<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>advies van de raad voor het openbaar bestuur




BELEIDS-
VRIJHEID
GEDUID
BELEIDSVRIJHEID BIJ DECENTRALE
TAKEN: EEN NADERE UITWERKING TEN
BEHOEVE VAN DE VORMGEVING VAN
DE FINANCIËLE VERHOUDINGEN
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>BELEIDS-
VRIJHEID
GEDUID
BELEIDSVRIJHEID BIJ DECENTRALE
TAKEN: EEN NADERE UITWERKING TEN
BEHOEVE VAN DE VORMGEVING VAN
DE FINANCIËLE VERHOUDINGEN



advies van de raad voor het openbaar bestuur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Vormgeving: Studio Tint, Den Haag
Druk: Xerox OBT
© maart 2019 Raad voor het Openbaar Bestuur
isbn 978 90 5991 113 0
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Inhoud




Voorwoord                                                                     5

Advies: Beleidsvrijheid bij decentrale taken: een nadere uitwerking
ten behoeve van de vormgeving van de financiële verhoudingen                  7

Aanbevelingen                                                                20

Bijlage I    Beleidsvrijheid bij decentrale taken: een nadere uitwerking
             ten behoeve van de vormgeving van de financiële verhoudingen    22
             1 Inleiding                                                     23
             2 Aanleiding                                                    24
             3 Probleemstelling                                              27
             4 Normatieve en feitelijke opvattingen over de
                 gedecentraliseerde eenheidsstaat                            30
             5 Relatie beleidsvrijheid en bekostigingswijze                  39
             6 Een poging tot operationalisering van de mate van
                 beleidsvrijheid                                             45
             7 Bestuurlijke en maatschappelijke acceptatie van verschillen   58

Bijlage II   Globale verkenning gemeentelijke beleidsvrijheid                66

Bijlage III Adviesaanvraag                                                   88
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>                                                advies van de raad voor het openbaar bestuur



Voorwoord




Binnen een gedecentraliseerde eenheidsstaat is er voortdurend discussie over de
beleidsvrijheid van decentrale overheden. Dat is onvermijdelijk. Het zorgt voor dy-
namiek. Het houdt overheden onderling scherp over de vraag welke taken, hoe en
door wie het meest democratisch en doelmatig kunnen worden uitgevoerd. Deze
discussie wordt niet zelden ingegeven door de mogelijkheden van decentrale over-
heden om zelf te kunnen beslissen over de inzet van hun middelen. Decentrale
overheden voelen zich vaak in hun beleidsvrijheid beknot. Bij decentralisaties van
taken geven decentrale overheden veelal aan dat ze de betreffende taak beter en
goedkoper kunnen uitvoeren mits hun de nodige vrijheid wordt gegeven om
maatwerk te leveren. Bij de verdeling van geld over decentrale overheden vormt
de mate van beleidsvrijheid een belangrijk gegeven. Het is dan ook logisch dat de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voorafgaande aan de her-
ziening van de financiële verhoudingen inzicht wil hebben in de mate van beleids-
vrijheid. Naast de formele beleidsvrijheid is het van belang inzicht te hebben wat
de maatschappelijk geaccepteerde verschillen zijn tussen het aanbod van voor-
zieningen in de verschillende taakvelden van gemeenten en provincies. Dit inzicht
is nodig om vervolgens vast te stellen in welke mate met de kosten die daaruit
voortvloeien rekening moet worden gehouden. Naarmate de beleidsvrijheid min-
der ruim is zal er meer en preciezer moeten worden verevend. Dit verschilt per
taakgebied.

De Raad geeft met dit advies nader uitwerking aan het begrip beleidsvrijheid. Hij
bouwt hiermee voort op het rapport van de Raad voor de financiële verhoudingen
(Rfv) ‘Eerst de politiek, dan de techniek’. Dat rapport geeft aan dat de mate waarin
gemeenten vrij zijn hun eigen afwegingen te maken bepalend is voor de vormge-
ving van de financiële verhoudingen.
Dit rapport bestaat uit drie delen. Hierna volgen eerst het Advies en de Aanbeve-
lingen. In Bijlage I vindt u de onderbouwing van het advies. Bijlage II biedt een
eerste globale indicatieve verkenning van de mate van de gemeentelijke beleids-
vrijheid op de verschillende taakvelden.

Met dit rapport biedt de Raad een conceptueel kader voor het objectiveren van
de mate van beleidsvrijheid. Inzichtelijk wordt gemaakt welke factoren de mate
van beleidsvrijheid bepalen. Het gaat daarbij om zowel de formele beleidsvrijheid
als de materiële ofwel de ervaren beleidsvrijheid. Er is daarbij geen absolute maat
voor beleidsvrijheid maar het is goed de relativiteit van beleidsvrijheid te onder-
kennen. De Raad doet tevens enkele richtinggevende aanbevelingen over hoe daar
in het verdere vervolg van de herziening van de financiële verhoudingen mee moet



   5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid




             worden omgegaan. De kern van elk verdeelvraagstuk is uiteindelijk een normatief
             bestuurlijke uitspraak over het kostenniveau dat de Rijksoverheid wenst te hono-
             reren en met welke factoren zij daarbij in de verdeling van middelen naar gemeen-
             ten rekening wenst te houden. Het is daarbij wel van belang dat die keuze wordt
             geëxpliciteerd en onderbouwd. Dit draagt bij aan een heldere discussie over de
             beleidsvrijheid.

             Bij de totstandkoming van dit advies heeft afstemming plaatsgevonden met het
             onderzoeksbureau B&A dat in opdracht van het ministerie van BZK nader onder-
             zoek doet naar beleidsvrijheid en verevening van de kosten.

             Vanuit de Raad zijn met name Maarten Allers en Miranda de Vries betrokken
             geweest bij de totstandkoming van dit advies. Vanuit de staf voerde Gerber van
             Nijendaal de pen over dit rapport.




             Han Polman (voorzitter)                                 Rien Fraanje
             Voorzitter                                              Secretaris-directeur
             Raad voor het                                           Raad voor het
             Openbaar Bestuur                                        Openbaar Bestuur




                6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Advies:
Beleidsvrijheid bij decentrale taken: een nadere
uitwerking ten behoeve van de vormgeving van de
financiële verhoudingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



             inleiding
                Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft
                de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) advies gevraagd over een nadere
                uitwerking van het begrip beleidsvrijheid, dit met het oog op de beoogde her-
                ziening van de financiële verhoudingen. De vraag naar de mate van beleidsvrij-
                heid is een bestuurlijk relevant gegeven en daarmee ook van betekenis van
                voor de meest doelmatige vormgeving van de financiële verhoudingen. Met
                dit advies wil de Raad een bijdrage leveren aan het objectiveren van de mate
                van beleidsvrijheid. Het dient als bouwsteen voor de herziening van de finan-
                ciële verhoudingen.1
                Doel van dit advies is om vast te stellen waaruit de mate van beleidsvrijheid
                van de decentrale overheden valt af te leiden. Beleidsvrijheid definieert de
                Raad als de mate waarin de uitkomsten van beleid tussen gemeenten mogen
                verschillen. Waar het, kort gezegd om gaat, is om vast te stellen in welke mate
                gemeenten in staat worden gesteld om eigen afwegingen te maken over de
                inzet van hun middelen en daarmee zelfstandig de uitkomsten van het beleid
                mogen en kunnen bepalen. Beleidsvrijheid is in dit advies alleen van belang
                voor zover deze van invloed is op de kosten die gemeenten maken. Beleidsvrij-
                heid die niet leidt tot verschillen in uitgaven van gemeenten zijn in het kader
                van de herziening van de financiële verhoudingen immers niet van belang.

             spanningsvelden in een gedecentraliseerde eenheidsstaat
                In een gedecentraliseerde eenheidsstaat bestaan er verschillende spannings-
                velden. Dat is inherent aan een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dat is niet
                per se negatief te duiden. Het draagt bij aan de nodige checks and balances.
                Het voorkomt ook dat te veel macht bij éen overheidslaag wordt geconcen-
                treerd. Het zorgt voor dynamiek en houdt overheden onderling scherp over de
                vraag welke taken, hoe en door wie het meest democratisch en doelmatig kun-
                nen worden uitgevoerd. De autonomie en beleidsvrijheid staan echter onder
                permanente druk.

                 Een van die spanningen is terug te voeren op de ongelijke verdeling van taken
                 en middelen.
                 • Bij de taakverdeling tussen de overheidslagen gaat het om de vraag, wie
                    moet of kan een taak het meest doelmatig en doeltreffend uitvoeren, de
                    gemeente, de regio, de provincie of het Rijk? Wat moet centraal en wat
                    kan het beste overgelaten worden aan decentrale overheden zelf? In
                    hoeverre is uniformiteit noodzakelijk dan wel differentiatie gewenst?
                    Binnen de bestuurlijke verhoudingen in Nederland geldt dat de Rijks-


             1   Het advies spitst zich toe op de beleidsvrijheid bij gemeenten. In grote lijnen gelden de
                 bevindingen ook voor de provincies. Tegelijkertijd geldt dat de aard van het takenpakket van
                 de provincies gekenmerkt wordt door het geheel eigen karakter. Dit rechtvaardigt een
                 aparte benadering.


                 8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>                                                     advies van de raad voor het openbaar bestuur



        overheid of provincies alleen mogen doen wat niet door de gemeente
        besturen op ‘doelmatige en doeltreffende wijze’ gedaan kan worden;
        ‘decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan’.2
    •   Het grootste deel van de inkomsten voor het bekostigen van de over-
        heidstaken komt echter uit belastinginkomsten die door de centrale
        overheid worden geïnd van burgers en bedrijven. De Rijksoverheid is
        vervolgens verantwoordelijk voor de toedeling van taken en middelen
        aan gemeenten. Gemeenten zijn daarmee voor hun inkomsten in
        belangrijke mate afhankelijk van de Rijksoverheid.

    Doordat de inning en de besteding van publieke middelen niet in één bestuur-
    lijke hand liggen, ontstaan er discussies over de wenselijkheid, rechtmatigheid,
    doelmatigheid en doeltreffendheid van die taken tussen de overheden. Bur-
    gers zijn onderworpen aan landelijke uniforme belastingen en premies en ver-
    wachten daarvoor vaak ook uniforme voorzieningen. Voor de burger is de
    overheid vaak één geheel. Tussen het bevorderen van een doelmatige beste-
    ding van middelen en het waarborgen van gelijke voorzieningen bestaat een
    natuurlijke spanning, waarbij de beleidsvrijheid van gemeenten in het geding
    is.

Het normatieve belang van beleidsvrijheid
   In de discussie over autonomie en beleidsvrijheid lopen normatieve opvattin-
   gen en feitelijke constateringen vaak door elkaar. Het is daarbij van belang au-
   tonomie en beleidsvrijheid te onderscheiden. Autonomie en beleidsvrijheid
   liggen in elkaars verlengde maar hebben een andere oorsprong. Bij autonomie
   gaat het om het recht op eigen initiatief. Het recht om zelf beleidsdoelen te
   formuleren en uit te voeren. Bij beleidsvrijheid gaat het om de vrijheid om bin-
   nen de bestaande wettelijke opdracht eigen beleidskeuzes en afwegingen te
   maken. Bij medebewind gaat het dus vooral om de mate van beleidsvrijheid.
   Bij autonomie is dat een gegeven. Het onderscheid tussen autonome en me-
   debewindstaken is wel steeds vloeiender geworden.
   Dit advies gaat niet primair over de normatieve waarde van autonomie en be-
   leidsvrijheid. Wel wil de Raad de grote betekenis van lokale beleidsvrijheid voor
   de lokale democratie benadrukken. Gemeenten zijn een zelfstandig democra-
   tisch gekozen bestuurslaag met een open huishouding. Zij zijn geen uitvoe-
   ringsorganisaties van de Rijksoverheid. Gemeenten moeten voor hun burgers
   het verschil kunnen maken door eigen afwegingen te kunnen maken over de
   aard en de omvang van het lokaal gewenste voorzieningenniveau. Dit geeft



2   Artikel 117 lid 2 Gemeentewet: Voorstellen van maatregelen waarbij bepaalde aangelegen-
    heden tot rijks- of provinciaal beleid worden gerekend, slechts worden gedaan indien het
    onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen
    kan worden behartigd.


