<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>   Ondertussen in het buitengebied
    Bestuurskracht en de bestuurlijke aanpak van ondermijnende criminaliteit
Typ hier de titel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Inhoud
Vooraf                                                            3
1   Inleiding                                                     5
2   Onderzoek naar handreikingen voor bestuurskracht              7
3   Waar gaat ondermijning in het buitengebied over?              11
4   Bestuurskracht en ondermijnende criminaliteit                 15
5   Hoe gemeenten werken aan bestuurskracht                       19
             Pijler 1: Bestuurlijk bewustzijn                     19
             Pijler 2: Bestuurlijke verankering en weerbaarheid   22
             Pijler 3: Organisatorische verankering               27
             Pijler 4: Samenwerking en maatschappelijke coalities 30
             Pijler 5: Instrumentarium                            33
6   Hoe provincies bijdragen aan bestuurskracht                   37
7   Vervolgaanpak                                                 47
Bronnen                                                           49
Definities                                                        51
Begeleidingscommissie                                             52
                                        1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>2</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Vooraf
Weerbare overheid: een weerbarstige praktijk
Ontkennen dat er grote maatschappelijke problemen zijn met ondermijnende criminaliteit, ook
in het buitengebied, is onmogelijk. Dat de overheid in de bestuurlijke aanpak een belangrijke rol
heeft te vervullen evenmin. En toch. In de praktijk valt het nog niet mee om te komen tot een
daadkrachtige aanpak. We zien veel ‘meer van hetzelfde’: nog harder inzetten op het strafrechte-
lijk instrumentarium. Onontkoombaar en noodzakelijk, maar niet afdoende. Integraler, slimmer
en creatiever moet het worden. Maar hoe dan? Lokale bestuurders lopen in de dagelijkse praktijk
regelmatig tegen muren en andere barrières op.
(On)bewust onbekwaam
Er is altijd wel een reden te vinden om niks te doen, om weg te kijken. Het niet willen verstoren
van historisch gegroeide sociaal-culturele mores en netwerken, het economisch belang van lokale
ondernemers die de grens opzoeken en daar soms overheen gaan, bedreiging en intimidatie.
Colleges waar – vaak onuitgesproken – het veiligheidsbelang botst met het economisch belang.
Integriteit en imago van lokaal bestuur staan op het spel.
De eenzame crimefighter
Iedereen kent de berichten over de miljarden die in de criminele economie omgaan. Een schril
contrast met de capaciteit en budgetten die in de gemiddelde gemeente beschikbaar zijn. Be-
stuurderskracht is een wezenlijk onderdeel van bestuurskracht, maar de strijd is binnen de
gemeentelijke veiligheidskolom alleen nooit te winnen. Het kan niet anders dan dat de oplossing
óók buiten die kolom ligt. Verbreding, doelvervlechting, samenwerking: veiligheid als vanzelfspre-
kend onderdeel van andere thema’s en partijen. Maar dáár waren zij toch niet van?
Criminelen opereren niet volgens de logica van de overheid
De overheid is in transitie. Een samenleving die een groter beroep doet op burgers, bedrijven
en maatschappelijke organisaties vraagt om responsieve en veerkrachtige publieke organisaties.
Deze wendbare organisaties werken van buiten naar binnen: ze zijn ontvankelijk voor informatie
en signalen en kunnen zo nodig snel en flexibel inspelen op ontwikkelingen. Denken en handelen
in de geest van criminele activiteiten is vreemd, onwennig of zelfs not done. Maar ook onont-
koombaar. Verkokerd beleid, budgetten en capaciteit frustreren een weerbare overheid.
De onwinbare race
Altijd een stap te laat, onvoldoende mensen, tekortschietende middelen. Dat de aanpak van on-
dermijnende criminele activiteiten een ingewikkelde en van lange adem is, is evident. Het veron-
derstelde gebrek aan effectiviteit van de bestuurlijke aanpak dreigt ondermijnend te werken. De
bestuurlijke aanpak wordt zinloos als het idee wordt verlaten dat deze effectief kan zijn. Echt zicht
op de effectiviteit is er echter nauwelijks; het per definitie fuzzy karakter van de criminele activi-
teiten lijkt ervoor te zorgen dat ook het beeld van wat effectiviteit überhaupt behelst ook fuzzy is.
                                               3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>4</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>1    Inleiding
 Een openbaar bestuur dat niet in staat is doeltreffend op te treden tegen fenomenen van geor-
 ganiseerde criminaliteit en ondermijning, verliest uiteindelijk het vertrouwen van de burgers die
 geacht worden te zijn beschermd tegen de daarmee gepaard gaande uitwassen van geweld, wil-
 lekeur, valse concurrentie en gevoelens van onveiligheid. Veiligheid is voor burgers een constante
 factor als het gaat om maatschappelijke waarden en prioriteiten.
 Als bovendien lokale bestuurders en raadsleden in hun functioneren worden bedreigd door crimi-
 nele netwerken, dan is de democratie zelf in gevaar. Als er één maatschappelijk probleem is dat
 vraagt om de ontwikkeling van bestuurskracht dan is het wel ondermijnende criminaliteit.
 Bestuurskracht is een ingewikkeld thema, met vele kanten. Veel succesfactoren en misschien nog
 wel veel meer faalfactoren. Bestuurskrachtig optreden is het resultaat van de complexe wissel-
 werking tussen verschillende aspecten: bestuurlijk bewustzijn, bestuurlijke verankering, organisa-
 torische verankering, samenwerking en maatschappelijke coalities en inzet van instrumentarium.
 Een algemeen recept voor succes is er niet, schakelkracht tussen deze aspecten is nodig om
 bestuurskrachtig en effectief op te kunnen treden. Er zijn wel handreikingen te doen, suggesties
 vanuit de bestaande praktijk. Want die praktijk laat zien dat er méér te halen is uit de aanpak van
 ondermijnende criminele activiteiten.
 Op veel plekken in Brabant werken gemeenten aan hun bestuurskracht om de dilemma’s rondom
 de aanpak van ondermijnende criminele activiteiten te overwinnen. Hun verhalen kunnen andere
 gemeenten wellicht helpen in hun zoektocht.
 De aanpak van ondermijning in het buitengebied is verhoudingsgewijs nog niet zo ver ontwik-
 keld. Steden en dorpen staan veelal nog centraal in de aanpak. In het buitengebied is evenwel
 sprake van uiteenlopende plekken die bij uitstek een gelegenheidsstructuur bieden waar vormen
 van criminaliteit zich kunnen manifesteren. Bovendien lijkt er sprake te zijn van verplaatsing van
 criminele activiteiten van stedelijk naar landelijk gebied. Steeds meer gemeenten worden ermee
 geconfronteerd. De problematiek in het buitengebied vraagt om een specifieke focus en werkwij-
 ze van betrokken partijen.
                                               5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>6</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>2     Onderzoek naar handreikingen voor bestuurskracht
 Aanleiding: afspraak om lokale bestuurskracht thematisch in beeld te brengen
 De directe aanleiding voor dit onderzoek vormt het huidige Bestuursakkoord van de provin-
 cie Noord-Brabant waarin de ambitie is verwoord om samen met de Vereniging van Brabantse
 Gemeenten (VBG) de kwaliteit van de Brabantse gemeenten integraal en voor alle Brabanders in
 beeld te brengen.
 De provincie en de VBG hebben ervoor gekozen om in het kader van het Programma Veerkrachtig
 Bestuur in Brabant te komen tot een verdere uitwerking. Afgesproken is om binnen deze be-
 stuursperiode elk jaar een thema te kiezen waar zowel gemeenten als provincies mee van doen
 hebben en vervolgens in beeld te brengen op welke wijze ze, ten aanzien van de gekozen thema’s,
 hun rol uitoefenen. Concreet gaat het erom dat aanschouwelijk wordt gemaakt op welke wijze
 men uitvoering geeft aan het betrokken taakveld of werkt aan een opgave vanuit de optiek van
 bestuurskracht.
 Het onderhavig onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de provincie Noord-Brabant en de VBG
 door BMC Advies in samenwerking met het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
 (CCV). We hebben onderzoek gedaan naar de bestuurskracht van gemeenten bij de bestuurlijke
 aanpak van ondermijning in het buitengebied, specifiek in relatie tot recreatieparken, leegstaande
 gebouwen en andere kwetsbare locaties.
 Het onderzoek richt zich op twee sporen:
 A.    De wijze waarop gemeenten in Brabant een rol pakken in de aanpak van de ondermijnende
       criminaliteit in het buitengebied bezien door de bril van bestuurskracht.
 B.    De wijze waarop de provincies Noord-Brabant, Zeeland, Limburg en Gelderland hun rol
       vervullen in de aanpak van ondermijnende criminaliteit in het buitengebied en de manier
       waarop provincies en gemeenten elkaar daarbij versterken.
 Het onderzoek is begeleid door een commissie bestaande uit bestuurders en adviseurs die dage-
 lijks te maken hebben met ondermijnende criminaliteit en vertegenwoordigers van de opdracht-
 gevers, Provincie Noord-Brabant en VBG. De onderzoekers danken de begeleidingscommissie
 voor hun niet aflatende constructieve houding en waardevolle bijdragen.
                                                7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Doelstelling: handreikingen voor de ontwikkeling van bestuurskracht
De doelen van het onderzoek zijn als volgt:
•    Inzicht verschaffen in de realiteit en omvang van ondermijnende criminaliteit in het landelijk
     gebied;
•    Inzicht verschaffen in succesvolle en minder succesvolle aanpakken van specifieke ondermij-
     nende criminaliteit uit oogpunt van bestuurskracht, zoals die zich voordoet op recreatiepar-
     ken, leegstaande panden en kwetsbare locaties in het landelijk gebied;
•    Inzicht verschaffen in factoren gerelateerd aan bestuurskracht die aanpakken succesvol of
     juist niet succesvol maken;
•    Handvatten te krijgen voor een vervolgaanpak.
Vanuit de bestuurskrachtbenadering geven we handreikingen om méér te halen uit de gezamen-
lijk bestuurlijke aanpak dan nu het geval is.
Reikwijdte: bijdrage aan voortgaand debat met focus op bestuurlijk spoor
Het onderzoek richt zich op de gemeentelijke aanpak van ondermijnende criminaliteit in het bui-
tengebied. De focus ligt op de bestuurlijke aanpak. Daar waar het bestuurlijk spoor raakt aan de
justitiële, fiscale en maatschappelijke sporen zijn deze ook betrokken. Ze worden evenwel verder
niet uitgediept. De aanpak door andere partners, zoals politie, Openbaar Ministerie en Belasting-
dienst valt eveneens buiten de reikwijdte van dit onderzoek.
Ondermijnende criminaliteit kan rekenen op warme belangstelling uit praktijk en wetenschap. In
Noord-Brabant heeft de Taskforce Brabant Zeeland als aanjager veel in gang gezet rondom de be-
strijding van ondermijnende criminaliteit, eerst in de vijf grote steden, later ook daarbuiten. Het
Regionale Informatie en Expertise Centrum (RIEC) stimuleert en ondersteunt de samenwerking
tussen verschillende partners bij de integrale aanpak van georganiseerde criminaliteit. Het RIEC
publiceert regelmatig over onderzoeken en praktijkervaringen.
Ook landelijk wordt veel gepubliceerd over het onderwerp. In dit onderzoek is onder meer ge-
bruik gemaakt van actuele gegevens uit de Monitor Bestuurlijke Aanpak van het Wetenschappe-
lijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Veiligheid en Justitie.
Dit onderzoek voegt in tweeërlei opzicht daaraan toe: door de keuze voor bestuurskracht als
invalshoek komt specifiek de rol van het lokaal en provinciaal bestuur in beeld. Door de focus op
het buitengebied te leggen, een tot nu toe minder expliciet belicht onderdeel van de samenle-
ving. Hiermee biedt dit onderzoek een nieuwe bouwsteen in het voortgaande debat over be-
stuurskracht en de bestuurlijke aanpak van ondermijnende criminaliteit.
                                               8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Onderzoeksverantwoording
We hebben in dit onderzoek gesproken met meer dan 50 betrokken bestuurders en medewerkers
om zicht te krijgen op de factoren die het verschil maken bij een robuuste inzet tegen onder-
mijning in het buitengebied. We spraken Burgemeesters, gemeentesecretarissen, medewerkers
Openbare Orde en Veiligheid en projectleiders van 10 Brabantse gemeenten. Hun ervaringen
bespraken we met betrokkenen van het RIEC, politie-eenheden en omgevingsdiensten. Bij de vier
provincies spraken we met (groepen) medewerkers, waaronder adviseurs veiligheid, integriteit,
ruimtelijke ontwikkeling, milieu, toezicht en handhaving economie en recreatie.
Het beeld van de aard en omvang van ondermijning in het buitengebied in Brabant is samen-
gesteld uit geanonimiseerde paragrafen uit de ondermijningsbeelden van de politiedistricten
Markiezaten, Eindhoven, De Baronie, Hart van Brabant en de Basisteams van Peelland, Domme-
lenstroom, ’s-Hertogenbosch, Meierij, Maasland en Maas & Leijgraaf. In gesprekken met account-
managers van het RIEC zijn de beelden aangevuld.
We reflecteren op de praktijkervaringen van onze gesprekspartners en combineren die met inzich-
ten uit recente studies en publicaties over dit onderwerp.
We hebben verder gebruik gemaakt van inzichten uit een eind 2016 afgerond onderzoek van het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Veilig-
heid en Justitie. Deze periodieke Monitor Bestuurlijke Aanpak schetst een beeld van de stand van
zaken rondom de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit in 2016. We hebben het
onderliggende conceptueel model van de WODC Monitor benut als bron voor de beschrijving van
aspecten van bestuurskracht.
Van belang is te melden dat de WODC Monitor zich niet specifiek richt op (de drie onderscheiden
locaties in) het buitengebied. Aan het WODC onderzoek in 2016 hebben 46 Brabantse gemeen-
ten deelgenomen, circa 70% van het totaal. De vragenlijsten zijn ingevuld door medewerkers van
gemeenten, aanvullend zijn bestuurders en ketenpartners geïnterviewd.
De gegevens uit de Monitor Bestuurlijke Aanpak zijn aan ons verstrekt door het WODC. Het
WODC kan niet verantwoordelijk worden gehouden voor de volledigheid, correctheid en het ge-
bruik van de verstrekte gegevens.
                                              9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Leeswijzer
Dit rapport is als volgt opgebouwd:
•   In hoofdstuk 3 verkennen we de ondermijningsverschijnselen die hier centraal staan: onder-
    mijning op en rond recreatieparken, leegstaande gebouwen en andere kwetsbare locaties in
    het buitengebied.
•   In hoofdstuk 4 werken we vervolgens het begrip bestuurskracht uit aan de hand van de vol-
    gende vijf pijlers: bestuurlijk bewustzijn, bestuurlijke verankering en weerbaarheid, organisa-
    torische verankering, samenwerking en maatschappelijke coalities en instrumentarium.
•   Hoofdstuk 5 bevat onze analyse van de bestuurskracht van gemeenten bij de aanpak van
    ondermijning in het buitengebied. We gaan voor elk van de onderscheiden pijlers na wat de
    opgave is, welke knelpunten en dilemma’s zich voordoen in de huidige praktijk en welke hand-
    reikingen er uit die praktijk naar voren komen.
•   In hoofdstuk 6 brengen we het handelingsrepertoire van provincies in beeld. We benoemen
    vanuit de praktijk in de provincies Zeeland, Gelderland, Limburg en Noord-Brabant aangrij-
    pingspunten voor de provincie Noord-Brabant om de rol in het ontwikkelen van lokale be-
    stuurskracht verder te ontwikkelen.
•   Hoofdstuk 7 bevat een voorstel voor de vervolgaanpak: hoe kunnen gemeenten en provincie
    aan de slag met de ontwikkeling van bestuurskracht vanuit de bevindingen van dit onderzoek?
•   De bijlagen bevatten een overzicht van gebruikte bronnen, definities en samenstelling van de
    begeleidingscommissie.
                                               10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>3    Waar gaat ondermijning in het buitengebied over?
 Om een beeld te krijgen van hoe gemeenten bestuurskracht ontwikkelen in hun aanpak van
 ondermijnende criminele activiteiten hebben we ons gericht op drie soorten locaties. Op deze
 plekken kunnen zich – juist door hun aard en karakter – ondermijningsverschijnselen voordoen.
 Het gaat om recreatie- en vakantieparken, leegstaande gebouwen en andere kwetsbare locaties
 in het buitengebied, zoals natuurgebieden.
