<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>               Notitie Rechtmatigheidsverantwoording

                    Concept ten behoeve van consultatie




Versie 0.6 12 december 2020




                                                          1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>1.     INTRODUCTIE ........................................................................................................................................... 3
     1.1      INLEIDING .................................................................................................................................................... 3
     1.2      LEESWIJZER .................................................................................................................................................. 3
     1.3      RICHTLIJNEN ................................................................................................................................................ 4
     1.4      STELLIGE UITSPRAKEN EN AANBEVELINGEN ......................................................................................................... 4

2.     RAADSLEDEN: HET BESTUURLIJK BELANG VAN RECHTMATIGHEID ........................................................... 6

     2.1      INLEIDING .................................................................................................................................................... 6
     2.2      DEFINITIE .................................................................................................................................................... 6
     2.3      VERANTWOORDING COLLEGE........................................................................................................................... 6
     2.4      CRITERIA ..................................................................................................................................................... 7
     2.5      CONTROLE ACCOUNTANT ................................................................................................................................ 9
     2.6      ROL RAAD .................................................................................................................................................... 9

3.     DE RECHTMATIGHEIDSVERANTWOORDING ............................................................................................11
     3.1      REIKWIJDTE EN NORMENKADER...................................................................................................................... 11
     3.2      OPERATIONALISEREN VERANTWOORDINGSGRENS .............................................................................................. 13
     3.3      VERANTWOORDELIJKHEDEN COLLEGE .............................................................................................................. 14

4.     VERANTWOORDINGSCRITERIA RECHTMATIGHEID ..................................................................................15

     4.1      VOORWAARDENCRITERIUM ........................................................................................................................... 15
     4.2      BEGROTINGSCRITERIUM ............................................................................................................................... 25
     4.3      M&O-BELEID ............................................................................................................................................ 29
     4.4      EFFECTEN VAN HET NIET NALEVEN VAN WET- EN REGELGEVING............................................................................. 30
     4.5      FINANCIËLE BEHEERSHANDELINGEN EN ONDUIDELIJKHEDEN M.B.T. HET NALEVEN VAN WET- EN REGELGEVING ............... 31

BIJLAGE 1 MODELVERANTWOORDING (VERPLICHT) .......................................................................................32

BIJLAGE 2 DUIDING GRENSBEDRAG EN OORDEELSVORMING .........................................................................33

BIJLAGE 3 SAMENHANG IN BEGRIPPEN ...........................................................................................................34




                                                                                                                                                                            2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>1. Introductie

1.1 Inleiding

De commissie BBV geeft via de notitie rechtmatigheidsverantwoording (voorheen kadernota
rechtmatigheid) haar visie over de invulling van het begrip rechtmatigheid in de
rechtmatigheidsverantwoording van de decentrale overheden.

De notitie rechtmatigheidsverantwoording wordt geactualiseerd als de ontwikkelingen daar aanleiding
toe geven. Voor de jaarrekening 2021 is dit het geval indien het wetstraject waarin het afgeven van
een verklaring over de rechtmatigheid bij decentrale overheden tijdig wordt afgerond. Met ingang van
2021 wordt dan de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders (“college”)
voor de rechtmatigheid benadrukt doordat het college een verantwoording van rechtmatigheid af moet
gaan geven in plaats van de accountant. Deze wijziging komt voort uit het rapport ‘Vernieuwing van de
begroting en verantwoording van gemeenten” van de commissie Depla. Het uitgangspunt van de
wetgever is dat de reikwijdte van de verantwoording niet wijzigt ten opzichte van de situatie waarin de
accountant een oordeel gaf. Een belangrijke uitzondering hierop is het gegeven dat afwijkingen van
het BBV niet door het college hoeven te worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Dit
omdat de accountant deze afwijkingen per definitie al meeweegt in zijn oordeelsvorming over
getrouwheid.

Deze notitie bevat een hoofdstuk dat specifiek gericht is op raadsleden. Op grond van artikel 213
Gemeentewet stelt de raad bij verordening regels vast voor de controle op het financiële beheer en op
de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het
financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst.

Voor het overige is deze notitie hoofdzakelijk gericht op vakspecialisten. De commissie merkt op dat
de notitie bewust niet (meer) is gericht op de accountantscontrole. Dit is het gevolg van het verdwijnen
van het separate oordeel van de accountant over rechtmatigheid. Voor actuele richtlijnen verwijzen wij
naar het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) 1.



1.2 Leeswijzer

Deze notitie begint met een inleidend hoofdstuk met daarin ook de samenvatting van de stellige
uitspraken en aanbevelingen. Hoofdstuk 2 is specifiek gericht op raadsleden en kan zowel zelfstandig
door hen worden gebruikt of ter ondersteuning van de advisering door de vakspecialisten. In
hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de reikwijdte van de rechtmatigheidsverantwoording, het normenkader
en op de verantwoordelijkheden van het college en de raad. In hoofdstuk 4 tenslotte worden de
rechtmatigheidscriteria behandeld. In de bijlagen treft u onder meer het wettelijk verplichte model.

Daar waar in de notitie (voor de leesbaarheid) alleen van gemeenten en gemeentelijke organen wordt
gesproken, worden ook provincies, waterschappen 2 en gemeenschappelijke regelingen bedoeld.
In deze nieuwe notitie is rekening gehouden met de strekking van alle gegeven antwoorden uit de
V&A-rubriek. Daarmee vervallen alle tot en met <<datum>> gepubliceerde vragen en antwoorden die


1
    https://wetten.overheid.nl/BWBR0015524/2017-12-09
2
    De waterschappen sluiten met ingang van <<datum>> aan op de gewijzigde wetgeving qua rechtmatigheid.

                                                                                                           3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>betrekking hebben op rechtmatigheid. De bepalingen en richtlijnen van deze notitie treden in werking
met ingang van het verslaggevingsjaar 2021.



1.3 Richtlijnen

Richtlijnen van de commissie BBV aan gemeenten en andere decentrale overheden zijn een
belangrijk instrument van de commissie BBV om in navolging van artikel 75 BBV de eenduidige
uitvoering en toepassing van het BBV te bevorderen. De richtlijnen van de commissie BBV worden
raad onderverdeeld naar stellige uitspraken en aanbevelingen. De betekenis van beide categorieën
kan voor de praktijk van de begrotingscyclus inclusief jaarverslaggeving verschillen.

Met stellige uitspraken geeft de commissie een interpretatie van de regelgeving die leidend is. Dit
betekent dat verwacht wordt dat stellige uitspraken worden gevolgd. Indien een gemeente toch een
afwijkende interpretatie kiest (de gemeente is van oordeel dat in haar specifieke omstandigheden een
andere lijn beter past en ook ‘BBV-proof’ is), dan moet zij dit expliciet motiveren en kenbaar moet
maken bij de begroting en jaarstukken.

Bij aanbevelingen gaat het om uitspraken die ‘steun en richting geven aan de praktijk’. De commissie
BBV spoort gemeenten aan om deze aanbevelingen te volgen, omdat dat naar haar oordeel bijdraagt
aan het inzicht in de financiële positie (transparantie). De richtlijnen die de commissie BBV in deze
notitie heeft geformuleerd zijn hierna opgenomen. Bij elk van de richtlijnen wordt aangegeven uit welk
hoofdstuk deze is ontleend.



1.4 Stellige uitspraken en aanbevelingen

In deze kadernota zijn de volgende stellige uitspraken en aanbevelingen opgenomen:

Stellige uitspraken
•    Bij onduidelijkheden over de interpretatie in de verordeningen over financiële consequenties dient
     de raad aan te geven welke uitleg hieraan moet worden gegeven. Deze interpretatie van de raad
     moet vervolgens vastgelegd worden in een raadsbesluit, waarna dit besluit wordt verwerkt in de
     desbetreffende verordeningen. Zie paragraaf 3.1.
•    Bij complexe situaties waarin specialisten niet tot een eenduidig oordeel komen, kan het voor het
     college onduidelijk zijn of financieel rechtmatig is gehandeld. Het college betrekt deze situatie bij
     het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording en neemt deze op indien het totaal aan
     onduidelijkheden de verantwoordingsgrens overschrijdt. Zie paragraaf 4.5.
•    De totale lasten inclusief de toevoegingen aan de reserves vormen de te hanteren omvangbasis
     voor het berekenen van de verantwoordingsgrens Zie paragraaf 3.2.
•    Voorwaarden die direct van invloed zijn op de verslaggeving c.q. het getrouwe beeld van de
     jaarrekening worden niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Zie paragraaf 4.1.

Aanbevelingen:
•  De commissie BBV doet de aanbeveling om door de raad gedelegeerde bevoegdheden aan het
   college niet op te nemen in het normenkader rechtmatigheid. Zie paragraaf 3.1.
•  De commissie BBV doet de aanbeveling om afspraken tussen college en raad over
   verschuivingen van uitgaven tussen jaarschijven in een investeringsbudget vast te leggen in de
   financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet. Zie paragraaf 4.2.


                                                                                                         4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>•   De commissie BBV doet de aanbeveling om kaders op te nemen in de financiële verordening (ex
    artikel 212 Gemeentewet) indien specifieke budgetten bij onderuitputting op jaareinde in
    bestemmingsreserves worden opgenomen. Zie paragraaf 4.2.
•   De commissie BBV doet de aanbeveling tot het maken van een overkoepelend beleidsstuk
    misbruik & oneigenlijk gebruik (M&O). Deze bevat naast algemene uitgangspunten en
    risicoanalyse ook de maatregelen ter voorkoming en afdoening. Zie paragraaf 4.3.




                                                                                              5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>2. Raadsleden: het bestuurlijk belang van rechtmatigheid

2.1 Inleiding

Rechtmatig handelen is voor een overheidsorganisatie belangrijk; een overheid hoort te voldoen aan
wet- en regelgeving. Daarom wordt sinds de introductie van het Besluit Begroting en Verantwoording
(“BBV”) in 2004 de accountant jaarlijks bij de jaarstukken van een gemeenten een verklaring over het
getrouw beeld en over de rechtmatigheid. De invoering van dit rechtmatigheidsoordeel leidde tot
opschoning van de eigen gemeentelijke verordeningen en gaf een impuls aan een verbetering van het
financieel beheer bij gemeenten. Bij de evaluatie van de BBV in 2013 heeft de commissie BBV een
advies aan het ministerie van Binnenlandse Zaken gegeven om de verantwoordelijkheid voor het
afgeven van de verklaring neer te leggen bij het college 3. Dit is overgenomen door de commissie
Depla en is onderdeel van een wetswijziging. Dit betekent dat met ingang van de jaarrekening 2021
het college een verantwoording af moet leggen over de rechtmatigheid. Dit past in de tijdgeest waarbij
de verantwoordelijkheid gelegd wordt waar deze hoort. Hiermee is het college zich nog meer bewust
van haar verantwoordelijkheid te zorgen voor een goed financieel beheer, inclusief bijbehorende
verordeningen. De accountant kijkt nog wel of de verklaring van het college terecht is waarmee voor
de raad waarborgen zijn ingebouwd dat het college niet zo maar een verklaring kan opstellen.



2.2 Definitie

Rechtmatigheid is een juridische term, die aangeeft dat een (voorgenomen) handelwijze in
overeenstemming is met de geldende regels en besluiten. Dit begrip is van toepassing op alles wat
een gemeente qua taken op zich neemt. Dit betekent dat alle handelingen van een gemeente moeten
voldoen aan alle wet- en regelgeving op het gebied van bijvoorbeeld arbeidsomstandigheden (arbo),
aanbestedingen, omgevingswet, subsidievoorwaarden, raadsbesluiten enzovoort. Van een
overheidsorganisatie mag immers verwacht worden dat zij conform wet- en regelgeving handelt. Het
begrip rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording is echter een minder
omvattend begrip. Bij rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording bestaat er
een duidelijke relatie met het financiële beheer. Er moet immers worden verantwoord dat baten, lasten
en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Het gaat om de financiële beheershandelingen.

Handelingen en beslissingen van niet-financiële aard dienen wel in algemene zin te worden betrokken
bij de inschatting van het algemene risicobeleid en -beheer van de gemeente. Hierbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan claims inzake planschade. De ratio hiervan is dat niet-financiële handelingen wel
kunnen leiden tot financiële risico’s, waarvoor door het college bijvoorbeeld een voorziening zou
moeten worden gevormd.



2.3 Verantwoording college

De verantwoording die het college aflegt is gebaseerd op een standaardmodel dat bij wet is
vastgelegd (zie bijlage 1). De verantwoording bevat de elementen die in dit hoofdstuk nader worden
toegelicht. De tekst van de verantwoording ligt vast en moet door het college op de volgende punten
worden aangevuld:

3
  https://www.accountant.nl/contentassets/1c7a876e9b46475a8121b7bd7dbe84f2/van-een-
rechtmatigheidsoordeel-naar-een-rechtmatigheidsverantwoording.pdf

                                                                                                      6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>      1. Datum vaststelling normenkader;
      2. Het door de raad vastgestelde grensbedrag;
      3. Wel of niet voldoen aan rechtmatigheid criteria;
      4. Geconstateerde afwijkingen boven de verantwoordingsgrens.