    9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                 inhoud en betekenis aan de lokale politiek. Een reden voor burgers om te gaan
                 stemmen.
                 De mogelijkheden om op lokaal niveau verschillende keuzes te kunnen maken,
                 versterkt daarbij het innoverend vermogen van de overheid als geheel. Door
                 verschillende keuzes te maken kunnen overheden van elkaar leren wat in
                 welke omstandigheden de meest effectieve en doelmatige aanpak is. Het
                 maakt maatwerk mogelijk en voorkomt eenheidsworst.
                 Vaak lijkt vergeten te worden dat gemeenten een democratische bestuurde
                 overheid vormen. Gemeenten moeten ook als medeoverheid in staat zijn eigen
                 keuzes te maken die bijdragen aan maatschappelijke opgaven. De meer-
                 waarde van lokale beleidsvrijheid geldt voor de Raad als een gegeven.


             factoren die de beleidsvrijheid van gemeenten beperken

             •   Centraliserende werking van de belastingmacht
                 In het geval de gemeente zelf de afwegingen kan maken welke taken zij wenst
                 uit te voeren en welke voorzieningen zij aan haar burgers zou willen aanbie-
                 den, zou zij idealiter daarvan ook de kosten moeten dragen: wie bepaalt, be-
                 taalt. De Raad stelt vast dat het huidige lokale belastinggebied slechts in
                 beperkte mate lokale verschillen in voorkeuren voor het gewenste voorzienin-
                 genniveau tot uiting brengt. Binnen de Nederlandse politieke bestuurlijke ver-
                 houdingen is er naar de opvatting van de Raad een grote gevoeligheid voor
                 verschillen in voorzieningencapaciteit en/of belastingdruk. Deze politiek-be-
                 stuurlijke cultuur is slechts voor een deel te verklaren uit het feit dat Nederland
                 een klein, dichtbevolkt en homogeen land is. Voor een ander deel volgt dit uit
                 het feit dat de belastingmacht bij de Rijksoverheid is geconcentreerd. Het Rijk
                 is verantwoordelijk voor het macro-economisch beleid waaronder het beheer-
                 sen van de collectieve lastendruk. Ondanks de betrekkelijk geringe betekenis
                 van het lokale belastinggebied is daarom op landelijk niveau een plafond vast-
                 gesteld voor de hoogte van de opbrengsten van de OZB, de zogeheten macro-
                 norm. De Rijksoverheid is daarbij verantwoordelijk voor de doelmatige
                 verdeling en de besteding van de publieke middelen. Door regels te stellen aan
                 de taken en de besteding van middelen door gemeenten geeft de Rijksover-
                 heid hieraan uiting. Van dit alles gaat onmiskenbaar een grote mate van cen-
                 traliserende werking vanuit. De Raad stelt vast dat het systeem bijna als
                 vanzelf neigt tot rijksturing op de door gemeenten uit te voeren taken.

             •   Loslaten is moeilijk
                 Deze druk op de beleidsvrijheid komt niet in de laatste plaats voort uit taken
                 die vanuit het Rijk naar gemeenten zijn gedecentraliseerd. Dit wordt versterkt
                 door de dominantie van de landelijke media, waarbij lokale kwesties snel tot
                 landelijke gevoelde problemen kunnen uitgroeien. Maatwerk wordt met de
                 mond beleden maar in de praktijk is er de vrees voor ongelijke behandeling

                 10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>                                                advies van de raad voor het openbaar bestuur



    en is er de roep om uniformiteit, de reflex tot regelgeving. Hoewel dat niet al-
    tijd leidt tot de meest doelmatige aanwending van belastingmiddelen. In
    weerwil van alle pleidooien voor meer beleidsvrijheid voor gemeenten ziet de
    Raad een sterke tendens tot uniformiteit.

•   Noodzakelijke samenwerking beperkt beleidsvrijheid
    Daarbij komt dat gemeenten voor de uitvoering van de gedecentraliseerde
    taken zijn aangewezen op samenwerking met andere gemeenten en maat-
    schappelijke actoren. Belangrijke motieven voor regionale samenwerking zijn
    kwaliteitsverhoging, kostenreductie, het beperken van kwetsbaarheid en het
    kunnen bieden van bestuurlijke slagkracht. Dit brengt echter beperkingen mee
    voor de beleidsvrijheid van individuele gemeenten.

•   Onderlinge verwevenheid van overheidstaken
    Grote maatschappelijke vraagstukken kunnen vaak niet door de Rijksoverheid
    alleen worden aangepakt. Samenwerking tussen overheidslagen, maatschap-
    pelijke organisatie en bedrijfsleven is dan geboden. Van gemeenten wordt als
    partner van de Rijksoverheid een bijdrage verwacht aan de grote maatschap-
    pelijke opgaven zoals de klimaat- en energietransitie. Door dit veranderende
    samenspel komt de autonomie en de beleidsvrijheid van decentrale overheden
    ook in een ander daglicht te staan.

de betekenis van de beleidsvrijheid voor de vormgeving van
de financiële verhoudingen
   De uitkeringen uit het gemeentefonds zijn in principe vrij besteedbaar. Naast
   de algemene uitkering en de aanvullende uitkering zijn de afgelopen jaren
   onder de paraplu van het gemeentefonds ook decentralisatie- en integratie
   uitkeringen ontstaan. Bij sommige decentralisatie-uitkeringen is er slechts
   sprake van theoretische bestedingsvrijheid. De algemene uitkering uit het ge-
   meentefonds dient overigens ook niet alleen ter bekostiging van autonome
   taken maar ook voor bekostiging van taken die door de centrale overheid aan
   haar zijn opgedragen, de zogenaamde medebewindstaken.

Onderscheid beleidsvrijheid en bestedingsvrijheid
   Bestedingsvrijheid houdt in dat gemeenten zelf de afwegingen kunnen maken
   over de meest doelmatige inzet van publiek middelen. Bestedingsvrijheid is
   echter niet identiek aan beleidsvrijheid. De uitkeringen uit het gemeentefonds
   zijn voor een belangrijk deel bedoeld ter bekostiging van wettelijk voorge-
   schreven taken. Over de besteding van de middelen hoeft de decentrale over-
   heid echter alleen verantwoording af te leggen aan de eigen democratisch
   gekozen volksvertegenwoordiging. Maar dat wil dus niet zeggen dat er sprake
   is van beleidsvrijheid. Zelfs bij taken waar gemeenten louter uitvoering geven
   aan door het Rijk gedreven regels is bekostiging via het gemeentefonds niet
   uitgesloten alleen vindt er geen verantwoording van de uitgaven aan het Rijk

    11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                 plaats. De begroting van het gemeentefonds bevat zelf geen output- en/of
                 outcomegegevens waarop gemeenten worden afgerekend.

                 Dat het verschil tussen autonome en medebewindstaken steeds vloeiender is
                 geworden en gemeenten de uitgaven voor beide taken uit het gemeentefonds
                 moeten bekostigen, heeft gevolgen voor de wijze waarop bij de verdeling van
                 de uitkering uit het gemeentefonds met de verschillen in kosten rekening
                 moet worden gehouden. De vraag daarbij is welk deel van de gemeentelijke
                 uitgaven door eigen afwegingen en voorkeuren van gemeenten wordt be-
                 paald, en welk deel door wet- en regelgeving of door maatschappelijke ver-
                 wachtingen.
                 De verhoudingen tussen de overheidslagen zijn voor een deel vastgelegd in
                 nationale wet- en regelgeving. Hierin klinken de politieke opvattingen over de
                 aanvaardbaarheid van verschillen tussen gemeenten door. De bestuurlijke en
                 maatschappelijke acceptatie van verschillen komt ook op andere manieren tot
                 uiting. De maatschappelijke opvattingen beperken indirect ook de mogelijk-
                 heden van gemeenten om eigen beleidskeuzes te maken.

                 Algemeen uitgangspunt binnen de Nederlandse verhoudingen is dat alle ge-
                 meenten aan hun inwoners een gelijkwaardig pakket aan voorzieningen moe-
                 ten kunnen aanbieden zonder dat dit leidt tot grote verschillen in lokale
                 belastingdruk. Het zogenaamde derde aspiratieniveau van Goedhart. Wat wel
                 en niet tot een gelijkwaardig pakket aan lokale of regionale voorzieningen
                 moet worden gerekend vormt de kernvraag voor elk verdeelvraagstuk.

                 De Raad onderscheidt bij de mate van beleidsvrijheid een vloeiende overgang
                 met een verschuiving van accenten. Dat heeft gevolgen voor de wijze waarop
                 daarbij de verevening van de kosten die daaruit voortvloeien rekening dient
                 te worden gehouden.

             •   Van oorsprong bestaat er een vrij eenduidige koppeling tussen autonome
                 taken en de eigen belastinginkomsten. Veel beleidsruimte maakt ruimte voor
                 verschillen in aanbod zowel qua omvang als kwaliteit van de voorzieningen.
                 Dit maakt bekostiging via eigen belastinginkomsten mogelijk. Hoewel dit van-
                 uit allocatieve overwegingen de voorkeur verdient, leidt de vrees voor grote
                 verschillen in belastingdruk er in de praktijk toe dat politiek gekozen wordt
                 voor bekostiging via de algemene uitkering. De algemene uitkering is in het
                 leven geroepen als compensatie voor het beperken van het lokale belasting-
                 gebied. Het is een herverdeling van belastinginkomsten over de gemeenten.
                 De algemene uitkering is in strikte zin dan ook een aanvulling op de capaciteit
                 van de gemeente om eigen inkomsten te verwerven.
                 Bij gebrek aan een adequaat belastinggebied moeten gemeenten via de alge-
                 mene uitkering in staat gesteld worden de beleidsvrijheid waar te maken. Bij



                 12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>                                               advies van de raad voor het openbaar bestuur



    de verdeling van de algemene uitkering kan echter geen rekening houden met
    de voorkeuren van individuele gemeenten, maar worden gemeenten onder-
    ling vergeleken met soortgelijke gemeenten. Het uitgangspunt is immers het
    kunnen bieden van een gelijkwaardig voorzieningenniveau in elke gemeente
    bij een gelijke belastingdruk. Het is vervolgens aan de lokale overheid om in-
    vulling te geven aan die lokale voorkeuren. Gemeenten hebben binnen het be-
    schikbare budget immers nog steeds de beleidsvrijheid wel of niet voor een
    voorziening te kiezen. In theorie leidt dan de keuze voor een lager voorzienin-
    genniveau tot een lagere belastingdruk. De praktijk laat zien dat deze afwe-
    ging minder snel wordt gemaakt, het zogenaamde flypapereffect. Impliciet
    leidt bekostiging via de algemene uitkering daarmee tot een meer gelijkvor-
    mig voorzieningenniveau in weerwil van de wens tot differentiatie en maat-
    werk.
    – De verdeling van de algemene uitkering wordt geacht uitdrukking te
         geven aan de zelfstandige positie van gemeenten. De verevening kan bij
         veel beleidsvrijheid daarom globaler zijn.