 De drie locaties hebben gemeen dat het plekken betreft waar zich bepaalde aspecten van on-
 dermijnende criminaliteit kunnen manifesteren. Ze bieden een gelegenheidsstructuur door het
 verhullende en camouflerende karakter. Essentieel daarbij is dat betrokken ondernemers, eige-
 naren en beheerders weliswaar mogelijk in actieve verbinding staan met betreffende criminele
 organisaties, maar dat hun rol daarbij veelal ten hoogste faciliterend is: zij maken in de meeste
 gevallen geen deel uit van de kern of directe kring daaromheen van de betreffende ondermijnen-
 de criminaliteit.
 Ondermijnende criminaliteit zorgt voor vermenging tussen de onder- en bovenwereld. Voor hun
 business zijn criminelen afhankelijk van allerlei legale voorzieningen en sectoren in de bovenwe-
 reld. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de noodzakelijke legale logistieke voorzieningen, infrastruc-
 turen, technische expertise en de overheid als vergunningverlener.
 Recreatie- en vakantieparken: een kwart heeft vitaliteitsproblemen
 Recreatie- en vakantieparken zijn - zoals de naam aangeeft - primair voorzieningen binnen de
 toerisme- en vrijetijdssector. Het doel van de ondernemers in de sector is het aanbieden van aan-
 trekkelijke producten die voldoende omzet genereren om de continuïteit van de onderneming te
 borgen. Voor overheden en maatschappelijke partijen kunnen deze parken een bijdrage leveren
 aan de kwaliteit en vitaliteit van de lokale en regionale economie.
 Op diverse plekken in Nederland is gebleken dat de focus van recreatieondernemers op toeris-
 me en vrije tijd onder druk staat, onder invloed van overaanbod en veranderende consumen-
 tenvoorkeuren. Verpauperde vakantieparken zijn kwetsbaar door de komst van nieuwe luxere
 recreatieparken die beter aansluiten bij de vraag. In een zoektocht naar inkomsten accepteren
 ondernemers permanente bewoning. In een neerwaartse spiraal worden sommige parken een
 verzamelplek voor sociale problemen en criminaliteit. Van de parken in Nederland kampt 25 tot
 30 procent nu al met vitaliteitsproblemen (Dings, 2016).
 Onderzoeken en controle- en handhavingstrajecten laten zien dat zich op parken misstanden
 en overtredingen voordoen met verbindingen met ondermijnende criminaliteit. Dit geldt van-
 zelfsprekend lang niet voor alle parken, maar het beeld van alle betrokken partijen is wel dat dit
 fenomeen een harde kern heeft en een flinke omvang.
                                                11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Uitingen en signalen van verbindingen met ondermijnende criminaliteit zijn bijvoorbeeld:
•   illegale (permanente) bewoning, onder meer door arbeidsmigranten en clientèle van zorgin-
    stellingen;
•   in het geval van huisvesting van arbeidsmigranten kunnen malafide uitzendbureaus een rol
    spelen; de combinaties van afhankelijkheden die zich daarbij soms voordoen, zijn te duiden
    als mensenhandel;
•   aan drugscriminaliteit gerelateerde fenomenen zoals hennepplantages, productiesites van
    synthetische drugs, opslag en handel;
•   verblijf van ‘Top X-cases’ van politie, justitie en bestuur;
•   verblijf van daders/dadergroepen mobiel banditisme.
Leegstaande gebouwen en panden: omvangrijk arsenaal komt beschikbaar
In Brabant staat momenteel circa 2 miljoen m2 agrarische bedrijfsgebouwen leeg. Dit is 10% van
de huidige omvang van agrarische gebouwen. De prognose voor de toekomst is dat de omvang
nog groter wordt en er tot 2030 bijna 4 miljoen m2 lege agrarische bedrijfsgebouwen bijkomt in
Noord-Brabant. Tot aan 2030 wordt verwacht dat er nog eens 4.500 bedrijven op circa 5.000 loca-
ties zullen stoppen. Dit is ongeveer 40% van het huidige aantal agrarische bedrijven.
Leegstand in het buitengebied kent verschillende achtergronden. Betreffende eigenaren - vaak
agrarische ondernemers – zijn bijvoorbeeld gepensioneerd, hebben de focus binnen hun bedrijfs-
voering verlegd, of hebben gekozen voor een ander type onderneming dan wel arbeidsbetrek-
king. Vast staat dat leegstand in agrarisch gebied een symptoom is van verslechterende financi-
eel-economische omstandigheden van ondernemers. Factoren zoals schaalvergroting in de sector,
nieuwe regelgeving (onder andere met betrekking tot milieu) en verplaatsing naar lage lonen-lan-
den spelen een rol.
Figuur: dumplocaties per provincie, 2014 – 2016 (bron: Landelijke Eenheid, 2016)
                                                     12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>De leegstaande gebouwen – ook wel vrijkomende agrarische bebouwing of VAB’s genoemd –
spelen een rol bij bepaalde vormen van georganiseerde criminaliteit, in het bijzonder rond de
productie van hennep en synthetische drugs. Ook zien we verbanden met illegale huisvesting van
onder meer arbeidsmigranten door malafide uitzendorganisaties. Net als voor de recreatieparken
geldt ook voor de VAB’s dat er lang niet altijd sprake is van verbindingen met ondermijnende cri-
minaliteit. Maar het beeld van betrokken partijen is wel dat er een significante kans is op dergelij-
ke verbindingen, ook in de provincie Noord-Brabant.
Overige kwetsbare locaties: Noord-Brabant koploper in dumpingen
De derde locatie in het onderzoek is minder afgebakend dan de twee voorafgaande. Het gaat om
natuurgebied en agrarisch gebied, in bezit en beheer van uiteenlopende partijen.
Met ruim een half miljoen hectare beslaat de provincie Noord-Brabant een achtste van de opper-
vlakte van ons land. Er wonen ruim tweeëneenhalf miljoen mensen en daarmee is de provincie
dichter bevolkt dan het gemiddelde van Nederland: 486 inwoners per km2 tegenover 449 inwo-
ners per km2 in Nederland. De Brabantse bevolking woont in een mozaïek van dorpen en steden
in een gevarieerd landschap. Het aandeel van de bebouwing is hoger dan gemiddeld, maar dat
geldt ook voor de gronden in agrarisch gebruik en het aandeel natuur en bos in Brabant.
                               Noord-Brabant                           Nederland
                                   %                 (ha)                 %            (ha)
  Verkeer                         3.5             17.847                 2.8       117.602
  Bebouwd                        11.8             60.126                 8.4       350.161
  Semi-bebouwd                    1.4              6.870                 1.2        51.202
  Recreatie                       2.7             13.690                 2.4        98.834
  Agrarisch                      60.7            308.569               54.5      2.264.376
  Bos en natuur                  16.6             84.250               11.7        486.528
  Binnenwater                     3.3             16.824                 8.8       366.121
  Buitenwater                       0                 (-)              10.1        419.483
  Totaal                         100             508.176                100      4.154.307
Figuur: grondgebruik in Noord-Brabant (bron: Rijksvastgoedbedrijf, 2016)
Dumping van drugsafval is één van de meest in het oog springende problemen op dit type locatie.
Ook vinden er illegale feesten, crosswedstrijden, stroperij en diefstal van groot
(landbouw)materieel en incidenteel een afrekening plaats.
Noord-Brabant is koploper in Nederland met meer dan de helft van het aantal geregistreerde
dumplocaties in 2016.
                                                      13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>Figuur: dumplocaties per provincie, 2014 – 2016 (bron: Landelijke Eenheid, 2016)
Kenmerkend zijn de afgelegenheid en ‘stilte’ van deze locaties. Dit biedt criminele organisaties de
mogelijkheid restproducten van drugsproductie illegaal te lozen of te dumpen. Juist de aard van
dit type locatie doet een groot beroep op bestuurlijk bewustzijn en de ambtelijke organisatie: in
een uitgestrekt gebied zijn oren en ogen nodig om criminele activiteiten op te sporen en te voor-
komen.
                                                     14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>4     Bestuurskracht en ondermijnende criminaliteit
 We onderzoeken bestuurskracht in relatie tot de bestuurlijke aanpak van ondermijnende crimine-
 le activiteiten in het buitengebied. Onder bestuurskracht verstaan we:
 ‘Slagkracht, effectiviteit, waarbij het bestuur afhankelijk van de schaal en de complexiteit van de
 opgave in staat is de juiste partners bij elkaar te brengen, plannen en ideeën te verbinden en door
 het aangaan van wisselende allianties maatschappelijke effecten en resultaten weet te bewerk-
 stelligen. Een bestuur dat ook weet wanneer een opgave zijn veerkracht te boven gaat, omdat de
 daarvoor benodigde kwaliteit en/of expertise ontbreekt, en daarop passende maatregelen neemt.’
 Bestuurskracht verwijst naar het vermogen om stappen te zetten bij het oppakken van onge-
 temde problemen. Dat vraagt om alertheid, bewustzijn en het hebben van actuele en volledige
 informatie. Het vraagt om een adequaat toegeruste organisatie, een goed samenspel tussen
 organisatie en bestuur en tussen college en gemeenteraad. Het vraagt om het inzetten van de
 meest geëigende instrumenten, afgestemd op instrumenten van partners. Kortom, het vraagt om
 slagkracht en vermogen om door te pakken.
 In dit onderzoek gaat het om het ontwikkelen van bestuurskracht om het probleem van ondermij-
 nende criminaliteit in het buitengebied beter hanteerbaar te maken. De gemeente heeft, samen
 met de politie en het Openbaar Ministerie, de opdracht om criminele praktijken op lokaal niveau
 te voorkomen en te bestrijden. Een gezamenlijke, afgewogen inzet van middelen is de geïnte-
 greerde aanpak van criminele praktijken. We spreken hier ook wel van de bestuurlijke aanpak.
 Om tot een doeltreffende aanpak te komen is bestuurskracht nodig. Of ander gezegd: de eigen or-
 ganisatie moet organisatorisch en bestuurlijk in staat zijn om tot een effectieve aanpak te komen.
 Voor het beschrijven van bestuurskracht onderscheiden we de volgende vijf pijlers:
 1.    Bestuurlijk bewustzijn
       Het gaat hierbij om het opbouwen van een informatiepositie ofwel het ontwikkelen, bewerk-
       stelligen én onderhouden van kennis en begrip van aard en feitelijke omvang van betreffende
       ondermijningsverschijnselen en de kwetsbaarheid daarvoor van de drie soorten locaties en
       de betrokken ondernemers, eigenaren en/of beheerders. Anders gezegd: alertheid organi-
       seren door te kijken en blijven kijken. Dit gaat nadrukkelijk verder dan informatie alleen: het
       echt zien en begrijpen, niet wegkijken, integraal kunnen duiden van maatschappelijke feno-
       menen en de achterliggende, bestuurlijk relevante oorzaken.
                                                15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>2. Bestuurlijke verankering en weerbaarheid, met als componenten bestuurlijke fermheid
   en bereidheid tot actie en de vertaling daarvan in een herkenbare en consistente koers, tot
   uiting komend in beleidskaders en -programma’s, concrete projecten, financiële middelen en
   interne flankerende voorwaarden met betrekking tot integriteit.
   Via specifieke beleidskeuzes, regulering en vergunningen, subsidies en andere instrumenten
   kunnen bijvoorbeeld gewenste activiteiten rond de locaties die hier centraal staan, gestimu-
   leerd worden en andere - ongewenste - activiteiten juist een halt toegeroepen of voorkomen
   worden.
   De weerbaarheid van het bestuur zelf tegen ondermijnende processen is sluitstuk én start-
   punt van de aanpak van georganiseerde criminaliteit. Er is een nauwe samenhang met
   kernkwaliteiten als ambtelijke en bestuurlijke integriteit en Veilige Publieke Taak. Bestuur,
   organisatie en partners moeten hier pal voor staan om ondermijning via directe beïnvloeding
   te beheersen. Werken aan ambtelijke en bestuurlijke weerbaarheid kan bijvoorbeeld via ver-
   klaringen van goed gedrag en protocollen.
3. Organisatorische verankering
   De gemeentelijke organisatie moet in staat zijn om daadwerkelijk invulling te geven aan de
   bestuurlijke aanpak. Dit vereist voldoende capaciteit en deskundigheid, interne samenwer-
   king, een duidelijke aansturing en een adequaat (digitaal) informatiebeheer en
   informatie-uitwisseling.
   Deze middelen hebben een directe relatie met de andere pijlers van bestuurskracht. Om
   zichtbaar en voorspelbaar aanwezig te zijn en blijven op de drie typen locaties is bijvoorbeeld
   voldoende capaciteit nodig. De aanwezigheid sterkt betrokken ondernemers, eigenaren en
   beheerders in hun weerbaarheid tegen ondermijning én werkt preventief op ondermijnende
   criminaliteit. De stilte en anonimiteit worden doorbroken en het camouflerende karakter van
   de drie soorten locaties wordt verminderd.
4. Samenwerking en maatschappelijke coalities
   Het gaat bij dit aspect van bestuurskracht over in- en externe samenwerking tussen over-
   heden (lokaal en bovenlokaal) en de samenwerking met ketenpartners (politie, Openbaar
   Ministerie etc). Samenwerking is een middel om te komen tot bundelen van capaciteit en
   middelen. De eigen beschikbare capaciteit in kwantiteit en kwaliteit kan worden aangevuld
   met die van partners en integrale inzet van instrumenten vergroot de effectiviteit.
   Een aanpak van ondermijning is altijd normatief: het gaat om het stellen en herstellen van
   een maatschappelijke norm. Daarom is ondermijning niet beperkt tot alleen de aanpak van
   de overheid en de partners. Ondermijning is een maatschappelijk vraagstuk dat slechts ge-
   deelte¬lijk via deze sporen kan worden aan¬gepakt; het gaat net zozeer om de weerbaarheid
   van de samenleving zelf. Dit aspect van vermaatschappelijking van veiligheidszorg is wezenlijk
   voor de ontwikkeling van bestuurskracht.
                                            16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>     De maatschappelijke aanpak richt zich voornamelijk op preventie, door het vergroten van
     de bewustwording van georganiseerde ondermijnende criminaliteit in de samenleving. Door
     middel van bewustwording kunnen burgers en bedrijven meer weerbaar worden gemaakt
     om weerstand te bieden tegen ondermijnende activiteiten. Interventies hebben hier tot doel
     te voorkomen dat een context ontstaat waarin criminele en illegale activiteiten kunnen flore-
     ren (bron: NSOB, 2016).
     De kwetsbaarheid van de aan de drie typen locaties verbonden ondernemers wordt verkleind
     door afstemming en samenwerking met hen, het bieden van alternatieve (economische)
     perspectieven vanuit flankerend beleid en het ondersteunen van sanering, vitalisering en
     andere belangrijke stappen. Bestuur en ondernemers hebben veelal per saldo gelijkgerichte
     belangen en kunnen elkaar daarin versterken. Samen kunnen zij een dam opwerpen tegen de
     ondermijnende criminaliteit. Ook burgers zijn onderdeel van het probleem en de oplossing:
     van wegkijkende naar meldende burgers.
5.   Instrumentarium
     Bij bestuurskracht gaat het vooral ook om effectief gebruik maken van het instrumentarium.
     Hier gaat het om de inzet van instrumenten in onderlinge samenhang om maximaal effect te
     bewerkstelligen. Instrumenten die elders succesvol zijn ingezet kunnen worden overgenomen
     voor snelle en passende interventie . Om instrumenten up to date te houden is innovatie en
     doorontwikkeling noodzakelijk. Beschikbare instrumenten in het bestuurlijk spoor zijn:
   Instrument                       Toelichting
                                    Last onder bestuursdwang/dwangsom, preventieve dwangsom, intrekken
   Handhaving Awb en Apv
                                    begunstigende beschikking, bestuurlijke boete og bestuurlijke strafbeschikking
   Sluiting en onteigening          Sluiting op grond van Gemeentewet, Woningwet, Opiumwet, en onteigening op
   o.g.v. bijzondere wetten         grond van Onteigeningswet
                                    Voorlichting, toezicht, preventieve doorlichting, weigering vergunning/subsidie,
   Preventieve instrumenten
                                    gebruik bestuurlijke rapportage
   Lokale invulling beleid en       Vaststellen van beleid of opname van instrumenten in lokale regelgeving om
   wetgeving                        georganiseerde criminaliteit tegen te gaan
                                    Uitvoeren BIBOB toets naar aanleiding van aanvraag en eventueel op basis van die
   Wet BIBOB
                                    toets intrekken, weigeren, stellen van voorwaarden aan de beschikking
   Overige instrumenten             Opkopen van panden en gemeentelijke herstructurering
Figuur: overzicht instrument in bestuurlijke aanpak (bron: WODC, 2016)
                                                       17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>18</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>5      Hoe gemeenten werken aan bestuurskracht
 Schakelkracht per opgave en type locatie voor balans tussen vijf pijlers
 De bestuurskracht van een gemeente is het resultaat van de wisselwerking tussen deze vijf pijlers.
