<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>MEMO
AAN                       :   Wouter Kok
VAN                       :   Geeke Hissink
DATUM                     :   7 januari 2025
BETREFT                   :   Artikel 28 Gemeentewet



In het navolgende worden eerst de vragen met betrekking tot artikel 28
Gemeentewet beantwoord. Na de beantwoording volgt een toelichting op de
antwoorden.

Vervolgens worden de vragen met betrekking tot de Gedragscode Bestuurlijke
Integriteit gemeenteraad Berkelland 2023 beantwoord.

Kort samengevat kunnen de burgemeester en de raad niet meer doen dan
ze al deden, namelijk het bespreekbaar maken van de mogelijke
belanghebbendheid en de mogelijke gevolgen van deelname aan
beraadslaging en stemming voor het uiteindelijke besluit. De keuze ligt
uiteindelijk bij het raadslid en “handelen” (toetsen) is pas mogelijk als er
een besluit ligt.




ARTIKEL 28 GEMEENTEWET

    -   Heeft naar uw mening de indiener zijn invloed gebruikt om een
        persoonlijk belang veilig te stellen?

        Uit de rechtspraak volgt een drietrap:
        1. ten eerste moet er sprake zijn van belanghebbendheid van het
            betrokken raadslid bij het besluit;
        2. ten tweede is vereist dat er sprake is van bijkomende omstandigheden,
            welke maken dat de behartiging van het belang van het raadslid zodanig
            overwicht heeft bij de besluitvorming, dat hij daaraan niet behoort deel
            te nemen;
        3. ten derde moet het aannemelijk zijn dat het betrokken raadslid de
            besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed 1.

        In onderhavige situatie is sprake van belanghebbendheid van het raadslid.
        Dit enkele feit maakt echter niet dat het raadslid moet worden uitgesloten
        van beraadslaging en stemming ex artikel 28 Gemeentewet.

1
  Er is nog geen rechtspraak van de Afdeling over het gewijzigde artikel 28 Gemeentewet. De drietrap is
ontleend aan rechtspraak van de Afdeling over het ‘oude’ artikel 28 Gemeentewet, waarbij artikel 2:4
Awb ook een (aanvullende) rol speelt omdat artikel 28 Gemeentewet beperkt was tot de stemming. Of
deze drietrap gehanteerd blijft bij de beoordeling of sprake is van een persoonlijk belang, zal moeten
blijken.




2002770/1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Pagina 2




           De (vervolg)vraag is of het feit dat het raadslid zich in het verleden, toen hij
           nog geen raadslid was, kritisch heeft uitgelaten over de locatie van de
           sporthal, maakt dat sprake is van bijkomende omstandigheden. Hetzelfde
           geldt voor het feit dat het raadslid een van de indieners van het
           initiatiefvoorstel is2. Gezien de overigens niet altijd even eenduidige
           rechtspraak van de Afdeling, lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat dit niet
           het geval is.

           Evenwel zal het raadslid zich bij de behandeling van het initiatiefvoorstel
           niet op een manier moeten opstellen dat de conclusie kan worden getrokken
           dat hij de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed 3.

    -      Is er sprake van een rechtmatig ingediend initiatiefvoorstel, als deze
           wordt/is ingediend door betreffende raadslid?

           Het enkele feit dat het raadslid belanghebbende is, staat niet in de weg aan
           het indienen van het initiatiefvoorstel 4.

    -      Is er wel of niet sprake van een persoonlijk belang als bedoeld in
           artikel 28 van de Gemeentewet?

           Vergelijk het antwoord op de eerste vraag.

    -      Als daar sprake van is, wat kunnen en mogen we dan van het
           betreffende raadslid verwachten qua handelen en wat kunnen en
           mogen we als handelingskader/-perspectief verwachten van de
           burgemeester/raadsvoorzitter. Welk instrumentarium kan hij
           inzetten?

           Het verbod van artikel 28 Gemeentewet is gericht tot het raadslid. Zou de
           gemeenteraad daar inbreuk op willen maken, dan zou hij daartoe
           uitdrukkelijk bevoegd dienen te zijn verklaard, wat niet het geval is.

           Bij het raadslid ligt dus de (zware) verantwoordelijkheid dat zich afvraagt of
           hij mag deelnemen aan de besluitvorming. Ook het raadslid heeft maar
           beperkt houvast aan de wettelijke bepalingen en de jurisprudentie om zijn
           handelwijze te bepalen. Het staat de raad uiteraard wel vrij zich in

2
  Het is de vraag of het indienen van een initiatiefvoorstel te zien is als een bijkomende omstandigheid,
of gelijk staat aan ‘beraadslaging’ ex artikel 28 Gemeentewet.
3
  De omstandigheid van ‘daadwerkelijke beïnvloeding’ duidt op een beoordeling achteraf.
4
  Zoals aangegeven is het de vraag of het indienen van een intiatiefvoorstel te zien is als een
bijkomende omstandigheid, of gelijk staat aan ‘beraadslaging’ ex artikel 28 Gemeentewet. In de zaak
Loenen had het raadslid actieve bemoeienis gehad, o.a. door de indiening en voorlezing van de
amendementen. Alhoewel artikel 28 Gemeentewet toen beperkt was tot de stemming (en niet ook de
beraadslaging, die echter (aanvullend) via de band van artikel 2:4 Awb alsnog betrokken werd), wordt
de bemoeienis beoordeeld als bijkomende omstandigheid en komt tevens waarde toe aan de
opstelling/betrokkenheid van het raadslid voor het overige voor het oordeel - in die zaak - dat sprake is
van daadwerkelijke beïnvloeding.