•   In het verlengde van deze impliciete drang naar een min of meer gelijk voor-
    zieningenniveau voor vergelijkbare gemeenten geldt dat gemeenten dienen
    te kunnen voldoen aan een ongedefinieerd maatschappelijk aanvaardbaar mi-
    nimum voorzieningenniveau dat inwoners van hun gemeente mogen ver-
    wachten zonder dat dit leidt tot grote verschillen in belastingdruk tussen
    gemeenten. Als alleen de kosten van de taken worden verevend, kunnen ge-
    meenten met een grote OZB-capaciteit, veel gemakkelijker een ruim voorzie-
    ningenaanbod realiseren. Om gemeenten echter in staat te stellen die
    uitgaven te doen die samenhangen met dat takenpakket wordt bij de verde-
    ling van middelen rekening gehouden met de verschillen in kosten én de mo-
    gelijkheden belasting te heffen (deels) gladstrijken.
    – Bij deze vorm van verevening gaat het vooral om de onderlinge
        horizontale solidariteit tussen gemeenten.

•   Van gemeenten wordt als partner van de Rijksoverheid ook een bijdrage ver-
    wacht aan de grote maatschappelijke opgaven zoals de verduurzaming, het
    stimuleren van gezonde levensstijl, het bevorderen van verkeersveiligheid en
    dergelijke. Zo bevat het Interbestuurlijk Programma (IBP) dat de regering en
    decentrale overheden begin 2018 met elkaar overeenkwamen de opdracht om
    als overheden gezamenlijk maatschappelijke opgaven aan te pakken. Veel van
    deze opgaven worden niet in expliciete vormen van wetgeving neergelegd
    maar staan verwoord in beleidsnota’s van het Rijk, vloeien voort uit bestuurs-
    overeenkomsten, maatschappelijke akkoorden, aanvalsplannen en dergelijke.
    Gemeenten zijn als collectiviteit vaak betrokken.
    – Het gaat weliswaar niet om afdwingbare bindende afspraken maar er
        gaat wel een normerende werking vanuit. Gemeenten moeten wel in



    13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                      staat zijn om aan deze afspraken invulling te geven. Een zekere mate van
                      verevening is daarom op zijn plaats.
             •   Het oorspronkelijke karakter van het gemeentefonds als een herverdeling van
                 de gezamenlijke belastinginkomsten voor de bekostiging van autonome taken
                 is als gevolg van de decentralisatie van taken en middelen steeds meer geëvol-
                 ueerd tot een bekostigingsvorm voor medebewindstaken. De decentralisatie-
                 tendens van de laatste 30 jaar is vooral ingegeven door doelmatigheids-
                 overwegingen. De voordelen van decentraal beleid treden alleen op bij een
                 voldoende mate aan beleidsvrijheid.3 Dat betekent dat het Rijk zich dient te
                 beperken in het stellen van voorwaarden, voorschriften en verantwoordings-
                 eisen. Naast doelmatigheid zijn er ook andere waarden die in het beleid van
                 de overheid tot gelding moeten komen zoals doeltreffendheid, rechtmatigheid
                 en rechtvaardigheid. Bij dat laatste gaat het ook om maatschappelijke accep-
                 tatie. De mate waarin de bestuurlijke en beleidsmatige verantwoordelijkheid
                 voor de uitvoering van die taken aan gemeenten is overgelaten verschilt per
                 taak. Indien de Rijksoverheid vindt dat gemeenten bepaalde diensten moeten
                 leveren en dat de dienstverlening in elke gemeente hetzelfde moet zijn (weinig
                 beleidsvrijheid), dan luistert de verevening van de kosten nauwer. Niet in alle
                 gevallen is echter een strikt uniforme uitkomst gewenst, maar gelden er meer
                 of minder globale normen.
                 – Het gaat bij deze taken vooral om een verticale compensatie van de
                      kosten. Bij weinig beleidsvrijheid is bekostiging van taken via de
                      algemene uitkering niet uitgesloten alleen luistert de verevening
                      nauwer. Het is echter niet zo dat de mate van gedetailleerdheid van de
                      verdeling de uitgaven van de gemeenten bepaalt.

                 Uit het voorgaande blijkt de vloeiende overgang van afnemende formele be-
                 leidsvrijheid. De Raad stelt daarbij vast dat ook op de terreinen waar op grond
                 van wet- en regelgeving een grote mate van beleidsvrijheid geldt deze beleids-
                 vrijheid in de praktijk niet zelden wordt ingeperkt door maatschappelijke en
                 bestuurlijke opvattingen over aanvaardbaarheid van verschillen of de effecten
                 van lokale keuzes. Er ontstaan allerlei informele normen die de ervaren be-
                 leidsvrijheid van gemeenten beperken: van uniformerende rechterlijke uitspra-
                 ken, normen van publieke organisaties in de vorm van richtlijnen, handleidin-
                 gen, normen van maatschappelijke organisaties, tot allerlei benchmarken en
                 beleidsindicatoren. Het is van belang bij de verevening van kosten rekening te
                 houden met de uitgaven die voortvloeien uit algemeen maatschappelijke op-
                 vattingen of verwachtingen van wat een gemeente geacht wordt te kunnen
                 bieden. Deze opvattingen zijn voor een deel tijd en plaats afhankelijk.
                 De kern van elk verdeelvraagstuk is uiteindelijk een normatief bestuurlijke uit-
                 spraak over het kostenniveau dat de Rijksoverheid wenst te honoreren en met


             3   Rfv, Verdelen, vertrouwen en verantwoorden, blz. 22-25.


                 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                                               advies van de raad voor het openbaar bestuur



   welke factoren zij daarbij in de verdeling rekening wenst te houden. Met het
   oog op dit vraagstuk is het van belang om op basis van een conceptueel kader
   te kunnen beschikken over een instrument om de mate van beleidsvrijheid
   vast te stellen.

een objectieve maat voor het meten van beleidsvrijheid?
   Beleidsvrijheid is een relatief begrip. Gemeenten hebben zich niet alleen aan
   wet- en regelgeving te houden maar zich ook rekenschap te geven van maat-
   schappelijke normen. Er bestaat dan ook geen absoluut objectieve maat voor
   het vaststellen van de mate van beleidsvrijheid. Wel kan inzichtelijk gemaakt
   worden welke factoren de mate van beleidsvrijheid bepalen. De Raad maakt
   daarbij een onderscheid tussen de formele beleidsvrijheid en de materiele
   ofwel de ervaren beleidsvrijheid.

   We doen dit door consequent na te gaan vragen in hoeverre de betrokken
   overheid vrij is om zelf de beleidsdoelen te bepalen. Dus wie het beleidsdoel
   bepaalt. Als de gemeente dat zelf kan spreken we van autonomie. De beleids-
   vrijheid kan worden afgeleid uit wat in wet- en regelgeving is bepaald over
   met name de taak en de beleidsdoelen. De mate waarin nauwkeuriger is be-
   paald hoe de taak moet worden uitgevoerd, of aan welke eisen de besluitvor-
   ming moet voldoen of en hoe er al dan niet moet worden samengewerkt, geeft
   een indicatie van de mate waarin de gemeente vrij is zelf de uitkomst van het
   beleid te bepalen. Dit leidt tot een glijdende schaal van geheel vrij, in hoge
   mate vrij, gedeeltelijk vrij, in beperkte mate of het geheel gebonden zijn aan
   het stellen en nastreven van de beleidsdoelen.

Vaststellen formele beleidsvrijheid
   Bij het vaststellen van de formele beleidsvrijheid is het van belang eerst vast
   te stellen wie verantwoordelijk is voor het formuleren van het beleidsdoel.
   Taak en beleidsdoelstellingen vormen het vertrekpunt voor het vaststellen van
   de beleidsvrijheid. Taak en beleidsdoelstellingen liggen in elkaars verlengde.
   Het doel is datgene dat wat moet worden bereikt, de taak is datgene wat daar-
   voor moet worden gedaan. De kernvraag is welke overheid verantwoordelijk
   is voor het formuleren van het Beleidsdoel en de daarbij behorende Taak. Niet
   wie verantwoordelijk is voor de uitvoering. Naarmate Beleidsdoel en Taak
   nauwkeuriger zijn omschreven des te geringer is de beleidsvrijheid van ge-
   meenten. De ruimte die decentrale overheden hebben om zelf beleidsdoel-
   stellingen te formuleren valt af te leiden uit:
   • de mate waarin decentrale overheden de mogelijkheid hebben zelf
       aanvullende regels te stellen;
   • de gedetailleerdheid waarin gemeenten zich moeten houden aan
       uitvoeringsregels;
   • of er besluitvormingsregels gelden waaraan de gemeenten zich hebben
       te houden;

   15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                •  of de mate waarin gemeenten verplicht, dan wel aangewezen zijn of
                   geheel vrij zijn in het aangaan van samenwerkingsverbanden.
                Daarnaast geldt dat:
                • de aanwezigheid van extern toezicht niet de beleidsvrijheid beperkt
                   maar wel een aanwijzing vormt dat de beleidsvrijheid niet onbeperkt is;
                • bestedingsvoorschriften wel duiden op een geringe beleidsvrijheid maar
                   uit de afwezigheid kan niet worden afgeleid dat gemeenten beschikken
                   over een grote mate van beleidsvrijheid.

             Vaststellen van de materiele ofwel de ervaren beleidsvrijheid
                De formeel juridische beleidsvrijheid kan afwijken van de ervaren beleidsvrij-
                heid. De maatschappelijk geaccepteerde verschillen tussen het aanbod van
                voorzieningen in de verschillende taakvelden van gemeenten slaan immers
                slechts gedeeltelijk neer in wet- en regelgeving. De eigen beleidskeuzes wor-
                den voor een belangrijk deel ingevuld door maatschappelijke opvattingen over
                in hoeverre uitkomsten van beleid mogen verschillen. Zo is er in theorie veel
                beleidsvrijheid in het sociaal domein maar maatschappelijk worden verschil-
                len daar veel minder geaccepteerd dan in andere domeinen. Inkomensgerela-
                teerde, persoonsgebonden voorzieningen zijn gevoeliger voor verschillen dan
                collectieve, fysieke voorzieningen. Voorzieningen die te maken hebben met
                persoonsgebonden zorg laten doorgaans minder ruimte voor verschil. Bij col-
                lectieve zorgarrangementen hebben gemeenten al iets meer ruimte om eigen
                keuzes te maken. Waar in wet en regelgeving open normen zijn geformuleerd
                blijken die in de praktijk ingevuld te worden door protocollen, handleidingen,
                richtlijnen van maatschappelijke organisaties. Ook rechterlijke uitspraken lei-
                den tot een uniformering van rechten. Factoren die de maatschappelijke en
                bestuurlijke acceptatie van verschillen in voorzieningsniveaus beïnvloeden zijn
                gelegen in de aard van de voorziening. Maatschappelijke acceptatie is daarbij
                afhankelijk van de impact en de mogelijkheden die de burger heeft om de ef-
                fecten te compenseren. Bij veel taken die verband houden met de in de sociale
                grondrechten verankerde onderwerpen van overheidszorg spelen maatschap-
                pelijke opvattingen over een zekere minimaal niveau een rol. Ook het feit dat
                iets als een basisvoorziening wordt beschouwd speelt daarbij een rol. Verder
                is van belang of de mogelijkheid bestaat om op andere wijze tegemoet te
                komen aan de behoeften van mensen. Voor gemeenten gaat het bij het accep-
                teren van verschillen vooral om de vergelijking met andere vergelijkbare ge-
                meenten.