 Schakelkracht is een vereiste om – per voorliggende opgave – de juiste balans tussen de pijlers
 te verkrijgen en effectief op te kunnen treden tegen ondermijnende criminaliteit. Verschillende
 soorten criminele activiteiten vragen om verschillende interventies, gericht op het frustreren en
 voorkomen van die activiteit (bron: CCV, 2010).
 Over de precieze mate waarin en wijze waarop de vijf pijlers van bestuurskracht gestalte moe-
 ten krijgen zijn géén algemeen geldende uitspraken mogelijk. Bestuurskracht is het dynamische,
 locatiespecifieke resultaat van de wisselwerking tussen de vijf pijlers. Steeds moeten gemeenten
 bekijken welke elementen van bestuurskracht (extra) aandacht behoeven en welke partners en
 instrumenten ingezet moeten worden.
 In dit hoofdstuk gaan we voor elke pijler na hoe gemeenten werken aan bestuurskracht en welke
 handreikingen daaruit te destilleren zijn. We gaan telkens in op de essentie van de opgave, knel-
 punten en dilemma’s in de praktijk én oplossingsrichtingen en handreikingen uit diezelfde prak-
 tijk.
 Pijler 1: Bestuurlijk bewustzijn
 Essentie van de opgave
 Bestuurskracht begint met een goede informatiepositie. Waarbij het om meer gaat dan alleen
 informatie: nodig zijn echt zien en begrijpen, niet wegkijken, het integraal kunnen duiden van de
 maatschappelijke fenomenen en de achterliggende, bestuurlijk relevante oorzaken. In dit geval
 dus kennis en begrip hebben van de gelegenheidsstructuren voor criminelen in en rond recreatie-
 parken, VAB’s en overige kwetsbare locaties in het buitengebied, de manieren waarop die structu-
 ren mogelijk al benut worden en welke relaties er zijn met bredere fenomenen van criminaliteit.
 Kennis en begrip van de maatschappelijke schade die daardoor optreedt, materieel en funda-
 menteel (ondermijnende criminaliteit). Maar ook kennis en begrip van de oorzakelijke factoren:
 aan welke druk staan de betreffende ondernemers, eigenaren en/of beheerders bloot? Welke
 verleidingen zijn er en - andersom - welke maatschappelijke weerbaarheid? En, last but not least:
 kennis en begrip van de risico’s binnen de eigen gemeentelijke organisatie. Is de bestuurlijke
 weerbaarheid op peil? Zijn de ambtelijke en bestuurlijke integriteit voldoende geborgd?
                                              19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>Wat zien we?
In het WODC onderzoek van 2016 geven alle Brabantse respondenten aan zich ervan bewust te
zijn dat er vormen van georganiseerde criminaliteit aanwezig zijn in de gemeente. Het zicht op de
aanwezigheid van specifiekere vormen van georganiseerde criminaliteit is wisselend. Het meeste
zicht is er op fysiek zichtbare verschijningsvormen als hennepteelt, handhavingsknelpunten en
motorclubs. Het minste zicht is er op minder zichtbare verschijningsvormen als mensenhandel,
misbruik vastgoed en witwaspraktijken.
Het beperkte zicht op ondermijningsverschijnselen in het buitengebied heeft te maken met de
omvang van het buitengebied én het veelal niet-prioritaire karakter van het thema. Er vindt geen
structurele inzet plaats waardoor er ook geen informatie wordt opgebouwd. Dit is een vicieuze
cirkel. Voor zover er signalen zijn, worden die niet altijd herkend. Soms worden ze zelfs gene-
geerd, bestuurders willen ze liever niet zien. Uit onmacht, of onwil.
In de praktijk hebben gemeenten dus lang niet altijd een adequate, doorleefde informatiepositie
over ondermijnende criminaliteit in hun buitengebied. Knelpunten en dilemma’s die we in de
casus zijn tegengekomen zijn:
•    Het bewustzijn binnen de gemeentelijke (bestuurlijke en ambtelijke) organisatie is vaak
     diffuus. Er zijn vaak grote verschillen in bewustzijn tussen en binnen gemeenten, zoals de
     coördinerende ambtenaren openbare orde en veiligheid (OOV), het bestuur (waaronder de
     burgemeester) en de rest van de organisatie (sociaal domein, beheer openbare ruimte, eco-
     nomische zaken etc.). Het bewustzijn bij de organisatie als geheel is van belang om signalen
     van het bestaan van georganiseerde criminaliteit tijdig op te kunnen pakken;
•    Een goede informatiepositie ontstaat mede door inzet van het bestuurlijke instrumentarium,
     met name toezicht en handhaving. Deze inzet komt echter veelal pas op niveau indien er vol-
     doende informatie is over risico’s en misstanden;
•    Het onderwerp ondermijning in het buitengebied heeft niet altijd bestuurlijke prioriteit, en in
     die gevallen is er ook geen basis voor de benodigde ambtelijke capaciteit en andere voorwaar-
     den voor het verkrijgen van een goede informatiepositie;
•    Afwezigheid van bestuurlijke prioriteit voor dit onderwerp manifesteert zich soms als het niet
     willen zien van signalen van ondermijning;
•    Relevante informatie is vaak versnipperd aanwezig binnen de gemeentelijke organisatie,
     onder meer bij de afdelingen Veiligheid/OOV, Ruimte, Sociale Zaken. Vergunningverlening,
     Burgerzaken en Toezicht en Handhaving;
•    Het blijkt soms lastig concrete signalen, informatie te verkrijgen uit de samenleving. Er is spra-
     ke van een ‘gezamenlijk zwijgen’ of wegkijken.
Handreikingen uit de praktijk
Aan de andere kant zien we oplossingen, vondsten in de praktijk ter versteviging van de bestuur-
lijke informatiepositie. Het begint heel basaal met het onderhouden van actieve, constructieve
contacten met ondernemers, eigenaren en beheerders. Dat kan primair vanuit gewone bestuur-
lijke invalshoeken zoals overleg en samenwerking om samen de economische vitaliteit op peil te
houden.
                                                 20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>Daarnaast kunnen andere ogen en oren in het buitengebied worden benut en zo nodig beter
worden georganiseerd. Het gaat bijvoorbeeld om gemeentelijke handhavers en buitendienstme-
dewerkers, natuurbeheerders en handhavers van de omgevingsdiensten.
Voor het versterken van de informatiepositie zijn we diverse mogelijkheden tegengekomen. Een
laagdrempelige is het lokaal duiden en doorvertalen van bestaande, reguliere informatieproduc-
ten zoals de Ondermijningsbeelden en QuickScans Bestuurlijke weerbaarheid van het RIEC. Ter
versterking en systematisering van de bestuurlijke intelligence kan worden toegewerkt naar lokale
informatieknooppunten.
Door vervolgens ook informatieposities van partners naast elkaar te leggen kan inzicht en besef
van de problematiek verder worden ontwikkeld bij bestuurders en gemeenteraden.
  Uit de praktijk:  Stapsgewijze selectie, ‘afpellen van’ risicolocaties in het buitengebied
  In deze gemeente is een integraal project gestart om beter zicht te krijgen op de oorzaken van een aantal drugs-
  afvaldumpingen, versterking van de aanpak van gemeente en partners en versteviging van maatschappelijke
  awareness en weerbaarheid. Bestuurlijk was er stevig commitment om ferme stappen te zetten in de aanpak van
  drugscriminaliteit. In eerste instantie is op basis van beschikbare informatie van gemeente en partners een longlist
  aangelegd van zo’n 80 VAB’s. Hierbinnen is een selectie aangebracht van twintig veronderstelde risicolocaties. Op
  deze twintig richt zich de aanpak: ze zijn bezocht door teams vanuit het project en ter plekke is onderzoek verricht.
  Qua drugsproductie is er niets aangetroffen. Wel kwamen er tal van overtredingen aan het licht. Flankerende metin-
  gen van onder meer rioolwater hebben evenmin aanwijzingen in relatie tot drugsproductie opgeleverd.
  Uit de praktijk: Overtuiging door het bundelen van informatieposities
  Twee gemeenten voerden in 2016 een gezamenlijke controle- en handhavingsaanpak rond ondermijning in het
  buitengebied, specifiek in relatie tot leegstaande panden en vormen van milieucriminaliteit. Een bepaalde casus
  strekte zich uit over het grondgebied van beide gemeenten. De aanpak van deze casus werd gehinderd, vertraagd
  door onvoldoende bestuurlijk draagvlak in het College. Daar was primair aandacht voor de economische betekenis
  van het bedrijf in de zin van werkgelegenheid.
  De signalen van ondermijning werden niet ‘herkend’, geïnterpreteerd door de bestuurders. Om de beeldvorming
  te ondersteunen en de awareness te versterken, bundelden betrokken partijen in de aanpak - onder meer Belas-
  tingdienst, Omgevingsdienst, Openbaar Ministerie, RIEC - hun informatieposities en formuleerden gezamenlijk een
  overtuigende duiding van de risico’s en de benodigde interventies. Deze duiding maakte energie los: de bestuurlijke
  aanpak werd vlotgetrokken en er volgde een handhavingstraject.
  Eén van de vertrekpunten en belangrijke trigger van de gezamenlijke handhavingsaanpak van deze twee gemeenten
  was de signaalinformatie van de buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA) buitengebied van één van de twee
  gemeenten. Deze BOA is vrijwel permanent en route in het buitengebied en heeft zich toegelegd op het herkennen
  van ondermijningssignalen.
                                                         21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>Concluderend: kunnen en willen zien wat er speelt
Het werken aan bestuurlijk bewustzijn door het versterken van de informatiepositie komt primair
tot stand door daadwerkelijke, structurele aanwezigheid in het buitengebied: er komen en er blij-
ven komen. De kern is het slimmer benutten van de reeds aanwezige ogen en oren, van professio-
nals, ondernemers én bewoners.
Door middel van een stevigere, frequentere aanwezigheid in het buitengebied wordt meer gecon-
stateerd én is er een robuuste preventieve werking: het buitengebied wordt als het ware gekolo-
niseerd, de anonimiteit en stilte doorbroken en de criminaliteit effectiever gehinderd en minder
ruimte gegeven.
Effectieve benutting van de mogelijkheden van toezichthouders in dit verband vergt een wat an-
dere focus bij programmering, die zich nu immers toespitst op controle van vergunde situaties. Er
zal capaciteit gereserveerd moeten worden voor waarnemingen in de marge.
Signalen van BOA’s kunnen worden gebundeld in een gezamenlijk BOA-registratiesysteem. De
alertheid en awareness van professionals kunnen geprikkeld worden door uitwisseling van casus
en gerichte awareness-trainingen. Signalen van ondernemers en bewoners kunnen verzameld
worden via meldpunten zoals de ‘Buiten Beter-app‘. Reguliere fysieke contacten met onderne-
mers en bewoners vormen een belangrijke bron.
Pijler 2: Bestuurlijke verankering en weerbaarheid
Essentie van de opgave
Naast een goede informatiepositie is er bestuurlijke bereidheid tot actie nodig: burgemeester en
wethouders moeten de ondermijningssignalen oppakken, het belang van de bestuurlijke aanpak
daarvan inzien en er concreet naar handelen: de voorgenomen aanpak moet worden vastgelegd
in een beleidskader of –programma, financiële middelen moeten beschikbaar worden gesteld en
projecten moeten worden geïnitieerd. Daarmee laat het college haar commitment zien én legt
de basis onder de ingeslagen koers. Ook geeft het bestuur een signaal af naar de lokale gemeen-
schap, als vertrekpunt voor het sluiten van maatschappelijke coalities.
Meest basaal loopt de bestuurlijke verankering via het integraal veiligheidsplan (IVP) van de
gemeente, als onderdeel van het bredere thema ondermijning. Het IVP is het lokale strategische
beleidskader voor integrale veiligheid.
Onderdeel van de koersbepaling kunnen specifiekere besluiten zijn rond de locaties die hier
centraal staan. Denk bijvoorbeeld aan herbestemming van recreatieparken en landbouwgrond.
Heldere keuzes – structurering en vormgeving – zijn nodig om daadwerkelijk te kunnen acteren
op ondermijnende criminaliteit.
                                            22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>Wat zien we?
Uit het WODC onderzoek komt naar voren dat er verschillende beelden zijn bij de verwachtingen
over de gemeentelijke rol: die van mede-crimefighter van de politie en OM of een meer comple-
mentaire rol, waarin de gemeente zich vanuit een bredere doelstelling haar bevoegdheden en
middelen inzet om maatschappelijke problemen op te lossen of te voorkomen. Dit laatste impli-
ceert dat de aanpak van criminaliteit een aandachtspunt zou moeten zijn in elk beleidsdocument
van een gemeente – als meekoppelend belang – en niet alleen is verankerd in veiligheidsbeleid.
Het beeld van de bestuurlijke verankering in Brabant is als volgt:
                                          West-Brabant                 Oost-Brabant     Nederland
 Collegeprogramma                             47%                           16%           17%
 Beleidsnota                                  60%                           77%           59%
 Lokale verordening                           27%                           42%           28%
 Integriteitsbeleid                           60%                           58%           39%
 Algemeen BIBOB beleid                        73%                           58%           74%
Figuur: bestuurlijke verankering aanpak georganiseerde criminaliteit (bron: WODC, 2016)
In vergelijking met de rest van Nederland ‘scoren’ de Brabantse gemeenten op het eerste gezicht
niet slecht. Met uitzondering van het algemeen Bibob beleid (Wet bevordering integriteitsbeoor-
delingen door het openbaar bestuur) in Oost-Brabant, liggen de scores gelijk of hoger. De vraag
is hoe zich dit verhoudt tot de problematiek in Brabant: hadden de scores gelet op de omvang en
intensiteit in Brabant niet (nog) hoger moeten zijn?
Uit onze interviews komt verder naar voren dat er deels sprake is van een papieren werkelijkheid.
Zo worden ondermijningssignalen mogelijk wel herkend, maar vervolgens niet gekoppeld aan het
belang van een bestuurlijke aanpak. Of het belang van die aanpak wordt wel herkend, maar niet
vertaald in een concreet bestuurlijk handelingsperspectief. Ofwel, er gebeurt uiteindelijk niets.
Verschillende factoren kunnen een rol spelen bij dit gebrek aan bestuurlijke urgentie:
•    Burgemeester en wethouders willen vanwege economische belangen het buitengebied liever
     niet framen als een ondermijningslocatie;
•    Het college schrikt ervoor terug de lokale gemeenschap en de lokale politiek te confronteren
     met een prioritaire status van dit zware onderwerp;
•    Er is angst voor ‘bijvangst’, met name op ruimtelijk en sociaal economisch gebied. Dan gaat
     het bijvoorbeeld om het ontdekken van illegale bebouwing, illegaal ruimtelijk gebruik en ille-
     gale activiteiten, zoals prostitutie. Al deze ‘bijvangst’ levert veel werk en bestuurlijke perikelen
     op;
•    Er wordt bestuurlijk meegedacht met betrokken ondernemers en hun financiële dilemma’s,
     mogelijk vanuit lokale solidariteit en gedeelde achtergronden/sociale netwerken;
•    Het onderwerp blijft op het ambtelijke niveau hangen, bijvoorbeeld door versnippering in de
     organisatie of door twijfel op MT-niveau over de wenselijkheid van een aanpak;
                                                     23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>•    Er zijn geen of onvoldoende planmatige, beleidsmatige verbindingen tussen het veiligheidsbe-
     leid en het toezicht- en handhavingsbeleid;
•    De burgemeester is niet in staat, heeft niet het profiel om slagkracht rond het onderwerp te
     organiseren (en bijvoorbeeld weerstand bij collega-bestuurders te doorbreken);
•    Er is onvoldoende ambtelijke capaciteit of expertise (kritische massa) om een aanpak te ont-
     wikkelen en invulling te geven, in samenwerking met in- en externe partners.
Handreikingen uit de praktijk
Bredere bestuurlijke verankering en daarmee bestuurlijke slagkracht vereist verbinding van
het ondermijningsthema met thema’s zoals economische vitaliteit, kwaliteit van huisvesting en
maatschappelijke participatie. Dergelijke thema’s genieten stevig bestuurlijk draagvlak en raken
rechtstreeks aan meerdere bestuurlijke portefeuilles. Deels een kwestie van anders framen dus,
maar zeker niet alleen: de aanpak van ondermijning loopt per definitie via meerdere sporen.
Een integrale benadering is noodzakelijk. Het vraagstuk is te complex voor een eendimensionale
aanpak.
