden
aangemerkt en moet worden voorkomen of beperkt. In artikel 5.89fc is bepaald hoe deze afstand
wordt bepaald.
Elke windturbine die meer dan zes uur per jaar slagschaduw op een slagschaduwgevoelig gebouw
kan veroorzaken, moet zijn uitgerust met een automatische stilstandvoorziening in werking (dit

                                                                                                   75
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>volgt uit artikel 5.89fa). Een dergelijke automatische stilstandvoorziening zet de windturbine stil
wanneer slagschaduw kan optreden waarvan het niet de bedoeling van de exploitant van de
windturbine is dat die wordt meegeteld voor de optredende slagschaduw die aan de norm van zes
uur per jaar moet voldoen. Als een windturbine niet of nauwelijks slagschaduwhinder kan
veroorzaken is een voorziening om de windturbine stil te zetten wanneer te veel
slagschaduwhinder wordt veroorzaakt, niet zinvol.
De tijd die is gemoeid met het stilzetten van de windturbine wanneer slagschaduw wordt
veroorzaakt, telt niet mee voor de toepassing van de in het eerste lid gestelde norm van zes uur
slagschaduwhinder per jaar. Dit is gemiddeld één tot twee uur slagschaduw per jaar.

In het tweede lid is voor windturbines met een hoog toerental bepaald dat geen slagschaduwhinder
mag worden veroorzaakt. Zoals in het plan-MER is toegelicht heeft de slagschaduw die de
windturbine veroorzaakt dan grote gezondheidseffecten, die niet aanvaardbaar zijn.
Als bij de instelling van de stilstandvoorziening is uitgegaan van een zonnige dag maar daarvan in
werkelijkheid geen sprake is, dan treedt in de praktijk geen slagschaduwhinder op. Die uren tellen
dan niet mee voor de registratie van de feitelijke slagschaduwhinder die is veroorzaakt. Omgekeerd
moet een zonnige dag waarop slagschaduw wordt veroorzaakt, die als bewolkte dag was
meegenomen, wel worden meegeteld, als de windturbine dan niet is stilgezet.

In het nieuwe tweede lid is omschreven wanneer sprake is van slagschaduw. Dit is het geval als de
ingestraalde energie van de zon een bepaalde lichtintensiteit, te weten 120 W/m², overschrijdt de
slagschaduw vooral als hinderlijk wordt ervaren als zij zich duidelijk op de muur van het gebouw
aftekent en goed is waar te nemen.
Door in de windturbinebepalingen een bepaling op te nemen, waarin dit wordt vastgelegd, wordt
duidelijk gemaakt wanneer een slagschaduw als hinderlijk moet worden aangemerkt en moet
worden voorkomen of beperkt.

N

Het eerdere 5.89fa is geschrapt. In dit artikel was bepaald dat de instructieregels van het Bkl niet
golden voor windparken (met drie of meer windturbines). Volgens de uitspraak Delfzijl Zuid had
voor de windturbinebepalingen van het Abm een plan-MER moeten worden opgesteld voor zover ze
betrekking hadden op windparken met drie of meer windturbines. Omdat geen plan-mer was
verricht, moesten de windturbinebepalingen in zoverre buiten toepassing worden gelaten.
Inmiddels is wel een plan-MER verricht. Dit betekent dat in het Bkl instructieregels met
geluidnormen kunnen worden opgenomen die betrekking hebben op windparken met drie of meer
windturbines.