2002770/1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Pagina 3




           voorkomende gevallen uit te spreken over de vraag of een individueel lid al
           dan niet aan de stemming mag deelnemen. Maar zo’n uitspraak is juridisch
           niet bindend.

           In de uitspraak Graft-De Rijp zegt de Afdeling dat de raad moet voorkomen
           dat een raadslid ten onrechte aan de besluitvorming deelneemt, maar dat de
           raad het raadslid in kwestie niet kan dwingen zich van deelname aan de
           stemming te onthouden5. Onterechte deelneming kan echt wel betekenen
           dat het genomen besluit wordt vernietigd omdat het in strijd met de wet is
           genomen.

    -      Mag het raadslid deelnemen aan de beraadslagingen en de
           stemming over dit initiatiefvoorstel? En als deze door een ander
           raadslid wordt ingediend?

           Het raadslid lijkt te kunnen deelnemen, maar dient zich bewust te zijn van
           (daadwerkelijke) beïnvloeding.

    -      Stel dat door u geconcludeerd wordt dat er sprake is van een
           persoonlijk belang, maar het raadslid gaat wel deelnemen aan de
           beraadslagingen en de stemming over dit initiatiefvoorstel, wat is
           dan het handelingskader/-perspectief (instrumentarium) van de
           burgemeester/raadsvoorzitter? Wat kan mogelijk of moet hij? En
           wat is de rol van de raad?

           Voor de beantwoording van deze vraag wordt verwezen naar de Nota van
           Antwoord, Eerste Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 546, C, p. 7:

               Dat klopt. Het oogmerk van de wetswijziging op dit punt is geweest die helderheid te
               bieden, mede naar aanleiding van de jurisprudentie op dit punt van de Afdeling
               bestuursrechtspraak van de Raad van State. De volksvertegenwoordiging als geheel noch
               de voorzitter heeft middelen om een lid in kwestie te beletten deel te nemen aan de
               beraadslaging en besluitvorming. Wel hebben zij de mogelijkheid betrokkene hierop te
               wijzen, inclusief de mogelijke consequenties voor de rechtmatigheid van de
               besluitvorming. Ten overvloede wordt opgemerkt dat het overtreden van artikel 28
               Gemeentewet ook zonder de toepassing van artikel 2:4 Awb leidt tot een (door de rechter
               en door de Kroon) vernietigbaar besluit van de raad. Andere leden van de raad of de
               burgemeester (als voorzitter van de raad) kunnen betrokkene hierop attent maken.

               De norm die in artikel 28 Gemeentewet en artikel 28 Provinciewet wordt gesteld, richt zich
               tot het individuele raads- of Statenlid. Het is derhalve uiteindelijk aan het raads- of
               Statenlid zelf om de afweging te maken of hij of zij wel of niet kan deelnemen aan de
               stemming (en na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel ook de beraadslaging) over een
               bepaald voorstel. De regering erkent dat het voor raads- en Statenleden in de praktijk
               soms lastig kan zijn om te beoordelen of sprake is van een persoonlijk belang dat aan
               deelname aan de stemming in de weg staat. Het is daarom ook van belang dat raads- en
               Statenleden hierover met elkaar het gesprek aangaan en elkaar erop aanspreken indien


5
 In deze zaak gaat de Afdeling ook in op de (collectieve) verantwoordelijkheid van de raad via de band
van artikel 2:4 Awb. In het gewijzigde artikel 28 Gemeentewet wordt het lex specialis karakter van het
artikel tot uitdrukking gebracht en wordt artikel 2:4 Awb niet toepasselijk verklaard.




2002770/1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Pagina 4




               het risico van (de schijn van) belangenverstrengeling op de loer ligt. Bij de burgemeester
               ligt de verantwoordelijkheid om het gesprek over de invulling van deze norm in concrete
               situaties te faciliteren, gelet op de zorgplicht die hij op grond van artikel 170 Gemeentewet
               heeft om de integriteit van het gemeentebestuur te bevorderen. En ook de griffier heeft
               hierbij een belangrijke rol, als vraagbaak voor de raad. Om gemeenten te helpen bij het
               bespreekbaar maken van integriteitsdilemma’s, is het Ministerie van Binnenlandse Zaken
               en Koninkrijksrelaties volop actief met voorlichting en ondersteuning, in samenspraak met
               de beroeps- en belangenverenigingen in het decentraal bestuur. Dit onderwerp zal
               specifiek de aandacht krijgen bij de inwerkingtreding van het wetsvoorstel.


    -      Is er sprake van een rechtmatig genomen besluit als dit
           initiatiefvoorstel wordt aangenomen?

           Dit zal mede afhangen van de wijze waarop het raadslid zich opstelt bij de
           behandeling en stemming. Deze opstelling kan immers leiden tot de
           conclusie dat sprake is van daadwerkelijke beïnvloeding, waardoor het
           besluit (toch) niet rechtmatig is.




TOELICHTING ANTWOORDEN
Op 1 januari 2023 is (het grootste deel van) de Wet bevorderen integriteit en
functioneren decentraal bestuur in werking getreden. De bedoeling van deze wet is
een versterking van de integriteit van het openbaar bestuur, door aanvulling en
verduidelijking van de bestaande waarborgen. Zo ook de waarborg neergelegd in
artikel 28 Gemeentewet.