Het college zal in haar verantwoording gebruik maken van de begrippen “fouten” en
“onduidelijkheden” om de afwijkingen te duiden.



2.4 Criteria

Het begrip financiële rechtmatigheid is in 2005 4 concreet gemaakt met behulp van 9 criteria. Deze
houden in dat de organisatie vaststelt dat:
    1. de financiële handelingen passen binnen het kader van de geautoriseerde begroting;
    2. voorwaarden in wet- en regelgeving worden nageleefd, zoals subsidievoorwaarden;
    3. er een toetsing op juistheid en volledigheid van gegevens die door derden zijn verstrekt plaats
       vindt met het oog op het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen
       (M&O);
    4. er vastgesteld wordt dat de gepresenteerde bedragen juist berekend zijn (calculatiecriterium).
    5. de juistheid van het tijdstip van betaling en van de verantwoording van verplichtingen wordt
       vastgesteld (valuteringcriterium);
    6. de juistheid van de adressering van de rechthebbende waar een financiële stroom naar toe is
       gegaan vastgesteld is;
    7. de volledigheid van alle opbrengsten die verantwoord zouden moeten zijn, ook verantwoord
       zijn;
    8. de financiële beheershandelingen passen bij de activiteiten van de gemeente en dat in relatie
       tot de kosten een aanvaardbare tegenprestatie is overeengekomen
       (aanvaardbaarheidscriterium);
    9. de juistheid van de ontvangen levering heeft plaatsgevonden.

De getrouwheidsaspecten, zoals die zijn opgenomen in de accountantscontrole dekken goeddeels
ook deze rechtmatigheid criteria, met uitzondering van het begrotingscriterium, het
voorwaardencriterium en het M&O-criterium. Als gevolg van de aanstaande wetswijziging wordt van
het college dan ook verwacht dat zij op deze laatste drie aspecten een verantwoording qua
rechtmatigheid afleggen. Onderstaande afbeelding geeft dit grafisch weer.

        •   Calculatiecriterium
        •   Valuteringscriterium                               Afgedekt door getrouw beeld
        •   Adresseringscriterium                              van de accountantsverklaring
        •   Volledigheidscriterium
        •   Aanvaardbaarheidscriterium
        •   Leveringscriterium
        •   Begrotingscriterium                                Afgedekt door verantwoording
        •   Voorwaardencriterium                               college
        •   Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium




4
    https://www.bngbank.nl/BG%20Articles/200501Vugt_5-10.pdf

                                                                                                     7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Begrotingscriterium
Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarrekening hoger zijn dan de
geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging, is –voor zover het de
begrotingsoverschrijdingen betreft –mogelijk sprake van onrechtmatige financiële
beheershandelingen. De financiële beheershandeling die deze begrotingsoverschrijding veroorzaakt,
kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van de raad zoals geregeld in de Gemeentewet. Voor de
afsluitende oordeelsvorming is van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het
door de raad geformuleerde beleid. Bij hogere lasten dan was begroot, zal bijvoorbeeld worden
beoordeeld of deze worden gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere baten. Het
bepalen welke begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan de raad.
In het rapport van de commissie Depla staat de volgende tekst over begrotingsonrechtmatigheid: “Een
belangrijk voorbeeld hiervan (red: onnodig belastend) is de begrotingsonrechtmatigheid. De begroting
wordt voor het begrotingsjaar vastgesteld en vervolgens gedurende het jaar bijgesteld. Per gemeente
verschilt het aantal keren dat dit gebeurt, maar twee keer (voorjaar, najaar) is vrij gebruikelijk.
Vervolgens wordt in de jaarrekening de totale realisatie vastgesteld. Tussen de laatste
begrotingsbijstelling en de jaarrekening zit veelal een verschil. Met het vaststellen van de jaarrekening
bevestigt de raad dit verschil. Daarbij is het mogelijk dat er een verschil is dat de raad niet bevestigt,
omdat hij het er niet mee eens is. Over een dergelijk verschil wordt vervolgens een politiek debat
gevoerd en indien dat niet volstaat is er de indemniteitsprocedure. Bij de jaarrekeningcontrole geeft
een accountant echter bij de verschillen tussen de laatst vastgestelde begroting en jaarrekening aan
dat dit potentieel onrechtmatig is. Om dit te voorkomen stellen de meeste gemeenteraden vlak voor
het einde van het jaar alle wijzigingen vast. Hierdoor is de begroting na laatste wijziging gelijk aan de
jaarrekening. Deze stap wordt veelal ervaren als noodzakelijk voor een soepel verlopende
accountantscontrole, maar als onnodig of als belemmerend gezien voor een ordentelijk verloop van de
financiële sturing.”.

Met de voorgenomen wetswijziging is het niet langer noodzakelijk om via begrotingswijzigingen de
begroting en de jaarrekening qua bedragen met elkaar in overeenstemming te brengen teneinde
begrotingsonrechtmatigheid te voorkomen. De rechtmatigheidsverantwoording van het college bevat
het totaal aan afwijkingen die boven de door de raad vastgestelde grens uitkomen. Voor de
afwijkingen die passen binnen de gemaakte afspraken tussen de gemeenteraad en het college wordt
vervolgens verwezen naar de programma’s. Een totaaloverzicht van de afwijkingen tussen begroting
en jaarrekening maakt immers onderdeel uit van de toelichting van de programma’s onder de derde
W-vraag. In de rechtmatigheidsverantwoording worden vervolgens alleen de afwijkingen toegelicht die
niet passen in de afspraken tussen de gemeenteraad en het college en waar mogelijk het (politieke)
verantwoordingsdebat over zal gaan in de gemeenteraad. Uiteindelijk stemt de raad, al dan niet, in
met deze afwijkingen bij de behandeling van de jaarrekening, op basis van een eventuele
indemniteitsprocedure. Kern van de verantwoording van het college is dat deze de afwijkingen
benoemd waarbij de door de raad vastgestelde grens is overschreden.

Voorwaardencriterium
Het voorwaardecriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de
financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse wet- en regelgeving
en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen,
normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur.
Het voorwaarden criterium levert vooral aandachtspunten op bij subsidieverstrekking (vooral naleven
eigen voorwaarden) en niet toegestane staatssteun; aanbestedingen; wet werk en bijstand;
modelverordeningen 212 en 213a; bevoegdheden; personeelslasten en verordeningen.



                                                                                                        8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium
Het is aan de gemeente om effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk (M&O)
gebruik te voorkomen. De gemeente zal in eerste plaats bezien welke eisen de wet- en regelgeving
stelt ten aanzien van M&O, wat daarin is geregeld omtrent de handhaving en hoe zich dat heeft
vertaald naar de opzet van de interne organisatie. Om dit te bewerkstellingen is een mix van
maatregelen nodig. Een mogelijk uitgangspunt hiervoor is het opstellen van een nota M&O. Het is
overigens niet verplicht om voor het voeren van het M&O-beleid een overkoepelende nota vast te
stellen. Het M&O-beleid moet voldoende actueel zijn en voldoende zijn afgestemd op de meest
recente wetgeving en de praktijk.

De gemeente dient een uitspraak te doen in hoeverre het M&O beleid ook feitelijk wordt nageleefd en
of de getroffen maatregelen werken. De basis daarvoor ligt in belangrijke mate bij de uitkomsten van
de intern al uitgevoerde controles en evaluaties.

Wanneer het college concludeert dat het M&O-beleid (op onderdelen) niet actueel is en/of dat de er
geen M&O-beleid bestaat of het M&O-beleid feitelijk niet wordt nageleefd vermeld het college dit in de
paragraaf Bedrijfsvoering. Daadwerkelijke afwijkingen worden, voor zover zij niet het
getrouwheidsaspect raken, betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording.



2.5 Controle accountant

De verantwoording van rechtmatigheid door het college gaat na een wetswijziging deel uitmaken van
de jaarrekening, zodat de aandacht voor en de controle op rechtmatigheid minimaal op het huidig
kwaliteitsniveau gehandhaafd blijft. De accountant geeft een getrouwheidsoordeel af over de
jaarrekening, waarvan de rechtmatigheidsverantwoording onderdeel uitmaakt. Het huidige
afzonderlijke rechtmatigheidsoordeel in de controleverklaring van de accountant komt daarmee te
vervallen. De beoordeling van de getrouwheid door de controlerend accountant geeft aan dat
vertrouwd mag worden op hetgeen in de rechtmatigheidsverantwoording van het college vermeld
staat. Het is feitelijk juist en volledig, maar de uitlatingen die opgenomen zijn in de
rechtmatigheidsverantwoording komen geheel voor rekening van het college.

Voorts zal in de controleverklaring en het verslag van bevindingen van de accountant geen separaat
oordeel meer gegeven worden over de rechtmatigheid. Het ziet uitsluitend nog op de getrouwheid. Dit
betekent onder meer dat rechtmatigheidsfouten (voor zover deze niet tevens van invloed zijn op het
getrouwe beeld), geen invloed hebben op de strekking van de controleverklaring. Hierdoor kan het
bijvoorbeeld voorkomen dat er omvangrijke rechtmatigheidsfouten opgenomen zijn in de
rechtmatigheidsverantwoording van het college, terwijl de strekking van de controleverklaring toch
goedkeurend is, omdat de omvangrijke rechtmatigheidsfouten getrouw opgenomen zijn in de
rechtmatigheidsverantwoording. Dit laatste moet voor de raad uiteraard geen belemmering zijn, om
met het college een kritisch gesprek te voeren over de rechtmatigheidsfouten.



2.6 Rol raad

Het is de verwachting dat van deze wijziging een kwaliteitsimpuls uitgaat op de interne processen en
beheersing. Het college dient immers te kunnen steunen op een adequaat functionerend systeem van
interne beheersing en -controle, om (primair) te waarborgen dat de gemeente bij alle (financiële)
beheershandelingen en transacties de wet- en regelgeving naleeft. Dit systeem zal tevens van belang
zijn bij het opstellen van een overzicht van afwijkingen van rechtmatigheid.

                                                                                                       9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Tevens is de verwachting dat er meer vooruit gekeken zal worden naar het oplossen van
onrechtmatigheden, omdat het college ook beheersmaatregelen moet formuleren. Wat gaat het
college doen om bestaande onrechtmatigheden op te heffen of nieuwe onrechtmatigheden te
voorkomen? Ook dit laatste kan een gespreksonderwerp zijn tussen raad en college. Hierbij is het van
belang dat het voltallige college verantwoordelijk is (zich verantwoordelijk voelt) voor het afgeven van
de rechtmatigheidsverantwoording. De wethouder van financiën kan hierbij wellicht een coördinerende
rol vervullen binnen het college, maar de fouten en/of onduidelijkheden kunnen betrekking hebben op
het brede beleidsterrein van de gehele gemeente. Dit laatste onderstreept de noodzaak van een
daadkrachtig collegiaal bestuur.




                                                                                                     10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>3. De rechtmatigheidsverantwoording

Het juridische begrip rechtmatigheid heeft betrekking op alle geldende wetten en regels.
Rechtmatigheid is dan het handelen in overeenstemming met alle wetten en regels. Het begrip
rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording is een minder omvattend begrip.
Bij rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording bestaat er een duidelijke relatie
met het financiële beheer. Er moet immers worden verantwoord dat baten, lasten en balansmutaties
rechtmatig tot stand zijn gekomen. Het gaat om de financiële beheershandelingen.

Handelingen en beslissingen van niet-financiële aard dienen wel in algemene zin te worden betrokken
bij de inschatting van het algemene risicobeleid en -beheer van de gemeente. Hierbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan claims inzake planschade. De ratio hiervan is dat niet-financiële handelingen wel
kunnen leiden tot financiële risico’s, waarvoor door het college bijvoorbeeld een voorziening zou
moeten worden gevormd.

Verplicht model
Het model (zie bijlage 1) wordt verplicht voorgeschreven, tekstuele aanpassingen zijn alleen op de
aangegeven plaatsen toegestaan. Deze verplichting is opgenomen in de wetgeving.

Grens voor afwijkingen
De grens waarboven afwijkingen in de verantwoording moeten worden opgenomen wordt door de
raad bepaald maar bedraagt maximaal 3% van de totale lasten (inclusief toevoegingen aan de
reserves). Onder afwijkingen wordt verstaan fouten (dus het niet naleven van wet- en regelgeving)
en/of posten waarvan bij het college onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid (omdat
bijvoorbeeld juristen van mening verschillen over een aanbesteding). Benadrukt wordt dat deze
onduidelijkheden zich niet een-op-een hoeven te verhouden met het begrip onzekerheden in de
controle van de accountant. Het college voert immers geen accountantscontrole uit, maar kan vanuit
interne toetsingen en monitoring informatie krijgen over onduidelijkheden die twijfels geven over de
rechtmatigheid en uit dien hoofde moeten worden gecommuniceerd met de raad.