In plaats van de eerdere bepaling zijn nu andere bepalingen in artikel 5.89fa opgenomen.
In het eerste lid is bepaald dat met het oog op het voorkomen of beperken van slagschaduw elke
windturbine van een windpark dat meer dan zes uur per jaar of meer dan twintig minuten per dag
slagschaduw in verblijfsruimten van een schaduwgevoelig gebouw kan veroorzaken, moet zijn
voorzien van een automatische stilstandvoorziening. Deze moet de windturbine onmiddellijk
afschakelen wanneer meer slagschaduw optreedt dan beoogd met het oog op de nakoming van de
norm dat hoogstens zes uur slagschaduwhinder per jaar en ten hoogste twintig minuten per dag op
een slagschaduwgevoelig gebouw mag worden veroorzaakt (gesteld in artikel 5.89f).
De stilstandvoorziening is een verplicht middel om te voldoen aan de norm voor
slagschadwuwhinder die is gesteld in artikel .5.89f. Als uit berekeningen blijkt dat een windturbine
gedurende een jaar niet meer dan zes uur slagschaduwhinder kan veroorzaken, kan de norm voor
slagschaduwhinder niet worden overschreden en is het ook niet nodig dat de windturbine met een
automatische stilstandvoorziening is uitgerust.
De slagschaduw die wordt veroorzaakt gedurende de tijd die noodzakelijk is voor het afschakelen
van de windturbine, wordt voor de norm niet meegerekend als veroorzaakte slagschaduw.

O

Er zijn twee artikelen over slagschaduwhinder ingevoegd.

In artikel 5.89fb is het voor elke windturbine die met een stilstandvoorziening moet zijn uitgerust,
verplicht gesteld om een logboek bij te houden waarin per dag de daadwerkelijk opgetreden
slagschaduw wordt vermeld, alsmede alle andere gegevens die relevant zijn voor het bepalen van
de duur van de daadwerkelijk opgetreden slagschaduw, die meeteelt voor de norm van artikel
4.430i.


                                                                                                   76
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>In artikel 5.89fc wordt aangegeven op welke wijze de afstand waarop de afstandsnorm zich richt,
wordt bepaald. Dit was voorheen geregeld in artikel 5.89f, tweede lid, Bkl. Het betreft de in andere
bepalingen van het Bkl gebruikelijke wijze van afstandsbepaling. Daarbij is ook het punt van de
windturbine aangegeven, van waar de afstand moet worden gemeten. Voorts moeten ook
eventuele uitvoeringsregels die direct op grond van de Omgevingswet bij ministeriële regeling zijn
gesteld, worden gehanteerd.

P

Er wordt een nieuwe paragraaf ingevoegd, te weten paragraaf 5.1.9, met de titel ‘Evenwichtige
toedeling van functies aan locaties rond windturbines’. In deze paragraaf is een afstandsnorm voor
windturbines in relatie tot windturbinegevoelige gebouwen geïntroduceerd.

In artikel 5.162 is het toepassingsbereik van paragraaf 5.1.9 aangegeven.
In het eerste lid is aangegeven op welke windturbines de paragraaf betrekking heeft. Hiermee
wordt dezelfde afbakening gemaakt als in de andere windturbinebepalingen in het Bal en het Bkl.
Het begrip windturbine is afgebakend in artikel 3.11 van het Bal.
Tevens is aangegeven wat voor de afstandsnorm die in paragraaf 5.1.9 is opgenomen het
aangrijpingspunt is, te weten de bescherming van een windturbinegevoelig gebouw in de omgeving
van een windturbine. Het begrip windturbinegevoelig gebouw is omschreven in artikel 5.162a,
tweede lid. Het betreft dezelfde gebouwen die zijn aangeduid als geluidgevoelige gebouwen en
slagschaduwgevoelige gebouwen.
Hiervoor is aangesloten bij de invulling van de begrippen geluidgevoelig gebouw en
slagschaduwgevoelig gebouw. Die begrippen zijn inhoudelijk omschreven in artikel 3.21,
onderscheidenlijk artikel 5.89b.
Het betreft telkens dezelfde gebouwen, te weten gebouwen (of gedeelten daarvan) met een
woonfunctie en nevengebruiksfuncties daarvan, onderwijsfunctie en nevengebruiksfuncties
daarvan, gezondheidszorgfunctie met bedgebied en nevengebruiksfuncties daarvan, of
bijeenkomstfunctie voor kinderopvang met bedgebied en nevengebruiksfuncties daarvan.
Er is voor gekozen om voor de aspecten geluid en slagschaduw telkens dezelfde gebouwen te
beschermen, omdat het steeds om vormen van hinder gaat en er geen aanleiding is om voor de
diverse typen van hinder steeds andere potentieel gehinderden te beschermen.
Wat betreft het aspect externe veiligheid gaat het om een andere invalshoek van de bescherming.
Zoals in paragraaf 5 van het algemeen deel van de nota van toelichting is uiteengezet is het
externe veiligheidsbeleid op andere uitgangspunten gebaseerd. Daarom is daar voor andere
begrippen met een andere inhoud gekozen (verschillende gradaties van kwetsbare gebouwen en
locaties).
De afstandsnorm is een instructieregel die geldt voor het nemen van een besluit over een
windturbine. Dat zal veelal een nieuwe windturbine zijn, maar het kan ook gaan om de vervanging
van een bestaande windturbine. Bestaande windturbinegevoelige gebouwen in de omgeving van de
windturbine zijn maatgevend. Als niet aan de afstandsnorm wordt voldaan, dan kan geen positief
besluit over het toelaten van de windturbine op de beoogde locatie worden genomen. De
afstandsnorm geldt ook als in het kader van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor
een buitenplanse omgevingsplanactiviteit een besluit over een windturbineturbinegevoelig gebouw
moet worden genomen. Als niet aan de afstandsnorm wordt voldaan, kan het gebouw niet worden
toegelaten op de beoogde locatie. In dat geval is de bestaande windturbine maatgevend. Als er in
een bestaande situatie waarin de afstand tussen een windturbine en een windturbinegevoelig
gebouw niet aan de afstandsnorm voldoet, geen besluit hoeft te worden genomen, dan betekent de
afstandsnorm niet dat er een saneringsverplichting ontstaat omdat ook die situatie aan de
afstandsnorm moet gaan voldoen. De afstandsnorm is een instructieregel die zich richt op het
nemen van besluiten met betrekking tot een windturbine of een windturbinegevoelig gebouw in
elkaars nabijheid.