Artikel 28 Gemeentewet beoogt te voorkomen dat gemeenteraadsleden die een
persoonlijk belang bij een besluit van de raad hebben, of die bij dat besluit zijn
betrokken omdat ze vertegenwoordiger zijn, deelnemen aan de stemming over dat
onderwerp. Raadsleden zouden dan hun publieke ambt kunnen ‘misbruiken’ om er
persoonlijke belangen mee na te streven in plaats van voorop te stellen wat met
betrekking tot dat onderwerp in het algemeen belang is.

Artikel 28 Gemeentewet luidt per 1 januari 2023 als volgt:

        1.   Een lid van de raad neemt niet deel aan de beraadslaging en stemming over:
             a. een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij
                  als vertegenwoordiger is betrokken;
             b. de vaststelling of goedkeuring der rekening van een lichaam waaraan hij rekenplichtig is
                  of tot welks bestuur hij behoort.
        2.   Op de beraadslaging en stemming, bedoeld in het eerste lid, is artikel 2:4 van de Algemene
             wet bestuursrecht niet van toepassing.
        3.   Bij een schriftelijke stemming wordt onder het deelnemen aan de stemming verstaan het
             inleveren van een stembriefje.
        4.   Een benoeming gaat iemand persoonlijk aan, wanneer hij behoort tot de personen tot wie de
             keuze door een voordracht of bij een herstemming is beperkt.
        5.   Het eerste lid is niet van toepassing bij het besluit betreffende de toelating van de na
             periodieke verkiezing benoemde leden.




2002770/1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Pagina 5




Ten opzichte van het oude artikel heeft het nieuwe artikel 28 Gemeentewet twee
belangrijke wijzigingen ondergaan 6:
    - In de eerste plaats ziet het artikel voortaan niet meer alleen op het
       stemmen, maar ook op het beraadslagen. Als het gaat om een
       aangelegenheid die een raadslid (rechtstreeks of middellijk) persoonlijk
       aangaat, of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken, mag hij voortaan
       op grond van artikel 28 Gemeentewet dus niet alleen niet meestemmen,
       maar ook niet meer deelnemen aan de beraadslaging.
    - In de tweede plaats wordt artikel 2:4 Awb wordt buiten toepassing gesteld.


Artikel 28 Gemeentewet kent (en kende) twee typen betrokkenheid van het
raadslid, namelijk een persoonlijke betrokkenheid (sub a) en een functionele
betrokkenheid (sub b). In onderhavige situatie gaat het om een persoonlijke
betrokkenheid7.

Artikel 28 Gemeentewet is (en was) algemeen geformuleerd. Het artikel zelf geeft
geen invulling van de ‘aangelegenheden’ die een raadslid ‘persoonlijk aangaan’
waardoor hij niet mag deelnemen aan beraadslaging en stemming.

De jurisprudentie van de Afdeling over artikel 28 Gemeentewet (oud) en artikel 2:4
Awb schept verduidelijking8. In het navolgende wordt een aantal uitspraken

6
  Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 546, nr. 3 (Memorie van Toelichting), p. 7 en 8: Om de
gewenste duidelijkheid te verschaffen over de reikwijdte van artikel 28 Gemeentewet zal aan het eerste
lid, onder a, naast onthouding van stemming ook onthouding van beraadslaging worden opgenomen,
omdat de kern van het werk van raadsleden niet alleen wordt gevormd door de stemming aan het eind,
maar juist ook door de daaraan voorafgaande beraadslagingen, bijvoorbeeld door het indienen van
moties en amendementen of het stellen van vragen en het overleggen in commissieverband.
Tevens wordt er een lid toegevoegd waarin wordt vastgelegd dat op de beraadslaging en stemming zoals
genoemd in het eerste lid, artikel 2:4 Awb niet van toepassing is. Deze wijziging zorgt ervoor dat het lex
specialis karakter van artikel 28 Gemeentewet wordt onderkend.
7
  Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 546, nr. 3 (Memorie van Toelichting), p. 15: In de
consultatieversie van dit wetsvoorstel werd voorgesteld om aan artikel 28 van de Gemeentewet toe te
voegen, dat een raadslid zich van de beraadslaging en stemming dient te onthouden indien een
aangelegenheid hem niet alleen rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat, maar hij bij die
aangelegenheid ook een onmiddellijk belang heeft. Die voorgestelde toevoeging is vervallen naar
aanleiding van suggesties uit de internetconsultatie. Het vereiste van een onmiddellijk of actueel belang
zou namelijk tot gevolg hebben dat een raadslid zich niet van de beraadslaging en stemming dient te
onthouden, indien hij slechts een theoretisch belang bij een aangelegenheid heeft. Het is echter ook
onwenselijk als een theoretisch belang meespeelt in de overwegingen en opstelling van een raadslid.
Gebleken is dat de nieuwe terminologie in relatie tot de bestaande redactie tot verwarring leidde.
8
  In dat verband is van belang dat juist die rechtspraak en de toets door de Afdeling aan artikel 2:4 Awb
reden was voor de wetgever om artikel 28 Gemeentewet te wijzigen, vergelijk de Memorie van
Toelichting, p. 18: De reikwijdte van artikel 28 Gemeentewet wordt uitgebreid. In de gevallen waarin
een raadslid niet mag deelnemen aan de stemming, wordt geregeld dat hij zich ook van de
beraadslaging dient te onthouden. Hiermee wordt voorkomen dat een raadslid door middel van de
beraadslaging de uitkomst van de stemming beïnvloed. Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35
546, nr. 3 18. Voorts wordt in het nieuwe tweede lid wordt expliciet bepaald dat artikel 2:4 van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing is op de stemming en beraadslaging in de
gemeenteraad. Artikel 2:4 van de Awb richt zich immers tot bestuursorganen, en daarmee tot de raad
als geheel. Het is niet wenselijk dat de raad als bestuursorgaan verantwoordelijk is voor het handelen
van zijn gekozen leden. De raad heeft immers geen instrumenten om individuele leden van stemming uit




2002770/1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Pagina 6




behandeld met als doel handvatten te bieden voor de beoordeling of in onderhavige
zaak sprake is van ‘persoonlijke betrokkenheid’ die in de weg staat aan deelname
aan de beraadslagingen en de stemming van het betrokken raadslid.