3.1 Reikwijdte en normenkader

Het normenkader voor een rechtmatigheidsverantwoording betreft de inventarisatie van de voor de
verantwoording relevante regelgeving, van andere overheden en van de gemeente zelf. Het
normenkader moet actueel worden gehouden en worden aangepast op basis van nieuwe wet- en
regelgeving. De inventarisatie van regelgeving bestaat uit externe- en gemeentelijke regelgeving.
Onder gemeentelijke regelgeving worden verordeningen, raads- en collegebesluiten verstaan. Het
operationaliseren van het normenkader is een taak van het college en wordt vastgelegd in het
toetsingskader. In het toetsingskader is per wet/regeling/verordening vastgelegd welke artikelen
relevant zijn voor de toetsing.

               Toetsingskader: recht, hoogte, duur



               Normenkader                                            Interne beheersing



               Gemeentelijke financiële processen
                                                                                                     11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>3.1.1 Externe wet- en regelgeving, verordeningen en raadsbesluiten
Bij wettelijke bepalingen zijn alleen de financiële beheershandelingen van belang, zoals bijvoorbeeld
Europese aanbestedingsrichtlijnen. Voor verordeningen geldt dat alle verordeningen voor zover die
bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen onderdeel uitmaken van het normenkader.
Andere besluiten van de raad, dus niet zijnde verordeningen, met een kaderstellend karakter en die
bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen, zijn ook een verplicht onderdeel van het
normenkader.

Het is niet mogelijk dat gemeenteraden eigen verordeningen buiten beschouwing mogen laten bij de
rechtmatigheidsverantwoording. Wel kan de raad besluiten dat aan bepaalde onderdelen van
verordeningen geen financiële consequenties worden verbonden. Dat kan alleen als deze onderdelen
niet verplicht voortvloeien uit hogere regelgeving.

3.1.2 Collegebesluiten
Collegebesluiten vallen niet onder de rechtmatigheidscontrole, tenzij de controle hiervan verplicht is op
basis van hogere regelgeving of raadsbesluiten c.q. verordeningen. De raad kan bijvoorbeeld het
vaststellen van het treasury statuut of inkoop en aanbestedingsbeleid overgedragen hebben aan het
college. In die situatie ligt het niet voor de hand dat deze collegebesluiten worden opgenomen in het
normenkader. Uiteraard moet wel worden vastgesteld dat deze collegebesluiten zijn genomen door
het college. Collegebesluiten zijn in te delen in kaderstellende besluiten en uitvoerende besluiten.
Kaderstellende besluiten hebben een algemene werking voor alle nog te nemen uitvoerende
besluiten. Uitvoerende besluiten worden genomen in het kader van het dagelijks bestuur en beheer
van de gemeente.

Kaderstellende collegebesluiten, betrekking hebbend op financiële beheershandelingen, kunnen
verplicht zijn gesteld door hogere regelgeving of raadsbesluiten c.q. verordeningen. Als het opstellen
en nemen van een collegebesluit verplicht wordt gesteld, gaat het college alleen na of het
voorgeschreven besluit daadwerkelijk door het college is genomen. Als wet- en regelgeving ook
inhoudelijke eisen aan het collegebesluit stelt, wordt ook vastgesteld of aan deze eisen is voldaan.

In de situatie dat collegebesluiten zijn opgenomen in het normenkader en het college een besluit heeft
genomen om bepalingen in de eigen kaderstellende besluiten aan te passen dan moet de
rechtmatigheidsverantwoording in de periode vóór aanpassing gericht zijn op de “oude” bepalingen en
in de periode na aanpassing op de aangepaste bepalingen. Afwijkingen van de “oude” bepalingen met
financiële gevolgen in de periode vóór dit besluit leiden tot fouten of onduidelijkheden in het kader van
de rechtmatigheidsverantwoording. Afwijkingen van de “oude” bepalingen na dit besluit zijn niet
onrechtmatig, aangezien het college dan handelt op basis van de nieuwe bepalingen. Indien in de
besluiten van het college een hardheidclausule is opgenomen en de afwijking is in overeenstemming
met de hardheidclausule, dan is het afwijken van de besluiten onder bepaalde voorwaarden, zoals in
de hardheidclausule geregeld, toegestaan. In dat geval is eveneens rechtmatig gehandeld.

Aanbeveling:
De commissie BBV doet de aanbeveling om de door de raad gedelegeerde bevoegdheden aan het
college niet op te nemen in het normenkader rechtmatigheid.

3.1.3 Opstellen van het normenkader
Voor een goede totstandkoming van de rechtmatigheidsverantwoording is belangrijk dat de geldende
regelgeving duidelijk vastligt. Het college is primair verantwoordelijk voor de naleving van de wet- en
regelgeving en moet dus permanent inzicht hebben in de van toepassing zijnde relevante wet- en


                                                                                                      12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>regelgeving. Dit betreft het normenkader. Het college stuurt het normenkader naar de raad. De raad
stelt het normenkader vast.

Om het normenkader te kunnen gebruiken voor de interne beheersing moet het normenkader worden
geoperationaliseerd. Ten behoeve van de uitwerking is het van belang dat bekend is welke bepalingen
van de regelgeving relevant zijn voor het rechtmatigheidsbeheer. In het kader van de
rechtmatigheidsverantwoording gaat het daarbij om de bepalingen waar voor de gemeente financiële
consequenties uit kunnen voortkomen. Het operationaliseren van het normenkader is een taak van het
college en wordt vastgelegd in het toetsingskader. In het toetsingskader is per
wet/regeling/verordening vastgelegd welke artikelen relevant zijn voor de toetsing.

Op basis van de relevante bepalingen kan aan de hand van een risicoanalyse worden bepaald, welke
beheersingsmaatregelen moeten worden genomen. De beheersorganisatie moet zodanig zijn
ingericht dat naleving van wet- en regelgeving (= het normenkader) met voor de gemeente financiële
consequenties zichtbaar en toetsbaar wordt vastgelegd. Het uiteindelijk resultaat zal moeten zijn dat
een gemeente aantoonbaar wet- en regelgeving naleeft.

Onduidelijkheden in de verordeningen over financiële consequenties moeten worden opgelost. Zodra
onduidelijkheden in de interpretatie zijn geconstateerd, dient de raad aan te geven welke interpretatie
hij geeft. Het achteraf sanctioneren (het nadien door de raad laten aangeven aan welke bepalingen
geen financiële consequenties worden verbonden) van het niet naleven van gemeentelijke
regelgeving, is niet transparant en daarom niet wenselijk.

Stellige uitspraak:
Bij onduidelijkheden over de interpretatie in de verordeningen over financiële consequenties, dient de
raad aan te geven welke uitleg hieraan moet worden gegeven. Deze uitleg vormt de basis voor een
aanpassing van de verordening.



3.2 Operationaliseren verantwoordingsgrens

De verantwoordingsgrens is een door de raad vastgesteld bedrag, waarboven het college de
afwijkingen moet opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording. De verantwoordingsgrens valt
binnen de bandbreedte van 0% tot 3% van de totale lasten van de gemeente, inclusief de dotaties aan
de reserves. Voor fouten en onduidelijkheden geldt hetzelfde percentage. Fouten en onduidelijkheden
worden niet bij elkaar opgeteld 5.

Effect verantwoordingsgrens
De verantwoordingsgrens betekent dat rechtsmatigheidsfouten pas in de
rechtmatigheidsverantwoording worden opgenomen en toegelicht, wanneer zij boven het door de raad
vastgestelde percentage komen. Wanneer het voor het college niet duidelijk is of financieel rechtmatig
is gehandeld, worden deze onduidelijkheden eveneens pas in de rechtmatigheidsverantwoording
opgenomen en toegelicht indien zij boven het door de raad vastgestelde percentage komen.

Voor iedere gemeente (ongeacht de schaalgrootte) geldt dat de raad een afweging moet maken
tussen enerzijds de hoogte van de verantwoordingsgrens en anderzijds de inspanningen die voor het
ambtelijk apparaat verbonden zijn, aan het detecteren en rapporteren van de rechtmatigheidsfouten
en/of onduidelijkheden. Dit gesprek binnen de gemeente tussen college en de raad moet ten tijde van

5
    Zie bijlage 2 voor een rekenvoorbeeld.

                                                                                                     13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>het bepalen van de verantwoordingsgrens gevoerd worden. Dit besluit kan gevolgen hebben voor de
inrichting van de interne beheersing.

Omvang verantwoordingsgrens
Voor het bepalen van de verantwoordingsgrens wordt uitgegaan van de totale lasten inclusief de
toevoegingen aan de reserves. Dit betekent dat toevoegingen, dotaties, stortingen in reserves moeten
worden meegenomen. Indien er sprake is van mutaties tussen de reserves dan moeten deze alleen
worden meegenomen worden meegenomen voor zover ze verschillende programma’s betreffen.
Onttrekkingen aan reserves maken geen deel uit van de verantwoordingsgrens omdat dit als een
mutatie aan de batenzijde van de exploitatie wordt beschouwd.

Stellige uitspraak:
De totale lasten inclusief de toevoegingen 6 aan de reserves vormen de te hanteren omvangbasis voor
het berekenen van de verantwoordingsgrens.



3.3 Verantwoordelijkheden college

Het college legt via het verplichte model (zie bijlage 1) verantwoording af in de jaarrekening.

De paragraaf Bedrijfsvoering is de plek om een nadere toelichting te geven door het college ten
aanzien van onderwerpen die de rechtmatigheid raken en hoe de beheersing is vormgegeven. In deze
paragraaf wordt de visie op rechtmatigheid en de visie op de ontwikkeling en kwaliteit van
bedrijfsvoering toegelicht. Ook moet in ieder geval een nadere toelichting worden gegeven op alle
afwijkingen die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen. Aspecten die hierbij aan de
orde komen zijn de tussentijdse communicatie met de raad – of de reden waarom deze achterwege is
gebleven - alsmede de maatregelen die zijn genomen om verbeteringen aan te brengen om het
handelen conform wet- en regelgeving afdoende in processen te waarborgen.

Ook als de rechtmatigheidsfouten en/of onduidelijkheden lager zijn dan de door de raad vastgestelde
verantwoordingsgrens kunnen in de paragraaf Bedrijfsvoering alle geconstateerde
rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden worden vermeld.

Ten slotte kan het college een overzicht opnemen van de getroffen en nog te treffen
beheersmaatregelen. Maatregelen die gericht zijn op het voortaan voorkomen alsmede het opheffen
van onrechtmatigheden. Dit kunnen meer algemeen geformuleerde beheersmaatregelen zijn
(bijvoorbeeld als onderdeel van de verbijzonderde interne controle), maar ook gerichte maatregelen
die tot doel hebben het opheffen van een concrete onrechtmatigheid en/of onduidelijkheid.




6
    Inclusief overboekingen tussen reserves mits dit gaat om programma-overschrijdende overboekingen, want die worden
verwerkt via de exploitatierekening. Overboekingen tussen reserves binnen een programma niet.



                                                                                                                        14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>4. Verantwoordingscriteria rechtmatigheid

In de literatuur en wetsgeschiedenis worden negen aspecten van rechtmatigheid onderscheiden. Zes
criteria worden tevens afgedekt door het getrouwe beeld en behoeven om deze reden niet afzonderlijk
vermeld te worden in de rechtmatigheidsverantwoording. Vanzelfsprekend maken deze eerste zes
criteria wel onderdeel uit van de reguliere jaarrekeningcontrole. In het onderstaande schema is dit
nader toegelicht.

     •   Calculatiecriterium
     •   Valuteringscriterium                                 Afgedekt door getrouw beeld
     •   Adresseringscriterium                                van de accountantsverklaring
     •   Volledigheidscriterium
     •   Aanvaardbaarheidscriterium
     •   Leveringscriterium
     •   Begrotingscriterium                                  Afgedekt door verantwoording
     •   Voorwaardencriterium                                 college
     •   Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

Bij de grondslagen voor het opstellen van de jaarrekening geeft het college reeds aan dat de
jaarrekening in overeenstemming met het BBV is opgesteld. De accountant verklaart dat de
jaarrekening een getrouwe weergave is van de baten en lasten, als de activa en passiva. Het is
nadrukkelijk niet de bedoeling van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording dat het college
zelf een “accountantscontrole” uitvoert.

Wij merken, vanwege de vele vragen die de afgelopen jaren aan de commissie zijn gesteld over
prestatielevering zekerheidshalve op dat dit onderwerp is van het getrouwe beeld (het
leveringscriterium) en onderwerp is van de accountantscontrole. Dit aspect komt dus niet terug in de
rechtmatigheidsverantwoording. Uiteraard is het mogelijk om over dit aspect toelichting te geven,
bijvoorbeeld in de paragraaf bedrijfsvoering.

Blijven over de laatste drie criteria: het voorwaardencriterium, het begrotingscriterium en het misbruik
en oneigenlijk gebruik criterium.



4.1 Voorwaardencriterium

Het voorwaardecriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de
financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse wet- en regelgeving
en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen,
normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur.