Of een windturbinegevoelig gebouw of een windturbine p een locatie is toegelaten moet in beginsel
blijken uit het omgevingsplan. Daarin is ook het eerdere bestemmingsplan opgegaan (in het
tijdelijk deel van het omgevingsplan). Eventueel kan een omgevingsvergunning voor een
buitenplanse omgevingsplanactiviteit zijn verleend, waarmee een gebouw is toegelaten in afwijking
van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan.. Artikel 4.17 van de Omgevingswet vereist dat een
dergelijke vergunning in het omgevingsplan wordt geïntegreerd.
In het derde lid is de ook in andere windturbinebepalingen gebruikelijke uitzondering opgenomen
voor tijdelijke windturbinegevoelige gebouwen, die niet langer dan tien jaar zijn toegelaten.

Met artikel 5.162b wordt beoogd om bestaande situaties wat betreft het hanteren van de
afstandsnorm ongemoeid te laten en zo te voorkomen dat eventueel saneringssituaties ontstaan

                                                                                                  77
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>als niet aan de afstandsnorm is voldaan. Bestaande situaties omvatten de combinatie van
toegelaten windturbines en toegelaten windturbinegevoelige gebouwen. Er is echter een
uitzondering gemaakt voor de vervanging van een bestaande windturbine. Bij de plaatsing van de
vervangende windturbine moet wel aan de afstandsnorm worden voldaan. Het gaat hierbij om de
vervanging van de gehele windturbine, niet van een onderdeel daarvan. Een dergelijke regeling
geldt ook voor eerder vastgestelde hogere geluidnormen, die eveneens niet langer van toepassing
zijn bij vervanging van een windturbine of windpark. Er is dan geen reden om de met de
afstandsnorm beoogde basisbescherming aan omwonenden te onthouden.