In de zaak Winsum9 gaat het om een door de raad verleende vrijstelling ten
behoeve van de bouw van een gemaalgebouw van een waterschap. De aanvraag
van de vrijstelling en de bouwvergunning was voorbereid door een medewerker van
het waterschap die ook lid was van de gemeenteraad die moest besluiten op het
verzoek om vrijstelling. De vrijstelling werd door de raad met de kleinst mogelijke
meerderheid verleend. Betrokkene nam deel aan de stemming. De Afdeling
overweegt:

       Met de uitdrukking persoonlijk is blijkens de Memorie van Toelichting gedoeld op ieder belang dat
       niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak
       behoort te behartigen. Gelet op de wetsgeschiedenis heeft de wetgever niet een beperkte uitleg
       van het begrip persoonlijk belang voor ogen gehad.

       Voorts is de Afdeling van oordeel dat, nu in artikel 2:4 van de Awb een waarborg is neergelegd
       voor de burger ingevolge het tweede lid ook de schijn van belangenverstrengeling dient te
       worden vermeden. Dit is naar het oordeel van de Afdeling hier niet het geval. De gemeenteraad
       behoorde bij het nemen van het vrijstellingsbesluit vele belangen af te wegen, waaronder het
       planologische belang, maar ook het belang van het waterschap. De raad, in feite zijn leden,
       moet(en) ten aanzien van alle af te wegen belangen even afstandelijk staan, opdat een in het
       licht van het gehele complex van mee te wegen belangen verantwoord besluit wordt genomen.
       Een lid dat er onmiskenbaar blijk van heeft gegeven uit hoofde van een andere functie te staan
       voor het belang van het waterschap, wekt naar het oordeel van de Afdeling naar de burger de
       sterke schijn niet onbevangen te staan ten opzichte van alle af te wegen belangen.

       Dit had voor de gemeenteraad aanleiding behoren te zijn te voorkomen dat over de vrijstelling
       werd besloten met kleinst mogelijke meerderheid, waarbij immers de stem van ieder lid, dus ook
       die van Woltersom, de besluitvorming beslissend heeft beïnvloed. Het vrijstellingsbesluit van 17
       november 1998 is dan ook tot stand gekomen in strijd met artikel 2:4 van de Awb.


In de zaak Loenen10 gaat het om een raadslid dat woonachtig is en werkt op een
bedrijventerrein waarvoor een bestemmingsplan is vastgesteld. De Afdeling
overweegt:

       Voorts stelt de Afdeling vast, op grond van de notulen van de raadsvergadering, dat het raadslid
       tijdens de vergadering veelvuldig het woord heeft gevoerd. Tevens is door het raadslid namens
       zijn fractie een aantal amendementen ingediend en voorgelezen. Deze amendementen zien op
       het verlagen van de maximale milieucategorie, het wijzigen van de bestemming van een deel van
       de gronden in ‘Groen’ en het verlagen van de maximale bouwhoogte voor bouwwerken geen
       gebouwen zijnde. Al deze amendementen hebben in feite tot gevolg dat een gunstiger woon- en
       leefklimaat ontstaat ter hoogte van de gronden van het raadslid (…).




te sluiten. Door de aanpassingen van artikel 28 van de Gemeentewet wordt verduidelijkt dat het aan een
raadslid zelf is om te beoordelen of er sprake is van een belang dat eraan in de weg staat aan de
beraadslaging en stemming deel te nemen. Het overtreden van deze regel zal ook zonder toepassing van
artikel 2:4 Awb leiden tot een vernietigbaar besluit.
9
  ABRvS 7 augustus 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE6228. Overigens wordt in deze zaak afstand genomen
van de zaak Simpelveld (ECLI:NL:RVS:1998:ZF3370), reden ook dat deze zaak niet wordt behandeld.
Bovendien ging het in die zaak om een vertegenwoordigingskwestie.
10
   ABRvS 22 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BO8863




2002770/1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Pagina 7




         Uit de notulen van de raadsvergadering kan derhalve worden afgeleid dat het raadslid actief
         betrokken is geweest bij het bewerkstelligen van wijzigingen in het door het college van
         burgemeester en wethouders opgestelde ontwerp dan wel het aan de raad voorgestelde plan, die
         in feite hebben geleid tot een gunstiger woon- en leefklimaat ter hoogte van zijn gronden. De
         Afdeling is van oordeel dat hiermee naar derden toe de schijn is gewekt dat dit persoonlijke
         belang van invloed is geweest op de besluitvorming, hetgeen de raad ingevolge artikel 2:4 van de
         Awb dient te voorkomen. (…).

         Ook het gegeven dat het raadslid niet bij alle amendementen een doorslaggevende stem heeft
         gehad, leidt niet tot een ander oordeel nu op grond van het feit dat het raadslid veelvuldig het
         woord heeft gevoerd niet kan worden gesteld dat niet de schijn gewekt is dat hij invloed heeft
         gehad op de besluitvorming. Bovendien heeft hij bij een aantal amendementen wel een
         beslissende stem gehad. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen appellante sub 1 en
         appellante sub 2 hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in
         strijd met artikel 2:4 van de Awb.