De aanpak van de ondermijning kan overigens ook onderdeel (bijvangst) zijn van beleid gericht op
sociale kwaliteit, bijvoorbeeld rond arbeidsmigranten en hun woonsituatie en afhankelijkheid van
werkgevers, uitzendbureaus en verhuurders.
  Uit de praktijk: Ondermijning en economische vitaliteit
  Deze gemeente ambieert een gezonde recreatiesector, gezond in de zin van zowel economisch vitaal als niet ‘be-
  smet’ met vormen van ondermijnende criminaliteit. Samenwerken met en het ‘in positie brengen van’ de onder-
  nemers staan daarbij voorop. Er is een meerjarig traject vastgesteld dat breed politiek-bestuurlijk draagvlak geniet.
  De benodigde middelen - onder meer voor een externe projectleider - zijn beschikbaar gesteld. Alle betrokkenen
  onderschrijven het belang van een vitale recreatiesector én herkennen dat ondermijning daarvoor een risico kan
  vormen.
  De focus van de aanpak ligt op gezonde bedrijfsvoering en ondernemerschap. Ondermijning moet daardoor minder
  ruimte, ‘gelegenheid’ krijgen. Samen met de ondernemers vanuit ‘iets positiefs’ een dam opwerpen tegen on-
  dermijning is het idee. Elk jaar worden enkele parken bezocht. De ondernemers zijn op de hoogte van het traject
  maar de bezoeken worden niet vooraf aangekondigd. Samen met de ondernemer worden benodigde maatregelen
  bepaald. Naast verloedering en brandveiligheidsrisico’s gaat het vooral om oneigenlijk gebruik/illegale verhuur aan
  personen afkomstig uit de Midden- en Oost-Europese EU-landen (MOE-landers) en verslavingsinstellingen. Om de
  ondernemers in de gelegenheid te stellen op eigen kracht maatregelen in uitvoering te brengen, geldt er een over-
  gangsregeling van vijf jaar.
Naast integraliteit is duidelijkheid essentieel: hoe ziet het college de kwetsbare locaties in het bui-
tengebied? Welk toekomstbeeld heeft zij bij recreatieparken, VAB’s, overige kwetsbare locaties?
Welke maatregelen en regelgeving zijn nodig? Via heldere, concrete keuzes geeft het bestuur een
handhaafbare vorm aan situaties. Deze keuzes dienen vervolgens vanzelfsprekend solide veran-
kerd te worden in beleidskaders en -programma’s.
                                                      24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>  Uit de praktijk: Van woonkwaliteit naar een handhaafbare situatie én minder ruimte voor ondermijning
  Op het recreatiepark binnen deze gemeente zijn al langere tijd relatief veel arbeidsmigranten (vooral MOE-landers)
  woonachtig. Sprake was van misstanden in de woonsituatie: veel te hoge huren voor veel te krappe en gedeelde
  units. De brandveiligheid was niet op orde. Verschillende ondernemers - verhuurders, uitzendbureaus - speelden
  een rol. Om de situatie duurzaam te verbeteren en uitwassen handhaafbaar te maken, is de helft van het park - het
  zgn. ‘afgesloten deel’ - herbestemd zodat er onder voorwaarden permanent gewoond kan worden.
  Deze maatregel doorbreekt de diffuusheid die er voorheen was: duidelijk is nu wat wel en niet kan. Aan onder-
  mijning gerelateerde fenomenen krijgen minder ruimte. Bovendien is de onderliggende maatschappelijke vraag/
  behoefte - menswaardige en veilige woonomstandigheden voor arbeidsmigranten - nadrukkelijk opgepakt. Deze
  maatschappelijke vraag vormde bestuurlijk gezien ook het vertrekpunt: de gemeente investeert al jaren in de
  woonsituatie van arbeidsmigranten elders binnen de gemeente. Dit beleid is nu uitgebreid naar het recreatiepark.
  De gekozen aanpak richt zich primair op verbetering van de woon- en leefsituatie van arbeidsmigranten, en ‘en
  passant’ worden vormen van ondermijning gefrustreerd, onmogelijk gemaakt.
Begin- en sluitstuk van de verankering is betrokkenheid van en draagvlak bij de gemeenteraad,
voor kaderstelling, financiering en de verbindingen met de samenleving. Deze rol wordt, mede
gelet op veranderingen in taken en rollen in de lokale democratie, steeds belangrijker. Duidelijk-
heid over het brede maatschappelijke belang – breder dus dan veiligheid – en de resultaten van
de bestuurlijke aanpak versterken dit draagvlak.
Bestuurlijke weerbaarheid kan in elk geval deels georganiseerd, afgedwongen worden. Belangrijke
pijlers voor zowel het programma Veilige Publieke Taak (VPT) als ambtelijke en bestuurlijke inte-
griteit zijn een collectieve, breed gedragen ‘basisnorm’ (‘zero tolerance’ bijvoorbeeld), concrete
maatregelen en randvoorwaarden (zoals klokkenluidersregelingen, protocollen, vertrouwensper-
sonen) én implementatie van normen en maatregelen in de praktijk (in primaire werkprocessen
maar ook als ‘gewoon’ onderwerp in het College en in werkoverleggen en functioneringsgesprek-
ken).
Burgemeesters nemen soms welbewust en ongeacht (of juist vanwege) bestuurlijke of maat-
schappelijke weerstanden het voortouw in de aanpak. Andere collegeleden worden daarbij op
maat betrokken. In dit soort situaties is er veelal een stevige ambtelijk-bestuurlijke wisselwerking
tussen de ambtenaren OOV en de burgemeester. Een ferme opstelling van de burgemeester
wordt in bepaalde gevallen vergemakkelijkt doordat deze nieuw is in de gemeente en daardoor in
een minder complexe wisselwerking staat met de lokale gemeenschap.
                                                       25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>  Uit de praktijk: Bestuurderskracht voor aanpak van ondermijning
  De burgemeester van deze gemeente kwam ‘van buiten’ en hanteerde vanaf het begin een frisse blik op misstanden
  binnen de gemeente met een ondermijningskarakter en het belang van een bestuurlijke aanpak. Dit geldt zowel
  voor risico’s rond bedrijven en gebouwen in het buitengebied als op recreatieparken. De complexe lokale verweving
  van economische factoren, sociale netwerken en politiek-bestuurlijke belangen is voor de burgemeester geen reden
  om ‘weg te kijken’: “Als ik het weet, moet ik er iets aan doen.” En, over de aanwezigheid van ondermijningsver-
  schijnselen: “Als het overal is, zal het ook wel hier zijn.”
  Er wordt stevig doorgepakt op bepaalde kwetsbare locaties, in enkele gevallen zonder eerst medebestuurders of ge-
  meenteraad te informeren waar dat normaal gesproken wel gebeurt. Dat wordt dan later alsnog gedaan. Dit heeft
  dan in zekere zin het karakter van een ‘schuldbetuiging’, maar er zijn intussen wél resultaten geboekt én op basis
  daarvan blijkt er ook politiek-bestuurlijk draagvlak te zijn. “Zoiets (de raad passeren) kan je maar één keer doen.”
De beleidsmatige verankering (inclusief verbindingen met bijvoorbeeld toezicht- en handhavings-
beleid) wordt ook wel op peil gebracht met behulp van formats en voorbeelden van bovenlokale
partners, zoals het RIEC en andere gemeenten.
Concluderend: doorpakken, bewust van eigen kwetsbaarheid
De bestuurlijke verankering van de aanpak laat in veel gemeenten te wensen over. Er is beperkt
bestuurlijk draagvlak binnen colleges. De bestuurlijke energie zit vooral bij de burgemeester,
binnen de veiligheidskolom. Verbindingen met andere portefeuilles worden onvoldoende gere-
aliseerd. Een andere prioriteitstelling speelt daarbij een rol, soms in combinatie met een zekere
weerstand, onwil: men ziet de ondernemers liever als ondernemers, wil de lokale gemeenschap
niet kwetsen, is beducht voor een negatief imago. De onvolkomen verankering frustreert de
bestuurlijke aanpak.
De aanwezigheid en bestuurlijk aanpak van ondermijnende criminaliteit kan druk zetten op amb-
telijke en bestuurlijke integriteit en de veiligheid van de publieke taakuitoefening. Risico’s kunnen
worden verkleind door voorzieningen te treffen: meld- en aangifteprotocollen, vertrouwensperso-
nen, intervisie en communicatie.
Communicatie met het publiek over de inzet op VPT en integriteit werkt preventief én inspirerend
richting partners. Meest basaal vraagt bestuurlijke weerbaarheid ondertussen om krachtdadige
prioritering als één overheid van de bestuurlijke aanpak van ondermijning. Onder deze condities
kan het lokaal bestuur, kwetsbaar maar gesterkt, zijn rol in de aanpak van ondermijning effectie-
ver gestalte geven.
                                                           26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>Pijler 3: Organisatorische verankering
Essentie van de opgave
De gemeentelijke organisatie moet in staat zijn om daadwerkelijk invulling te geven aan de be-
stuurlijke aanpak. Dit vereist voldoende capaciteit en deskundigheid, interne samenwerking, een
duidelijke aansturing en een adequaat (digitaal) informatiebeheer en informatie-uitwisseling.
De ambtelijke capaciteit binnen gemeenten voor veiligheidstaken, waaronder aanpak van onder-
mijning, is veelal bescheiden. Kleinere gemeenten zijn kwetsbaarder omdat capaciteit ontbreekt.
Die kwetsbaarheid zit misschien niet eens in een tekort aan uren voor de hoeveelheid werk, maar
meer in een tekort aan kritische massa voor de kwaliteit van uitvoering. Dat laatste vooral gelet
op de hoeveelheid van zaken en taken waarover deze capaciteit moet worden verdeeld: bestuur-
lijke advisering, in- en externe coördinatie, uitvoering en onderhouden netwerk.
Cruciaal is samenwerking met andere afdelingen, voor ambtelijke slagkracht maar ook gege-
ven het belang van integrale aanpak. In lijn met het beeld bij de bestuurlijke verankering en het
beschikbare instrumentarium zien we ook hier dat de integraliteit nog onvoldoende van de grond
komt: buiten OOV is er weinig affiniteit, awareness, energie rond het thema ondermijning en de
rol van de gemeente. Op MT-niveau is er niet altijd voldoende draagvlak, worden patronen niet
effectief doorbroken.
Wat zien we?
Bij capaciteit en expertise gaat het met name om ambtelijke capaciteit voor het ontwikkelen en
uitvoeren van de bestuurlijke aanpak. Uit het WODC onderzoek komt een interessante paradox
naar voren. Respondenten geven in meerderheid aan dat de aanpak van georganiseerde crimina-
liteit een integrale verantwoordelijkheid is van de hele gemeentelijke organisatie. Dat strookt met
het gegeven dat gemeenten de aanpak van georganiseerde criminaliteit als onderdeel zien van
een bredere publieke taak.
Opvallend is dan dat bij circa 75% van de Brabantse gemeenten de totale capaciteit voor de be-
stuurlijke aanpak uit minder dan 2 fte bestaat. Dat roept vragen op over de veronderstelde brede
verantwoordelijkheid, en de kwetsbaarheid van – met name kleinere – organisaties op dit punt.
  Capaciteit                             West-Brabant                 Oost-Brabant         Nederland
  < 1 fte                                     40%                          39%               67%
  1 – 2 fte                                   40%                          19%               22%
  3 – 4 fte                                   7%                           13%                5%
  5 – 10 fte                                  0%                            6%                5%
  > 10 fte                                    0%                            0%                1%
Figuur: beschikbare capaciteit voor aanpak georganiseerde criminaliteit (bron: WODC, 2016)
                                                     27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>Alle betrokkenen geven aan dat de aanpak van georganiseerde criminaliteit vraagt om actieve
bestuurlijke betrokkenheid, met name van de burgemeester. Die moet zich in een directe lijn
gesteund weten door de ambtelijke organisatie. De ambtelijke verantwoordelijkheid voor de be-
stuurlijke aanpak moet daarom hoog in de organisatie zijn verankerd, mede om te borgen dat er
een brede verankering in de organisatie is wat betreft het kunnen oppakken van signalen en een
goed samenspel tussen afdelingen.
Een goed ambtelijk samenspel lijkt – zeker in dit stadium – te vragen om borging hoog in de orga-
nisatie. Op dit moment is dat bij ongeveer een kwart van de Brabantse gemeenten het geval. In
deze gemeenten ligt de verantwoordelijkheid voor het aansturen van de organisatie en medewer-
kers die zijn belast met de bestuurlijke aanpak bij de gemeentesecretaris of een ander directielid.
Bij ruim de helft ligt de verantwoordelijkheid bij één of meer coördinatoren buiten de lijn.
                                         West-Brabant      Oost-Brabant              Nederland
 Eén cluster of afdeling                     33%               32%                      38%
 Integraal hele organisatie                  33%               32%                      25%
 Organisatiebreed netwerk                     7%                0%                      3%
 Integraal team                               7%                6%                      8%
 Geen vastomlijnde structuur                  7%               13%                      26%
Figuur: organisatorische verankering (bron: WODC, 2016)
Terugkerende knelpunten in de organisatorische verankering zijn:
•    Geringe ambtelijke capaciteit voor aanpak van ondermijning; het betreft veelal ‘slechts’ één
     thema in het brede takenpakket van de ambtenaren OOV;
•    Beperkte interne verbindingen en samenwerking rond dit thema tussen de relevante beleids-
     domeinen. Factoren als capaciteit en prioriteit spelen een rol. De integraliteit van de aanpak
     wordt hierdoor gehinderd; de ambtelijke betrokkenheid en ‘awareness’ van interne partners
     zijn niet optimaal;
•    Het leggen van verbindingen met maatschappelijke partners (met name de betrokken onder-
     nemers, eigenaren en/of beheerders): het ‘hoe’ en ‘waarom’ daarvan vormen niet zelden een
     zoektocht;
•    Onvolkomen voorzieningen voor ambtelijke en bestuurlijke integriteit en Veilige Publieke
     Taak: er is veelal wel awareness van de mogelijke relaties tussen ondermijnende criminaliteit
     en deze thema’s, maar deze wordt niet altijd effectief doorvertaald in preventieve en repres-
     sieve voorzieningen.
Handreikingen uit de praktijk
Ook op ambtelijk niveau binnen de gemeentelijke organisatie geldt: ‘samen sterk in het buitenge-
bied’. Om enige kans te maken tegen de overvloed aan middelen in het criminele circuit moeten
krachten worden gebundeld voor een integrale aanpak met veiligheid, handhaving, sociale zaken,
                                                    28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>economie, milieu en openbare ruimte. Dit begint met het integraal framen en beleidsmatig en
projectmatig verankeren van de ondermijningsaanpak. Vanuit die basis kunnen afdelingen capa-
citeit organiseren. Het gevoel voor en de kennis van signalen kunnen aangescherpt worden door
middel van awareness-trainingen.
Enthousiasme en echte betrokkenheid resulteren vaak uit het concreet aan de slag gaan met
casus. Dit sluit goed aan bij de brede ontwikkeling binnen het lokaal bestuur van opgavegestuurd
werken in teams. De ambtelijke top vervult daarin een belangrijke faciliterende en patroondoor-
brekende rol. Ook kunnen op dit niveau stappen gezet worden voor het op peil brengen van
basisvoorwaarden zoals voldoende capaciteit en middelen. Naast het werken met concrete casus
dragen ook awareness- trainingen bij aan de beoogde verbreding binnen de gemeentelijke organi-
satie.
We zien gemeenten ambtelijke slagkracht vergroten door capaciteit en expertise van buiten te
halen, bijvoorbeeld via een detacheringsconstructie met de politie.
Om voldoende financiële middelen beschikbaar te krijgen is werken aan voldoende politiek-be-
stuurlijk draagvlak noodzakelijk. Hierin investeren aan de voorkant kan zich letterlijk uitbetalen in
de vorm van een stevige financiële basis voor de aanpak. Verschilmakend voor het verkrijgen van
dit draagvlak zijn een integrale analyse als vertrekpunt, heldere omschrijving van de voorgeno-
men aanpak en verbindingen met de onderliggende maatschappelijke vraagstukken en de rol van
maatschappelijke partijen (ondernemers) in de aanpak. En eerlijk is eerlijk, ook incidenten met
veel maatschappelijke impact kunnen hier een belangrijke bijdrage leveren.
WeUitzien   gemeenten ambtelijke
      de praktijk:  Robuuste             slagkracht
                               opstart, goed  vervolg? vergroten door capaciteit en expertise van buiten te
halen, bijvoorbeeld via een detacheringsconstructie met de politie.