                16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>                                           advies van de raad voor het openbaar bestuur



conclusie

De financiële verhoudingen dienen in de eerste plaats de politiek
bestuurlijke keuzes zoals die in wet- regelgeving zijn vastgelegd te vol-
gen. Het traditionele juridische scherpe onderscheid tussen autonomie
en medebewind volstaat daarbij niet als grondslag voor de bekostiging
van decentrale taken. Beleidsvrijheid is de mate waarin de uitkomsten
van beleid tussen gemeenten mogen verschillen. De meerwaarde van
lokale beleidsvrijheid dient bij de vormgeving van de financiële
verhoudingen te worden gekoesterd. Dit geldt in het bijzonder voor
de verdeling van het gemeentefonds.
Er is geen absoluut objectieve maat voor het vaststellen voor de mate
van beleidsvrijheid. Wel kan inzichtelijk gemaakt worden welke factoren
de mate van beleidsvrijheid bepalen, door consequent na te gaan in hoe-
verre de betrokken overheid vrij is om zelf de beleidsdoelen te bepalen.
Dit kan worden afgeleid uit wat in wet en regelgeving is bepaald over
met name de taak en de beleidsdoelen. Bij de taak gaat het er om wat
voor het bereiken van beleidsdoelen moet worden gedaan. De mate
waarin nauwkeuriger is bepaald hoe de taak moet worden uitgevoerd,
of aan welke eisen de besluitvorming moet voldoen of en hoe er al dan
niet moet worden samengewerkt, geven een indicatie in welk mate de
gemeente vrij is zelfde uitkomst van het beleid te bepalen. Als het Rijk
bepaalt dat een gemeente een taak moet uitvoeren, dan is de beleids-
vrijheid per definitie klein. De mate waarin de gemeente vrij zelf haar
beleidsdoelen en daarmee verbonden taak kan vaststellen wordt
bepaald door de mate waarin zij zelf aanvullende regels kan stellen,
gehouden is aan uitvoeringsregels, regels over besluitvorming en/of vrij
is te kiezen in de samenwerking. Dit kan per onderdeel variëren van
geheel vrij, wenselijk, dwingend tot verplicht. Door de taken aan de hand
van deze termen te scoren ontstaat een indicatie van de mate van
formele beleidsvrijheid. Dit leidt tot een glijdende schaal van het geheel
gebonden zijn bij het stellen en uitvoeren van de beleidsdoelen, een
beperkte mate van vrijheid, het gedeeltelijk vrij zijn tot het nagenoeg
geheel vrij zijn.

Op een schaal van 1-10 leidt dit voor de formele beleidsvrijheid tot de
volgende indicatieve scores op clusters van het gemeentefonds. Een
score 1 betekent geen beleidsvrijheid, een score van 10 volledige beleids-
vrijheid.




17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



             Tabel 1: Indicatieve scores beleidsvrijheid per cluster

                Cluster                                       Omvang cluster         Indicatieve
                                                              Gemeentefonds          score
                                                              (begroting 2018,
                                                               x miljoen euro)

                Inkomen en participatie                                 2.953             2
                Bestuur en algemene ondersteuning                        1.858            2
                Jeugd                                                   3.842             3
                Educatie                                                2.027             3
                Samenkracht en burgerparticipatie                          554            3
                Maatschappelijke ondersteuning                          6.280             4
                Openbare Orde en Veiligheid                             1.693             4
                Volksgezondheid                                             172           4
                Riolering en reiniging                                    -568            5
                Infrastructuur en gebiedsontwikkeling                   4.591             7
                Onroerende Zaakbelastingen                             -2.654             8
                Overige eigen middelen                                    400             8
                Cultuur en Ontspanning                                  3.593             9
                Totaal                                                 24.742
                Bron: bijlage II van dit advies.



                Naarmate de formele beleidsvrijheid groter is de invloed van de maatschap-
                pelijke acceptatie op de ervaren beleidsvrijheid groter. De eigen beleidskeuzes
                worden mede bepaald door maatschappelijke opvattingen over in hoeverre
                uitkomsten van het beleid mogen verschillen. Bij de maatschappelijke accep-
                tatie van verschillen tussen gemeenten gaat het primair om beginselen van
                gelijkheid en rechtszekerheid. Daarbij is van belang wat voor type voorziening
                het betreft, een basisvoorziening of een persoonsgebonden dan wel collectieve
                voorziening, of er alternatieven voorhanden zijn, enz. Bij collectieve voorzie-
                ningen gaat het vooral om de vergelijking met soortgelijke gemeenten. Maat-
                schappelijke en bestuurlijke acceptatie van verschillen is geen hard gegeven
                maar vooral een inschatting. Wanneer bij de beoordeling van de beleidsvrijheid
                ook rekening wordt gehouden met de maatschappelijke acceptatie van ver-
                schillen leidt dit ertoe dat vooral de scores op de clusters met relatief veel for-
                mele beleidsvrijheid iets lager zullen uitvallen. Het is uiteindelijk een politieke
                weging of en in welke mate met de maatschappelijke acceptatie bij de verde-
                ling van middelen rekening moet worden gehouden.
                Op impliciete wijze houdt de huidige verdeling van het gemeentefonds overi-
                gens al rekening met de maatschappelijke acceptatie doordat bij de verdeling
                vergelijkbare gemeenten onderling worden vergeleken. Het uitgangspunt is



                18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>                                             advies van de raad voor het openbaar bestuur



immers dat vergelijkbare gemeenten in staat moeten zijn hetzelfde voorzie-
ningenniveau te kunnen bieden. Dit omdat grote verschillen in voorzieningen-
capaciteit bestuurlijk en maatschappelijk niet worden geaccepteerd. Het
beperken van de verevening vergroot de verschillen tussen gemeenten. De ac-
ceptatie van die verschillen is afhankelijk van mate van zowel de formele als
de ervaren beleidsvrijheid.

Op basis van een globale inventarisatie van de uitgaven op de verschillende
beleidsclusters komt de Raad tot de conclusie dat slechts een beperkt deel van
de gemeentelijke uitgaven volgt uit volledig autonome beleidskeuzes. Het
overgrote deel van de uitgaven vloeit voort uit politiek bestuurlijke keuzes
zoals die in nationale wet- regelgeving zijn vastgelegd en of uit rijksbeleid vol-
gen. Een substantieel deel vloeit voort uit de keuze van gemeenten om vooral
niets anders te zijn dan andere Nederlandse vergelijkbare gemeenten; isomor-
fie.

De beleidsvrijheid in de financiële verhoudingen komt vooral tot uiting in de
uitgaven op de beleidsterreinen cultuur en ontspanning, infrastructuur en ge-
biedsontwikkeling en economische aangelegenheden. Goed voor ongeveer
een derde deel van het gemeentefonds. Voor de andere beleidsterreinen met
name die gericht zijn op sociale voorzieningen, het waarborgen van de kwali-
teit van het openbaar bestuur of openbare veiligheid geldt dat de beleidsvrij-
heid beperkt is.




19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



             Aanbevelingen




             Op basis van de voorgaande analyse komt de Raad tot de volgende richtingge-
             vende uitspraken die voor het verdere vervolg van de herziening van de financiële
             verhoudingen in acht zouden moeten worden genomen.

                •    Geef ruimte voor lokale afwegingen. Bij lokale beleidsvrijheid hoort een
                     eigen belastinggebied. Lokale beleidskeuzes kunnen leiden tot verschil-
                     len in zowel voorzieningenniveau als belastingdruk. De huidige macro-
                     norm voor de OZB beïnvloedt indirect de beleidsvrijheid van individuele
                     gemeenten en doet geen recht aan de relatief geringe invloed van de lo-
                     kale lasten op de collectieve lastendruk.

                •    Het karakter van het gemeentefonds als vrij besteedbare uitkering dient
                     onverkort te worden gehandhaafd. Decentralisatie-uitkeringen waar
                     direct of indirect bestedingsvoorwaarden aan zijn verbonden doen
                     daaraan afbreuk.

                •    De Raad bepleit een brede algemene uitkering ter bekostiging van het
                     gemeentelijk takenpakket. Dit bevordert integrale afwegingen bij
                     gemeenten en ondersteunt daarmee de beleidsvrijheid. Van de huidige
                     gedetailleerde ververdeling met meer dan 90 verdeelmaatstaven gaat
                     onbedoeld een normerende werking uit en leidt tot schijnexactheid.

                •    Bij de verdeling van de algemene uitkering dient als uitgangspunt te
                     gelden, globaal als het kan alleen specifiek als het niet anders kan.
                     Lokaal maatwerk is niet gebaat bij te veel normatieve keuzes met te
                     specifieke maatstaven.

                •    De Raad adviseert de politieke weging of en in welke mate bij de
                     verdeling van middelen rekening wordt gehouden met de verschillende
                     factoren die de beleidsvrijheid beïnvloeden te expliciteren. Maak duide-
                     lijk welke uitgaven als kosten, dat wil zeggen onvermijdelijke uitgaven
                     in de verdeling worden meegenomen. En welke uitgaven als uitdrukking
                     van de lokale beleidsvrijheid gelden en daarom niet zullen worden
                     betrokken bij de verevening.




                20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>                                            advies van de raad voor het openbaar bestuur



•    De mate van maatschappelijke afwijzing van verschillen versus beleids-
     vrijheid moet een expliciet beslispunt zijn vooraleer tot een verdeling
     besloten wordt. Hoe lager de acceptatie van verschillen, hoe preciezer de
     verdeling moet zijn.

•    Maak waar nodig onderscheid in de mate van beleidsvrijheid bij de
     verschillende taken binnen de huidige uitgavenclusters. Dit onderscheid
     is van belang voor de analyse maar moet niet leiden tot opdeling in
     subclusters bij de verdeling omdat dit onbedoeld normerend kan
     werken. Dit kan afbreuk doen aan de integrale afwegingen op lokaal
     niveau.

•    Het Interbestuurlijke Programma bevat de opdracht om als overheden
     gezamenlijk maatschappelijke opgaven aan te pakken. Erken dat dit kan
     leiden tot kosten die in de verdeling van de algemene uitkering moeten
     worden meegewogen. Gemeenten moeten immers in staat zijn om aan
     deze afspraken invulling te geven.

•    Bekostiging van taken via de algemene middelen verdient de voorkeur
     boven specifieke uitkeringen. Indien het Rijk de normen vaststelt die de
     uitgaven bepalen en het Rijk wil waarborgen dat de middelen ook aan
     het gestelde doel worden besteed is een kostendekkende specifieke
     uitkering de meest aangewezen bekostigingswijze. Het is dan niet
     zuiver om bij de verdeling van de algemene uitkering te verevenen
     voor tekorten op deze rijksuitkeringen.

•    De beleidsvrijheid bij het kunnen bepalen van de eigen inkomsten en
     de mate waarin die zijn gebonden aan een specifieke taak moet bij de
     verevening daarvan worden meegewogen.




21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>bijlage i
beleidsvrijheid bij decentrale taken: een nadere
uitwerking ten behoeve van de vormgeving van de
financiële verhoudingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>                                                      advies van de raad voor het openbaar bestuur



1   inleiding

    De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft de Raad
    voor het Openbaar Bestuur (ROB) advies gevraagd over een nadere uitwerking
    van het begrip beleidsvrijheid. Dit met het oog op de beoogde herziening van
    de financiële verhoudingen.4
    De vraag die in dit advies centraal staat is in welke mate worden gemeenten
    in staat gesteld om eigen afwegingen te maken over de optimale inzet van
    hun middelen en daarmee zelfstandig de uitkomsten van het beleid mogen
    en kunnen bepalen. Beleidsvrijheid is in dit advies alleen van belang voor zover
    het van invloed is op de kosten die gemeenten maken. De Raad gebruikt de
    bestuurlijke gangbare tem beleidsvrijheid in plaats van het juridische meer
    zuivere begrip beleidsruimte.5 De Raad geeft in dit advies zijn visie op beteke-
    nis van beleidsvrijheid voor de vormgeving van de financiële verhoudingen.