In artikel 5.162c is de uitzondering gemaakt die in de windturbinebepalingen gebruikelijk is voor
windturbinegevoelige gebouwen met een functionele binding met een windturbine. Het begrip
functionele binding komt ook op andere plaatsen in de regelgeving in het kader van de
Omgevingswet voor. Het vereiste van een functionele binding houdt in dat een gebouw een functie
moet hebben ten behoeve van de goede werking van de windturbine en dus een ondersteunende
bijdrage daaraan moet leveren. Het feit dat een gebouw elektriciteit van een windturbine afneemt,
duidt als zodanig niet op de aanwezigheid een functionele binding. De goede werking van de
windturbine is niet afhankelijk van dat gebouw dat geen bijdrage daaraan levert. Voorkomen moet
worden dat degene die het initiatief neemt tot de plaatsing van een windturbine daarbij gehinderd
wordt als hij er tevens behoefte aan heeft om in de nabije omgeving ten behoeve van de
exploitatie van de windturbine gebruik te maken van een windturbinegevoelig gebouw en hij voor
dat gebouw tevens aanspraak zou willen maken op de geboden bescherming om een goed woon-
en leefklimaat in en rond dat gebouw te waarborgen. Het is aan de initiatiefnemer om zelf te
bepalen hoe hij in een dergelijke situatie het best de belangen die daarbij voor hem in het geding
zijn, kan afwegen. Zo wordt voorkomen dat de onmogelijkheid om in de gegeven situatie aan de
afstandsnorm te voldoen betekent dat hij zijn windturbine niet kan verwezenlijken omdat de
wetgever hem tot bescherming van het gebouw verplicht waarop hij in die situatie geen aanspraak
wenst te maken.

Artikel 5.162d bevat de inhoudelijke afstandsnorm die tussen een windturbine en een
windturbinegevoelig gebouw in de omgeving in acht moet worden genomen. De terminologie ‘in
acht nemen’ houdt in dat aan de afstandsnorm moet worden voldaan, net zoals bij grenswaarden
in andere windturbinebepalingen het geval is. In de systematiek van de Omgevingswet kan alleen
van een in acht te nemen waarde worden afgeweken als de bepalingen waarin de norm is
opgenomen, daar zelf uitdrukkelijk in voorzien. Dat is met betrekking tot de afstandsnorm het
geval. De afwijkingsmogelijkheid is gegeven in artikel 5.162f.
De afstandsnorm is gerelateerd aan de tiphoogte van de windturbine. In het algemeen deel van
deze nota van toelichting is beargumenteerd waarom is gekozen voor een afstandsnorm van
tweemaal de tiphoogte.

De afstandsnorm is bedoeld als een aanvullende norm ten opzichte van de normen die al voor
andere milieuaspecten in de windturbinebepalingen zijn opgenomen en die ook al in de eerdere
windturbinebepalingen werden gehanteerd. Die andere normen bieden een voldoende
basisbeschermingsniveau, dat is gebaseerd op de best beschikbare wetenschappelijke informatie
over de effecten van windturbines voor omwonenden. Er is uit het plan-MER geen nieuwe
informatie naar voren gekomen waaruit blijkt dat de geboden bescherming door andere normen
onvoldoende is of onvoldoende betrouwbaar of met onzekerheid omgeven. Er wordt desalniettemin
voor een aanvullende afstandsnorm gekozen om omwonenden voldoende comfort te bieden dat
hun woon- en leefklimaat door de komst van windturbines niet op onaanvaardbare wijze zal
worden aangetast. Een dergelijke heldere norm is ook wenselijk uit een oogpunt van
communicatie, omdat hiermee de gewaarborgde afstand heel concreet wordt aangegeven en deze
ook te allen tijde moet worden aangehouden, los van technische ontwikkelingen en de noodzaak
van het treffen van maatregelen om optredende effecten te beperken en voorkomen. De
afstandsnorm is eenvoudig bij de plaatsing van de windturbine te hanteren en is niet afhankelijk
van het naleefgedrag van exploitanten en eventueel handhavend optreden door het bevoegd
gezag. In die zin biedt de afstandsnorm ten opzichte van alle andere in de windturbinebepalingen
opgenomen normen, comfort dat gewaarborgd is dat het woon- en leefklimaat van omwonenden
voldoende wordt beschermd. Zoals al in het algemeen deel van deze nota van toelichting is
aangegeven, is het uitgangspunt niet dat het woon- en leefklimaat rond windturbines daardoor op
geen enkele wijze zou mogen worden aangetast. In een vol land als Nederland zou dan de
plaatsing van windturbines nauwelijks mogelijk zijn waardoor de doelstellingen van de regering
voor de opwekking van duurzame energie ernstig belemmerd zouden worden. Aan dit belang wordt
daarom ook veel gewicht toegekend. Tegen deze achtergrond is de afstandsnorm het resultaat van
een ‘Evenwichtige toedeling van functies aan locaties rond windturbines’ zoals in de titel van
paragraaf 5.1.9 als leidende gedachte tot uitdrukking is gebracht.