  Deze gemeente maakt nadrukkelijk werk van de aanpak van ondermijning in het buitengebied, vooral in relatie tot
  de VAB’s. Controle- en handhaving van een kritische selectie van VAB’s vinden integraal en methodisch doortim-
Om voldoende financiële middelen beschikbaar te krijgen is werken aan voldoende politiek-be-
  merd plaats. Voor het ‘neerzetten’ en uitvoeren van de aanpak beschikt de gemeente over externe coördinatieca-
stuurlijk   draagvlak
  paciteit van de politie;noodzakelijk.
                           daarvoor is eenHierin   investeren ‘aanmet
                                            detacheringsconstructie    dede
                                                                          voorkant’      kan zich Deze
                                                                             politie afgesproken.  letterlijk
                                                                                                        ‘blauwe’‘uitbetalen’
                                                                                                                    inbreng
inheeft
    de vorm    van een stevige
        zijn meerwaarde            financiële
                           zonder twijfel        basis
                                          bewezen.   Er isvoor de aanpak.
                                                           doorgepakt        Verschil-makend
                                                                      en de aanpak   ‘staat’ nu.   voor het verkrijgen
van dit draagvlak zijn een integrale analyse als vertrekpunt, heldere omschrijving van de voorge-
  Tegelijk aanpak
nomen      kleven eren
                     welverbindingen
                          bepaalde nadelen   aande
                                           met    een dergelijke detachering:
                                                     onderliggende            de interne ambtelijke
                                                                       maatschappelijke               borging - normaal
                                                                                               vraagstukken       en de rol
  gesproken   al een cruciaal onderdeel  - vraagt zo mogelijk  nog meer aandacht.   Daarbij  komt
van maatschappelijke partijen (ondernemers) in de aanpak. En eerlijk is eerlijk, ook incidenten   dat de ‘taal’  en organisa-
  tiecultuur van gemeente en politie in veel opzichten verschillen; dit compliceert de taak van de kwartiermaker nog
met veel maatschappelijke impact kunnen hier een belangrijke bijdrage leveren.
  eens.
We zien in de praktijk verder diverse voorbeelden van gemeenten die hun krachten bundelen
om de vereiste ambtelijke slagkracht te organiseren. Daarbij spelen twee constateringen een rol:
ondermijningsfenomenen zijn veelal bovenlokaal van aard en gaan, mede daardoor, de mogelijk-
heden van individuele, met name kleinere gemeenten te boven.
                                                           29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>   Uit de praktijk: Samenwerken voor ambtelijke en bestuurlijke slagkracht
   Deze gemeenten bundelen hun krachten (capaciteit, expertise en middelen) en hebben ook een gezamenlijk inter-
   ventieteam voor handhaving van (onder meer) ondermijningsverschijnselen. Hierdoor beschikken zij over kritische
   massa - awareness, tijdige en effectieve inzet van de juiste instrumenten, innovatie van instrumenten - en zijn zij in
   staat de vereiste continuïteit waar te maken. Deze gemeenten kunnen blijvend zichtbaar aanwezig en actief zijn in
   de strijd tegen vormen van ondermijning.
   Zoals de coördinerend gemeentesecretaris van het veiligheidsbeleid van deze gemeenten het uitdrukt: “De uitda-
   gingen die ondermijning impliceert, gaan de krachten van afzonderlijke gemeenten evident te boven, we moeten
   wel samenwerken.”
Concluderend: verankering buiten de veiligheidskolom noodzakelijk
De organisatorische verankering in de Brabantse gemeenten is lang niet altijd op het vereiste
niveau. Dit werkt negatief door in de bestuurskracht van de gemeente en belemmert een effec-
tieve bestuurlijke aanpak van de ondermijningsverschijnselen. Vanuit de constatering dat onder-
mijningsfenomenen bovenlokaal van aard zijn en de mogelijkheden van individuele, met name
kleinere gemeenten veelal te boven gaan, is blijven investeren in verbreding – het benutten van
capaciteit uit andere beleidsterreinen –noodzakelijk.
Pijler 4: Samenwerking en maatschappelijke coalities
Essentie van de opgave
Bij interne en externe samenwerking gaat het om samenwerking tussen de relevante gemeente-
lijke beleidsdomeinen (vooral Veiligheid, VTH, Economie en RO), samenwerking met bovenlokale
partners zoals politie, Openbaar Ministerie en Omgevingsdienst, samenwerking met andere ge-
meenten en samenwerking met maatschappelijke partners, zoals ondernemers en ondernemers-
verenigingen en inwoners in algemene zin.
Een effectieve aanpak van ondermijning vraagt om ‘één overheid’: afstemming en coördinatie van
prioriteiten en instrumenten, geïntegreerde samenwerking met en aansturing van uitvoerings-
partners. Samen aan de slag dus - samen de ondermijning op zoveel mogelijk plekken tegelijk
aanpakken, hinderen, voorkomen.
                                                        30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>Wat zien we?
Gemeenten, provincie en uitvoeringspartners werken deels samen, deels versnipperd. Gemeen-
ten zien de provincie nog beperkt als partner. De integraliteit en wederzijdse versterking zijn ook
in dit opzicht niet optimaal: beschikbare instrumenten, mogelijkheden van partners worden on-
voldoende benut, opdrachtverlening aan partners door gemeenten en provincie vindt niet altijd
gecoördineerd plaats, er is beperkt sprake van gecontroleerde en onderbouwde ontwikkeling en
bundeling van instrumenten vanuit verschillende invalshoeken op verschillende schaalniveaus.
Concrete kansen voor effectieve samenwerking en geïntegreerd optreden, zoals binnen de trajec-
ten ‘Samen tegen dumpen’ en ‘Samen Sterk in Brabant’, worden gemist of blijven liggen. Inzet van
instrumenten komt soms door toeval, op basis van toevallige persoonlijke contacten, tot stand.
In het algemeen geldt: er is geen gezamenlijke, robuuste prioritering van ondermijning in het bui-
tengebied, en dat heeft zijn doorwerking op de integraliteit en effectiviteit van de aanpak.
Veel ondernemers in het buitengebied - recreatieondernemers, agrarische ondernemers - hebben
het moeilijk. Veranderende consumentenvoorkeuren, economische ontwikkeling en regelgeving
zetten hun bedrijfsvoering onder druk. ‘Normale’ inkomsten vallen deels weg, gedane investerin-
gen blijken lastig terug te verdienen. Criminele netwerken maken gebruik van de kwetsbaarheid
van deze groepen, stellen ‘aantrekkelijke’ vormen van samenwerking voor, met stevige vergoedin-
gen voor het gebruik van gebouwen. De ondernemers ontplooien soms zelf ook actief criminele
activiteiten.
Sociaal-culturele eigenschappen van delen van de Brabantse samenleving – een weerbare onder-
klasse met een eigen invulling van zelfredzaamheid – vormen een omgeving waarin ondermijnen-
de criminele activiteiten kunnen gedijen. Bestuurskracht betekent op dit punt dat maatschappelij-
ke normen over acceptabel gedrag bespreekbaar worden gemaakt (‘van wegkijken naar melden’)
en burgers weerbaar worden gemaakt.
Handreikingen uit de praktijk
Het stimuleren van ondernemerschap kan een plek krijgen in beleid, bijvoorbeeld gericht op
vitaliteit, economische ontwikkeling van het buitengebied. Ondernemers kunnen in dat kader ‘op
maat’ gefaciliteerd worden via regelingen en flankerende maatregelen. Op de Veluwe worden
voorstellen ontwikkeld voor ‘beloningsplanologie’: ondernemers die bijdragen aan vitaliteit, krij-
gen meer planologische ruimte om te ondernemen.
Naast het faciliteren van ondernemerschap kunnen gemeenten via voorlichting en communicatie
werken aan maatschappelijke weerbaarheid: ondernemers komen meer te weten over de risico’s
van ondermijning én ervaren dat het bestuur hen niet in de steek laat. Deze contacten vinden bij
voorkeur zowel via ondernemersorganisaties als met individuele ondernemers plaats. Bestuurs-
krachtig optreden begint in de haarvaten van de samenleving.
                                              31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>Verschillende gemeenten investeren, samen met partners zoals het RIEC, in maatschappelijke
awareness en weerbaarheid door voorlichting aan en afstemming en samenwerking met onder-
nemersorganisaties zoals ZLTO en Recron.
  Uit de praktijk: Samen met en voor de ondernemers
  Gezien de omvang van het buitengebied is het lastig echt ‘vat’ te krijgen op de problematiek. Het is geen prioriteit
  in het veiligheidsbeleid van de gemeente. De burgemeester twijfelt over nut en meerwaarde maar ook over het
  effectieve ‘podium’ om dit onderwerp als prioritair te positioneren (“Ik overweeg al enkele jaren het in mijn nieuw-
  jaarstoespraak op te nemen”).
  De gemeente beschikt wel over een interventieteam voor ondermijnende criminaliteit, maar dit richt zich vooral
  op cases in verstedelijkt gebied. Daarnaast beschikt de gemeente over ‘groene BOA’s’ die de boerderijen periodiek
  bezoeken. Ook is er afstemming met de omgevingsdienst over de wijze waarop zij ‘oog en oor’ kunnen zijn voor dit
  thema. Een belangrijke lijn in de aanpak van de gemeente is maatschappelijke awareness en weerbaarheid. Afstem-
  ming en samenwerking met bijvoorbeeld ZLTO zijn opgenomen in het Actieplan aanpak ondermijnende criminali-
  teit. De burgemeester heeft zelf periodiek contact met ZLTO over dit onderwerp.
Concluderend : opgavegestuurd werken over organisatiegrenzen heen
De integraliteit en wederzijdse versterking zijn niet optimaal: beschikbare instrumenten, mogelijk-
heden van partners worden onvoldoende benut, opdrachtverlening aan partners door gemeenten
en provincie vindt niet altijd gecoördineerd plaats.
Een effectieve aanpak van ondermijning vraagt om ‘één overheid’: afstemming en coördinatie van
prioriteiten en instrumenten, geïntegreerde samenwerking met en aansturing van uitvoerings-
partners. Samen aan de slag dus - samen de ondermijning op zoveel mogelijk plekken tegelijk
aanpakken, hinderen, voorkomen. Onder deze condities renderen de bestuurlijke mogelijkheden
en instrumenten van gemeenten en partners optimaal.
Integraliteit is vooral een kwestie van organiseren. Het betrekken van de benodigde partners
en het inzetten van de instrumenten die zij ter beschikking hebben. De opgave bepaalt welke
partners relevant zijn en welke niet. Vanuit de opgave is de eigen organisatie in feite irrelevant:
de eigen organisatie en die van anderen komen vanuit de aard van de problematiek in elkaars
verlengde te liggen.
De essentie van de bestuurlijke aanpak is het indammen, géén ruimte bieden aan criminele
activiteiten. Cruciale partner daarbij zijn de risicogroepen zelf. door ondernemers het onderne-
men mogelijk te maken, dan wel mogelijkheden te creëren om reële alternatieven te ontwikkelen
kunnen zijn de criminele verleiding beter weerstaan.
                                                       32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>Pijler 5: Instrumentarium
Essentie van de opgave
De bestuurlijke bereidheid tot actie wordt pas effectief als het bestuurlijk instrumentarium op
orde is. Dit vereist dat de benodigde kennis en capaciteit voorhanden zijn, dat de instrumenten
beschreven en geconcretiseerd zijn in onder meer handelingsprotocollen, samenwerkingsafspra-
ken en outputindicatoren en dat er bestuurlijke dekking is voor de inzet van de instrumenten.
Belangrijke instrumenten zijn vergunning, toezicht en handhaving, RO-maatregelen en -plannen,
subsidies. Bij handhaving gaat het zowel om reguliere als meer projectmatige integrale hand-
having. Beleidsmatig zijn de instrumenten gerelateerd aan veiligheidsbeleid en RO-beleid maar
bijvoorbeeld ook sociaal en economisch beleid.
Het instrumentarium heeft bij voorkeur een integraal karakter. Denk bijvoorbeeld aan de com-
binatie van bestemmingsplanwijziging, toezicht en een financiële regeling voor ondernemers,
mogelijk bij zowel recreatieparken als VAB’s. Instrumenten vanuit verschillende beleidsdisciplines
en van verschillende partners dienen in samenhang ingezet te worden. Ook is het zaak reeds
voorhanden en getoetste instrumenten van partners te benutten.
Wat zien we?
Uit het WODC onderzoek komt naar voren dat in Brabant in vergelijking met het Nederlands
gemiddelde sprake is van een relatief gestructureerde aanpak. In 28% van de onderzochte Bra-
bantse gemeenten vindt uitvoering plaats op basis van een bredere visie op de problematiek. Dat
is ongeveer twee keer zo hoog als in Nederland gemiddeld. Circa een vijfde deel van de Brabantse
respondenten geeft aan dat de uitvoeringsstrategie wordt bepaald door de kennis en capaciteit
van de organisatie.
Geen enkele gemeentelijke respondent geeft aan dat bedreiging van bestuur of medewerkers een
rol speelt bij de keuze van de strategie. In de factoren die de keuze voor de strategie bepalen zijn
er geen verschillen in gemeentegrootte.
                                         West-Brabant                 Oost-Brabant  Nederland
 Visie op problematiek                       40%                          23%          15%
 Incidenten en effecten                      20%                          10%          28%
 Kennis en capaciteit organisatie            20%                          23%          29%
 Besluit gemeenteraad                         0%                           3%          4%
 Visie en rol burgemeester                    7%                          19%          19%
Figuur: Uitvoeringsstrategie aanpak georganiseerde criminaliteit (bron: WODC)
                                                     33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Ongeveer 10% van de Brabantse gemeenten volgt een min of meer passieve aanpak (piepsysteem
of aanpak van excessen en incidenten). Ongeveer een kwart richt zich bij de aanpak vooral op het
aandragen van zaken bij het RIEC en de partners. Ongeveer de helft van de Brabantse gemeenten
geeft aan min of meer actief uitvoering te geven aan de bestuurlijke aanpak: door actieve regie-
voering (29%) of actief proberen zicht te houden op ontwikkelingen en daar naar te handelen
(22%).
                                         West-Brabant                 Oost-Brabant  Nederland
  Piepsysteem                                 0%                           3%          9%
  Signaleren en aandragen                    33%                          19%          34%
  Actief monitoren en handelen               40%                          13%          19%
  Aanpak excessen en incidenten              13%                           3%          12%
  Regievoerend eigen prioriteiten             0%                          45%          24%
Figuur: Uitvoeringsstrategie aanpak georganiseerde criminaliteit (bron: WODC)
Grotere gemeenten kwalificeren hun uitvoeringstrategie meer als regievoerend en actief zicht
houden dan kleinere gemeenten. Respondenten van kleinere gemeenten kwalificeren hun uitvoe-
ringsstrategie overwegend als piepsysteem en gericht op het aanpakken van excessen en inciden-
ten.
Gemeenten zijn beperkt aanwezig in het buitengebied: controle en handhaving van recreatiepar-
ken en VAB’s zijn geen routine, eerder uitzondering. Er wordt daardoor weinig geconstateerd en
er is ook geen preventieve werking. Er wordt vooral nog gedacht en gehandeld vanuit de over-
heid, niet vanuit (het frustreren van) de criminele activiteiten. Opvallend is verder dat er vaak
geen eenduidig beeld is van wat de inzet van het instrumentarium eigenlijk zou moeten opleve-
ren. Dat frustreert de beleving over de effectiviteit van de aanpak.
We zien uiteenlopende beelden over de gemeentelijke rol: die van mede-crimefighter van de po-
litie en OM of een meer complementaire rol waarin gemeenten vanuit bredere maatschappelijke
doelstellingen bevoegdheden en middelen inzet. Criminaliteit is daar dan een onderdeel van. Dit
laatste impliceert dat de aanpak van criminaliteit een aandachtspunt zou moeten zijn in elk ge-
meentelijk beleidsdocument of besluit van een gemeente en niet alleen in de bestuurlijke aanpak.
Uit onze gesprekken komen de volgende factoren naar voren die in de praktijk bij de inzet van
instrumentarium een rol spelen:
•     Onbekendheid met de precieze, effectieve aangrijpingspunten voor bestuurlijke inzet op deze
      fenomenen. Dit hangt samen met het nog relatief jonge karakter van dit onderdeel van de
      bestuurlijke aanpak van ondermijning;
•     Onvoldoende interne verbindingen tussen veiligheidsbeleid, toezicht- en handhavingsbeleid
      en ander gerelateerd beleid (verkokering);
•     Onvoldoende ambtelijke capaciteit voor gedegen programmering, samenwerking en imple-
      mentatie van instrumenten;
                                                     34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>•    Onvolkomen kennis en benutting van reeds voorhanden instrumenten, formats, regelingen
     van lokale en bovenlokale partners. Toepassing van beschikbare en getoetste instrumenten
     komt soms toevallig tot stand, bijvoorbeeld door persoonlijke contacten tussen functionaris-
     sen van verschillende organisaties.