In deze zaak hecht de Afdeling veel waarde aan het feit dat het raadslid actief
betrokken is bij de - voor hem gunstige - vaststelling van een bestemmingsplan in
een gebied waarin hij woonachtig is en werkt. Daarmee is de schijn van een
persoonlijk belang gewekt.

Ook in de zaak Graft de Rijp (ook wel Zeeman Vastgoed genoemd) 11 gaat het om
het stemgedrag van een gemeenteraadslid over een bestemmingsplan. De Afdeling
overweegt:

         Uit artikel 2:4 van de Awb volgt dus - en de Afdeling preciseert hiermee haar uitspraak van 22
         juni 2011 in zaak nr. <201007983/1/R2> - in het algemeen niet dat een persoon die deel
         uitmaakt van een democratisch gekozen bestuursorgaan zoals de gemeenteraad en die bij een
         besluit belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, zich zou moeten
         onthouden van deelname aan de besluitvorming. Dit zou afbreuk doen aan de taak en de
         fundamentele rechten van een gekozen volksvertegenwoordiger en daarmee aan het
         democratisch proces.

         Er kunnen zich evenwel bijkomende omstandigheden voordoen die maken dat de behartiging van
         het persoonlijk belang van een raadslid zodanig aan de orde is bij het onderwerp van de
         besluitvorming dat hij daaraan niet behoort deel te nemen. Weliswaar kan de gemeenteraad niet
         verhinderen dat een lid deelneemt aan de besluitvorming en aan stemmingen, maar deelname
         van een lid kan er bij aanwezigheid van zo’n persoonlijk belang wel toe leiden dat de
         bestuursrechter tot het oordeel moet komen dat het desbetreffende besluit is genomen in strijd
         met artikel 2:4 van de Awb. De conclusie dat het betrokken bestuursorgaan in strijd met deze
         bepaling een besluit heeft genomen, kan echter pas worden getrokken indien aannemelijk is dat
         de betrokken volksvertegenwoordiger de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed. In de
         hiervoor vermelde uitspraak van 22 juni 2011 waren bijkomende omstandigheden als
         vorenbedoeld om tot strijd met artikel 2:4 van de Awb te concluderen aanwezig. Het betrokken
         raadslid woonde en werkte op het bedrijventerrein waarvoor het aan de orde zijnde
         bestemmingsplan werd vastgesteld en juist hij had amendementen ingediend die tot strekking
         hadden dat een gunstiger woon- en leefklimaat werd gecreëerd ter hoogte van zijn eigen
         gronden. Bovendien is een aantal amendementen aangenomen met de kleinst mogelijke
         meerderheid.

         In dit geval zijn bijkomende omstandigheden als hiervoor bedoeld niet aanwezig. Als zodanig is
         onvoldoende dat [persoon], die mogelijk belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb,
         partij was in de hiervoor vermelde vóór 1 juli 2010 beëindigde bezwaarprocedure en over het
         ontwerpplan een - later ingetrokken - zienswijze heeft ingediend. Nu bijkomende omstandigheden


11
     ABRvS 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0796




2002770/1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Pagina 8




         in dit geval niet aanwezig zijn, bestaat, ook al is het besluit genomen met de kleinst mogelijke
         meerderheid, geen aanleiding voor het oordeel dat het betrokken raadslid heeft gehandeld in
         strijd met artikel 28, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet en de raad daarmee met artikel
         2:4 van de Awb. Het betoog faalt.


De Afdeling preciseert met onderhavige uitspraak inzake Graft de Rijp haar
uitspraak in de Loenense zaak. Er kunnen zich ‘bijkomende omstandigheden’
voordoen die maken dat een raadslid niet behoort deel te nemen aan
besluitvorming. Het raadslid moet dan wel de besluitvorming daadwerkelijk hebben
beïnvloed.

In de zaak Middelburg12 gaat het om een raadslid dat zeer nabij het perceel
woont van de appellant die om herziening van een bestemmingsplan heeft verzocht
om de bouw van een extra woning mogelijk te maken. De raad besluit het verzoek
af te wijzen. Het betrokken raadslid is bij de raadsvergadering waarin het besluit
wordt genomen aanwezig, maar neemt niet deel aan de beraadslaging en
stemming. Als de inwoner die om de bestemmingsplanherziening heeft verzocht
een bezwaarschrift tegen het besluit heeft ingediend, is het betrokken raadslid in de
raadsvergadering waarin het besluit op bezwaar wordt genomen niet alleen
aanwezig, maar neemt hij ook deel aan de stemming over het te nemen besluit.
Met de kleinst mogelijke meerderheid wordt het primaire besluit met een nadere
motivering gehandhaafd.

In de uitspraak overweegt de Afdeling:

         In dit geval zijn bijkomende omstandigheden (…) niet aanwezig. Als zodanig is onvoldoende dat
         het desbetreffende raadslid, die mogelijk belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb,
         heeft afgezien van deelname aan de beraadslaging en stemming over het primaire verzoek. Nu
         bijkomende omstandigheden in dit geval niet aanwezig zijn, bestaat, ook al is het besluit
         genomen met de kleinst mogelijke meerderheid, geen aanleiding voor het oordeel dat het
         betrokken raadslid heeft gehandeld in strijd met artikel 28, eerste lid, onder a, van de
         Gemeentewet en de raad daarmee met artikel 2:4 van de Awb.