    Leeswijzer
    De aanleiding, wat aan deze adviesaanvraag voorafging, staat in hoofdstuk 2.
    Hoofdstuk 3 geeft een nadere duiding van de opdracht, door de vraag achter
    de vraag te schetsen. Als uitgangspunt geldt dat de bestuurlijke verhoudingen
    bepalend zijn voor de financiële verhoudingen. Om een goed beeld te krijgen
    van de betekenis van de beleidsvrijheid van gemeenten voor de vormgeving
    van de financiële verhoudingen, is het daarom van belang inzicht te hebben
    in de ontwikkeling van zowel de normatieve als de feitelijke bestuurlijke ver-
    houdingen. Dit komt in hoofdstuk 4 aan de orde. Hoofdstuk 5 gaat in op de
    spanning tussen de, vanuit doelmatigheidsoverwegingen, meest effectieve al-
    locatie van middelen en de feitelijke situatie.
    De beantwoording van de hoofdvraag staat in de hoofdstukken 6 en 7. Hoofd-
    stuk 6 geeft een aanzet voor ontleden van de factoren die de mate van formele
    beleidsvrijheid bepalen. Tot slot gaat hoofdstuk 7 in op de vraag welke factoren
    en overwegingen ertoe leiden dat de formele beleidsvrijheid in de praktijk
    onder druk staat.




4   Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkszaken, Adviesaanvraag beleidsvrijheid,
    5 februari 2018.
5   Naast ‘beleidsvrijheid’ wordt de term ‘beleidsruimte’ gebruikt. De Raad van State heeft de
    term ‘beleidsvrijheid’ vervangen door ‘beleidsruimte’. De sinds jaar en dag gebruikte term
    ‘vrijheid’ wordt niet meer gebruikt, omdat deze verwarrend kan zijn. Geen enkel gebruik van
    een publiekrechtelijke bevoegdheid is geheel vrij, maar steeds gebonden aan de regels van
    het recht. Met de term ‘beleidsruimte’ wordt overigens wel hetzelfde bedoeld als voorheen
    met de term ‘beleidsvrijheid’. Jaarverslag 2017, Raad van State, blz. 61.


    23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



             2 aanleiding

                 In de brief aan de Tweede Kamer schetst het ministerie van BZK de ontwikke-
                 lingen die de aanleiding vormen voor de herziening van de financiële verhou-
                 dingen.6 De overheveling van taken, de uiteenlopende opgaven, onder meer
                 als gevolg van groei en krimp, maken het noodzakelijk de financiële verhou-
                 dingen tegen het licht te houden. Ook het toenemend aantal samenwerkings-
                 verbanden – niet alleen tussen overheden, maar ook tussen overheid en
                 private partijen – zijn mogelijk van invloed op de financiële verhoudingen.
                 Daar komt bij de in het regeerakkoord en het Interbestuurlijke Programma ge-
                 formuleerde opdracht om als overheden gezamenlijk maatschappelijke opga-
                 ven aan te pakken. Het regeerakkoord kondigt op tal van terreinen akkoorden
                 aan, bijvoorbeeld voor klimaat, energie, gezondheid, en sport. Dit alles wijst
                 op de veranderende context waarin het openbaar bestuur functioneert en
                 heeft daarmee ook betekenis voor de financiële verhoudingen.

             Achtergrond
                Bovenstaande analyse sluit aan op de signalen uit verschillende rapporten en
                adviezen van de afgelopen jaren.

                 ‘Wel Zwitsers, geen geld?’
                 De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) gaf met dit discussiestuk
                 een aanzet voor een nieuwe denkrichting voor de bekostiging van
                 gemeentelijke taken.7 Dit omdat de manier waarop de bekostiging van
                 taken plaatsvindt vaak gebaseerd is op gestolde onbewuste principes.
                 Deze zijn tot uitdrukking gekomen in de Financiële-verhoudingswet van
                 1997. Sinds die tijd zijn er vele ingrijpende ontwikkelingen geweest,
                 zowel bestuurlijk, maatschappelijk als economisch. Deze ontwikkelingen
                 zijn in de loop der tijd, in verschillende fases vertaald binnen het stelsel
                 van de financiële verhoudingen. De Rfv stelde daarbij de vraag of de op-
                 telsom van al die aanpassingen nog wel aansloot op de actuele politieke
                 bestuurlijke verhoudingen tussen Rijksoverheid en decentrale over-
                 heden. Gaandeweg is er een steeds grotere nadruk op het streven naar
                 gelijkheid en uniformiteit in het systeem geslopen. De Rfv gaf aan dat
                 naar zijn opvatting de financiële verhoudingen meer ruimte zouden
                 moeten en kunnen bieden aan de financiële verantwoordelijkheid van
                 gemeenten. Dit zou kunnen door een uitbreiding van het eigen belas-
                 tinggebied en een minder sterke nadruk op de verevening van kosten,
                 meer onafhankelijkheid van het Rijk en meer ruimte voor differentiatie.




             6   Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 B, nr. 18.
             7   Rfv, Wel Zwitsers, geen geld? mei 2016.


                 24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>                                                     advies van de raad voor het openbaar bestuur



    ‘Eerst de politiek, dan de techniek’
    In dit rapport geeft de Rfv aan dat voor het doelmatig uitgeven van
    gemeenschapsgeld nodig is dat de voor- en nadelen van de besteding
    goed tegen elkaar worden afgewogen.8 Belangrijk is dat de overheid die
    verantwoordelijk is voor de beleidskeuzes en de gevolgen daarvan onder-
    vindt, ook de kosten betaalt. Het is daarvoor van belang dat eerst enkele
    politieke keuzes worden gemaakt. Drie vragen staan centraal:
    1 Wie moet of kan een taak het meest doelmatig en doeltreffend
        uitvoeren, de gemeente, de regio, de provincie of het Rijk?
    2 Hoeveel lokale beleidsvrijheid is er? Mogen voorzieningen tussen
        gemeenten verschillen?
    3 Moeten gemeenten allemaal dezelfde financiële mogelijkheden
        krijgen? Of is dit minder belangrijk?
    Daarna volgt uit het principe ‘wie bepaalt, betaalt’ wat de efficiënte
    financieringsmethode is.
    Voor zover gemeenten zelf kunnen bepalen of en hoeveel geld ze voor
    bepaalde voorzieningen uit willen geven (veel beleidsvrijheid) ligt het
    voor de hand dergelijke voorzieningen uit lokale belastingen te betalen.
    Het is dan aan de gemeenteraad om te kiezen of ze het belastinggeld
    waard zijn. Als de landelijke overheid echter wil dat alle gemeenten hun
    inwoners ongeveer dezelfde voorzieningen kunnen bieden, dan kan het
    Rijk verschillen in kosten en in de mogelijkheden belasting te heffen
    (deels) gladstrijken. Dat kan door bij de verdeling van het gemeente-
    fonds rekening te houden met dergelijke verschillen. Indien de Rijks-
    overheid vindt dat gemeenten bepaalde diensten moeten leveren en dat
    de dienstverlening in elke gemeente hetzelfde moet zijn (weinig beleids-
    vrijheid), dan moet het Rijk dus ook de rekening betalen. Een kostendek-
    kende uitkering van het Rijk is dan de meest aangewezen bekostiging.
    Verdeling via de algemene uitkering kan ook maar dan luistert de
    verdeling zeer nauw.
    De Raad beveelt aan de hand van dit afwegingsschema de stofkam door
    de financiële verhoudingen halen. Het gevaar is anders dat het draagvlak
    voor het (lokaal) bestuur verdwijnt.

    ‘Maak Verschil’
    De Studiegroep Openbaar Bestuur (SOB) concludeerde in dit rapport dat
    de inrichting en werkwijze van het openbaar bestuur bepalend is voor de
    mogelijkheden waarin het openbaar bestuur flexibel en adaptief kan
    inspelen op maatschappelijke en economische ontwikkelingen.9



8   Rfv, Eerst de politiek dan de techniek, januari 2017.
9   Studiegroep Openbaar Bestuur, Maak verschil; Krachtig inspelen op regionaal-economische
    opgaven, maart 2016.


    25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                 Economische opgaven hebben steeds meer een regionaal karakter. De
                 opgaven die daaruit volgen lopen voor de Nederlandse regio’s uiteen. De
                 inrichting van de financiële verhoudingen zou kunnen bijdragen aan het
                 stimuleren van regionaal economische samenwerking.
                 De financiële verhoudingen zouden meer verschil ten opzichte van wat
                 nu acceptabel wordt geacht moeten toestaan om zo ruimte te bieden
                 voor lokale en regionale afwegingen en verschillen in opgaven. Dit zou
                 bijdragen aan de economische groei voor Nederland als geheel. Naast
                 het principe van verdelende rechtvaardigheid (equity), dat nu de basis
                 vormt voor de financiële verhoudingen, zouden ook andere principes
                 moeten meewegen zoals efficiency. Tegelijkertijd is het van belang,
                 zowel vanuit maatschappelijk oogpunt als omwille van draagvlak voor
                 de voorgestelde herziening, dat in het toekomstig stelsel alle gemeenten
                 hun taken kunnen uitvoeren zonder al te grote verschillen in lokale
                 belastingdruk.

                 ‘Rekening houden met verschil’
                 Dit rapport van de stuurgroep Financiële Verhoudingen wijst, naast de
                 economische opgaven als reden voor het herzien van de financiële
                 verhoudingen, vooral op de veranderingen in de aard en omvang van het
                 takenpakket van gemeenten, schaalvergroting, taakdifferentiatie en op
                 de toegenomen regionale samenwerking.10 Het rapport gaat uit van de
                 behoefte van gemeenten om te beschikken over meer financiële beslis-
                 en afwegingsruimte. Daarmee ontstaat meer ruimte voor verschillen
                 tussen gemeenten. De stuurgroep stelt voor te streven naar een vereen-
                 voudiging van de verdeling, een andere afweging tussen noodzakelijke
                 kostenoriëntatie en gewenste globaliteit van de verdeling, een andere
                 verevening van kosten en inkomsten tussen gemeenten en het vergro-
                 ten van de mogelijkheid om uitkeringen naar de algemene uitkering te
                 kunnen overhevelen. In dit rapport werd de uitbreiding van het lokale
                 belastinggebied min of meer als een gegeven beschouwd



                 Al deze achtergrondstudies en adviezen geven aan dat de mate van beleids-
                 vrijheid een belangrijk element is voor het bepalen van de optimale wijze van
                 bekostigen van decentrale taken, waaronder begrepen de mate van vereve-
                 ning. In de brief aan de Tweede Kamer11 over de herziening staat dan ook:

                 ‘Ten eerste heb ik inzicht nodig in de mate van beleidsvrijheid van maatschap-
                 pelijk geaccepteerde verschillen tussen het aanbod van voorzieningen in de


             10 Stuurgroep herziening financiële verhoudingen, Rekening houden met verschil; Ruimte
                bieden in de financiële verhoudingen, juni 2017.
             11 Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 B, nr. 18.


                 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>                                                       advies van de raad voor het openbaar bestuur



     verschillende taakvelden van gemeenten en provincies. Dit inzicht is nodig om
     vast te stellen in welke mate er rekening met kostenverschillen moet worden
     gehouden in de verdeling. Grof gesteld zou er veel verevend moeten worden
     als er weinig ruimte is voor verschil en kan het minder als er meer ruimte is
     voor verschil. Deze afweging verschilt per taakgebied.’

     De uitgangspunten van de financiële verhoudingen zoals kostenoriëntatie,
     globaliteit, objectiviteit en flexibiliteit staan bij de herziening niet ter discussie.
     Wel is er reden de balans tussen de uitgangspunten nog eens tegen het licht
     te houden.



3 probleemstelling

     Voordat we overgegaan tot de beantwoording van de adviesvraag is het van
     belang de vraag achter de vraag te duiden. Wat is het probleem, en wat moet
     het antwoord op de vraagstelling opleveren wil het kunnen bijdragen aan de
     oplossing van het probleem?

     U vraagt de Raad voor het Openbaar Bestuur:
         ‘nader uitwerking te geven aan het begrip beleidsvrijheid. Dit als vervolg
         op het rapport ‘Eerst de politiek, dan de techniek’ van de Raad voor de
         financiële verhoudingen (Rfv) waarin de mate van beleidsvrijheid als
         belangrijk element voor de vormgeving van de bestuurlijke en daarmee
         ook de financiële verhoudingen is gepositioneerd.