Voorwaarden die direct van invloed zijn op de verslaggeving c.q. het getrouwe beeld van de
jaarrekening worden niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Gemeenten stellen via de
financiële verordening en/of onderliggende nota’s kaders vast die van invloed zijn op verslaggeving.
Het gaat hier om de invulling van de ruimte die het BBV geeft voor eigen gemeentelijke kaders. Denk
hierbij aan grenzen voor het activeren van investeringen, afschrijvingstermijnen, omgang met reserves
en voorzieningen en dergelijke. Deze vallen onder het getrouwe beeld en vallen per definitie onder de
reikwijdte van de reguliere accountantscontrole.


                                                                                                       15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>In deze paragraaf gaan wij in op de verschillende onderwerpen ten aanzien van het
voorwaardencriterium, waar in de praktijk onduidelijkheid over bestaat.

Stellige uitspraak:
Voorwaarden die direct van invloed zijn op de verslaggeving c.q. het getrouwe beeld van de
jaarrekening worden niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording.

4.1.1 Aanbestedingswet
De regels over aanbesteden staan in de Aanbestedingswet 2012 en het Aanbestedingsbesluit. Op
9 maart 2016 is in de Tweede Kamer het Wetsvoorstel tot wijziging van de Aanbestedingswet
behandeld. De aangepaste aanbestedingswet 2012 is per 1 juli 2016 in werking getreden.
Overeenkomsten die na 18 april 2016 zijn gesloten, moeten voldoen aan de nieuwe
aanbestedingsregels. Een verandering die relevant is voor de rechtmatigheidsverantwoording is het
vervallen van de zogenoemde ‘2b-diensten’. ‘Daarvoor in de plaats is de categorie ‘sociale en andere
specifieke diensten” gekomen. Te denken valt aan zorg, onderwijs en maatschappelijke diensten.
Opvallend is dat de administratieve diensten voor deze sociale diensten niet meer als (oude) 2a-
diensten gelden. Contracten voor sociale en specifieke diensten met een waarde van meer dan €
750.000 moeten met een aanbestedingsprocedure in de markt worden gezet. Dit is relevant voor de
aanbestedingen op het gebied van WMO en Jeugdzorg.

In de Gids Proportionaliteit (= flankerend beleid bij de Aanbestedingswet 2012) zijn de voorschriften
uitgewerkt over de eisen, voorwaarden en criteria die aan inschrijvers en inschrijvingen worden
gesteld. Een aanbestedende dienst dient de voorschriften toe te passen of een afwijking in de
aanbestedingsstukken te motiveren. Het ten onrechte niet toepassen van de Aanbestedingswet 2012
met betrekking tot deze Europese aanbestedingsnormbedragen bij een aanbesteding van opdrachten,
leidt tot een financiële rechtmatigheidsfout. Het niet naleven van de overige normbedragen uit de Gids
Proportionaliteit (= voor niet-Europese aanbestedingen) rapporteert het college in de paragraaf
bedrijfsvoering wanneer zij constateert dat deze normen veelvuldig niet nageleefd worden of slecht
gedocumenteerd en/of gemotiveerd zijn. Wanneer de overige normbedragen uit de Gids
Proportionaliteit wel onderdeel uitmaken van het normenkader, worden eventuele afwijkingen van de
normbedragen uit de Gids Proportionaliteit betrokken bij de conclusie in de
rechtmatigheidsverantwoording.

4.1.2 Meerjarige contracten
Bij meerjarige inkoopcontracten kunnen, afhankelijk van het geraamde inkoopbedrag, de Europese
aanbestedingsregels van toepassing zijn. Een onrechtmatigheid bij de contractverlening kan in zo’n
geval meerdere jaren in de afweging naar de verantwoording blijven doorwerken, doordat jaarlijks de
lasten voortvloeiende uit het inkoopcontract in de jaarrekening zijn opgenomen. De gemeenteraad kan
er ook voor kiezen dat de totale fout in één keer (in het jaar van opdrachtverlening of constatering) bij
de conclusie van de rechtmatigheidsverantwoording worden betrokken. Voorwaarde is dan wel dat de
verplichting bij de niet uit de balans blijkende verplichtingen is opgenomen.
De omvang van de totale fout is de omvang van de besteding (last of investering) in het jaar waarin de
onrechtmatigheid wordt geconstateerd, verhoogd met de bestedingen van de jaren erna voor de duur
van het afgesloten contract. Dit is alleen het geval indien de bestedingen in de jaren erna
(contractueel) verplicht zijn. Indien de omvang van de verplichting materieel van aard is dan dient
deze verplichting op grond van artikel 53 van het BBV opgenomen te worden bij de niet uit de balans
blijkende verplichtingen. Indien de omvang van de verplichting niet materieel van aard is dan kan er
voor gekozen worden om de verplichting op te nemen bij de niet uit de balans blijkende verplichtingen.


                                                                                                      16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>Wanneer de fout in het eerste jaar wordt geconstateerd, dan is de omvang van de totale fout gelijk
aan de opdrachtwaarde. De uitgaven die in het tweede jaar tot uitdrukking komen in de jaarrekening
zijn weliswaar onrechtmatig tot stand gekomen, maar aangezien zij al een keer als fout zijn
aangemerkt via de totale contractwaarde, worden deze lasten niet opnieuw als fout in de
verantwoording betrokken.

Bij een contract met een looptijd van maximaal 1 jaar zal de beoordeling dat deze Europees had moet
worden aanbesteed, tot een melding van onrechtmatigheid leiden in het jaar van afsluiten van het
contract. Als dat niet is gebeurd zal dit in een volgend jaar niet alsnog leiden tot een melding van
onrechtmatigheid als er geen lasten van het contract zijn.

4.1.3 Legitieme afwezigheid afrekeningen
Tijdens de afronding van de jaarrekening zal blijken dat van bijvoorbeeld verstrekte subsidies de
afrekeningen nog niet ontvangen zijn. Uitgangspunt is dat de legitieme afwezigheid van een
afrekening op zich niet tot een rechtmatigheidsfout leidt. Een voorbeeld hiervan is wanneer een
subsidieverslag van de gesubsidieerde instelling nog niet is ontvangen en hier geen financiële
gevolgen aan zijn verbonden. Wel zal nu naar andere wegen moeten worden gezocht om voldoende
zekerheid over de rechtmatigheid en de getrouwheid te verkrijgen.

Het subsidieproces kent in elk geval een aanvraag, een beschikking inzake subsidieverlening en de
subsidievaststelling. Voorts worden vaak voorschotten verleend en afhankelijk van het toegekende
subsidiebedrag, wordt ook tussentijdse informatie gevraagd van de gesubsidieerde instelling. Het
college moet in de situatie dat de gewenste informatie nog ontbreekt een verwachting opbouwen
betreffende de rechtmatigheid van de verantwoorde subsidiebedragen. Als deze onderbouwing
deugdelijk is (aanwezigheid en wijze van documentatie) en wordt gestaafd met ervaringen uit het
verleden, dan bestaat er geen reden om te twijfelen aan de rechtmatigheid. Dat op zo’n moment – in
redelijkheid – nog geen absolute zekerheid kan worden verkregen mag naar de mening van de
commissie BBV niet worden vertaald naar de rechtmatigheidsverantwoording.

4.1.4 Verbonden partijen
Verbonden partijen zijn volgens artikel 1 BBV die partijen waarin een provincie of een gemeente zowel
een bestuurlijk als een financieel belang heeft. Te denken valt aan gemeenschappelijke regelingen of
andere rechtspersonen waar een deel van de activiteiten van de gemeente is belegd. De meeste
vormen van samenwerking hebben een eigenstandige verantwoordingsplicht. Bij gemeenschappelijke
regelingen is eveneens de rechtmatigheidsverantwoording onderdeel van de jaarrekening.

De rechtmatigheidsverantwoording van een gemeente kan toch worden beïnvloed door niet-
rechtmatig handelen van een instelling, waarmee een gemeente is verbonden indien:
• in de regeling, statuten, oprichtingsakte of overeenkomst is geregeld dat voorwaarden aan de
    bijdrage zijn verbonden waaraan de instelling zich moet houden om niet gehele of gedeeltelijke
    vermindering van de bijdrage van de gemeente of provincie te krijgen;
• de verbonden partij een mandaat heeft om namens en met geld van de gemeente of provincies te
    besteden, waarbij de gemeente of provincie feitelijk opdrachtgever is;
• de verbonden partij een eigen rechtspersoonlijkheid heeft en een aanbesteding verricht terwijl
    deze verbonden partij binnen de gezagsstructuur van de gemeente of provincie werkzaamheden
    verricht voor de gemeente of provincie;
• de verbonden partij geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft en de opdracht daarmee feitelijk is
    verstrekt door de gemeente of provincie.




                                                                                                     17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>In de gemeenschappelijke regeling kunnen echter door de deelnemende gemeenten specifieke eisen
worden gesteld met betrekking tot de bekostiging van de samenwerking. Zo kan bepaald zijn dat de
GR moet voldoen aan eisen in het kader van de financiële rechtmatigheid en dat anders de
bekostiging wordt beperkt of stopgezet. Ook bestaat er een mogelijkheid dat de gemeenschappelijke
regeling specifieke wettelijke taken uitvoert en afzonderlijk in rekening brengt bij de gemeenten. Veelal
lopen de specifieke Rijksvergoedingen dan ook via de gemeenten en niet via de gemeenschappelijke
regeling. Daar waar de gemeenten dan de verantwoordingsplicht richting het Rijk heeft, bijvoorbeeld in
het kader van de Participatiewet, zijn er uiteraard wel diverse rechtmatigheidsaspecten aan de orde
die (ook) van belang zijn voor de gemeentelijke verantwoording rondom rechtmatigheid 7.

Wanneer er geen nadere eisen of wettelijke voorschriften zijn gesteld dan zijn er geen consequenties.
Uiteraard kan het wel zo zijn dat mogelijke rechtmatigheidsconsequenties (in een later stadium) voor
rekening van de deelnemende gemeenten kunnen komen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht
aan het overtreden van de EU-aanbestedingsregels door de GR en de mogelijk hierop volgende boete
bij de GR, die echter vervolgens wel aan de gemeenten wordt doorberekend. Dit is echter een
algemeen risico en heeft mogelijk consequenties voor de begrotingsrechtmatigheid bij een gemeente,
echter niet vanuit de directe aansprakelijkheid en overtreding van de EU-aanbestedingsregels.

Ten aanzien van taken via een centrumgemeente (veelal via een “lichte regeling”), is voor de
verantwoording van de baten en lasten en dus rechtmatigheid belangrijk op welke wijze taken door de
deelnemende gemeente(n) zijn overgedragen aan de centrumgemeente. Leidend voor het
verantwoorden van de baten en lasten in de jaarstukken van de centrumgemeente of in de
jaarstukken van de deelnemende gemeente(n) is de vraag of de centrumgemeente de
werkzaamheden uitvoert in delegatie van de deelnemende gemeente(n) of dat de centrumgemeente
de werkzaamheden uitvoert in mandaat als een serviceorganisatie

Bij een centrumgemeente (“lichte regeling”) waarbij ten behoeve van de uitvoering géén
bestuursbevoegdheden door het ene gemeentebestuur aan het andere gemeentebestuur zijn
overgedragen, maar er wel sprake is van op één (administratieve) locatie samenwerkende
ambtenaren voor de verschillende gemeenten (zijnde uitvoering in mandaat), is de centrumgemeente
een serviceorganisatie voor de andere deelnemende gemeente(n). Besluiten en dergelijke worden
dan door de samenwerkende ambtenaren namens hun “eigen” gemeente genomen en bekend
gemaakt. Vanuit de afzonderlijke (sub)administratie worden de deelnemende gemeente(n) periodiek
én tenminste jaarlijks, doorbelast inzake baten en lasten voor hun “eigen” activiteiten. De baten en
lasten kunnen wel op een kostenplaats van de centrumgemeente worden verantwoord, maar die
worden verder niet in de begroting en jaarrekening van de centrumgemeente opgenomen. De
centrumgemeente heeft in de begroting en jaarrekening dan alleen de uitvoeringskosten en de
vergoeding van de deelnemende gemeente(n) als bate. Bij deze wijze van samenwerken komen
eventuele onrechtmatigheden of onduidelijkheden alleen in de rechtmatigheidsverantwoording van de
jaarrekening van de betreffende deelnemende gemeente.

Bij een centrumgemeente die taken in delegatie uitvoert voor de deelnemende gemeente(n) zijn
bestuursbevoegdheden (en dus risico’s) overgedragen aan de centrumgemeente. Besluiten worden


7
  Bij regelingen van vooral het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zoals de Wet werk en bijstand (Wwb)
en de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) geldt dat de rechtmatigheid van de uitvoering van de wet- en regelgeving zowel
relevant is voor de verbonden partij als voor de gemeente(n) waarvoor de verbonden partij de betreffende regelingen uitvoert.
Het is derhalve uitermate belangrijk dat de gemeenten deze rechtmatigheidseisen ook communiceert met de verbonden partijen
dat de gemeenten (tussentijds) weten in hoeverre de uitvoering van de regelingen door de verbonden partijen rechtmatigheid
wordt uitgevoerd.