De zaak Noord-Beveland13 gaat over het vaststellen van het bestemmingsplan
‘Centrum Wissenkerke’. Deze zaak betrof twee raadsleden die werd verweten
vooringenomen te zijn. Het eerste raadslid was echter geen belanghebbende bij het
besluit. Het tweede raadslid woont op circa 100 meter afstand van de in het
bestemmingsplan voorziene supermarkt. De Afdeling stelt dat hij mogelijk
belanghebbende is, maar dat er in ieder geval geen bijkomende omstandigheden
zijn. De Afdeling overweegt:

         Daarom ligt het in de rede voor de invulling van het begrip "persoonlijk belang" in dit verband
         aansluiting te zoeken bij artikel 28, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet. Deze bepaling dient
         strikt te worden uitgelegd, nu daarbij het fundamentele recht van een raadslid om deel te nemen
         aan een stemming wordt ingeperkt.

         Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 6 februari 2013 in zaak nrs.
         201008516/1/R1 en 201201618/1/R1, volgt uit artikel 2:4 van de Awb in het algemeen niet dat


12
     ABRvS 20 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4967
13
     ABRvS 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2248




2002770/1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Pagina 9




         een persoon die deel uitmaakt van een democratisch gekozen bestuursorgaan zoals de
         gemeenteraad en die bij een besluit belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, zich
         zou moeten onthouden van deelname aan de besluitvorming. Dit zou afbreuk doen aan de taak
         en de fundamentele rechten van een gekozen volksvertegenwoordiger en daarmee aan het
         democratisch proces.

         Er kunnen zich evenwel bijkomende omstandigheden voordoen die maken dat de behartiging van
         het persoonlijk belang van een raadslid zodanig aan de orde is bij het onderwerp van de
         besluitvorming dat hij daaraan niet behoort deel te nemen. Weliswaar kan de gemeenteraad niet
         verhinderen dat een lid deelneemt aan de besluitvorming en aan stemmingen, maar deelname
         van een lid kan er bij aanwezigheid van zo’n persoonlijk belang wel toe leiden dat de
         bestuursrechter tot het oordeel moet komen dat het desbetreffende besluit is genomen in strijd
         met artikel 2:4. De conclusie dat het betrokken bestuursorgaan in strijd met deze bepaling een
         besluit heeft genomen, kan echter pas worden getrokken indien aannemelijk is dat de betrokken
         volksvertegenwoordiger de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed.

         Ten aanzien van de beweerdelijke vooringenomenheid van de raadsleden overweegt de Afdeling
         het volgende. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de
         heer Oudshoorn een persoonlijk belang heeft dat is betrokken bij het besluit tot vaststelling van
         het bestemmingsplan. De enkele omstandigheid dat dit raadslid zich in de media positief heeft
         uitgelaten over de voorziene supermarkt is in dit verband onvoldoende. De vaststelling van een
         bestemmingsplan vergt immers een belangenafweging, waarbij politieke inzichten, die veelal
         publiekelijk naar voren worden gebracht, een belangrijke rol spelen. Nu de woning van raadslid
         Hage op ongeveer 100 m afstand staat van de voorziene supermarkt, is Hage mogelijk wel
         belanghebbende bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in de zin van artikel
         1:2 van de Awb. Er doen zich evenwel geen bijkomende omstandigheden voor die maken dat de
         behartiging van het persoonlijk belang van dit raadslid zodanig aan de orde is bij het onderwerp
         van de besluitvorming dat hij daaraan niet had behoren deel te nemen. Dat Hage in het verleden
         voorzitter is geweest van de ondernemersvereniging maakt niet dat hij niet aan de
         besluitvorming mocht deelnemen, te meer, nu hij ten tijde van de vaststelling van het plan geen
         voorzitter meer was.

         Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de betrokken raadsleden
         hebben gehandeld in strijd met artikel 28, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet en de raad
         daarmee in strijd met artikel 2:4 van de Awb.


De zaak Bronckhorst14 gaat over een bestemmingsplan dat de bouw door Aviko
van een vrieshuis van 35 meter hoogte mogelijk maakt. Een raadslid is de
echtgenote van een bestuurder van een bedrijf dat enkel werkzaamheden uitvoert
voor Aviko. De Afdeling overweegt:

         De gemeenteraad mag met het oog op het democratische proces (…) niet verhinderen dat een lid
         deelneemt aan de besluitvorming en aan stemmingen. Het voorgaande neemt echter niet weg dat
         deelname van een lid met een dergelijk persoonlijk belang er wel toe kan leiden dat de
         bestuursrechter tot het oordeel moet komen dat het desbetreffende besluit is genomen in strijd
         met artikel 2:4 van de Awb. De conclusie dat het betrokken bestuursorgaan in strijd met deze
         bepaling een besluit heeft genomen, kan echter pas worden getrokken indien zich bijkomende
         omstandigheden voordoen die maken dat de behartiging van een persoonlijk belang van een
         raadslid in het bijzonder aan de orde is bij het besluitvormingsproces. In de hiervoor vermelde
         uitspraak van 22 juni 2011 waren bijkomende omstandigheden als vorenbedoeld om tot strijd
         met artikel 2:4 van de Awb te concluderen aanwezig. In de voorliggende situatie zijn bijkomende
         omstandigheden als hiervoor bedoeld echter niet gebleken. De enkele omstandigheid dat de
         echtgenoot van een bepaald raadslid werkzaamheden verricht voor Aviko is daarvoor, wat daar
         ook van zij, onvoldoende. Het betoog faalt.