          In het rapport ‘Rekening houden met verschil’, dat de basis vormt voor de
          beoogde herziening van de financiële verhoudingen, staan verschillende
          aanbevelingen over de mate van verevening, de afweging tussen nood-
          zakelijke kostenoriëntatie en gewenste globaliteit waarbij de mate van
          beleidsvrijheid bepalend is. Een heldere vertaling van de bestuurlijke en
          beleidsmatige verantwoordelijkheid is voor toekomstbestendige finan-
          ciële verhoudingen belangrijk. Mede met het oog op het verdere vervolg
          is het van belang om op basis van een conceptueel kader te kunnen
          beschikken over een instrument om de mate van beleidsvrijheid te
          kunnen vaststellen. Beleidsvrijheid zou zich daarbij moeten richten op de
          ruimte die decentrale bestuurders hebben voor het maken van politiek-
          bestuurlijke afwegingen die van invloed zijn op de kosten.’12




12   Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkszaken, Adviesaanvraag beleidsvrijheid,
     5 februari 2018.


     27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



             Niet nieuw
                De vraag naar de mate van beleidsvrijheid is niet nieuw. De kern van elk ver-
                deelvraagstuk is immers een normatief bestuurlijke uitspraak over het kos-
                tenniveau dat de Rijksoverheid wenst te honoreren en met welke factoren zij
                daarbij in de verdeling van middelen naar gemeenten rekening wenst te hou-
                den.

             Beleidsvrijheid binnen de financiële verhoudingen
                 Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat de vraag zich primair concen-
                 treert op de beleidsvrijheid ten aanzien van taken die gemeenten uit het ge-
                 meentefonds bekostigen. De Raad acht de mate van beleidsvrijheid echter van
                 belang voor de vormgeving van de gehele stelsel van financiële verhoudingen.

                Idealiter is de mate van beleidsvrijheid bepalend voor de vormgeving van de
                financiële verhoudingen. Door eerst de mate van beleidsvrijheid vast te stellen
                kan een zuiverder afweging plaats vinden tussen de meest geëigende bekos-
                tigingswijzen. De mate van beleidsvrijheid en de gevoelde noodzaak van een
                gelijke financiële uitgangspositie van gemeenten bepalen de optimale wijze
                van bekostigingswijze (eigen belastingen, algemene uitkering dan wel speci-
                fieke uitkering) voor decentrale taken. In het geval de taken vanuit de alge-
                mene uitkering bekostigd worden is vervolgens de mate van beleidsvrijheid
                van belang voor de mate van verevening. Een afweging tussen noodzakelijke
                kostenoriëntatie en gewenste globaliteit.
                In het geval dat decentrale overheden weinig beleidsvrijheid hebben maar er
                ook geen reden is voor verevening gaat het veelal om zaken waarbij de Rijks-
                overheid bewust streeft naar een ongelijk voorzieningenniveau. Voor het
                draagvlak voor de financiële verhoudingen is het van belang dat het aansluit
                bij de ervaren praktijk van gemeenten. Een rechtvaardige verdeling van mid-
                delen is in overeenstemming met de ervaren beleidsvrijheid.

                Het is overigens niet zo dat de mate van gedetailleerdheid van de verdeling
                de beleidsvrijheid van de gemeenten bepaalt, zoals impliciet in de adviesaan-
                vraag lijkt te worden verondersteld. Wel onderschrijft de Raad dat van een ge-
                detailleerder verdeling een normerende werking kan uitgaan.

                Zoals verder uit de vraagstelling blijkt gaat het bij de beleidsvrijheid enerzijds
                om de formele beleidsvrijheid en anderzijds om de materiele beleidsvrijheid,
                dat wil zeggen de maatschappelijk acceptatie van verschillen in het aanbod
                van voorzieningen tussen gemeenten. Randvoorwaarde voor de verdeling van
                de algemene uitkering is dat verschillen in het aanbod aan voorzieningen tus-
                sen gemeenten moeten worden geaccepteerd. Het kan zijn dat decentrale
                overheden volgens de wet- en regelgeving beschikken over een grote mate
                van beleidsvrijheid, maar desalniettemin door de beperkte maatschappelijke
                acceptatie van verschillen weinig beleidsvrijheid ervaren. Met andere woorden

                28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>                                            advies van de raad voor het openbaar bestuur



de formele beleidsvrijheid is een noodzakelijke maar geen voldoende voor-
waarde voor het vaststellen van de reële of ervaren beleidsvrijheid.

De vraag is vervolgens: waardoor worden de formele en materiele beleidsvrij-
heid van gemeenten bepaald? Is het mogelijk om op basis van een analyse van
het takenpakket van gemeenten de beleidsvrijheid die zij hebben op een geob-
jectiveerde wijze vast te stellen?



conclusie

De Raad betrekt de vraag naar de mate van beleidsvrijheid op de vorm-
geving van het gehele stelsel van financiële verhoudingen. Bij elk
verdeelvraagstuk gaat het uiteindelijk om een normatief bestuurlijke
uitspraak over het kostenniveau dat de Rijksoverheid wenst te honore-
ren en met welke factoren zij daarbij in de verdeling van middelen naar
gemeenten rekening wenst te houden. De vraag daarbij is in hoeverre
uitgaven aan bepaalde voorzieningen worden ingegeven door eigen
beleidskeuzes van decentrale overheden. De formeel juridische beleids-
vrijheid kan echter afwijken van de ervaren beleidsvrijheid. De maat-
schappelijk geaccepteerde verschillen tussen het aanbod van voor-
zieningen in de verschillende taakvelden van gemeenten en provincies
slaan slechts gedeeltelijk neer in wet- en regelgeving. De maatschappe-
lijke opvattingen beperken echter ook de mogelijkheden om eigen
beleidskeuzes te maken. De financiële verhoudingen dienen in de eerste
plaats de politiek bestuurlijke keuzes te volgen zoals die in wet- en regel-
geving zijn vastgelegd. De vervolgvraag is in hoeverre bij de verdeling
van middelen ook rekening moet worden gehouden met de maatschap-
pelijke aanvaardbaarheid van verschillen.




29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



             4 normatieve en feitelijke opvattingen over de
               gedecentraliseerde eenheidsstaat

                Om een goed beeld te krijgen van de betekenis van de beleidsvrijheid van ge-
                meenten voor de vormgeving van de financiële verhoudingen, is het van be-
                lang inzicht te hebben in de ontwikkeling van zowel de normatieve
                opvattingen over de bestuurlijke verhoudingen, als de feitelijke bestuurlijke
                verhoudingen. De vormgeving van de financiële verhoudingen moet ook re-
                kenschap geven van de spanning die tussen die twee bestaat. De financiële
                verhoudingen dienen niet alleen de bestuurlijke verhoudingen te volgen, maar
                ook rekening te houden met de maatschappelijke opvattingen.

             Staatsrechtelijke verankering
                Nederland geldt als een gedecentraliseerde eenheidsstaat, waarbij de taken
                over de verschillende bestuurslagen zijn verdeeld. De term ‘gedecentraliseerde
                eenheidsstaat’ lijkt op het eerste gezicht tegenstrijdig. Decentralisatie heeft
                betrekking op de overdracht van taken en bevoegdheden naar decentrale over-
                heden; dit in tegenstelling tot het begrip ‘eenheidsstaat’ dat betrekking heeft
                op samenhang en coördinatie van bovenaf (centralisatie). De gemeenten staan
                in een gedecentraliseerde eenheidsstaat strikt genomen in hiërarchie niet
                onder, maar naast de Rijksoverheid. Tegelijkertijd bestaat er wel een hiërarchie
                in regelgeving, dat wil zeggen dat wet- en regelgeving van hoger niveau (in-
                ternationale verdragen, nationale wet- en regelgeving) voorgaat op regelge-
                ving op een lager niveau. De wetgevers op nationaal en in voorkomende
                gevallen internationaal niveau bepalen daarmee de ruimte die decentrale
                overheden hebben om zelf afwegingen te maken.

             Figuur 1: Hiërarchie van wet en regelgeving


                                                Europ
                                                    pees Unierecht



                                                Wette
                                                    en in formele zin



                         Algemene Maatregelen                           Provinciale verordeningen
                         van Bestuur (AMvB)                             Gemeentelijke verordeningen
                                                                        Waterschapsverordeningen



                                      Ministeriële regelingen




                30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>                                                        advies van de raad voor het openbaar bestuur



Autonomie en medebewind
   De positie van de gemeente in het stelsel van het openbaar bestuur is vastge-
   legd in hoofdstuk 7 van de Grondwet. De gemeente wordt daarin aangeduid
   als een orgaan van algemeen bestuur, met een open huishouding.

Autonomie
   Artikel 124 lid 1 van de Grondwet bepaalt voor gemeenten en provincies dat
   de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun be-
   sturen wordt overgelaten. Dit autonomiebeginsel houdt in dat de gemeenten
   als orgaan van algemeen bestuur, zelfstandig en op eigen initiatief regels en
   beleid kunnen vaststellen, die binnen hun rechtsgebied gelden voor zover dit
   niet door landelijke regelingen aan hun beslissingsmacht is onttrokken.13 De
   grens van die open bevoegdheid wordt bepaald door hetgeen de hogere over-
   heid aan zich heeft getrokken maar ook door de grondrechten. Elk van de be-
   stuursorganen en ook het verkeer tussen de bestuursorganen zal zich aan
   bestuurlijke spelregels moeten houden. Een gemeente mag bij het uitoefenen
   van de autonome bevoegdheid geen wettelijke voorschriften overtreden, in-
   komenspolitiek bedrijven of het Rijksbeleid anderszins doorkruisen. De ge-
   meentelijke overheid mag op basis van de open bevoegdheid ook niet te diep
   ingrijpen in de private sfeer. Bij autonome taken hebben gemeenten dus in
   principe maximale beleidsvrijheid.

Medebewind
  Het tweede lid van artikel 124 van de Grondwet bepaalt: ‘Regeling en bestuur
  kunnen van de besturen van provincies en gemeenten worden gevorderd bij
  of krachtens de wet.’ Dit vormt de grondslag voor medebewind. Bij wet kunnen
  gemeenten verplichtingen opgelegd krijgen waardoor ze in hun handelings-
  vrijheid beperkt worden. De mate van gedetailleerdheid waarin de medewer-
  king is vereist, verschilt. In de bestuurlijke werkelijkheid is het onderscheid
  tussen autonomie en medebewind niet altijd even scherp.

     Het Europees Handvest inzake lokale autonomie vereist dat gemeenten een
     vergaande mate van zelfstandigheid hebben. Kern van het Handvest is dat
     overheidsmacht zo dicht mogelijk bij de burger moet worden uitgeoefend,
     zodat rekening kan worden gehouden met de lokale situatie. In geval van me-
     debewind moeten gemeenten over voldoende beleidsvrijheid beschikken.14




13   TK 13 990, nr. 3, p. 5.
14   Handvest van 15 oktober 1985, Trb. 1987, 63, goedgekeurd bij Wet van 10 oktober 1990,Stb.
     546, voor Nederland inwerking getreden op 1 juli 1991.