                                                                                                                          18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>dan namens de centrumgemeente genomen. De baten en lasten van deze taak moeten dan volledig
in de begroting en jaarrekening van de centrumgemeente worden opgenomen. Bij deze wijze van
samenwerken komen eventuele onrechtmatigheden of onduidelijkheden in de
rechtmatigheidsverantwoording van de jaarrekening van de centrumgemeente. In hoeverre dit
doorwerkt naar de deelnemende gemeente(n) is afhankelijk van de afspraken die zijn gemaakt tussen
de deelnemende gemeente(n) en de centrumgemeente. Bij regelingen van vooral het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zoals de Wet werk en bijstand (Wwb) en de Wet sociale
werkvoorziening (Wsw) werkt het altijd door naar de deelnemende gemeente(n) 2

Overigens kan een openbaar lichaam tegelijkertijd ook gebruik maken van de centrumgemeente-
constructie. Of men concentreert een aantal ambtenaren via detachering op één plaats. De
uitvoeringsmodaliteit hoeft dus niet in de weg te staan aan de juridische verschijningsvorm van de
regeling.

De rechtmatigheid van transacties in situaties waarin andere rechtspersonen een rol spelen is een
complex vraagstuk en afhankelijk van de situatie, waarin de feitelijke en formele
verantwoordelijkheidsverdeling, juridische structuur en aard van de overeenkomsten relevant zijn.

Afwegingen voor de verantwoording over rechtmatigheid bij aanbestedingen bij de gemeente
Bij het inkopen van diensten, leveringen of werken met een waarde boven het wettelijk bepaalde
drempelbedrag zijn gemeenten volgens het Europees aanbestedingsrecht verplicht om deze
opdrachten Europees aan te besteden. De juridische structuur kan van invloed zijn op de verplichting
Europees aan te besteden. Bij verbonden partijen is het de vraag wie de aanbestedende dienst is: de
gemeente dan wel de verbonden partij van de gemeente. Hieronder beschrijven wij vijf denkbare
situaties voor de relatie tussen een verbonden partij die een zelfstandig rechtspersoon is en de
gemeente. Hierbij moet niet alleen gedacht worden aan een gemeenschappelijke regeling in de vorm
van een openbaar lichaam, maar ook aan publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersonen.

1. De verbonden partij besteedt voor de eigen activiteiten diensten en/of werken aan. De gemeente
   heeft geen bestuursbevoegdheden ten behoeve van de verbonden partijen (gezagscriterium). De
   financiële bijdrage van de gemeente is algemeen van aard en kent enkele specifieke
   voorwaarden.

De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de
naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en zal daarover zelf indien nodig
verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. In een dergelijk geval handelt de gemeente niet
onrechtmatig als sprake is van onrechtmatig uitgevoerde transacties door de verbonden partij. Voor de
gemeente is alleen relevant of de verstrekking van de bijdrage aan de verbonden partij voldoet aan de
voorwaarden die zijn gesteld aan de bijdrageverstrekking. Indien deze voorwaarden niet zijn
nageleefd dan dienen de financiële consequenties adequaat te zijn verwerkt in de jaarrekening van de
gemeente of provincie. Indien dat niet het geval is dan is sprake van een rechtmatigheidsfout voor het
bedrag waarvoor de financiële consequenties niet juist zijn verwerkt in de jaarrekening.

2. De verbonden partij ontvangt een bijdrage voor specifieke projecten of activiteiten waarvoor zij
   aanbesteedt en de voorwaarden voor de bijdrage stellen geen nadere regels aan de wijze waarop
   wordt aanbesteed.

De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de
naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en zal daarover zelf indien nodig


                                                                                                       19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. De gemeente beoordeelt of aan de voorwaarden is
voldaan voor de toekenning van de bijdrage. De aanbestedingsregels vormen geen onderdeel van die
voorwaarden en er zijn verder geen specifieke voorwaarden gesteld. In een dergelijk geval is de
naleving van de voorwaarden niet relevant voor de rechtmatigheidsvraag en handelt de gemeente dus
niet onrechtmatig als de verbonden partij zich niet aan de aanbestedingsregels houdt.

3. De verbonden partij ontvangt een bijdrage voor de specifieke projecten of activiteiten waarvoor zij
   aanbesteedt en de voorwaarden voor de bijdrage stellen wel nadere regels aan de wijze waarop
   wordt aanbesteed.

De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de
naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en zal daarover zelf indien nodig
verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. In deze situatie kan sprake zijn een
onrechtmatigheid in de geldstroom van de gemeente, indien namelijk de voorwaarden voor de
bijdrage niet zijn nageleefd. Overigens is het probleem van de onrechtmatige aanbesteding hier het
probleem van de instelling en niet van de gemeente. Afhankelijk van de bepalingen die zijn gesteld bij
de toekenning van de bijdrage wordt de sanctie van de gemeente of provincie bepaald.

4. De verbonden partij voert activiteiten uit in opdracht van en namens de gemeente en is dus
   feitelijk uitvoerder.

In deze situatie is de gemeente de partij die Europees moet aanbesteden, omdat zij optreedt als
opdrachtgever. De transactie komt in deze situatie ook tot uitdrukking in de jaarrekening van de
gemeente.

5.      De verbonden partij valt feitelijk binnen de gezagsstructuur van de gemeente bijvoorbeeld
        doordat de gemeente middels de statuten bepaalt dat er Europees aanbesteed moet worden.
        Binnen deze gezagsstructuur zal de gemeente in het algemeen ook voorwaarden stellen aan de
        verbonden partij en de door de verbonden partij te ontvangen financiële bijdrage. Daarbij is
        sprake van inbesteding, waarbij de gemeente feitelijk de aanbestedende dienst 8 is.

De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de
naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en zal daarover zelf indien nodig
verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. In deze vijfde situatie is ook sprake van een
onrechtmatigheid in de geldstroom van de gemeente. Indien de verbonden partij een transactie met
derden sluit, waarbij ten onrechte de aanbestedingsregels niet zijn nageleefd, heeft namelijk de
gemeente vanwege de gezagsstructuur in de rol als aanbestedende dienst de aanbestedingsregels
niet nageleefd.
Deze situatie lijkt, voor wat betreft het toerekenen van de rechtmatigheid, op de situatie dat de
verbonden partij geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft.




8
    Bij regelingen van vooral het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zoals de Wet werk en bijstand (Wwb)
en de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) geldt dat de rechtmatigheid van de uitvoering van de wet- en regelgeving zowel
relevant is voor de verbonden partij als voor de gemeente(n) waarvoor de verbonden partij de betreffende regelingen uitvoert.
Het is derhalve uitermate belangrijk dat de gemeenten deze rechtmatigheidseisen ook communiceert met de verbonden partijen
dat de gemeenten (tussentijds) weten in hoeverre de uitvoering van de regelingen door de verbonden partijen rechtmatigheid
wordt uitgevoerd.

                                                                                                                          20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>Inbesteden
Indien een gemeente of provincie een transactie aangaat met een verbonden partij zullen de
gemeenten of provincies de aanbestedende dienst zijn. Transacties met een verbonden partij zullen
dan ook door de gemeenten of provincies moeten worden aanbesteed. Een aanbesteding is niet
vereist als sprake is van “quasi-inbesteden”. Er is sprake van quasi-inbesteden als een openbaar
lichaam een opdracht verleent aan een rechtspersoon (zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk)
waarop het toezicht uitoefent alsof het een eigen overheidsdienst betreft en die het merendeel van
haar werkzaamheden verricht voor de overheidslichamen die toezicht uitoefenen.

Voor de transacties van de gemeente of provincie met een ‘privaatrechtelijke’ of ‘publiekrechtelijke’
verbonden partij moet worden beoordeeld of aan de aanbestedingsregels dan wel voorwaarden van
“inbesteden" is voldaan.

4.1.5 Aan derden uitbestede activiteiten
Verschillende gemeenten en provincies laten de uitvoering van bepaalde regelingen zoals
belastingheffing en inning, Participatiewet (PW), de verwerking van salarissen, de verwerking van de
administratie et cetera verzorgen door andere gemeenten, gemeenschappelijke regelingen of andere
derden zoals servicebureaus. Belangrijk kenmerk is dat deze regelingen wel door derden organisaties
worden uitgevoerd, maar dat de gehele financiële stroom die met deze regelingen gemoeid is, in de
begroting en jaarrekening van de gemeente of provincie is opgenomen.

In ieder geval bij de regelingen met financiële stromen van materieel belang zal de gemeente de
rechtmatige uitvoering ervan willen vaststellen. Voor deze vaststelling zijn er drie mogelijkheden:

1.    De gemeente gaat zelf of laat zelf een controle bij het servicebureau uitvoeren.
2.    Het servicebureau verstrekt een accountantsmededeling over de kwalitatieve aspecten van de
      administratieve organisatie en interne controle. In deze situatie wordt een generieke mededeling
      (Assurance rapport 9) van de accountant gevraagd waarin de accountant van het servicebureau
      rapporteert over de kwalitatieve aspecten van de administratieve organisatie en interne controle.
      De accountant spreekt daarbij een oordeel met een redelijke mate van zekerheid uit over de
      toereikendheid daarvan ten behoeve van de waarborging van de rechtmatigheid voor de
      uitvoering van de regelingen als geheel. Deze variant zal vooral worden toegepast bij een relatief
      beperkt financieel belang.
3.    Het servicebureau overlegt een verantwoording met een rechtmatigheidsverklaring (afgeven door
      bijvoorbeeld de accountant van het bureau) over de uitvoering van de regeling.

Wanneer het servicebureau een verantwoording met een controleverklaring overlegt (mogelijkheid 3)
zijn er twee varianten.

3.a    Eén specifieke verantwoording en controleverklaring voor alle gemeenten/provincies
       (deelnemers) gezamenlijk waarin de voor de individuele deelnemers relevante bedragen
       worden gespecificeerd. Dit betekent dat ruimere goedkeuringstoleranties kunnen worden
       toegepast. Hierbij zal per deelnemende gemeente/provincie de opzet en het bestaan van de
       administratieve organisatie/interne controle (AO/IC) worden vastgesteld. Voor kleinere
       gemeenten kan voor de toetsing van de werking van de AO/IC met minimaal één
       deelwaarneming worden volstaan.

9
 Nader uitgewerkt door het de NBA in COS 402 -12A en 12B. In COS 402-12A gaat het om het beoordelen van de opzet en
het bestaan (de implementatie). In COS 402-12B gaat het om het beoordelen van de opzet, het bestaan (de implementatie) en
de effectiviteit van de interne beheersingsmaatregelen.

                                                                                                                       21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>3.b   Een individuele verantwoording met controleverklaring per gemeente/provincie. Bij een
      gemeente of provincie kan de behoefte leven om meer zekerheid te krijgen over een goede
      uitvoering van bepaalde regelingen voor de eigen gemeente/provincie door een servicebureau.
      Deze controleverklaring kan overigens wel een voor specifieke doeleinden bedoelde
      controleverklaring (‘consolidatieverklaring’) zijn. Bij de werkzaamheden voor deze
      controleverklaring is dan rekening gehouden met de goedkeuringstolerantie van de individuele
      gemeente waar de verantwoording voor bedoeld is. Uiteraard kan de gemeente meer zekerheid
      (kleinere goedkeuringstolerantie) verlangen. Dan zal de accountant wel meer werkzaamheden
      moeten uitvoeren.

Bij alle varianten speelt dat de gemeente gebruik maakt van de werkzaamheden van de accountant
van een servicebureau. Het uitgangspunt is dat de werkzaamheden en rapportage van de accountant
van de uitvoeringsorganisatie in combinatie met de interne controlewerkzaamheden die de gemeente
zelf uitvoert, voldoende informatie bieden voor de gemeente.

4.1.6 Sociaal Domein
Met ingang van 1 januari 2015 heeft er een decentralisatieslag binnen het sociaal domein
plaatsgevonden. Gemeenten zijn sindsdien verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en
maatschappelijke zorg en zorg aan langdurig zieken en ouderen. De rechtmatige besteding van de
gelden voor deze taken maken onderdeel uit van de (horizontale) verantwoording aan de raad door
middel van de gemeentelijke (door een accountant gecontroleerde) jaarrekening.

Een bijzonder element in de rechtmatigheidscontrole rondom het sociaal domein is dat gemeenten
afhankelijk zijn van de uitvoering van deze taken en de aanlevering van informatie hierover door derde
partijen (zorgaanbieders). Gemeenten hebben hiertoe, voor de levering van zorg in natura, contracten
gesloten met zorgaanbieders.

Eigen bijdragen van het Centraal administratiekantoor (CAK)
Een aanvrager van een voorziening, zoals hulp in de huishouding, ondersteuning of een financiële
tegemoetkoming (persoonsgebonden budget) is op grond van de WMO een eigen bijdrage
verschuldigd. Het CAK is het publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan (zbo) dat door de wetgever
is belast met de berekening, oplegging en incasso van de eigen bijdrage.

Door de systematiek te kiezen van het vaststellen van de eigen bijdragen door het CAK, heeft de
wetgever in feite bepaald, dat de verantwoordelijkheid voor de juistheid en volledigheid van de eigen
bijdragen geen gemeentelijke verantwoordelijkheid is.