14
     ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1939




2002770/1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Pagina 10




In de zaak Hengelo15 gaat het om een bestemmingsplan dat de bouw van
woningen mogelijk maakt. Een raadslid heeft, net als 450 anderen, interesse
getoond in een op basis van het bestemmingsplan te realiseren woning. De Afdeling
overweegt:

         De enkele omstandigheid dat een raadslid kenbaar heeft gemaakt dat zij interesse heeft in een
         nieuwe woning uit dit project, vormt die bijkomende omstandigheid niet. Datzelfde geldt als een
         familielid van een raadslid interesse heeft in een dergelijke woning. Gelet hierop kan verder
         buiten bespreking blijven of meer raadsleden zich als geïnteresseerde hebben laten inschrijven
         voor een woning uit dit project.


Het bestemmingsplan in de zaak Bergen16 maakt de bouw van een
voetbalcomplex mogelijk. Daar zal onder andere de voetbalclub Zeevogels gaan
spelen. Twee raadsleden zijn vrijwilliger bij Zeevogels. Voorts stellen appellanten
dat één van de ambtenaren die betrokken is geweest bij de planprocedure op non-
actief is gesteld. Verder wijzen zij erop dat op 9 april 2015 een amendement was
ingediend om geschikte fusielocaties verder te onderzoeken, maar dat op dat
moment al was besloten om de nu aangewezen locatie te gaan ontwikkelen. De
Afdeling overweegt als volgt:

         Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 6 februari
         2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0796, volgt uit artikel 2:4 van de Awb in het algemeen niet dat een
         persoon die deel uitmaakt van een democratisch gekozen bestuursorgaan, zoals de
         gemeenteraad, en die bij een besluit belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van
         de Awb, zich zou moeten onthouden van deelname aan de besluitvorming. Dit zou afbreuk doen
         aan de taak en de fundamentele rechten van een gekozen volksvertegenwoordiger en daarmee
         aan het democratisch proces. Er kunnen zich evenwel bijkomende omstandigheden voordoen die
         maken dat de behartiging van het persoonlijk belang van een raadslid zodanig aan de orde is bij
         het onderwerp van de besluitvorming dat hij daaraan niet behoort deel te nemen. Weliswaar kan
         de gemeenteraad niet verhinderen dat een lid deelneemt aan de besluitvorming en aan
         stemmingen, maar deelname van een lid kan er bij aanwezigheid van zo’n persoonlijk belang wel
         toe leiden dat de bestuursrechter tot het oordeel moet komen dat het desbetreffende besluit is
         genomen in strijd met artikel 2:4 van de Awb. De conclusie dat het betrokken bestuursorgaan in
         strijd met deze bepaling een besluit heeft genomen, kan echter pas worden getrokken indien
         aannemelijk is dat de betrokken volksvertegenwoordiger de besluitvorming daadwerkelijk heeft
         beïnvloed.

         De raad heeft gesteld dat de twee raadsleden slechts als vrijwilliger zijn betrokken bij de
         Zeevogels. [appellant sub 1] heeft dat niet bestreden. Nu andere feiten of omstandigheden ter
         zake niet zijn gesteld, laat staan dat daarvan is gebleken, ziet de Afdeling in de enkele
         omstandigheid dat de raadsleden vrijwilliger waren geen grond voor het oordeel dat zij de
         besluitvorming daadwerkelijk zouden hebben beïnvloed.

         Over de op non-actief gestelde ambtenaar overweegt de Afdeling dat uit deze omstandigheid niet
         voortvloeit dat de onderzoeken die aan het plan ten grondslag zijn gelegd, onzorgvuldig tot stand
         zijn gekomen, dat de raad het besluit niet zorgvuldig heeft genomen, of dat de raad met
         vooringenomenheid het plan heeft vastgesteld. Over het amendement overweegt de Afdeling dat
         de raad na het indienen van dit amendement nog haalbaarheids- en locatieonderzoeken voor
         diverse locaties ten behoeve van het nieuwe sportcomplex heeft laten uitvoeren. In het
         aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad in april 2015 al een


15
     ABRvS 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:687
16
     ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3119




2002770/1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Pagina 11




        definitief standpunt had ingenomen over het plan en daardoor met vooringenomenheid het
        bestreden besluit heeft genomen. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het aangevoerde
        geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 2:4 van de Awb is
        voorbereid en genomen. Het betoog faalt.




GEDRAGSCODE BESTUURLIJKE INTEGRITEIT GEMEENTERAAD BERKELLAND
2023

    -       Heeft naar uw mening dat het raadslid door het indienen van dit
            initiatiefvoorstel zijn invloed gebruikt voor een persoonlijk belang?

            De Gedragscode Bestuurlijke Integriteit gemeenteraad Berkelland 2023
            (geldend van 26-05-2023) luidt voor zover van belang als volgt:

                Paragraaf 1. Regels rond (schijn van) belangenverstrengeling

                Artikel 1.
                Een raadslid mag zijn invloed en stem niet gebruiken om een persoonlijk belang veilig te
                stellen of het belang van een ander of van een organisatie waarbij een raadslid een
                persoonlijke betrokkenheid heeft.

                Artikel 1.1
                Een raadslid moet actief en uit zichzelf (de schijn van) belangenverstrengeling tegengaan.

                Artikel 1.2
                Een raadslid onthoudt zich alleen van deelname aan de beraadslaging en stemming als er
                sprake is van een beslissing waarbij belangenverstrengeling kan optreden. Het gaat dan
                om kwesties waarbij hij zelf een persoonlijk belang heeft of om kwesties waarbij het gaat
                om een belang van een individu of organisatie waarbij het raadslid een substantiële
                betrokkenheid heeft.