     31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                 Autonomie en beleidsvrijheid worden vaak als synoniem gebruikt. Ze liggen
                 in elkaars verlengde maar hebben een andere oorsprong. Bij autonomie gaat
                 het om het recht op eigen initiatief. De decentrale overheid stelt zelfstandig
                 het doel van het beleid vast. Bij beleidsvrijheid gaat het om de vrijheid om bin-
                 nen de bestaande wettelijke opdracht eigen beleidskeuzes en afwegingen te
                 maken. Bij medebewind gaat het dus om de mate van beleidsvrijheid.15

             Normatieve opvattingen en praktische vertaling
                Binnen de staatsrechtelijke normen hebben zich in de loop der tijd verschil-
                lende normatieve opvattingen over de beleidsruimte die aan decentrale over-
                heden moet worden gelaten ontwikkeld. Aanvankelijk was het leerstuk van
                de ‘driekringenleer’ leidend, met Buys en Oppenheim als grondleggers en ver-
                tolkers daarvan.16 De driekringenleer is een conceptuele en normatieve opvat-
                ting die stelt dat een volstrekte scheiding tussen de huishoudingen van Rijk,
                provincies en gemeenten mogelijk en wenselijk is. Het ‘hogere’ overheidsgezag
                had zich in beginsel – behalve bij de uitoefening van toezicht – te onthouden
                van bemoeienis met regeling en bestuur van de huishouding van het ‘lagere’
                overheidsgezag. Hieraan lag de opvatting ten grondslag dat de aard van een
                taak of een bevoegdheid natuurlijkerwijze dicteerde door welke overheidslaag
                zij moest worden uitgeoefend. Dat stond niet in de weg dat provincies en ge-
                meenten, naast het beheer van hun eigen huishouding, ook tot taak hadden
                mee te werken aan de uitvoering van hogere regelingen, wetten en algemene
                maatregelen van bestuur, wanneer die dat vorderden. In oorsprong ging het
                daarbij in overwegende mate om vormen van mechanisch medebewind, waar-
                bij het gemeentebestuur weinig anders te doen heeft dan het naar de letter
                uitvoeren van de wet. Tot 1870 was de overheidsbemoeienis overigens beperkt:
                de zogenoemde nachtwakersstaat. Het lokaal bestuur beperkte zich vooral tot
                administratieve taken en de fysieke infrastructuur, handhaving van leefregels,
                openbare orde en veiligheid.

                 Gaandeweg trok het lokaal bestuur steeds meer taken op het terrein van
                 maatschappelijke zorg naar zich toe, en legde daarmee de basis voor de latere
                 verzorgingsstaat. Het eigen initiatief, dat wil zeggen de autonomie van de ge-
                 meente, was daarin leidend. De gemeentelijke taak verschoof meer naar het
                 sociaal en economisch terrein. Vanuit het subsidiariteitsbeginsel werd de op-
                 vatting gehuldigd dat het de taak van gemeenten was om alle voorzieningen
                 die doelmatiger op lokaal niveau konden worden verwezenlijkt, dan door de
                 centrale overheid of particulieren, collectief tot stand te brengen. De idee was
                 dat de gemeenschap zichzelf bestuurde en de gemeenteraad het hoogste or-
                 gaan was om invulling aan die taak te geven. Dit kreeg vooral gestalte door



             15 Rbb, Autonomie van autonome waarde, 1989. Rob en Rfv, Autonomie of automaat, 2004.
             16 Geschiedenis van de bestuurskunde; A.F.A. Korsten, blz. 13.


                 32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>                                                        advies van de raad voor het openbaar bestuur



     vertolkers van wat wel het wethouderssocialisme wordt genoemd, met Wi-
     baut en Tak als belangrijkste exponenten.

     Vanaf de jaren 30 van de vorige eeuw zien we vervolgens een geleidelijke over-
     gang van gemeentelijke taken naar het Rijk. Daarmee nam ook de vrijheid van
     handelen van gemeenten af. Veel bevoegdheden gingen naar het Rijk en wer-
     den vervolgens soms in de vorm van medebewind weer opgelegd aan de
     gemeenten. Dit betekende niet dat de centrale overheid op al deze beleidster-
     reinen ook een inhoudelijke rol ging vervullen. Van Poelje vond het noodzake-
     lijk dat de hoofdlijnen van beleid op nationaal niveau werden vastgesteld.17
     Brasz nam nog verder afstand van de idee van de gemeente als bestuur van
     de lokale gemeenschap. Voor hem stond de vraag centraal hoe de overheid als
     geheel haar taken zo doelmatig mogelijk kon uitvoeren. Het antwoord op die
     vraag behoorde in zijn visie de verdeling van taken en bevoegdheden tussen
     Rijk en gemeenten te bepalen. De gemeentelijke beleidsvrijheid is in zijn optiek
     vooral ‘de vrijheid om niets anders te zijn dan andere Nederlandse gemeen-
     ten.’18

     Mede ingegeven door de economische situatie en de daaruit voortvloeiende
     problemen voor de Rijksoverheid is er vanaf 1980 sprake van een decentrali-
     satie van rijkstaken. Decentralisatie van taken zou gepaard moeten gaan met
     beleidsvrijheid en bestedingsvrijheid. Door de vrees voor verschillen die als ge-
     volg daarvan tussen gemeenten zouden kunnen ontstaan, werd deze vrijheid
     tegelijkertijd weer ingeperkt. Daarmee vatte de gedachte post dat gemeenten
     steeds meer een uitvoeringskantoor voor Rijksbeleid werden en de gemeen-
     telijke autonomie ondersneeuwde.



     Teloorgang gemeentelijke autonomie?

     In zijn ‘Brief van de gemeente aan het Rijk’19 gaf Fleurke destijds aan dat,
     in tegenstelling tot wat de VNG veronderstelde, het wel mee viel met de
     teloorgang van de gemeentelijke autonomie. Hij vond geen empirisch
     bewijs voor de stelling dat de positie van de gemeente als een krachtige
     autonome bestuurslaag aan het eroderen was, en de verhouding allengs
     de vorm zou krijgen van een principal-agent relatie. Hij komt tot de con-
     clusie dat gemeenten meer zijn dan uitvoeringskantoren en wel degelijk



17 Raad van State; Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan; Tweede periodieke
   beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen, juni 2009
18 Brasz, dr. H.A. Veranderingen in het Nederlandse Communalisme, Assen 1960, blz. 180.
19 F. Fleurke, Brief van de gemeente aan het Rijk; Over de bestuurlijke verhouding tussen Rijk en
   gemeente, 2004.


     33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                 toegevoegde waarde hebben. Gemeenten maken met een redelijke
                 frequentie zelfstandige beslissingen over vraagstukken die een bepaalde
                 mate van beleidsvrijheid veronderstellen. Wel constateert hij een
                 toename in kwaliteitsbewaking en prestatiesturing die bestuurlijke
                 lasten met zich brengt in de vorm van controle, verantwoordings- en
                 informatieverplichtingen. Hierdoor vertroebelt de onafhankelijke positie
                 van gemeenten in het bestel.



                 Bovengenoemd rapport van Fleurke meet de beleidsvrijheid af aan het aantal
                 besluiten dat een gemeente zelfstandig neemt. Dit zegt niet direct iets over
                 het gewicht en de strekking van de besluiten en de mate waarin gemeenten
                 op basis van eigen afwegingen hebben kunnen besluiten. Hier kan niet de con-
                 clusie uit getrokken worden dat gemeenten beschikken over een grote mate
                 van beleidsvrijheid. Het rapport wijst overigens ook op de indirecte vormen
                 van sturing die de zelfstandige besluitvorming beïnvloeden. Nog afgezien
                 daarvan is het de vraag of gezien de wijzigingen in het takenpakket van ge-
                 meenten van de afgelopen jaren de bevindingen nog steeds zouden gelden.

                 Vanaf 1994 stelt de Gemeentewet dat voorstellen voor maatregelen waarbij
                 bepaalde aangelegenheden tot rijks- of provinciaal beleid worden gerekend,
                 slechts worden gedaan indien het onderwerp van zorg niet op doelmatige en
                 doeltreffende wijze door de gemeentebesturen kan worden behartigd (Artikel
                 117 Gemw.). De Raad van State gaf in de Tweede periodieke beschouwing over
                 de interbestuurlijke verhoudingen aan dat de normatieve leidraad voor het
                 decentralisatiebeleid zou moeten zijn: ‘decentraal moet, tenzij het alleen cen-
                 traal kan’.20
                 De decentralisatie van taken kende in 2015 een voorlopige climax met de over-
                 heveling van taken op het sociaal domein naar de gemeenten. Het gaat hierbij
                 om het in medebewind overdragen van taken en verantwoordelijkheden. Dit
                 leidt zeker in overgangsfase tot een spanning tussen de Rijksoverheid en de
                 gemeenten over de mate waarin gemeenten eigen beleid kunnen en mogen
                 voeren.




             20 Raad van State, Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan; Tweede periodieke
                beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen; juni 2009.


                 34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>                                                      advies van de raad voor het openbaar bestuur



     Spanning bij decentralisatie

     De ervaringen met de stelselwijzing in het sociale domein laten zien dat
     de beleidsvrijheid die gemeenten krijgen om maatwerk te leveren, weer
     wordt beknot door nadere regels van het Rijk. Dit strookt niet met het
     uitgangspunt van stelselherzieningen. Bij de decentralisaties in de zorg
     heeft zich in enkele gevallen de situatie voorgedaan dat de bevoegd-
     heden die de wetgever heeft gedecentraliseerd in strijd met de
     bedoeling van de wetgever feitelijk weer (deels) op centraal niveau
     worden uitgevoerd, aldus de Raad van State.21



Stelselverantwoordelijkheid bij decentralisatie
    In eerste aanleg was de reactie op de toenemende verwevenheid het streven
    gericht op het herstellen van een eenduidige taakverdeling onder het motto:
    je gaat erover of niet. Een dergelijke strakke taakverdeling is echter niet meer
    van deze tijd. Veel problemen vragen om een gelijktijdige aanpak van verschil-
    lende overheidslagen. Van de Rijksoverheid wordt daarbij wel regie verwacht.
    Dit luidde tot de roep om het begrip stelselverantwoordelijkheid van het Rijk
    te duiden.22 De decentralisatie van taken leidt onder meer tot taakverzwaring,
    schaalvergroting en een toenemende vervlechting van taken en verantwoor-
    delijkheden van verschillende overheidslagen. In de vierde periodieke beschou-
    wing op de interbestuurlijke verhoudingen wijst de Raad van State dan ook
    op een veranderend speelveld van de interbestuurlijke verhoudingen.23 Ook
    Europa doet in toenemende mate zijn invloed gelden. Men spreekt in dit ver-
    band van multi level governance, het naast elkaar en op elkaar inwerken van
    binnenlandse en internationale gezagsniveaus.

     Het Interbestuurlijk Programma (IBP) bevestigt de trend van toenemende ver-
     vlechting van Rijk en decentrale overheden. Het IBP staat minder in het teken
     van decentralisatie maar benadrukt juist de interbestuurlijke samenwerking,
     gebaseerd op gezamenlijkheid, gelijkwaardigheid en wederkerigheid. De ach-
     terliggende gedachte is dat veel maatschappelijke opgaven zich niet op het
     werkterrein van één overheid bevinden en dat ze daarom ook niet door één
     overheid kunnen worden aangepakt. Klassieke hiërarchische structuren zijn
     daarbij niet passend, de sleutel voor de oplossing van een aantal grote maat-




21 Raad van State; En nu verder! Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke
   verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein; november 2016.
22 Rob, De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen, 2016.
23 Raad van State; En nu verder! Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke
   verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein; november 2016.


     35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                 schappelijke problemen ligt in de onderlinge samenwerking. De taak wordt
                 gezien als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de overheden. Partijen
                 voelen zich gebonden zonder dat er een sanctie bestaat. Dit maakt dat het be-
                 grip beleidsvrijheid ook in een ander perspectief komt te staan.

             De gevolgen voor de financiële verhouding van de bestuurlijke ontwikkelingen
                De weerslag van bovenstaande ontwikkeling zien we in grote lijnen ook terug
                in de bekostiging van de gemeentelijke taken. Aanvankelijk vormden de lokale
                belastingen, accijnzen en heffingen de belangrijkste inkomstenbron van ge-
                meenten. Geleidelijk aan ontstaan er rijksbijdragen voor allerlei medebewind-
                staken als onderwijs, politie en armenzorg. Aan de nagenoeg volledige finan-
                ciële zelfredzaamheid van gemeenten komt in 1865 een einde met de afschaf-
                fing van de gemeentelijke accijnzen en een algemene uitkering op basis van
                viervijfde deel van de op hun grondgebied geheven personele belasting. Deze
                uitkering diende ter dekking van zowel de eigen autonome als van de voorge-
                schreven medebewindstaken.
                In 1897 kwam de eerste financiële verhoudingswet tot stand. De reden hier-
                voor was dat de kosten van de aan de gemeenten opgedragen taken ongelijk
                over de gemeenten waren verdeeld. Het leidde tot een uitkeringsstelsel, een
                herverdeling van personele belastinginkomsten, op basis van globale benade-
                ring van de kosten die gemeenten maken voor medebewindstaken en het ge-
                brek aan mogelijkheden van gemeenten om eigen inkomsten te verwerven.
                De verevening was dus hoofdzakelijk ingegeven door de kosten voor medebe-
                windstaken.