Verantwoording PGB’s – Sociale Verzekeringsbank
Gemeenten verstrekken ook persoonsgebonden budgetten (PGB) voor maatschappelijke
ondersteuning en jeugdzorg. Met ingang van 2015 krijgt de burger niet meer zelf dit “zakje” geld, maar
worden deze budgetten van de burger door de Sociale Verzekeringsbank beheerd en rechtstreeks
uitbetaald aan de zorgverleners. De fouten die de Auditdienst van de SVB heeft geconstateerd bij de
verstrekking van deze budgetten kunnen doorwerken in het getrouwe beeld van de jaarrekening of
kunnen doorwerken in de rechtmatigheidsverantwoording van de gemeente (afhankelijk van het soort
afwijkingen), tenzij de gemeente aanvullende controle/instrumenten heeft ingezet. De SVB heeft
overigens niet tot taak om toe te zien of er ook feitelijk zorg geleverd wordt nadat een PGB is
toegekend en betaald. Dat laatste is de taak van de gemeente.




                                                                                                    22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>Juistheid kosten zorgaanbieders
De gemeenten ontvangen facturen van zorgaanbieders voor de levering van zorg aan burgers vanuit
maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg. De gemeenten kunnen niet altijd vaststellen:
1. of er niet te veel, andere type zorg et cetera is gefactureerd dan is toegekend door de gemeente;
2. dat de prestaties (geleverde zorg) op de factuur feitelijk ook zijn geleverd;
3. of de kosten en verplichtingen volledig zijn.

Dit betreffen overigens aspecten van het getrouwe beeld die niet doorwerken naar de
rechtmatigheidsverantwoording, maar wel in de paragraaf bedrijfsvoering vermeld kunnen worden.
Uiteraard werken ze wel door in de accountantscontrole over de jaarrekening.
Het is aan de gemeente zelf om te beoordelen welke combinatie aan controles wordt uitgevoerd om
intern vast te stellen of de in rekening gebrachte kosten juist en rechtmatig zijn. Wij verwijzen naar de
door het ISD programma 10, de door de VNG en de commissie BADO ontwikkelde handreikingen en
het Programma i-Sociaal Domein. Documenten van het Programma i-Sociaal Domein zijn te vinden op
de website: http://i-sociaaldomein.nl/

4.1.7 De wet Fido, Schatkistbankieren, Ufdo en Ruddo
De wet Financiering decentrale overheden (Fido), Regeling schatkistbankieren decentrale overheden,
Uitvoeringsregel Financiering decentrale overheden (Ufdo) en Regeling uitzettingen en derivaten
decentrale overheden (Ruddo) bevatten regels die de risico’s voor gemeenten moeten beperken bij
lenen en beleggen. Aan deze overtredingen van de wet Fido zijn geen (directe) financiële gevolgen
verbonden. Onrechtmatigheden hoeven derhalve niet te worden opgenomen in de
rechtmatigheidsverantwoording. Het is een aanbeveling om deze onrechtmatigheden te vermelden in
de paragraaf bedrijfsvoering of eventueel paragraaf financiering.

Bij het beleggen van gelden kan wel financiële schade worden geleden bij strijdige transacties. Dit is
afhankelijk van de aard van de waardepapieren (hoofdsomgarantie) en de eisen van betrouwbaarheid
voor de tegenpartij.

Zoals hiervoor vermeld zijn er naast de Fido-regels ook nog andere - voornamelijk interne -
voorschriften van toepassing op de financiële transacties betreffende het lenen en beleggen van
gelden. Overtredingen van andere financieringsregels dan de wet Fido zullen wél worden opgenomen
in de rechtmatigheidsverantwoording indien het interne regels betreft die door de raad zijn gesteld en
het een financiële onrechtmatigheid (een onrechtmatigheid met mogelijke financiële gevolgen) betreft.

4.1.8 Wet Markt en Overheid
Met ingang van 1 juli 2012 is de Wet Markt en Overheid (Wet M en O) van toepassing voor
overheidsorganisaties. Het doel van deze wet is om oneerlijke concurrentie door
overheidsorganisaties met marktpartijen te voorkomen en om zo een gelijkwaardig speelveld te
creëren. De Wet Markt en Overheid schrijft voor dat bij economische activiteiten de integrale kosten
van deze producten en diensten (inclusief winstopslag) doorberekend moeten worden aan de
afnemers.

Er is sprake van een economische activiteit indien door de gemeente in concurrentie wordt getreden
met marktpartijen. Alleen als de gemeente zelf een besluit neemt dat een economische taak publiek
is, is bovenstaande verplichting niet van toepassing. Het niet naleven van de bepalingen van de Wet
Markt en Overheid valt onder de categorie niet financiële rechtmatigheid. Bij niet naleven is dus
sprake van een formele rechtmatigheidsfout die niet doorwerkt naar de

10
     https://vng.nl/onderwerpenindex/sociaal-domein/isd-informatievoorziening-sociaal-domein/brieven-en-documenten

                                                                                                                     23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>rechtmatigheidsverantwoording en eventueel in de paragraaf bedrijfsvoering kan worden vermeld.
Wanneer het vermoeden bestaat dat de gemeente in het kader van de mededingingswet niet alle
kosten voor een dienst doorberekend, de eigen overheidsbedrijven bevoordeeld, gegevens onjuist
gebruikt en functies (van overheid en markt) niet goed scheidt (de vier gedragsregels van de Wet
Markt en Overheid in het kader van mededinging) is wel sprake van een mogelijk financieel gevolg en
dus van een mogelijke financiële rechtmatigheidsfout of -onduidelijkheid. In de praktijk zal een
vermoeden van niet naleven van de wet veelal ontstaan als een klacht wordt ingediend of een
onderzoek door de Autoriteit Consument en Markt (ACM) wordt ingesteld. Deze fouten of
onduidelijkheden werken door naar de rechtmatigheidsverantwoording. Wanneer de ACM een boete
oplegt of een rechter een uitspraak doet, is sprake van een financiële rechtmatigheidsfout. De boete
zelf moet getrouw in de jaarrekening worden opgenomen.

4.1.9 Onroerend zaak transacties en staatssteun
Voor gemeenten is de staatssteunregelgeving van de Europese Unie (EU) van toepassing. Deze
regelgeving is onder andere relevant wanneer het gaat om onroerende zaak transacties. Kernvraag
voor de rechtmatigheid is of in de dagelijkse praktijk inzake deze transacties sprake is van staatssteun
en wat de mogelijke aandachtspunten van de gemeente in deze zijn.

Staatssteun treedt op als bijvoorbeeld grond/een gebouw wordt verkocht tegen een lagere dan
marktconforme prijs. Staatssteun kan echter in allerlei vormen voorkomen. Ook steunmaatregelen in
de vorm van garanties, leningen, risicokapitaal, verlaagde huur en grondverkoop onder de
marktwaarde kunnen hier bijvoorbeeld onder vallen. De Europese Commissie (EC) heeft haar beleid
omtrent staatssteun en grondtransacties uitgelegd in een Mededeling 11. In de Mededeling gaat de EC
in op de wijze van prijsvorming bij deze transacties. Concreet wordt hiervoor een tweetal
mogelijkheden toegestaan die, naar de mening van de EC, zekerheid geven over het vaststellen van
een marktconforme prijs en daarmee het voorkomen van staatssteun. Deze twee methoden om de
marktconforme prijs vast te stellen zijn: een veiling (1) en een onafhankelijke taxatie (2).

In principe moet het doel van de taxatie, waardebepaling ten behoeve van de verkoop van grond/een
gebouw zijn. De taxaties in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (WOZ) zijn bruikbaar
als onafhankelijke taxatie. Uiteraard geldt – net als voor iedere taxatie - dat deze taxatie niet altijd
bruikbaar is als onafhankelijke taxatie voor het vast stellen van een marktconforme prijs. In de
voetnoot zijn enkele voorbeelden opgenomen, waarbij de WOZ-taxatie niet bruikbaar is als
onafhankelijke taxatie 12




11
   Mededeling betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties
(Publicatieblad EG 10.7.1997, C209/3).
12
   WOZ-taxaties zijn onafhankelijke taxaties van de marktwaarde van onroerend goed, met als doel waardebepaling voor
belastingheffing. De WOZ-taxatie kan niet in álle gevallen staatssteun uitsluiten. In de volgende situaties is een WOZ-taxatie
niet de geschikte basis om vast te stellen of de marktwaarde is betaald en dus geen voordeel (staatssteun) is verleend:
-     Objecten waarvan de verkoper en koper weten dat deze in de toekomst een andere bestemming krijgen, die de waarde zal
      doen stijgen. De WOZ-taxatie houdt geen rekening met de toekomstige bestemming, maar met de marktwaarde op de
      peildatum.
-     Objecten die niet vrij zijn van huur en gebruik. De WOZ-waarde betreft de ‘vrije verkoopwaarde vrij van huur en gebruik’.
      Als een object in gebruik of verhuur is, kan dat een waardedrukkende of eventueel waardevermeerderende werking
      hebben.
-     Objecten waaraan anderszins voorwaarden zijn verbonden of niet in ‘vrije en onbezwaarde eigendom’ en ‘onmiddellijk en
      in volle omvang in gebruik te nemen’ zijn.
-

                                                                                                                            24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>Indien er bij de verkoop van grond/een gebouw een potentieel voordeel is, dat kleiner is dan het de-
minimisplafond van € 200.000 per onderneming in een periode van drie jaar, dan is er geen sprake
van mogelijk ongeoorloofde staatssteun.

1. Een van de twee mogelijkheden van waardebepaling is toegepast.
   In dit geval is er geen sprake van staatssteun.

2. Geen van de twee mogelijkheden van waardebepaling is toegepast
   Er is sprake van complexe regelgeving. De (juridische) onderbouwing moet uiteraard
   gedocumenteerd zijn. Indien de onderbouwing niet ondubbelzinnig uitwijst dat geen sprake is van
   staatssteun moet de gemeente de transactie melden aan de Europese Commissie (EC). Het is
   dan nog onzeker of sprake is van geoorloofde staatssteun. Dat beslist immers de EC. Deze
   onduidelijkheid betrekt het college bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording.

Indien de gemeente de transactie niet heeft gemeld aan de EC is het ook in deze situatie ook
onduidelijk of er sprake is van geoorloofde staatssteun. Ook hier is dan sprake van een
aangelegenheid die adequaat moet worden betrokken bij het opstellen van de verantwoording.

4.1.10 Wet Normering Topinkomens
Per 1 juli 2017 is de Evaluatiewet Wet normering topinkomens in werking getreden, waarmee de Wet
normering topinkomens op enkele onderdelen is gewijzigd/aangepast. De Wet normering topinkomens
kent drie regimes:
1. Een algemeen bezoldigingsmaximum
2. Een sectoraal bezoldigingsmaximum
3. Het openbaarmakingsregime

De Wet normering topinkomens voorziet in een instrument waarmee daadwerkelijk kan worden
ingegrepen in de bezoldiging van topfunctionarissen in de publieke en semi-publieke sector. Bij het
overschrijden van de Wet normering topinkomens-bepalingen is sprake van een onverschuldigde
betaling (met inachtneming van het overgangsrecht). De topfunctionaris is verplicht tot
terugbetaling(sverplichting) en de afspraken met de topfunctionaris dienen te worden aangepast. Bij
het niet opnemen van de terugbetaling in de jaarrekening van de gemeente is sprake van een
getrouwe beeld fout.



4.2 Begrotingscriterium

Bij de rechtmatigheidsverantwoording vormt het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium.

“Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de
balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting
en hiermee samenhangende programma’s 13 (begrotingscriterium). In de begroting zijn de maximale
bedragen voor de lasten vermeld die door de raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële
beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma (ervan
uitgaande dat de raad de begrotingsbedragen op programmaniveau heeft vastgesteld), het toereikend
zijn van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn.”



13
  In het Bado wordt gesproken over functies. Inmiddels is de gemeentelijke begroting echter ingedeeld a.h.v. programma’s. De
hier aangehaalde tekst is op dit punt geactualiseerd.

                                                                                                                          25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>Als blijkt dat de gerealiseerde bedragen hoger zijn dan de, ook na de laatste begrotingswijziging,
geraamde bedragen dan kan er sprake zijn van onrechtmatige uitgaven (begrotingsonrechtmatigheid)
aangezien het budgetrecht van de raad in het geding is.

In deze paragraaf gaan wij in op het onderwerp begrotingscriterium en de verschillende onderwerpen
die het begrotingscriterium raakt.

4.2.1 De normen voor het begrotingscriterium
De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald
(artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en worden door de raad zelf nader ingevuld en
geconcretiseerd. De raad bepaalt zelf op welk niveau de budgetten in de begroting en investeringen
worden geautoriseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de verordening op het
financieel beheer ex artikel 212 van de Gemeentewet.

4.2.2 Begrotings- en investeringsbudget overschrijdingen en de
rechtmatigheidsverantwoording
Begrotingsafwijkingen en -overschrijdingen (beleidsmatig en/of financieel) behoeven autorisatie door
de raad. Hiermee wordt toestemming gevraagd voor het te realiseren beleid en voor de besteding van
het benodigde bedrag Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf
nog door de raad worden vastgesteld. Indien een wijziging niet meer in het jaar zelf is vastgesteld zijn
bestedingen boven het begrotingsbedrag strikt genomen onrechtmatig.