                                                                                                78
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>In artikel 5.162e is aangegeven op welke wijze de afstand waarop de afstandsnorm zich richt,
wordt bepaald. Het betreft de in andere bepalingen van het Bkl gebruikelijke wijze van
afstandsbepaling. Daarbij moeten ook eventuele uitvoeringsregels die bij ministeriële regeling zijn
gesteld, worden gehanteerd.

De afstandsnorm is bedoeld als harde norm, die een vergelijkbare status heeft als een
grenswaarde. Dit blijkt uit de terminologie dat de afstandsnorm in acht moet worden genomen. Die
terminologie duidt erop dat van een norm niet mag worden afgeweken. In de systematiek van de
Omgevingswet kan in de bepalingen waarin de norm is opgenomen, echter de mogelijkheid worden
vermeld om in uitzonderlijke gevallen van de norm af te wijken. Deze mogelijkheid is geboden in
artikel 5.162f. Daarvoor wordt het gebruikelijke criterium voor het gebruik maken van de
afwijkingsmogelijkheid gebruikt, namelijk dat ‘zwaarwegende economische belangen of
zwaarwegende andere maatschappelijke belangen dit rechtvaardigen’. Hierop is in het algemeen
deel van deze nota van toelichting uitgebreider ingegaan.

Q

In artikel 8.10a is een nieuw tweede lid opgenomen. De verwijzing in de eerdere bepaling is
aangepast. Dit houdt verband met de wijzigingen die als gevolg van dit besluit hebben
plaatsgevonden in enkele bepalingen over de externe veiligheidsrisico’s van windturbines en
windparken.
Voor het goede begrip wordt kort het kader weergegeven waarbinnen artikel 8.10a, tweede lid, een
plaats heeft.
Volgens artikel 8.9 moet bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een
milieubelastende activiteit worden voldaan aan een aantal beoordelingsregels. Deze regels houden
onder meer in dat een omgevingsomgeving alleen mag worden verleend als de nodige maatregelen
worden getroffen om ongevallen te voorkomen en de gevolgen van ongevallen te beperken.
In artikel 8.10a, eerste lid, onder b, is bepaald dat op dit punt bij de toepassing van artikel 8.9
onder meer rekening moet worden gehouden met de standaardwaarde voor het plaatsgebonden
risico van de activiteit van 1 op de 1.000.000 per jaar voor beperkt kwetsbare gebouwen en
beperkt kwetsbare locaties.
In artikel 8.10a, tweede lid, was bepaald dat bij de toepassing van het eerste lid bovendien
rekening moet worden gehouden met artikel 5.11, derde tot en met vijfde lid. Hierin zijn nog
enkele nadere beoordelingsregels opgenomen voor de beslissing op een aanvraag van een
omgevingsvergunning voor een windturbine of windpark.
De verwijzing in artikel 8.10a, tweede lid, naar artikel 5.11 moet als gevolg van de wijzigingen die
in dat artikel zijn aangebracht, worden geactualiseerd. Er moet nu worden verwezen naar artikel
5.11, tweede tot en met vierde lid.

R

De aanpassing van het derde lid van artikel 8.12 betreft een actualisatie van de verwijzingen.