Handreikingen uit de praktijk
Op diverse plekken zien we dat gemeenten stappen zetten om het basisinstrumentarium voor de
aanpak van ondermijning te versterken en stabiliseren. Gemeenten kiezen daarbij, samen met
partners, voor verschillende paden. Sommige gemeenten ‘doen het gewoon’, gaan aan de slag:
het ontbreken van een uitgekristalliseerd instrumentarium is geen reden om de aanpak – bijvoor-
beeld een integraal handhavingstraject – uit te stellen.
  Uit de praktijk: Aan de slag: een aanpak om van te leren
  Deze gemeente voert een integrale controle- en handhavingsaanpak van VAB’s in het buitengebied. De aanpak
  heeft gaandeweg zijn vorm gevonden. Er waren al langere tijd zorgen over bedrijven en leegstand in het buitenge-
  bied. Een reeks dumpingen van drugsafval vormde de concrete aanleiding om aan de slag te gaan. Op dat moment
  was nog niet duidelijk hoe dat moest, eerst zijn capaciteit en expertise georganiseerd. Zoals de burgemeester het
  verwoordt: “We zijn gewoon aan de slag gegaan.”
  Deze burgemeester hanteert het adagium dat een bestuurder bij tekenen van verloedering en misstanden, bij een
  onderbuikgevoel dat er iets aan de hand is, niet stil kunt blijven zitten. Uit tactische overwegingen heeft de burge-
  meester er soms nadrukkelijk voor gekozen om vooraf beperkt te communiceren met de bredere politiek-bestuurlij-
  ke omgeving, om niet te veel afgeremd te worden in de aanpak.
  Bevindingen en ervaringen worden vastgelegd zodat de gemeente zelf én andere gemeenten gefundeerd vervolg-
  stappen kunnen zetten. Deze olievlekwerking vormt zelfs één van de hoofddoelstellingen van de aanpak.
Andere gemeenten gaan meer beredeneerd te werk: zij voeren eerst een integrale analyse van
bedreigingen en oplossingsrichtingen uit en ontwikkelen en implementeren vervolgens een meer-
jarig programma, bijvoorbeeld voor de vitalisering van vakantieparken.
  Uit de praktijk:  Een solide instrument voor krachtige en snelle interventies
  De gemeenten binnen dit basisteam hebben een gezamenlijk handhavingsinterventieteam, inclusief een vaste,
  ‘dedicated’ coördinator. Het team kan snel in actie komen op locaties en rond processen waar ondermijning ver-
  moed wordt en integrale handhaving de geëigende weg is. Het team is zelfsturend, selecteert zelf casus en krijgt
  die bestuurlijk bekrachtigd via de basisteamdriehoek. De burgemeester van de betreffende gemeente wordt in dit
  proces betrokken.
  De handhaving van ondernemers wordt zodanig vormgegeven dat tegelijk geïnvesteerd wordt in maatschappelijke
  weerbaarheid. Het instrumentarium en de werkwijzen van het team zijn beproefd en doorontwikkeld via een pilot
  rond het onderwerp arbeidsmigranten in relatie tot illegale bewoning/huisvesting, uitbuiting en mensenhandel. In
  2017 staat het buitengebied prominent op de agenda. Versterking van de informatiepositie is daarbij een belangrij-
  ke eerste stap.
                                                        35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>We zien vormen van kruisbestuiving en leren ontstaan. Gemeenten en partners ontwikkelen
samen, in een pilot-setting, formats en instrumenten voor onderdelen van de aanpak, die daarna
op bredere schaal kunnen worden toegepast. De resultaten, lessen van innovatieve, min of meer
pilot-achtige aanpakken worden beschreven en gedeeld met andere gemeenten.
  Uit de praktijk: Benutting van een door partners ontwikkeld en getoetst format
  Deze gemeente heeft in 2016 een integrale controle- en handhavingsactie op VAB’s uitgevoerd. Daarbij is gebruik
  gemaakt van het format daarvoor zoals dat ontwikkeld is door de Omgevingsdienst Oost-Brabant en het Regionaal
  Milieuteam van de politie Oost-Brabant. Dit format, dat de samenwerking tussen gemeenten en verschillende hand-
  havingspartners structureert, is al in zo’n acht gemeenten toegepast. Kern van de aanpak is een integrale actiedag
  waarop een zorgvuldig geselecteerde groep VAB’s door een integraal team wordt gecontroleerd.
  De toepassing van deze werkwijze in de gemeente was vooral te danken aan het persoonlijke contact tussen de
  coördinator toezicht en handhaving van de gemeente en één van de betrokken functionarissen van het regionaal
  milieuteam, een min of meer toevallige omstandigheid. Andere factoren waren de ‘actiebereidheid’ van de burge-
  meester en het feit dat er binnen de raad vragen bestonden over de kwetsbaarheid van het buitengebied. Anno
  2017 doet zich de vraag voor of herhaling van de controles - ‘continuïteit - haalbaar zal zijn. Het belang daarvan
  wordt nadrukkelijk onderkend.
Concluderend: effectiever opereren door te denken vanuit criminele activiteit
In de praktijk is nog beperkt sprake van een integrale aanpak. De bestuurlijke aanpak is nog sterk
verweven met de veiligheidskolom en de daar gebruikte instrumenten. Het accent ligt op hand-
having, flankerende instrumenten op ruimtelijk, sociaal en economisch gebied worden versnip-
perd ingezet. Samenwerking met bovenlokale partners voor integrale inzet in het buitengebied
komt deels tot stand, maar kent een lage intensiteit en slagkracht.
Een integrale inzet van instrumenten kan worden gerealiseerd door meer te denken vanuit de cri-
minele activiteit. Werken met modellen die zijn opgezet vanuit het opwerpen van barrières tegen
(het ontstaan van) criminele activiteiten helpen daarbij. Het onderling uitwisselen van bewezen
effectieve praktijken helpt bij het bouwen van aanpakken specifiek gericht op de drie onderschei-
den locaties in het buitengebied.
Grotere gemeenten werken met een meer gestructureerde aanpak dan kleinere gemeenten, die
overwegend werken met een piepsysteem, gericht op het aanpakken van excessen en incidenten.
Door samen op te trekken kan de benodigde ambtelijke capaciteit meer in lijn worden gebracht
met de opgave en meer gericht worden op preventie.
                                                       36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>6     Hoe provincies bijdragen aan bestuurskracht
 Breed potentieel provinciaal handelingsrepertoire
 Het Interprovinciaal Overleg (IPO) onderscheidt de volgende provinciale kerntaken:
 1.    Duurzame ruimtelijke ontwikkeling, waaronder waterbeheer
 2.    Milieu, energie en klimaat
 3.    Vitaal platteland, natuurbeheer & ontwikkeling natuurgebieden
 4.    Regionale bereikbaarheid en regionaal openbaar vervoer
 5.    Regionale economie
 6.    Culturele infrastructuur en monumentenzorg
 7.    Kwaliteit van het openbaar bestuur
 Als gevolg van nieuwe wet- en regelgeving, onder andere de Wet veiligheidsregio’s, door bezuini-
 gingen en een herbezinning op het provinciale takenpakket kunnen we stellen dat (sociale) veilig-
 heid geen provinciale kerntaak is. Specifieke verantwoordelijkheden en wettelijke bevoegdheden
 ontbreken goeddeels. Veiligheid wordt veelal gekoppeld aan beheersing van risico’s voor natuur,
 milieu en mens bij de uitoefening van bedrijvigheid. Vergunningverlening, toezicht en handhaving
 zijn daarbij de primaire invalshoek. Veiligheid of criminaliteitsbestrijding mag dan geen provincia-
 le kerntaak op zich zijn, het is evident dat het onderwerp raakvlakken heeft met de terreinen die
 wel als kerntaak worden gezien.
 Op de onderscheiden kerntaken kan de provincie verschillende rollen innemen. De provincie
 Noord-Brabant onderscheidt voor zichzelf de volgende rollen:
 •    Opdrachtgever en uitvoerder: In haar rol als opdrachtgever voor uitvoering legt de provincie
      uitvoerende taken zoveel mogelijk bij andere instanties, uiteraard vanuit professioneel op-
      drachtgeverschap. Strategische uitvoeringszaken worden daarbij waar mogelijk in huis gehou-
      den;
 •    Gebiedsregisseur: Als gebiedsautoriteit is de provincie verantwoordelijk voor een scherpe
      langetermijnvisie op de toekomst van de provincie. De provincie verbindt partijen met elkaar
      en schept ruimtelijk-economische condities. Waar nodig maakt de provincie gebruik van haar
      doorzettingsmacht;
 •    Toezichthouder: Als kwaliteitsbewaker gaat de provincie sober te werk. De gemeentelijke
      bestuurslaag moet volwassen en zelfredzaam zijn. Waar mogelijk houdt de provincie systeem-
      toezicht en controleert en signaleert ze beperkt of het systeem in de praktijk werkt of dat er
      zaken zijn die misgaan;
 •    Partner: provincies vervullen meer en meer een procesrol, waarbij ze agenderen, partijen bij
      elkaar brengen en verbindingen leggen. Ondersteuning van initiatieven van anderen kan met
      kennis, passende beleidsruimte, toegang tot netwerken, capaciteit en financiële middelen.
                                                37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>Als we kijken naar mogelijke provinciale rollen en die koppelen aan de vijf pijlers van bestuurs-
kracht, dan ontstaat een breed potentieel handelingsrepertoire waarmee provincies een bijdrage
kunnen leveren aan het ontwikkelen van lokale bestuurskracht en de bestuurlijke aanpak van on-
dermijnende criminaliteit in het buitengebied. Met dit repertoire kunnen provincies – waar daar
noodzaak of behoefte aan bestaat – bijdragen aan de ontwikkeling van lokale bestuurskracht. Het
biedt mogelijkheden voor generieke bijdragen en maatwerk aan gemeenten en specifieke opga-
ven.
We schetsen hierna de stand van zaken, dilemma’s en handreikingen uit de onderzochte provinci-
ale praktijken aan de hand van de vijf pijlers van bestuurskracht.
Bestuurlijk bewustzijn
De agrarische sector staat in alle provincies onder druk. Dat leidt politiek tot uiteenlopende
reacties, van de helpende hand bieden tot daadkrachtig omvormen. In de eerste stroming is het
lastigvallen van de sector die het toch al moeilijk heeft met bijvoorbeeld handhavingscontroles
niet populair. Wegkijken ligt dan op de loer, of in elk geval niet het bestuurlijk prioriteit geven en
alloceren van extra capaciteit.
Het provinciale bestuurlijke bewustzijn is volop in ontwikkeling. In diverse gesprekken kregen we
een eerste reactie dat de aanpak van ondermijnende criminaliteit geen provinciale taak is. Provin-
cies opereren rolbewust en zien gemeenten en – vooral – hun ketenpartners politie en justitie als
primaire probleemeigenaar.
Vervolgens blijkt dat alle onderzochte provincies wel degelijk partner zijn in de strijd tegen
ondermijnende criminele activiteiten. De provincies willen bijdragen aan de gedachte van ‘één
overheid’. Daarom ondersteunen zij initiatieven en programma’s van de diverse samenwer-
kingspartners. Er is door de provincies vooral geïnvesteerd in het vergroten van de (bestuurlijke)
bewustwording en het gevoel van urgentie bij gemeenten. De provincies hebben een rol vervuld
in het leggen van verbindingen, het bevorderen van de samenwerking en partijen gestimuleerd
commitment uit te spreken om daadwerkelijk samen op te treden.
Net als de burgemeester heeft de commissaris van de Koning veiligheid in zijn portefeuille. Ook
de kwaliteit en integriteit van het openbaar bestuur is een aanknopingspunt voor provinciale
betrokkenheid bij het vraagstuk van ondermijnende criminaliteit. Uit eerder onderzoek naar de
rol van commissarissen is naar voren gekomen dat sprake is van een persoonlijke invulling van het
ambt en dat commissarissen in de praktijk ook activiteiten vervullen zonder wettelijke taakop-
dracht. Steeds vaker wordt een beroep gedaan op de commissaris als bindend en gezaghebbend
orgaan bij (boven)lokale aangelegenheden.
De commissaris van de Koning van Noord-Brabant onderscheidt zich door ondubbelzinnig een ac-
tieve rol op het onderwerp ondermijnende criminaliteit te pakken. Hij is een geëngageerd ambas-
sadeur door te agenderen, door verbindingen te leggen binnen en buiten Brabant, en door debat
en kennisuitwisseling te organiseren en gesprekspartner te zijn voor burgemeesters.
                                              38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>De commissarissen in de andere onderzochte provincies treden wellicht wat minder op de voor-
grond, maar benutten hun reguliere werkzaamheden nadrukkelijk om het thema ondermijning te
agenderen, bespreekbaar te maken en partijen te verbinden.
Bestuurlijke verankering en weerbaarheid
Gelet op de kerntaken van de provincies is het buitengebied bij uitstek een provinciale aangele-
genheid. Vanuit de bescherming van natuur, milieu en gezondheid – bijvoorbeeld van dumpingen
en lozingen – zien provincies de aanpak van criminele activiteiten als een belangrijke opgave. In
alle provincies zien we voorbeelden dat provincies verantwoordelijkheid nemen in de aanpak van
milieucriminaliteit. De provinciale bemoeienis vindt plaats vanuit de opdrachtgevende rol rich-
ting de omgevingsdiensten, die een (deel van de) vergunningverlening, toezicht en handhaving
uitvoeren.
Zo is er in Limburg binnen het thema milieucriminaliteit onder aansturing van de provincie Lim-
burg de expertmeeting ‘Samen sterk tegen dumpen’ georganiseerd en is in de Stuurgroep RIEC
het ‘Masterplan Limburg-drugslab-vrij’ vastgesteld. Dit plan heeft tot doel om drugsafvaldumpin-
gen, die schadelijk zijn voor milieu en gezondheid, in preventieve zin te bestrijden. De provincie
participeert verder in de Unit Opsporing Milieu Limburg, een samenwerkingsverband op het ge-
bied van de strafrechtelijke opsporing van de (middel)zware en georganiseerde milieucriminaliteit
van de politie eenheid Limburg, het Functioneel Parket en de provincie Limburg.
Noord-Brabant kent het programma Samen tegen Dumpen. Dit is gericht op het snel en veilig
opruimen van drugsafval en het voorkomen van dumpingen en het bewust maken van toezicht-
houders en burgers van de gevaren en de mogelijke aanwezigheid van labs of dumpingen.
In Zeeland loopt een traject ter identificatie van gezamenlijke handhavingsprioriteiten en inte-
grale inzet daarop. Partners zijn de provincie, Taskforce Brabant Zeeland, de omgevingsdiensten,
politie en Openbaar Ministerie. Belangrijke aanjager van dit traject was de presentatie van het
ondermijningsbeeld van Zeeland door het RIEC. Prioriteit is gelegd bij een aantal geïdentificeerde
bedrijven die verdacht worden van criminele activiteiten en het thema illegale
asbestverwijdering .
Binnen de colleges van Gedeputeerde Staten is het thema belegd bij de commissarissen van de
Koning. In Gelderland en Brabant wordt de koppeling gelegd met de portefeuille bestuurskracht.
Verder zien we verbindingen met de portefeuilles handhaving en economisch beleid.
De Limburgse insteek in de bestuurlijke aanpak van criminaliteit is primair geënt op het thema
integriteit. Door het weerbaar maken van het lokaal bestuur wil de provincie een bijdrage leveren
aan het bestrijden en voorkomen van ondermijnende criminele activiteiten. Belangrijk voertuig
zijn de stuurgroep en werkgroep Integriteit Limburg. Deze zijn onderdeel van de samenwerkings-
structuur in Limburg waarbij de gemeenten, de waterschappen en de provincie Limburg samen-
werken op het gebied van integriteitsbevordering.
                                               39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Ook in de andere provincies vormt integriteit een belangrijk aangrijpingspunt. Het Zeeuwse
provinciale Bibob-beleid is onder meer gericht op het voorkomen van ongewenst en onbedoeld
faciliteren van ondermijnende criminaliteit. De toepassing op omgevingsvergunningen geschiedt
door de betrokken omgevingsdienst. Bij vermoeden van ondermijning is er samenwerking met
het RIEC. Provinciale Staten van Zeeland hebben eind 2016 € 150.000 extra vrijgemaakt ter onder-
steuning van de aanpak in de periode 2017 – 2019.