                Artikel 1.3
                Een raadslid onthoudt zich bij beslissingen waarbij belangenverstrengeling kan optreden
                niet alleen van stemming (zie artikel 1.2) maar ook van beïnvloeding van de
                besluitvorming gedurende het hele besluitvormingsproces.


            Artikel 1 van de Gedragscode (als basisregel) lijkt een vergelijkbare
            strekking te hebben als artikel 28 Gemeentewet. Weliswaar wordt in artikel
            1.1 ook verwezen naar de schijn van belangenverstrengeling, maar lijkt dit
            (logisch) te duiden op de noodzaak van een pro actief bewustzijn bij
            raadsleden, dan dat er een strengere norm wordt geïntroduceerd.

    -       Welk instrumentarium kan worden ingezet tbv afdwingen van
            naleving?

            Het op basis van de Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal
            bestuur gewijzigde artikel 15 Gemeentewet geeft in lid 3 een verplichting
            voor de raad om voor zijn leden een gedragscode vast te stellen.

            In de MvT wordt hierover genoemd:



2002770/1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Pagina 12




                In het kader van de versterking van de positie van de raad stelt de Staatscommissie voor
                in de Gemeentewet een grondslag op te nemen voor een gedragscode voor de leden van
                het college en de raad. De gedragscodes zijn gericht op de waarborging van de integriteit
                van college- en raadsleden. Zij kunnen bepalingen bevatten over bijvoorbeeld verboden
                handelingen, declaratiegedrag, gebruik van gemeentelijke voorzieningen voor privé-
                doeleinden, zakelijke belangen, minder geschikte nevenfuncties en het aannemen van
                geschenken. Door de gedragscodes beschikt de raad over een extra controle-instrument,
                maar maakt de raad bovendien zichzelf beter controleerbaar. Op grond van de
                voorgestelde artikelen 15, derde lid, en 41c, tweede lid, dient de raad gedragscodes voor
                zichzelf en voor het college vast te stellen.


                Het rechtskarakter van een gedragscode is dat van een interne regeling. Gemeenten wordt
                een maximale vrijheid gegeven bij de inhoudelijke invulling van deze code. Op die manier
                kan optimaal worden ingespeeld op specifieke lokale omstandigheden.


            De VNG heeft in 2021 een ‘Handreiking integriteit van politieke
            ambtsdragers voor provincies, gemeenten en waterschappen’ opgesteld,
            inclusief een modelgedragscode. Hoofdstuk 3 van de handreiking gaat over
            belangenverstrengeling. Paragraaf 3.4 betreft deelname aan stemming en
            beïnvloeding besluitvorming. In de handreiking wordt overigens stilgestaan
            bij de wijziging van artikel 28 Gemeentewet:

                Artikel 28, eerste lid, onder a, Gemeentewet bepaalt dat een raadslid niet deelneemt aan
                een stemming over ‘een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk
                aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken’. Door een aantal
                richtinggevende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is
                er in de bestuurlijke praktijk verwarring ontstaan over de toepassing van bovengenoemde
                norm. Artikel 28 Gemeentewet dient nadere, meer precieze inhoud te krijgen. De bepaling
                moet meer richting geven aan raadsleden die worstelen met vragen over mogelijke
                belangenverstrengeling. De wetgever heeft nadrukkelijk aangegeven dat artikel 28
                Gemeentewet als een lex specialis is te beschouwen ten opzichte van artikel 2.4 Algemene
                wet bestuursrecht (Awb). Toch is in een serie uitspraken artikel 2:4 Awb van toepassing
                verklaard. Dit artikel heeft een andere reikwijdte dan artikel 28 Gemeentewet. Het
                laatstgenoemde artikel spreekt het raadslid zelf aan in geval van stemming. Artikel 2:4
                Awb betreft echter de vooringenomenheid van de raad als geheel. Het betreft dan het
                gehele proces van besluitvorming: niet alleen de stemming, maar ook de beraadslagingen.
                De rechter heeft artikel 2:4 Awb, naast artikel 28 Gemeentewet, toegepast op stemmingen
                in de gemeenteraad en daaraan een bredere reikwijdte gegeven.


       -    Wat is de rol van de burgemeester hierin?

            Bij de burgemeester ligt de verantwoordelijkheid om het gesprek over de
            invulling van de (gedrags)normen in concrete situaties te faciliteren, gelet
            op de zorgplicht die hij op grond van artikel 170 Gemeentewet heeft om de
            integriteit van het gemeentebestuur te bevorderen 17.




17
     Nota van Antwoord, Eerste Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 546, C, p. 7




2002770/1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Pagina 13




       -    Wat is de rol van de raad?

            De raad noch de voorzitter heeft middelen om een raadslid in kwestie te
            beletten deel te nemen aan de beraadslaging en besluitvorming 18. Wel
            bestaat de mogelijkheid het betrokken raadslid te wijzen op het mogelijk
            overtreden van de (gedrags)normen, inclusief de mogelijke consequenties
            voor de rechtmatigheid van de besluitvorming.

            Het is uiteindelijk aan het raadslid zelf om de afweging te hoe hij zich
            verhoudt tot een bepaald voorstel. De regering onderstreept dat het van
            belang is dat raadsleden met elkaar het gesprek aangaan over de
            (gedrags)normen en elkaar erop aanspreken indien het risico van (de schijn
            van) belangenverstrengeling op de loer ligt.




18
     Nota van Antwoord, Eerste Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 546, C, p. 7




2002770/1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>