S

Artikel 8.12a was ingevoegd naar aanleiding van de uitspraak Delfzijl Zuid. Hierin was bepaald dat
artikel 8.12, waarin beoordelingsregels voor externe veiligheidsrisico’s van milieubelastende
activiteiten die in artikel 8.12 zijn opgenomen, niet gold voor windparken met drie of meer
windturbines, omdat voor die bepaling geen plan-mer was verricht. Omdat nu wel een plan-mer is
verricht, kunnen de beoordelingsregels van artikel 8.12 ook weer van toepassing worden op
windparken en kan de eerdere tekst van artikel 8.12a met de daarin opgenomen beperking voor
windparken worden geschrapt.
In plaats daarvan komt een bepaling waarin beoordelingsregels zijn opgenomen voor de verlening
van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of, in geval van een
windpark met drie of meer windturbines, een omgevingsvergunning voor een milieubelastende
activiteit. Deze regels houden in dat ook acht moet worden geslagen op de eventueel optredende
domino-effecten, doordat de windturbine of het windpark tot een risicoverhoging kan leiden van
het plaatsgebonden risico dat wordt veroorzaakt door buisleidingen waarin gevaarlijke stoffen
worden vervoerd of andere risicodragende activiteiten waarin met gevaarlijke stoffen wordt
gewerkt.

T


                                                                                                  79
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>Artikel 8.41 voorziet in de mogelijkheid om aan een omgevingsvergunning voor een
milieubelastende activiteit die betrekking heeft op het exploiteren van een windturbine,
voorschriften te verbinden die voorzien in een lagere geluidsnorm dan de normaliter geldende
geluidsnorm van 45 dB Lden 39 dB Lnight. Deze mogelijkheid wordt geboden om rekening te kunnen
houden met optredende cumulatie van geluidhinder die door verschillende windturbines in elkaars
omgeving wordt veroorzaakt, of de bijzondere aard van het gebied. In andere gevallen mag in de
omgevingsvergunning geen lagere geluidswaarde worden vastgesteld. Dit artikel komt overeen met
artikel 8.41 in het oorspronkelijke Bkl, zij het met de nieuwe, lagere standaardwaarden, en
vervangt de tekst die was ingevoegd bij de overbruggingsregeling.
In geval van cumulatie van geluidhinder van windturbines en andere activiteiten kan daarmee
rekening worden gehouden in het omgevingsplan. Er kan dan geen gebruik worden gemaakt van
artikel 8.41.

U

Deze wijziging houdt verband met het invoegen van een nieuwe paragraaf 5.1.9, waarin de
afstandsnorm is opgenomen (zie toelichting op onderdeel P). De in die paragraaf opgenomen
instructieregels werken ook door naar besluiten over projectplannen.

V

Er is een nieuwe afdeling 12.2A ingevoegd, waarin overgangsrecht voor windturbines is
opgenomen. Deze omvat een artikel 12.15. Dat voorziet onder meer in overgangsrecht voor
afwijkende geluidsnormen die niet voldoen aan de artikelen 5.74 tot en met 5.75 van het Bkl, die
in een omgevingsplan waren opgenomen in de periode tussen 1 januari 2024 (de datum van
inwerkingtreding van de Omgevingswet) en 1 juli 2025 (de datum van inwerkingtreding van het
onderhavige besluit). In die periode moesten als gevolg van de uitspraak Delfzijl Zuid van de
Afdeling bestuursrechtspraak de eerdere windturbinebepalingen, waarin onder meer geluidnormen
waren opgenomen, voor windparken met drie of meer windturbines buiten toepassing worden
gelaten omdat hiervoor geen plan-mer was verricht. Bij het vaststellen van een omgevingsplan
hoefde nog niet te worden voldaan aan de instructieregels voor geluid die zijn opgenomen in de
artikelen 5.74, 5.74a en 5.75 van het Bkl.
Artikel 12.15 zorgt er ook voor dat alsnog voldaan moet worden aan de instructieregels voor
slagschaduw die zijn opgenomen in de artikelen 5.89f, 5.89fa of 5.89fb van het Bkl.
Gemeenten hebben tot een bij koninklijk besluit bepaalde termijn – die al is vastgesteld op 1
januari 203242 - de tijd om het omgevingsplan aan te passen zodat alsnog aan de instructieregels
over geluid en slagschaduw wordt voldaan. Deze datum sluit bewust aan bij de overgangsfase
waarin gemeenten hun omgevingsplan in overeenstemming brengen met de eisen van de
Omgevingswet. Daarmee wordt voorkomen dat de overbruggingsregeling voor één of enkele
gevallen moet blijven voorbestaan na die datum.
Als in bestaande situaties niet voldaan wordt aan de afstandsnorm, moeten gemeenten in het
omgevingsplan bepalen dat de windturbine niet mag worden vervangen, tenzij zwaarwichtige
economische belangen of zwaarwegende andere maatschappelijke belangen rechtvaardigen dat de
te korte afstanden mogen blijven voortbestaan. Deze regel is ook van belang voor situaties die al
voor 1 januari 2024 bestonden, omdat in het verleden geen afstandsnorm gold. Gemeenten
hebben tot 10 jaar na inwerkingtreding van dit besluit, dus tot 1 juli 2035, de tijd om het
omgevingsplan aan te passen zodat alsnog aan de nieuwe instructieregels wordt voldaan.