Volgens artikel 28 van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten dienen
overschrijdingen (en onderschrijdingen) goed herkenbaar in de jaarrekening te worden opgenomen. In
de nieuwe situatie betrekt het college alle begrotingsafwijkingen en -overschrijdingen ten opzichte van
de begroting (exploitatie en investeringen) bij de fouten en onduidelijkheden in de
rechtmatigheidsverantwoording van het college. Het kan hier ook gaan om begrotingsafwijkingen en -
overschrijdingen waarbij het college binnen het door de raad uitgezette beleid is gebleven. Het is aan
de raad om te bepalen in hoeverre afwijkingen acceptabel zijn. Overwegingen die daarbij
meegenomen kunnen worden zijn bijvoorbeeld:
    • Er is wel/niet tijdig een voorstel ingediend om de begroting te wijzigen;
    • De overschrijding past wel/niet binnen het door de raad geaccordeerde beleid;
    • Er is sprake van compensatie via direct te relateren inkomsten;
    • Etc.

Het is van belang dat college en raad eenduidige afspraken maken op welke wijze
begrotingsoverschrijdingen in deze nieuwe situatie benaderd worden. Deze afspraken worden
vastgelegd in de financiële verordening.

Indien de raad de verantwoording en de jaarstukken vaststelt is ook ingestemd met alle
begrotingsafwijkingen en -overschrijdingen. Voor deze werkwijze kan worden gekozen, waarbij geen
aparte begrotingswijzigingen worden voorgelegd aan de raad. De algemene lijn is dat
begrotingsoverschrijdingen die binnen de beleidskaders van de raad passen niet separaat worden
opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Het is immers vrijwel altijd zo dat de realisatie
afwijkt van de begroting. Aangezien de toelichting op de jaarrekening een redengevende verklaring
moet bieden voor de afwijkingen, zal het separaat opnemen van de overschrijdingen die passen
binnen het van te voren door de raad vastgestelde beleidskader in de rechtmatigheidsverantwoording
geen toegevoegde waarde opleveren. Een goede toelichting op het niveau waarop budgetten worden
geautoriseerd (veelal op het niveau van programma of programmaonderdeel) volstaat dan.



                                                                                                      26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>Wel is het belangrijk dat via de rechtmatigheidsverantwoording inzicht wordt gegeven op het
totaalniveau van de afwijkingen ten opzichte van de begroting (op het niveau van programma of
programmaonderdeel en investeringen op het niveau van door de raad vastgestelde
investeringsbudgetten) – indien de afwijkingen op totaalniveau de door de raad vastgestelde
verantwoordingsgrens overschrijdt - , aangezien deze formeel wel onrechtmatig zijn.

      Samengevat:
      Stap 1: begrotingsafwijkingen en - overschrijdingen (exploitatie en investeringen) verzamelen
      ten behoeve van de rechtmatigheidsverantwoording door het college;
      Stap 2: vaststellen en aangeven welke begrotingsafwijkingen en - overschrijdingen passen
      binnen het door de raad vastgestelde beleid. Deze begrotingsafwijkingen en – overschrijdingen
      worden bij de programma’s en investeringen meer uitgebreid toegelicht. In de
      rechtmatigheidsverantwoording wordt daarnaar verwezen. Resultaat: resterende
      begrotingsafwijkingen en - overschrijdingen in de rechtmatigheidsverantwoording waarover het
      college in de rechtmatigheidsverantwoording verantwoording aflegt en door de gemeenteraad
      bij het debat en het besluit over het vaststellen van de jaarrekening wordt betrokken.

Een voorbeeld van dit resultaat is een investeringskrediet waarvan de overschrijding niet of te laat aan
de raad is gemeld.

Stellige uitspraak:
Het college en de raad leggen in de financiële verordening vast op welke wijze wordt om gegaan met
begrotingsoverschrijdingen. Hieruit moet blijken hoe fouten en onduidelijkheden geïnterpreteerd
worden in het kader van het uitoefenen van het budgetrecht door de raad.

Bij meerjarige investeringsbudgetten kunnen de gemeenteraad en het college afspraken maken over
de wijze waarop de jaarschijven binnen een meerjarige investeringsbudget zijn opgebouwd. Zolang
aannemelijk is dat het totaal van de uitgaven binnen een investeringsbudget blijven, levert
overschrijding van een jaarschijf -tenzij anders door de raad besloten- geen onrechtmatigheid op. Dit
wordt wel toegelicht in de jaarrekening, omdat het niet aanwenden van investeringsbudgetten kan
duiden op vertragingen in de uitvoering van de investering (en dus beleid).

Aanbeveling:
De commissie BBV doet de aanbeveling om afspraken tussen college en raad over verschuivingen
van uitgaven tussen jaarschijven in een investeringsbudget vast te leggen in de financiële verordening
ex artikel 212.

4.2.3 Onttrekken of doteren aan bestemmingsreserves
Onderdeel van de (al dan niet herziene) gemeentelijke begroting vormen ook de mutaties in de
bestemmingsreserves.

In de jaarrekening moeten de toevoegingen en onttrekkingen aan elk van de bestemmingsreserves
worden verwerkt overeenkomstig het bedrag dat via de begroting(swijzigingen) door de raad is
goedgekeurd voor de betreffende bestemmingsreserve. Verder kunnen er raadsbesluiten zijn die
inhouden dat specifiek benoemde saldi, bijvoorbeeld een overschot of tekort op de uitvoering van de
WMO, ook nog in het lopende begrotingsjaar ten gunste of ten laste van een specifieke
bestemmingsreserve mogen worden gebracht




                                                                                                     27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>Mutaties in de reserves die niet door een voor 31 december van het verslagjaar genomen raadsbesluit
zijn gedekt, zijn in strijd met de Gemeentewet. Deze worden in de rechtmatigheidsverantwoording
opgenomen en toegelicht.

4.2.4 Budgetoverheveling tussen begrotingsjaren en rechtmatigheid
Het college voert de door de raad vastgestelde begroting uit en de in aanvulling daarop gedurende het
jaar vastgestelde beleids- en begrotingsaanpassingen. In de praktijk zal de werkelijke besteding
afwijken van de begroting.
Het komt nogal eens voor dat de begrotingsafwijkingen worden veroorzaakt doordat activiteiten,
waarvoor de raad geld beschikbaar heeft gesteld, nog niet (geheel) zijn uitgevoerd. Dit leidt dan tot
een voordelig resultaat ten opzichte van de begroting. De activiteiten worden in het volgende
begrotingsjaar (verder) uitgevoerd. Om geschetste problematiek rechtmatig op te lossen geven wij
hierna een viertal opties in overweging.

1.   Indien de budgethouder/het college op basis van interne managementrapportages een goede
     inschatting kan maken van het bedrag dat moet worden overgeheveld, kan hij/zij de raad
     verzoeken het overgebleven bedrag via een begrotingswijziging toe te voegen aan een
     bestemmingsreserve (bijvoorbeeld "nog uit te voeren werkzaamheden"). Over de vorming van de
     bestemmingsreserve moet in overeenstemming met de Gemeentewet door de raad zijn besloten
     uiterlijk 31 december van het betreffende begrotingsjaar. Voor een rechtmatige aanwending in
     het nieuwe jaar van de overgehevelde middelen zal de begroting van het nieuwe jaar op de
     ‘overheveling’ moeten worden aangepast.

2.   De raad neemt het besluit dat bij het niet volledig besteden van specifieke budgetten een
     bestemmingsreserve mag worden gevormd waaruit in een volgend jaar deze specifieke lasten
     kunnen worden gedekt. Het is een min of meer generiek besluit waarbij de specifieke budgetten
     worden benoemd. Het is aan de raad om een dergelijk besluit voor één of meerdere jaren te
     nemen. Ook bij deze optie geldt dat voor een rechtmatige aanwending in het nieuwe jaar van de
     overgehevelde middelen, de begroting van het nieuwe jaar op de ‘overheveling’ moet zijn
     aangepast.

Aanbeveling:
De commissie BBV doet de aanbeveling om kaders op te nemen in de financiële verordening (ex
artikel 212) indien specifieke budgetten bij onderuitputting op jaareinde in bestemmingsreserves
worden opgenomen.

3.   Indien de raad niet vóór 31 december heeft besloten de bedragen over te hevelen, leiden de niet
     bestede middelen als gevolg van achterstand in de uitvoering tot een voordelig effect op het
     jaarresultaat van de jaarrekening. De raad kan in het begin van het nieuwe begrotingsjaar het
     besluit nemen de niet uitgevoerde werkzaamheden van het vorige begrotingsjaar alsnog uit te
     voeren in het huidige begrotingsjaar en de lasten (al dan niet in eerste instantie) te dekken uit de
     algemene reserve of te dekken uit het budget van het nieuwe begrotingsjaar. Bij deze optie
     informeert het college de raad dus vóóraf en dus zo snel mogelijk over de noodzakelijk geachte
     ‘overheveling’ van activiteiten, en zal voor een formeel rechtmatige uitvoering van die activiteiten
     in het nieuwe jaar de raad vragen dat via besluitvorming in de vorm van een begrotingswijziging
     te bekrachtigen.

4.   Een laatste mogelijkheid is om de uitvoering van de ‘overgehevelde’ activiteiten en bijhorende
     lasten gewoon ten laste van de exploitatie in het nieuwe jaar te verantwoorden. Bij de vaststelling
     van de jaarrekening van het oude jaar en de daarin opgenomen resultaatbestemming stemt de

                                                                                                       28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>    raad op grond van een geactualiseerde uitvoeringsplanning vervolgens in met het overhevelen
    van de niet aangewende middelen als gevolg van nog niet uitgevoerde activiteiten naar het
    nieuwe begrotingsjaar. In formele zin worden er dan in het begin van het nieuwe begrotingsjaar
    activiteiten uitgevoerd en budgetten van het afgesloten jaar naar het nieuwe begrotingsjaar
    overgeheveld zonder dat daar vooraf voor dat jaar toestemming is gegeven door de raad.
    Anderzijds zijn het wel activiteiten die passen binnen het beleid van de raad. Het is raadzaam
    deze afspraken vast te leggen in bijvoorbeeld de financiële verordening (artikel 212
    Gemeentewet).



4.3 M&O-beleid

In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op wat M&O is. Vervolgens wordt aangegeven wat een
gemeente minimaal zou moeten doen betreffende M&O. Tot slot wordt stilgestaan bij de belangrijkste
aspecten voor de rechtmatigheidsverantwoording ten aanzien van M&O.

4.3.1 Definities
De rechtmatigheidseis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van de gegevens, die door
de belanghebbenden zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. Dit ter voorkoming
en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving (M&O-criterium).

Onder misbruik wordt verstaan:
Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten
onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan
heffingen aan de overheid te betalen. Misbruik van overheidsgelden kan gelijk worden gesteld met het
plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Bij fraude passen
beheersmaatregelen zoals fraudepreventie, handhaving, fraudeopsporing en sancties.

Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan:
Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen,
verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan
de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel
en de strekking daarvan. De beheersmaatregelen die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting,
analyse toepassen en actualisering wet- en regelgeving.

Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet. Wanneer sprake is van misbruik van
overheidsgelden moeten deze gelden door de gemeente worden teruggevorderd. Als in de
jaarrekening van de gemeente geen terugvordering is verantwoord is er geen sprake van een
financiële rechtmatigheidsfout. Wanneer oneigenlijk gebruik van overheidsgelden is geconstateerd, is
geen sprake van een rechtmatigheidsfout.

4.3.2. Beheersmaatregelen ter voorkoming van M&O
Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden te voorkomen zijn beheersmaatregelen nodig
die functioneren. Het gaat bij het M&O-criterium om dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn
getroffen om misbruik te voorkomen, dan wel op te sporen. Dat de vigerende wet- en regelgeving
duidelijk is, aangepast is aan actuele omstandigheden en te handhaven is. Om dit te bewerkstellingen
is een mix van maatregelen nodig. Een mogelijk uitgangspunt hiervoor is het opstellen van een nota
M&O. Het is overigens niet verplicht om voor het voeren van het M&O-beleid een overkoepelende
nota vast te stellen.


                                                                                                     29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>Twee aspecten vragen daarbij aandacht, te weten:
• De door de gemeenten samen te stellen (kader)nota M&O-beleid betreft de algemene
   uitgangspunten en de filosofie van de organisatie met betrekking tot het voorkómen van misbruik
   en oneigenlijk gebruik. Deze zullen (moeten) uitmonden in de keuzes die de organisatie te zake
   maakt. De uitwerking daarvan in (een mix van) concrete beheersmaatregelen moet geïntegreerd
   zijn in de administratieve organisatie/interne controle van de organisatie.
• De (kader)nota M&O-beleid moet geen statisch, maar dynamisch document zijn. Het M&O-beleid
   moet voldoende actueel zijn, gelet op de mogelijkheden en richtingen die er bestaan in zowel het
   misbruik en oneigenlijk gebruik zelf, als in de bestrijding daarvan. Het M&O-beleid moet
   voldoende zijn afgestemd op de meest recente wetgeving en de praktijk.