Organisatorische verankering
Versnippering is – net als bij gemeenten – ook bij de onderzochte provincies een issue. Het thema
ondermijning is – al dan niet expliciet – belegd bij de kabinetten van de commissarissen van de
Koning (in Noord-Brabant: afdeling Kabinetszaken). Vanwege de bijzondere positionering van deze
onderdelen in de provinciale organisatie blijkt het leggen van verbanden met relevante onderde-
len van de lijnorganisatie lastig.
Om meer samenhang aan te brengen in de provinciale aanpak en over de volle breedte het pro-
vinciaal handelingsrepertoire te benutten is door de provincie Gelderland een ontwikkelprogram-
ma Weerbare overheid opgestart en een coördinator Weerbare Overheid aangesteld. Het doel
is om samenhang aan te brengen in de – bestaande en nieuw te ontwikkelen – bijdragen van de
provincie Gelderland aan de aanpak van ondermijnende criminele activiteiten, langs drie lijnen:
ondersteunen van partners in projecten en bewustwording, integriteitsbevordering en het beter
benutten van bestaande beleids- en ontwikkelkracht van de provincie op diverse beleidsterreinen.
We zien provinciale initiatieven in het bieden van een ‘verlengde organisatie’. Provinciale mede-
werkers nemen het projectleiderschap of de coördinatie op zich, bijvoorbeeld rondom subsidie-
regelingen voor het opruimen van drugsafval, en treden op als kennisbron voor hun collega’s op
lokaal niveau.
Samenwerking en maatschappelijke coalities
Uit de WODC Monitor 2016 komt naar voren dat gemeenten vooral samenwerken met de politie
(92%), het RIEC (87%) en andere gemeenten (64%). De samenwerking is veel minder intensief
met provincies, de FIOD, Inspectie SZW en overige partners, zoals de Koninklijke Marechaussee.
In Brabant geeft bijna 80% van de gemeentelijke respondenten aan geen of incidenteel contact te
hebben met de provincie als het gaat over de bestuurlijke aanpak.
Die uitkomst is opmerkelijk, aangezien de provincie zich zeer actief opstelt als partner in het
Programma Samen Sterk in Brabant (SSiB), waar ook alle gemeenten bij aangesloten zijn. Dit
programma richt zich op drie speerpunten: afvaldumpingen, stroperij en wildcrossen. Binnen
deze speerpunten heeft SSiB vijf functies. Dit betreft het (1) signaleren van overtredingen en het
versterken van oog- en oorfunctie, (2) meldpunt waar informatie wordt ontvangen en doorgezet
naar partners, (3) handhaven door eigen regiohandhavers of bevoegde partners, (4) informatie
registreren, analyseren en rapporteren en (5) netwerken opzetten waarbinnen betrokkenen in het
buitengebied elkaar ontmoeten en kennisdelen.
                                              40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>SSiB heeft bijna 80 partners. Naast de Brabantse gemeenten zijn dat de waterschappen, waterbe-
drijven, omgevingsdiensten, provincie, Openbaar Ministerie, politie, de terreinbeheerders Bra-
bants Landschap, Staatsbosbeheer en Natuurmonumenten. De meerwaarde van de samenwer-
king binnen SSiB zit in het samen en gecoördineerd integraal optreden.
Gelderland kent sinds 2016 het programma ‘Samen weerbaar’, een samenwerkingsverband van
provincie en gemeenten, Openbaar Ministerie, Veiligheidsregio, RIEC, Belastingdienst en Politie in
Gelderland-Midden om gezamenlijk ondermijning integraal aan te pakken. Het programma heeft
als doelen: brede aanpak van ondermijnende criminaliteit, vergroten van de weerbaarheid van de
overheid en vergroten van de weerbaarheid van de maatschappij.
Brabant zoekt ook bij de Brabantse Aanpak Leegstand de samenwerking met gemeenten. Het is in
dit programma expliciet de opdracht om als één overheid – in de geest van de Omgevingswet – te
werken. Dat krijgt (sub)regionaal en ook door samenwerking met gemeenten vorm. Met wet-
houders van 20 Brabantse gemeenten die vooroplopen in de VAB-aanpak is geregeld bestuurlijk
overleg en worden afspraken gemaakt over capaciteit, het delen van informatie en het ontwikke-
len van nieuw instrumentarium.
In Limburg heeft de Limburgse Land- en Tuinbouwbond (LLTB) eind 2016 een Meldpunt Criminali-
teit Buitengebied geïntroduceerd. Hier kan anoniem melding worden gedaan over criminaliteit en
misdaad in het buitengebied. De LLTB wil een totaaloverzicht krijgen van alle soorten criminaliteit
waar boeren en tuinders mee worden geconfronteerd. De provincie is geen partner in dit initia-
tief.
Alle provincies zijn actief op het dossier van de vakantieparken. In het Gelderse programma Vitale
Vakantieparken Veluwe werken gemeenten, provincie, recreatieondernemers en kennisinstellin-
gen samen. Doel van de samenwerking is het realiseren van een divers en kwalitatief goed aan-
bod van vakantieparken, dat een sterke schakel vormt in het hele toeristisch-recreatieve aanbod
van de Veluwe. Vitale Vakantieparken kent primair een economische insteek en heeft daarnaast
via het spoor Veiligheid & Leefbaarheid ook aandacht voor criminele activiteiten op recreatie- en
vakantieparken. De provincie Gelderland neemt deel in de Stuurgroep Vitale Vakantieparken en
levert een substantiële financiële bijdrage.
De provincie Limburg heeft recent 1,5 miljoen euro uitgetrokken voor het ‘Actieplan versterken
ondernemerschap in de toeristisch-recreatieve sector’. Dit plan voorziet in ondersteuning van
ondernemers bij het maken van keuzes voor de toekomst van hun bedrijf, het ontwikkelen van in-
vesteringsplannen, kennisverbreding en het stimuleren van nieuw aanbod voor de toerist, waarbij
wordt samengewerkt met ondernemers uit andere sectoren zoals natuur, cultuur of sport.
                                               41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>Instrumentarium
Alle vier de provincies hebben een soort basisinstrumentarium ingevuld: ze dragen bij aan de
RIECs, zijn partners in het Convenant ten behoeve van Bestuurlijke en Geïntegreerde Aanpak
Georganiseerde Criminaliteit, hebben beleid voor de toepassing van de wet Bibob bij vergunning-
verlening of intrekking van vergunningen en hebben subsidiemogelijkheden voor een bijdrage in
de opruimkosten van de dumping van drugsafval.
In het algemeen kunnen we stellen dat er nog beperkt naar het buitengebied gekeken wordt door
een ondermijningsbril. De alertheid dat beiden met elkaar te maken hebben, is groeiende maar
nog niet breed uitgewerkt of vastgelegd. In hun rol als kadersteller – via beleid, regels en verorde-
ningen – valt op dat de verschillende lijnen in de bestuurlijke aanpak van georganiseerde crimina-
liteit alleen in Gelderland met elkaar verbonden zijn in een samenhangend programma.
Er zijn wel voorbeelden waarop verder kan worden gebouwd vanuit diverse beleidsterreinen. Zo
is in het recente leegstandsbeleid van de provincie Noord-Brabant expliciete aandacht voor het
risico van criminele activiteiten in VAB’s. Dit is onder andere vertaald in een programmatische
aanpak van toezicht en handhaving. In de (sub)regionale samenwerkingsagenda's van provincie
en gemeenten in de aanpak van VAB’s is versterking en vernieuwing van toezicht en handhaving
één van de programmalijnen (bijvoorbeeld in West-Brabant, Zundert e.o.).
Noord-Brabant is samen met gemeenten en omgevingsdiensten het project ‘Intensivering toe-
zicht veehouderij’ gestart. Doel hiervan is dat alle 10.000 veehouderijbedrijven in Brabant in
de komende drie jaar door toezichthouders worden bezocht. Aanleiding is het zoeken naar een
nieuwe balans tussen de sector, omgeving en gezondheid. Van daaruit worden ook de risico’s op
het faciliteren van criminele activiteiten in beeld gebracht.
Noord-Brabant heeft verder vanuit het ruimtelijke ordeningsspoor meegewerkt aan het mogelijk
maken van permanente bewoning op een aantal recreatieparken met maatwerk vanuit de Veror-
dening ruimte. Vanuit de Woonagenda en het programma Leegstand wordt gekeken naar moge-
lijke en nodige vervolgacties. Ook Zeeland en Limburg zijn op dit terrein actief, waarbij de insteek
wordt gekozen van vitalisering van het buitengebied.
In Zeeland wordt vrijkomende agrarische bebouwing geframed als mogelijke Nieuwe Econo-
mische Dragers (NED’s). Er wordt in de provincie vanaf het jaar 2000 kritisch gekeken naar de
bestemming van vrijkomende bebouwing. Het beeld is dat vanaf 10 kilometer uit de kust verpau-
pering speelt en daarmee verhoogde risico’s van vooral illegale bewoning en huisvesting van ar-
beidsmigranten aanwezig zijn. Bestuurlijk is de aanpak verankerd in het ruimtelijk en economisch
beleid van de provincie.
We zien op verschillende plekken experimenten ontstaan rondom het thema. De Harvard Or-
ganized Crime Field Lab Oost-Nederland is georganiseerd door de samenwerkende partners in
Oost-Nederland en maakt gebruik van docenten van de Harvard University en Tilburg University.
                                                42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>Het doel is om via innovatieve aanpakken het vermogen te versterken van betrokken partijen om
misdaad in de samenleving waar te nemen, en vervolgens te voorkomen en te bestrijden door
strategische samenwerking over organisatiegrenzen heen. Ook in Brabant heeft men een verge-
lijkbaar traject doorlopen in 2015 en 2016.
Concluderend: provinciaal repertoire kan nog beter worden benut
Alle onderzochte provincies zijn partner in de strijd tegen ondermijnende criminaliteit. Provincies
stimuleren en dragen er toe bij dat steeds meer als één overheid wordt opgetreden. Ook inte-
griteit en de kwaliteit van het openbaar bestuur vormen aanknopingspunten voor provinciale
betrokkenheid.
In de vier provincies is de rol van partner in lokale en regionale initiatieven de dominante.
‘Rechtvaardiging’ voor de inzet vanuit de provincie komt met name vanuit de provinciale rol
ter bevordering van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Alle provincies spelen een rol als
opdrachtgever richting de omgevingsdiensten. We zien initiatieven om rondom het thema
ondermijnende criminaliteit tot gezamenlijke aanpakken te komen. Van bestuurlijke prioritering
om (extra) capaciteit in te zetten bij de omgevingsdiensten is in onze waarneming nog beperkt
sprake, al heeft Brabant met het programma SSiB op dit vlak wel stevige stappen gezet. In de rol
van interbestuurlijk toezichthouder speelt ondermijnende criminaliteit, althans in de vastgestelde
kaders en uitvoeringsprogramma’s, geen expliciete rol. In de rol van gebiedsregisseur zijn we in
ons onderzoek geen voorbeelden tegengekomen.
Op provinciaal en lokaal niveau constateren we parallelle processen. Door meer samenhang in de
provinciale aanpak aan te brengen kan de bijdrage aan de bestuurlijke aanpak van ondermijnende
activiteiten worden versterkt. Dit is vergelijkbaar met de noodzakelijke reframing en verbreding
van doelstellingen op lokaal niveau.
Het gaat bij ondermijnende criminele activiteiten in het buitengebied niet alleen om een veilig-
heidsprobleem – en dus niet meer dan een beperkte opgave in het formele takenpakket van de
provincie – maar om een breed maatschappelijk vraagstuk met raakvlakken op alle werkgebieden
van de provincie. Dit betreft de bestuurlijke en de ambtelijke organisatie. Het nog meer denken
vanuit de opgave in plaats van vanuit de kerntaken van de provincie kan dit proces verder onder-
steunen.
De provincies kunnen méér ondersteunend zijn aan gemeenten voor de ontwikkeling van lokale
bestuurskracht. In de huidige praktijk verloopt de samenwerking vooral via het spoor van openba-
re orde. Provincies pakken hun rol in convenanten, onder andere met het RIEC. In Noord-Brabant
speelt de commissaris van de Koning een belangrijke rol als partner. In projecten rondom afval-
dumping spelen de provincies een coördinerende rol.
                                               43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>De mogelijkheden om via ander beleid en gericht via het spoor van vergunningverlening, toezicht
en handhaving bij te dragen aan de bestuurlijke aanpak worden nog relatief beperkt ingezet.
Provincies opereren in deze rolbewust en willen niet op de stoel van lokale en regionale partners
gaan zitten. De bestaande beleids- en ontwikkelkracht van de provincies op tal van beleidsterrei-
nen biedt mogelijkheden om de aanpak van ondermijnende criminaliteit verder te ondersteunen.
De maatschappelijke impact van het probleem vraagt daar ook om.
Tot slot zien we dat er op bestuurlijk en ambtelijk niveau sprake is van uitwisseling tussen de pro-
vincies. Alle betrokkenen kennen elkaar en leren van elkaar. Mede gelet op het grensoverschrij-
dende karakter van de ondermijnende criminaliteit en het mogelijke optreden van waterbedeffec-
ten, is het opportuun deze samenwerking op dit onderwerp verder uit te bouwen.
Handreikingen: wat kan Noord-Brabant leren van andere provincies?
De vier provincies bevinden zich in vergelijkbare ontwikkelstadia wat betreft de ontwikkeling van
een samenhangende provinciale inzet ten behoeve van de ondersteuning van de bestuurlijke
aanpak. In Noord-Brabant zien we wel de hoogste mate van urgentie en betrokkenheid. Dit is
verklaarbaar uit de intensiteit van de problematiek, en de manier waarop de commissaris van de
Koning zijn rol invult.
De provincie Noord-Brabant voert meerdere, op het buitengebied gerichte, programma’s uit
waaronder ‘Samen sterk in Brabant’ en ‘Samen tegen dumpen’. De ontwikkeling van één samen-
hangend beleid waarbij vanuit alle provinciale taakvelden gekeken wordt naar het vraagstuk van
ondermijnende criminaliteit is echter nog te weinig ontwikkeld.
Handreikingen voor de provincie Noord-Brabant zijn:
•   Breng meer samenhang in de provinciale aanpak, bijvoorbeeld in de vorm van een program-
    matische aanpak;
•   Maak de aanpak breder: benut de bestaande beleids- en ontwikkelkracht van de provinciale
    beleidsterreinen;
•   Pas de capaciteit van uitvoeringsorganisaties aan voor de benodigde oog- en oorfunctie;
•   Voer coördinatie op doorvertaling en operationalisering van het programma Samen Sterk in
    Brabant;
•   Ondersteun het lokaal instrumentarium met provinciaal instrumentarium op ruimtelijk,
    sociaal en economisch gebied. Gerichte financiële regelingen, beleids- en regelruimte.
•   Biedt lokale besturen ‘verlengde organisatie’ aan in de vorm van projectorganisaties, detache-
    ring of als kennisplatform;
•   Gebruik de handreikingen als een onderlegger voor het voeren van gesprekken met (clusters
    van) gemeenten over wat er beter kan;
•   Ga als provincie ambtelijk en bestuurlijk het debat aan over mogelijkheden tot verbetering;
•   Bouw de samenwerking met Zeeland, Gelderland en Limburg, op ambtelijk en bestuurlijk
    niveau, verder uit.
                                             44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>De huidige betrokkenheid van de commissaris van de Koning van Noord-Brabant – hoe geënga-
geerd en effectief ook in bestuurlijk bewustzijn en het ondersteunen van lokale bestuurders die
hun nek uitsteken – heeft het risico in zich dat het beeld bevestigd wordt dat het hier enkel gaat
om een veiligheidsvraagstuk. Daarmee wordt de opgave als het ware weggeorganiseerd in de
veiligheidskolom.
Uiteindelijk kan dit de ontwikkeling van de benodigde brede, integrale bestuurlijke aanpak juist
afremmen. Dat laat onverlet dat het van groot belang is om als partner te blijven optreden van
lokale bestuurders die het verschil willen maken. Maar dan wel breder dan de veiligheidskolom
alleen.
                                              45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>46</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>7     Vervolgaanpak
 Ondertussen in het buitenbied bevat handreikingen vanuit de praktijk van gemeenten en provin-
 cies die weerbaar willen zijn tegen ondermijnende criminele activiteiten in het buitengebied. Het
 is een uitnodiging aan gemeenten en provincies om uit oogpunt van bestuurskracht te kijken naar
 de wijze waarop op dit moment de aanpak van ondermijnende criminaliteit wordt vormgegeven
 binnen de eigen organisatie en op welke onderdelen het beter kan.