W

In bijlage I, onder A, wordt in de alfabetische rangschikking van begrippen een nieuw begrip met
bijbehorende omschrijving ingevoegd, te weten het begrip ‘windturbinegevoelig gebouw’. Dit begrip
houdt verband met de afstandsnorm die is opgenomen in de nieuwe paragraaf 5.1.9, getiteld
‘Evenwichtige toedeling van functies aan locaties rond windturbines’. De afstandsnorm geldt tussen
een windturbine en alle nabijgelegen windturbinegevoelige gebouwen. Inhoudelijk gaat het om
dezelfde gebouwen als ‘geluidgevoelige gebouwen’ en ‘slagschaduwgevoelige gebouwen’


Artikel III

Aan artikel 4.30 van het Omgevingsbesluit zijn twee leden toegevoegd (onderdeel B) die specifiek


42
     Stb. 2023, 267.

                                                                                               80
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>voor windturbines voorschrijven dat het bevoegd gezag voordat het op aanvraag van de exploitant
van een windturbine een besluit, daarover advies van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
(namens de minister: de Inspectie leefomgeving en transport) moet inwinnen en daarvoor diens
instemming moet verkrijgen. Het gaat om besluiten op aanvragen om als gelijkwaardige maatregel
naderingsdetectie te mogen toepassen en om een maatwerkvoorschrift waarin wordt afgeweken
van de vereisten die in de artikelen 4.431a en 4.431b van het Bal aan obstakelmarkering en
obstakelverlichting zijn gesteld. De minister beoordeelt de wenselijkheid om een aanvraag te
honoreren uit een oogpunt van veiligheid van de windturbine in verband met een mogelijk ongeval
doordat er een vliegtuig tegen aan vliegt.
In verband hiermee is ook het opschrift van afdeling 4.2 aangepast omdat een gelijkwaardige
maatregel daarin nog niet was genoemd.


Artikel IV

Deze bepaling voorziet in de inwerkingtreding van het onderhavige besluit. De datum van
inwerkingtreding zal worden vastgesteld bij koninklijk besluit. Voor de verschillende onderdelen
van het besluit kan een verschillende datum van inwerkingtreding worden vastgesteld.


Artikel V

Dit artikel geeft het onderhavige besluit een citeertitel, te weten Besluit windturbines
leefomgeving. Hoewel het besluit alleen wijzigingen van al bestaande bepalingen over windturbines
bevat en niet een volledige regeling van de omgevingsaspecten van windturbines, is toch voor een
citeertitel gekozen omdat er verschillende wijzigingsbesluiten van het Bal en het Bkl in procedure
zijn. Door die besluiten citeertitels te geven kunnen ze makkelijker uit elkaar worden gehouden.
Men moet er echter wel op bedacht zijn dat de bepalingen die in dit besluit zijn opgenomen, slechts
een klein deel van de bepalingen in een uitvoeringsbesluit op grond van de Omgevingswet over
windturbines omvat en geen complete regeling. Het onderhavige besluit omvat vooral bepalingen
waarin de eerdere windturbinebepalingen naar aanleiding van het plan-MER worden gewijzigd, en
bepalingen die voorzien in overgangsrecht voor al toegelaten en vergunde windparken met drie of
meer windturbines.




DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT,




                                                                                                   81
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>