Aanbeveling:
De commissie BBV doet de aanbeveling tot het maken van een overkoepelend beleidsstuk M&O Deze
bevat naast de filosofie, algemene uitgangspunten en risicoanalyse ook maatregelen ter voorkoming
en afdoening.

4.3.3 De rechtmatigheidsverantwoording in relatie tot M&O
Het is aan de gemeente om effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk gebruik te
voorkomen. De gemeente zal in eerste plaats bezien welke eisen de wet- en regelgeving stelt ten
aanzien van M&O, wat daarin is geregeld omtrent de handhaving en hoe zich dat heeft vertaald naar
de opzet van de interne organisatie. Daarbij zal aandacht worden besteed aan de aandacht in de
organisatie voor misbruikpreventie en -opsporing, maatregelen om de wet- en regelgeving regelmatig
te toetsen op actualiteit en handhavingsmogelijkheden en het sanctiebeleid. Voor de eigen wet- en
regelgeving bepaalt de raad zelf hoever hij gaat in de eisen die aan het M&O beleid te stellen zijn.

De gemeente dient een uitspraak te doen in hoeverre het M&O beleid ook feitelijk wordt nageleefd en
in of de getroffen maatregelen werken. De basis daarvoor ligt in belangrijke mate bij de uitkomsten
van de intern al uitgevoerde controles en evaluaties.

De actualiteit van het (specifieke) M&O-beleid is daarom ook een aandachtspunt. Deze wordt in elk
geval vastgesteld door het M&O-beleid te bezien op wijzigingen benodigd voor de afstemming op
nieuwe wet- en regelgeving en op specifieke ontwikkelingen, zoals daadwerkelijk gesignaleerd
misbruik en/of oneigenlijk gebruik.

Wanneer het college concludeert dat het M&O-beleid (op onderdelen) niet actueel is en/of dat de er
geen M&O-beleid bestaat of het M&O-beleid feitelijk niet wordt nageleefd vermeld het college dit in de
paragraaf Bedrijfsvoering. Daadwerkelijke afwijkingen voor zover zij niet het getrouwheidsaspect
raken, worden betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording.



4.4 Effecten van het niet naleven van wet- en regelgeving

In het navolgende schema is weergegeven wat het effect is van een afwijking van wet- en regelgeving
en de consequenties voor de rechtmatigheidsverantwoording




                                                                                                    30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre> Afwijkingen van wet- en regelgeving worden                              Niet opnemen in       Wel opnemen in
                                                                         de                    de
                                                                         rechtmatigheids       rechtmatigheids
 En betreffen:
                                                                         verantwoording        verantwoording

 Bepalingen in wet- en regelgeving worden niet nageleefd                          X
 (voorwaardencriterium), maar dit kan geen directe financiële
 consequenties hebben die in de jaarrekening tot uitdrukking
 moeten komen.
 Bepalingen in wet- en regelgeving worden niet nageleefd                                                X
 (voorwaardencriterium), en hieruit kunnen directe financiële
 consequenties voortvloeien die in de jaarrekening tot uitdrukking
 moeten komen.
 Er zijn geen effectieve M&O maatregelen en mede als gevolg                                             X
 daarvan zijn rechtmatigheidsafwijkingen en/of onduidelijkheden
 geconstateerd die geen consequenties hebben voor getrouwe
 beeld aspecten van jaarrekeningposten.
 Er zijn geen effectieve M&O-maatregelen, maar ondanks dat zijn                   X
 er geen fouten en/of onduidelijkheden geconstateerd.

Met betrekking tot de interpretatie op het gebied van het begrotingscriterium verwijzen we naar
paragraaf 4.3.



4.5 Financiële beheershandelingen en onduidelijkheden m.b.t. het
naleven van wet- en regelgeving

Het college kan worden geconfronteerd met financiële beheershandelingen waarvan zij de
rechtmatigheidsaspecten niet goed kan overzien. Dit kan het geval zijn bij tegengestelde opvattingen
van specialisten onderling. Voorbeelden hiervan zijn staatssteun, Europese aanbestedingen, nieuwe
aanbestedingswet en wet markt en overheid (mededinging). Als de betreffende dossiers door de
specialisten goed gedocumenteerd zijn, kwalificeren deze dossiers tot onduidelijkheden en vermeld
het college dit in de rechtmatigheidsverantwoording.

Stellige uitspraak:
Bij complexe situaties waarin specialisten niet tot een eenduidig oordeel komen, kan het voor het
college onduidelijk zijn of financieel rechtmatig is gehandeld. Het college betrekt deze situatie bij het
opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. En neemt deze op als een onduidelijkheid, indien
het totaal aan afwijkingen de verantwoordingsgrens overschrijdt.




                                                                                                            31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>Bijlage 1 Modelverantwoording (verplicht)
Verantwoordelijkheid college van burgemeester en wethouders 14

In deze rechtmatigheidsverantwoording geeft het college van burgemeester en wethouders aan in
hoeverre de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties, rechtmatig
tot stand zijn gekomen. Dit houdt in dat deze in overeenstemming zijn met door de raad vastgestelde
kaders zoals de begroting en gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en
regelgeving. Deze verantwoording betreft de rechtmatige uitvoering van de taken en omvat het
begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium bij de desbetreffende
financiële beheershandeling en transacties. Bij de waarderingsgrondslagen in de jaarrekening is het
door de raad op <datum> vastgestelde normenkader van de relevante wet- en regelgeving verder
toegelicht.

Deze verantwoording hanteert een grensbedrag omdat alleen de van belang zijnde aspecten in de
verantwoording hoeven te worden betrokken. Deze grens is door de raad bepaald en bedraagt <x>%
(maximaal 3) van de totale lasten inclusief toevoegingen aan de reserves en is daarmee vastgesteld
op € <x>.

Conclusie

Het college is van mening dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de
balansmutaties <niet> rechtmatig tot stand zijn gekomen binnen de daarvoor gestelde grens.

De geconstateerde afwijkingen betreffen 15:
•
•
•

In de paragraaf Bedrijfsvoering heeft het college beschreven welke actie zij onderneemt om de
afwijkingen in de toekomst te voorkomen.




14
   In deze tekst wordt gesproken over college van burgemeester en wethouders, maar deze geldt ook voor gedeputeerde staten
van de provincie en het (dagelijks) bestuur van waterschappen en gemeenschappelijke regelingen. Daar waar gemeente staat,
dient ook provincie, waterschappen of gemeenschappelijke regeling gelezen te worden.
15
   De afwijkingen (fouten en/of onduidelijkheden als gedefinieerd in de notitie rechtmatigheidsverantwoording) worden alleen
vermeld indien de door de raad gestelde verantwoordingsgrens voor rechtmatigheid is overschreden.

                                                                                                                         32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>Bijlage 2 Duiding grensbedrag en oordeelsvorming

De grens waarboven afwijkingen in de rechtmatigheidsverantwoording moeten worden opgenomen
wordt door de raad bepaald en bedraagt maximaal 3% van de totale lasten (inclusief toevoegingen
aan de reserves). Onder afwijkingen wordt verstaan fouten (dus het niet naleven van wet- en
regelgeving) en/of posten waarvan bij het college onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid. Voor
fouten en onduidelijkheden geldt hetzelfde percentage. Fouten en onduidelijkheden mogen daarbij
niet bij elkaar opgeteld te worden.

Blijven de fouten en onduidelijkheden onder de verantwoordingsgrens dan worden geen afwijkingen
opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Wel blijft het relevant om alle afwijkingen te
vermelden in toelichting in de jaarrekening.

De verantwoordingsgrens is niet hetzelfde als de materialiteit van de accountant. De materialiteit is de
basis voor de diepgang van de accountantscontrole en bepalend voor de oordeelsvorming van de
accountant. De grenzen liggen vast in het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado).
De verantwoordingsgrens en de materialiteit zijn dus niet hetzelfde, maar het wel of niet opnemen van
een rechtmatigheidsfout kan wel degelijk gevolgen hebben voor de strekking van de controleverklaring

Voor een toelichting op de gevolgen van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording op de
controle van de accountant verwijzen wij naar de notitie rechtmatigheidsverantwoording van de
commissie BADO van 20 maart 2020.




                                                                                                     33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>Bijlage 3 Samenhang in begrippen
Voor het nader invullen en concretiseren van de rechtmatigheidsverantwoording worden in de praktijk
verschillende instrumenten gebruikt. In deze paragraaf wordt ingegaan op het gebruik van deze
instrumenten. Daarnaast wordt aangegeven welke instrumenten een verplicht karakter hebben en of
een instrument het domein van de raad of het college van burgemeester en wethouders betreft.

3.4.1 Gemeentewet
De rechtmatigheidscontrole is gebaseerd op de Gemeentewet artikel 213. In het BBV zijn nadere
regels gesteld met betrekking tot de reikwijdte van en de verslaggeving over de rechtmatigheid als
onderdeel van de accountantscontrole van jaarrekeningen van gemeenten en provincies.

3.4.2 Verordeningen ex. artikel 212 en 213 Gemeentewet
In de verordening ex. artikel 212 Gemeentewet (GW) regelt een gemeente het gemeentelijke
financiële beleid, beheer en de financiële organisatie zodanig dat aan de eisen van rechtmatigheid,
verantwoording en controle wordt voldaan. In de verordening ex. artikel 213 GW worden de regels
voor de accountantscontrole zodanig vastgelegd dat de toetsing van de rechtmatigheid van het
financiële beheer en van de financiële organisatie is gewaarborgd. Verder regelt de verordening ex.
artikel 213 GW een aantal zaken met betrekking tot de opdrachtverlening aan de externe accountant.
Deze verordeningen zijn een wettelijke verplichting en het domein van de raad.

3.4.3 Financiële verordening
De (meeste) bepalingen in de financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet hebben direct
invloed op het tot stand komen van de baten, lasten of balansmutaties in de jaarrekening en maken
daarom altijd onderdeel uit van het toetsingskader voor de rechtmatigheidsverantwoording. In de
financiële verordening van veel gemeenten worden ook nota’s voorgeschreven. Het gaat dan
bijvoorbeeld om een nota ‘M&O-beleid’ of een nota ‘Onderhoud kapitaalgoederen’. Dergelijke nota’s
zijn niet wettelijk verplicht maar als ze in een gemeente zijn vastgesteld, neemt het college ze mee ten
behoeve van de verantwoording als er financiële consequenties uit voortvloeien.

3.4.4 Opdracht accountant
De rechtmatigheidsverantwoording valt, als onderdeel van de jaarrekening, onder het
getrouwheidsoordeel van de accountant. Het oordeel van de accountant is opgenomen in de
controleverklaring van de accountant en toegelicht in het verslag van bevindingen. De beoordeling van
de getrouwheid door de controlerend accountant geeft aan dat vertrouwd mag worden op hetgeen in
de rechtmatigheidsverantwoording van het college vermeld staat. Het is feitelijk juist en volledig, maar
de uitlatingen die opgenomen zijn in de rechtmatigheidsverantwoording komen geheel voor rekening
van het college.

Voorts zal in de controleverklaring en het verslag van bevindingen van de accountant geen separaat
oordeel meer gegeven worden over de rechtmatigheid. Het ziet uitsluitend nog op de getrouwheid. Dit
betekent onder meer dat rechtmatigheidsfouten (die niet tevens van invloed zijn op het getrouwe
beeld), geen invloed hebben op de strekking van de controleverklaring. Hierdoor kan het bijvoorbeeld
voorkomen dat er omvangrijke rechtmatigheidsfouten opgenomen zijn in de
rechtmatigheidsverantwoording van het college, terwijl de strekking van de controleverklaring toch
goedkeurend is, omdat de omvangrijke rechtmatigheidsfouten getrouw opgenomen zijn in de
rechtmatigheidsverantwoording. Dit laatste moet voor de raad uiteraard geen belemmering zijn, om
met het college een kritisch gesprek te voeren over de rechtmatigheidsfouten.



                                                                                                     34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Vanzelfsprekend kan de accountant als hij daartoe aanleiding ziet via bijvoorbeeld het
accountantsverslag wel rapporteren over rechtmatigheid.



 Onderwerp                Instrument                   Verplicht/              Domein
                                                       optioneel
 Inrichten                Verordening ex Artikel       Verplicht               raad
 rechtmatigheidsbeheer    212 Gemeentewet
 Inrichten                Verordening ex Artikel       Verplicht               raad
 accountantscontrole      213 Gemeentewet
 Opdrachtverstrekking     raadsbesluit                 Verplicht               raad
 accountant               (bijvoorbeeld via een
                          controleprotocol)
 Inventarisatie wet- en   Normenkader                  Verplicht               1. College
 regelgeving                                                                   2. raad
                                                                                   (minimaal ter
                                                                                   kennisneming)
                          Toetsingskader               Optioneel               College
 Operationaliseren        Beheersmaatregelen           Verplicht               College
 rechtmatigheidsbeheer




                                                                                                   35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>