 Het rapport maakt het mogelijk om als gemeenten en provincies – zowel ambtelijk als bestuurlijk
 – op onderdelen het debat aan te gaan over mogelijkheden tot verbetering. Dit vanuit het besef
 dat we te maken hebben met een breed maatschappelijk vraagstuk dat vraagt om één samenhan-
 gend beleid en afstemming met partners in het veld.
 Om brede bekendheid te genereren stellen we voor de belangrijkste conclusies en handreikingen
 op te nemen in een folder en deze breed te verspreiden.
 Voor de provincie Noord-Brabant stellen we voor dat deze folder onder alle raads- en Statenleden
 in Noord-Brabant wordt verspreid alsook onder de partners in de bestuurlijke aanpak.
 Uitnodiging aan gemeenten en provincie in Noord-Brabant
 Als opvolging op de publicatie worden gemeenten uitgenodigd om te reflecteren op hun eigen
 praktijk: welke dilemma’s en knelpunten herken ik in mijn eigen organisatie en hoe zou ik die met
 behulp van de praktijkbeschrijvingen van andere gemeenten en de handreikingen kunnen aan-
 pakken?
 De uitnodiging aan de provincie is om de handreikingen te benutten om de provinciale rol ver-
 der te ontwikkelen. We adviseren om in gesprek te gaan met (clusters van) gemeenten om hun
 behoeften te bespreken in de ontwikkeling van bestuurskracht ten behoeve van de aanpak van
 ondermijnende criminele activiteiten.
 Naast de individuele reflecties is het van belang om in te zetten op het gezamenlijk verder ont-
 wikkelen van bestuurskracht en bestuurlijke aanpak. We stellen voor om twee keer per jaar een
 bijeenkomst te organiseren waar gemeenten met elkaar in gesprek gaan over invulling van de
 pijlers van bestuurskracht. Voorbeelden van gespreksthema’s zijn ‘Hoe kunnen we verbreding van
 betrokkenheid en draagvlak binnen bestuur en organisatie realiseren?’ en ‘Hoe geven we con-
 creet invulling – qua inzet van instrumenten en organisaties – aan het principe van één overheid?’
                                               47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>De doelgroep voor deze bijeenkomsten bestaat uit medewerkers en bestuurders uit de volle
breedte, dus ook buiten de veiligheidskolom. Deelnemers worden uitgenodigd om, in de traditie
van intervisie, casus in te brengen. De inbrengers krijgen concrete handvatten mee en de andere
deelnemers kunnen daar in hun eigen praktijk hun voordeel mee doen.
Ook stellen we voor te werken met het principe van matchmaking, waarbij gemeenten met ver-
gelijkbare opgaven elkaar vinden in (het samen ontwikkelen of van elkaar overnemen van) een
aanpak.
Hoewel de aanpak van ondermijnende criminele activiteiten nadrukkelijk niet alleen een rol van
de overheid is, vinden wij het zinvol om de overheidsrol expliciet onder overheden te bespreken
en te ontwikkelen. In de te organiseren bijeenkomsten kunnen de andere partners de rol van
kritische buitenstaander vervullen en de overheid een spiegel voorhouden.
We stellen voor dat de opdrachtgevers, Provincie Noord-Brabant en Vereniging van Brabantse Ge-
meenten, de bijeenkomsten organiseren en faciliteren. De uitkomsten van dit onderzoek kunnen
verder dienen als input voor het voortgaande gesprek dat beiden voeren over de bestuurskracht
in Brabant.
                                             48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>Bronnen
Vrijkomende agrarische bebouwing in het landelijk gebied (2014) Alterra
Handboek bestuurlijke aanpak georganiseerde criminaliteit. Het instrument in de praktijk (2010) Centrum
voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
Wat doen we met het vakantiepark? (2015) Mieke Dings, in: S+RO, nummer 04-05
Wij, de overheid (2016) Wim van de Donk, Cyrille Fijnaut Lecture Series
De slimme gemeente nader beschouwd. Hoe de lokale overheid kan bijdragen aan het oplossen van onge-
temde problemen (2011) Erik Gerritsen
Weerbare overheid. Over de toegevoegde waarde van de commissaris van de Koning in de aanpak van
georganiseerde criminaliteit (2016) Christina Klumpenaar, paper
ERISSP meldingen Synthetische drugs, Precursoren, Nieuwe Psychoactieve Stoffen 2014, 2015 en 2016
(2016) Landelijke Eenheid, Dienst Landelijke Recherche, Afdeling Specialistische Ondersteuning
Convenant ten behoeve van Bestuurlijke en Geïntegreerde Aanpak Georganiseerde Criminaliteit, Bestrijding
Handhavingsknelpunten en Bevordering Integriteitsbeoordelingen (2014) Landelijk Informatie en Expertise
Centrum (LIEC)
Samen gebundeld. Impressies van een integrale aanpak van ondermijning (2015) Landelijk Informatie en
Expertise Centrum (LIEC)
Elke dump is een plaats delict. Dumping en lozing van synthetisch drugsafval: verschijningsvormen en Poli-
tieaanpak (2016) Politie & Wetenschap
Aanpak verwaarloosde vakantieparken noodzakelijk (2017) Peter Noordanus en Joep Thönissen, paper
Ondermijning ondermijnd. Hoe het rijk meer ruimte kan maken voor een (boven)lokale aanpak van georga-
niseerde ondermijnende criminaliteit (2016) Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB)
Weerbare Overheid (2017) Provincie Gelderland, Statenbrief en Bijlage bij Statenbrief
Visiedocument Veerkrachtig Bestuur Provincie Noord-Brabant (2014), Provincie Noord-Brabant
Provinciale rol bij aanpak ondermijning (2017) Provincie Zeeland, GS Brief
Verwevenheid van onder- en bovenwereld bij georganiseerde criminaliteit. Een overzichtsstudie: aard en
oorzaken (2012) Regionaal Informatie en Expertise Centrum (RIEC) Zuid-West Nederland in samenwerking
met het Openbaar Ministerie
                                                 49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>Rijksvastgoedplan Noord-Brabant (2016) Rijksvastgoedbedrijf, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Ko-
ninkrijksrelaties
De Achterkant van Nederland. Hoe onder- en bovenwereld verstrengeld raken (2016) Pieter Tops en Jan
Tromp
Impulsen tegen ondermijning. De Taskforce Brabant Zeeland wetenschappelijk tegen het licht gehouden
(2016) Verweij Jonker Instituut
Bestuurlijke aanpak georganiseerde criminaliteit. Onderzoek naar de stand van zaken in 2016 (2016), Het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), Ministerie van Veiligheid en Justitie
                                                50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>Definities
Bestuurskracht
Bestuurskracht verwijst naar het vermogen om stappen te zetten bij het oppakken van ongetemde pro-
blemen in een complexe en mogelijk tegenwerkende omgeving. Het verwijst naar slagkracht, effectiviteit,
waarbij het bestuur afhankelijk van de schaal en de complexiteit van de opgave in staat is de juiste partners
bij elkaar te brengen, plannen en ideeën te verbinden en door het aangaan van wisselende allianties maat-
schappelijke effecten en resultaten weet te bewerkstelligen. Een bestuur dat ook weet wanneer een opgave
zijn veerkracht te boven gaat, omdat de daarvoor benodigde kwaliteit en/of expertise ontbreekt, en daarop
passende maatregelen neemt.
Nauw verbonden met bestuurskracht is schakelkracht. Dat is het vermogen om op wisselende schalen en
met wisselende partners maatschappelijke effecten te bereiken. Schakelkracht heeft betrekking op integra-
liteit (samenhang en afstemming), variëteit (inzet vanuit verschillende soorten instrumenten), actualiteit
(vermogen om steeds bij te blijven), responsiviteit (tijd tussen signalering en actie) en creativiteit (‘andere
en slimmere’ inzet van bestaande en nieuwe instrumenten) (bron: provincie Noord-Brabant, 2014).
Bestuurlijke aanpak
De bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit is het geheel van activiteiten van gemeenten die
gericht zijn op het bestrijden, voorkomen, belemmeren en frustreren van criminele activiteiten, al dan niet
in samenwerking met andere partners in een (geïntegreerde) aanpak. Daarbij kan het bestuur een uiteenlo-
pend palet van instrumenten en bevoegdheden inzetten (bron: WODC, 2016).
Ondermijning
We spreken van ondermijning als aantasting optreedt van institutionele gezagsstructuren die de werking
van het samenlevingssysteem borgen en sturen. Ondermijning is een gevolg. Zelden is het een doelbewust
effect van handelen. Veel vaker is het een resultaat van handelen dat gericht is op iets anders – zoals het
verdienen van geld met criminele activiteiten, of het uitoefenen van macht op een bepaalde groep mensen
– met onder-mijning als bijkomstig effect (bron: NSOB, 2016).
Ongetemd probleem
Ongetemde problemen (Engels: wicked problems) zijn problemen die inhoudelijk complex zijn, waarover
verschil van mening bestaat ten aanzien van na te streven normen en waarden en waarbij wederzijds af-
hankelijke actoren betrokken zijn met eigen deelbelangen en percepties, in een situatie waarin niemand de
baas is (bron: Gerritsen, 2011).
VAB
Vrijkomende agrarische gebouwen (afgekort VAB’s) komen voort uit erftransformatie. Dat is de verande-
ring van de functie van een erf, als gevolg van agrarisch functieverlies, waarbij sprake is van verandering in
bebouwing en/of ander gebruik van gebouwen en/of inrichting van het erf. Het gaat om de erven waarop
de agrarische activiteiten worden gestaakt. De erven die transformeren als gevolg van een verandering van
een agrarisch bedrijf, bijvoorbeeld door verbreding of overschakeling naar een andere sector, vallen buiten
de definitie (bron: Alterra, 2014).
                                                  51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>Begeleidingscommissie
Leden van de commissie
Marie-Louise van Schaijk, bestuurslid Vereniging van Brabantse Gemeenten en gemeentesecretaris ge-
meente Oss
Paul de Beer, bestuurslid Vereniging van Brabantse Gemeenten en wethouder gemeente Breda
Jan Boelhouwer, burgemeester gemeente Gilze en Rijen
Joep Thönissen, zelfstandig adviseur, voormalig programmaleider ondermijnende criminaliteit vakantiepar-
ken Taskforce Brabant Zeeland
Hans van Haaren, strategisch adviseur Regionaal Informatie en Expertise Centrum
Zeeland West-Brabant & Oost-Brabant
Willem de Graaff, senior adviseur kennis en onderzoek, Provincie Noord-Brabant
Christina Klumpenaar, senior beleidsmedewerker openbare orde en veiligheid, Kabinetszaken, Provincie
Noord-Brabant
Mieke Bonn, begeleider onderzoek, Programma Veerkrachtig Bestuur, Provincie Noord-Brabant
                                                52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>1     De basis: maatschappelijke coalities en weerbaarheid
  Wat zien we?                                   Handreikingen
  Veel ondernemers in het buitengebied           • Alert optreden: geen ruimte bieden aan criminaliteit.
  hebben het financieel moeilijk en zijn daar- • Actief stimuleren en faciliteren van reguliere ondernemersactiviteiten.
  door vatbaar voor criminele beïnvloeding.      • Communiceren met ondernemers(organisaties) over de risico’s van
  Daardoor zijn zij meer geneigd om gebou-         ondermijning.
  wen in gebruik te geven of om zelf criminele
  activiteiten te ontplooien.
2     Bestuurlijke verankering
  Wat zien we?                                   Handreikingen
  Beperkt bestuurlijk draagvlak binnen           • Ga voor een college brede aanpak.
  gemeenten: te veel bestuurlijke éénpitters;    • Haal de aanpak uit de veiligheidskolom en verbreed het.
  onvoldoende integrale benadering; angst
  voor negatief gemeente-imago.
3     Informatiepositie organiseren
  Wat zien we?                                   Handreikingen
  Ondermijningssignalen uit het buitengebied     • Structurele inzet in het buitengebied.
  worden niet of beperkt herkend.                • Buitengewoon Opsporingsambtenaren (BOA’s) inzetten in
                                                   buitengebied en signalen bundelen in een gezamenlijk registratie-
                                                   systeem.
                                                 • Gerichte awareness-trainingen voor professionals.
                                                 • Signalen van ondernemers en bewoners verzamelen, bijvoorbeeld
                                                   met ‘Buiten Beter’-app.
                                                 • Reguliere fysieke contacten met ondernemers en bewoners
                                                   onderhouden.
4     Instrumentarium op orde én inzetten
  Wat zien we?                                   Handreikingen
  Bescheiden aanwezigheid gemeenten in           • Kritisch kijken naar effectiviteit van bestaand instrumentarium.
  buitengebied; instrumentarium is niet          • Doorontwikkelen, delen en inzetten van beschikbare instrumenten.
  meegegroeid met de aard en omvang van de
  criminaliteit; onduidelijke resultaten ingezet
  instrumentarium.
5        Ambtelijke slagkracht
     Wat zien we?                                 Handreikingen
     Geen of onvoldoende ambtelijke               • Capaciteit en middelen in overeenstemming brengen met omvang
     capaciteit bij gemeenten voor                  problematiek.
     ondermijning; onvoldoende                    • Draag zorg voor een integrale, verankerde ondermijningsaanpak bin-
     samenwerking met andere afdelingen;            nen gemeente (met veiligheid, handhaving, sociale zaken, economie,
     vaak onvoldoende draagvlak bij                 milieu en openbare ruimte).
     Management Teams.
                                                  • Awareness-trainingen ondermijning.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre> 6        Eén overheid
      Wat zien we?                                        Handreikingen
      Het belang van een gezamenlijke aanpak              • Ga voor evidence-based gezamenlijk beleid.
      van ondermijning van gemeenten, provin-             • Onderken expliciet je eigen sterktes maar onderken ook je zwaktes en
      cies en partners is niet voor elke gemeente           beleg deze bij anderen.
      vanzelfsprekend.
 7        Bestuurlijke weerbaarheid
      Wat zien we?                                        Handreikingen
      Onvoldoende robuust optreden tegen                  • Aanwezigheid van een expliciet collectief, breed gedragen ‘basisnorm’,
      ondermijningsverschijnselen.                           concrete maatregelen en randvoorwaarden.
                                                          • Acteer als één overheid: bestuurlijke drive en ambtelijke capaciteit in
                                                             overeenstemming met elkaar. Treed de criminaliteit als één overheid
                                                             tegemoet. Dat houdt ook in elkaar te allen tijde steunen en voor elkaar
                                                             in de bres springen.
         De toegevoegde waarde van de provincie
    Wat zien we?
    De vier provincies bevinden zich in vergelijkbare ontwikkelstadia wat betreft de ontwikkeling van een samenhangen-
    de provinciale inzet ten behoeve van de ondersteuning van de bestuurlijke aanpak. In Noord-Brabant zien we wel de
    hoogste mate van urgentie en betrokkenheid. Dit is verklaarbaar uit de intensiteit van de problematiek, en de manier
    waarop de commissaris van de Koning zijn rol invult.
    De provincie Noord-Brabant voert meerdere, op het buitengebied gerichte, programma’s uit waaronder ‘Samen sterk
    in Brabant’ en ‘Samen tegen dumpen’. De ontwikkeling van één samenhangend beleid waarbij vanuit alle provinciale
    taakvelden gekeken wordt naar het vraagstuk van ondermijnende criminaliteit is echter nog te weinig ontwikkeld.
    Handreikingen voor de provincie Noord-Brabant zijn:
    • Breng meer samenhang in de provinciale aanpak, bijvoorbeeld in de vorm van een programmatische aanpak;
    • Maak de aanpak breder: benut de bestaande beleids- en ontwikkelkracht van de provinciale beleidsterreinen;
    • Pas de capaciteit van uitvoeringsorganisaties aan voor de benodigde oog- en oorfunctie;
    • Voer coördinatie op doorvertaling en operationalisering van het programma Samen Sterk in Brabant;
    • Ondersteun het lokaal instrumentarium met provinciaal instrumentarium op ruimtelijk, sociaal en economisch gebied. Gerichte
       financiële regelingen, beleids- en regelruimte.
    • Biedt lokale besturen ‘verlengde organisatie’ aan in de vorm van projectorganisaties, detachering of als kennisplatform;
    • Gebruik de handreikingen als een onderlegger voor het voeren van gesprekken met (clusters van) gemeenten over wat er beter
       kan;
    • Ga als provincie ambtelijk en bestuurlijk het debat aan over mogelijkheden tot verbetering;
    • Bouw de samenwerking met Zeeland, Gelderland en Limburg, op ambtelijk en bestuurlijk niveau, verder uit.
Kijk voor meer informatie op: www.brabant.nl/criminaliteitbuitengebied
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>vereniging brabantse 8".

</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>