                 De belangrijkste inkomstenbron voor gemeenten bleef echter nog steeds de
                 plaatselijke inkomstenbelasting. Vooral de steden namen uit eigen initiatief
                 steeds meer taken op zich voor met name de minderdraagkrachtigen. Hierdoor
                 ontstond de klassieke discrepantie dat de kosten in die gemeenten sterker ste-
                 gen dan in gemeenten met relatief meer draagkrachtigen, met als gevolg dat
                 de belastingdruk voor de welgestelde inwoners in die steden steeds hoger
                 werd, en zij die dat konden, de stad ontvluchtten. Wat weer tot gevolg had dat
                 deze gemeenten de kosten van de voorzieningen moesten verhalen op een
                 steeds kleinere groep relatief welgestelden. Om dit ‘stemmen met de voeten’
                 tegen te gaan werd in 1929 de gemeentelijke inkomstenbelasting afgeschaft
                 en het Gemeentefonds ingesteld. Wanneer belastingbetalers immers mobiel
                 zijn, kan overheidsbeleid dat beoogt een herverdeling te bewerkstelligen maar
                 zeer beperkt door lokale belastingen worden bekostigd.24 De verevening
                 strekte zich hiermee ook uit over de kosten van taken die gemeenten uit ei-
                 gener beweging op zich hadden genomen. Ondanks de grote mate van be-
                 leidsvrijheid waaruit deze verschillen waren ontstaan, achtte de Rijksoverheid


             24 Oates, Fiscal Federalism, 1973.


                 36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>                                                      advies van de raad voor het openbaar bestuur



    een vrij vergaande mate van verevening wenselijk. Kennelijk was de politieke
    opvatting over wat gemeenten geacht worden te kunnen doen zover opge-
    schoven, dat er een soort maatschappelijk aanvaardbaar minimum voorzie-
    ningenniveau dat een gemeente haar inwoners moest kunnen bieden, was
    ontstaan. Dit vormde de basis van het later door Goedhart voor Nederland als
    leidend geachte “derde aspiratieniveau”, waarbij gemeenten bij een gelijke be-
    lastingdruk een gelijkwaardig voorzieningenniveau moeten kunnen bekosti-
    gen.25
    In eerste aanleg worden de medebewindstaken nog vooral uit de algemene
    middelen van gemeenten bekostigd. Met de uitbouw van de verzorgingsstaat
    en de daarmee gepaard gaande drang tot uniformering van het voorzienin-
    genniveau nam ook het aantal specifieke uitkeringen toe, vaak op aandrang
    van de gemeenten zelf. Eind jaren zeventig vindt er een omslag plaats in het
    denken over de verhouding tussen Rijk en decentrale overheden. Mede inge-
    ven door de houdbaarheid van de rijksfinanciën krijgt het decentralisatiebeleid
    vorm, uitmondend in een sanering van het aantal specifieke uitkeringen. De-
    centralisatie als motief voor bezuinigingen op de collectieve uitgaven. Lei-
    dende gedachte daarbij is dat de afweging op lokaal niveau leidt tot een
    vergroting van de effectiviteit en efficiency voor de overheid als geheel. Het
    karakter van de algemene uitkering verandert, mede als gevolg van de decen-
    tralisatie van taken en overheveling van specifieke uitkeringen, in een inkom-
    stenbron waaruit gemeenten een groot deel van hun medebewindstaken
    moeten bekostigen. Met de nadruk die in het IBP wordt gelegd op interbe-
    stuurlijke samenwerking en partnerschap, komt ook de beleidsvrijheid die de
    gemeente voor een groot deel van het relatief autonome takenpakket had,
    onder druk te staan. Van gemeenten wordt als partner ook een bijdrage ver-
    wacht aan de grote maatschappelijke opgaven zoals de verduurzaming. Ook
    indirect beïnvloedt het beleid van de Rijksoverheid de beleidsvrijheid van de-
    centrale overheden. Zo heeft het beleid gericht op het langer zelfstandig
    wonen van ouderen gevolgen voor het gemeentelijke beleid rond zorg, onder-
    steuning en begeleiding van ouderen.

    Het is niet zo dat de algemene uitkering alleen bedoeld is voor de bekostiging
    van autonome taken. De algemene uitkering is bestedingsvrij. Maar beste-
    dingsvrijheid is niet hetzelfde als autonomie of beleidsvrijheid. De vraag is
    welk deel van de gemeentelijke uitgaven door de eigen afwegingen en voor-
    keuren van gemeenten wordt bepaald, en welk deel door de wet- en regelge-




25 C. Goedhart, ‘Een theoretisch kader voor inkomstenverwerving door lagere overheden’, in
   N.C.M. van Niekerk (red.), Macht en middelen in de verhouding Rijk – lagere overheden. Den
   Haag 1982: Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.


    37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                ving of door maatschappelijke verwachtingen.
                conclusie

                Zowel de normatieve ideeën over de positie die gemeenten in het staats-
                bestel zouden moeten innemen als de feitelijke positie die zij innemen
                blijken in de loop der tijd te evolueren. Duidelijk is dat het traditionele
                juridische onderscheid tussen autonomie en medebewind niet volstaat
                als grondslag voor de bekostiging van decentrale taken. De decentralisa-
                tietendens van de laatste 30 jaar is vooral ingegeven door doelmatig-
                heidsoverwegingen, lees rijksbezuinigingen.
                Naast doelmatigheid zijn er ook andere waarden die in het beleid van de
                overheid tot uiting moeten komen, zoals rechtmatigheid, doeltreffend-
                heid en rechtvaardigheid die in hoge mate bijdragen aan maatschappe-
                lijke acceptatie. Deze waarden beïnvloeden de mogelijkheden van
                decentrale overheden om eigen afwegingen te maken. Daar komt bij dat
                van gemeenten als partner van de rijksoverheid ook een bijdrage wordt
                verwacht aan de grote maatschappelijke opgaven zoals de verduur-
                zaming. Bij de verevening van kosten gaat het dus niet alleen om kosten
                die voortvloeien uit puur medebewind. Verevening moet het decentrale
                overheden ook mogelijk maken om die uitgaven te doen die ze op basis
                van algemeen maatschappelijke opvattingen of verwachtingen geacht
                worden te doen.




                38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>                                                              advies van de raad voor het openbaar bestuur



5 relatie beleidsvrijheid en bekostigingswijze

    De Rfv is in zijn advies ‘Eerst de politiek dan de techniek’ uitgebreid ingegaan
    op de manier waarop decentrale taken het beste kunnen worden bekostigd.
    Hij beargumenteert dat vooral de mate van beleidsvrijheid en de al dan niet
    gevoelde noodzaak het kunnen bieden van een gelijke financiële uitgangspo-
    sitie van belang zijn voor een doelmatige inrichting van de financiële verhou-
    dingen.26

  Ordeningsprin
              ncipes financiële
                              e verhoudingen
                                 Weinig beleidsvrijheid:
                                              svrijheid: Rijk bepaalt

                                    Rijk bepaalt een   Rijk bepaalt en
                                          verevennt.   differentieert.
                                 (kostendekkend  de    (kostendekkende
                                  rijksuitkeringenn)   rijksuitkeringen, prijzen,
      Geelijkwaardige                                  heffingen)                   Verschillen in
                                                                                                 n
     uitgangspositie                                                                 stand houdenen

                              Gemeenten bepalen  n.    Gemeenten bepalen en
                        Veel vereveningsbijdragen
                                                en     betalen. (veel eigen
                              (Algemene uitkeringg)    inkomsten en belastingen)




                               Veel beleidsvrijhe
                                                eid: gemeenten bepalen



    De feitelijke situatie wijkt af van de ideale bekostigingsvorm. Hieronder leggen
    we het verschil daartussen uit.

Belastingen en beleidsvrijheid
    Gemiddeld bekostigen gemeenten minder dan tien procent van hun uitgaven
    uit eigen belastingen. De mate van beleidsvrijheid geldt als een belangrijk ar-
    gument voor de gewenste uitbreiding van het lokale belastinggebied. De mo-
    tivering is gelegen in het uitgangspunt dat ‘wie bepaalt, betaalt’. Als het aan
    de gemeente is om het aanbod aan voorzieningen op het terrein van cultuur,
    sport of groen te bepalen, dan zou zij de uitgaven hiervoor ook primair uit
    eigen belastingen moeten bekostigen. Dit leidt immers tot de meest doelma-
    tige afweging van kosten. Onder andere de vrees voor grote verschillen in be-
    lastingdruk tussen gemeenten heeft ertoe geleid dat de rijksoverheid tot nog
    toe weinig animo toont voor een verschuiving van belastingcapaciteit (de mo-
    gelijkheid om eigen inkomsten te verwerven) van het Rijk naar de gemeenten.
    Ook het huidige regeerakkoord bevat geen concrete voorstellen voor een uit-
    breiding van het lokaal belastinggebied.


26 Rfv, Eerst de politiek dan de techniek, januari 2017.


    39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



             Bekostiging via gemeentefonds en de beleidsvrijheid
                Naast ruimte voor het bekostigen van eigen beleidskeuzes vervult het lokale
                belastinggebied ook een belangrijke functie als bufferruimte voor het opvan-
                gen van tegenvallers. Daarmee krijgt de mate van verevening van kosten bin-
                nen de algemene uitkering, ook een andere betekenis. Gemeenten zijn, met
                inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van beleid
                waarvan de uitvoering wordt bekostigd uit het gemeentefonds. In hoeverre
                moet verevening ook plaatsvinden bij taken waar de gemeenten veel beleids-
                vrijheid hebben? Binnen de Nederlandse verhoudingen geldt dat iedere ge-
                meente in staat moet zijn haar burgers bij een gelijke belastingdruk een
                gelijkwaardig pakket aan lokale of regionale voorzieningen moet kunnen bie-
                den (het eerdergenoemde derde aspiratieniveau van Goedhart). Dat houdt in
                dat elke gemeente financieel gezien dezelfde mate van beleidsvrijheid dient
                te hebben. Wat wel en niet tot een gelijkwaardig pakket aan lokale of regio-
                nale voorzieningen moet worden gerekend, is een politieke keuze. De kern van
                elk verdeelvraagstuk is uiteindelijk een normatief bestuurlijke uitspraak over
                het kostenniveau dat de Rijksoverheid wenst te honoreren en met welke fac-
                toren zij daarbij in de verdeling rekening wenst te houden.

                De verdeling van middelen over de decentrale overheden houdt rekening met
                de onvermijdelijke uitgaven, dat wil zeggen kosten. Het kost de ene gemeente
                nu eenmaal meer geld om een bepaald voorzieningenniveau aan te bieden
                dan de andere. Dat komt aan de ene kant doordat in sommige gebieden de
                behoefte aan bepaalde voorzieningen relatief groot is, bijvoorbeeld doordat
                er veel schoolgaande kinderen wonen. Aan de andere kant maken externe fac-
                toren het leveren van bepaalde diensten soms duurder (kostenverschillen). Het
                wegonderhoud kost bijvoorbeeld meer bij een slechte ondergrond en daarom
                houdt de verdeling rekening met de bodemgesteldheid.

                De kosten die gemeenten moeten maken volgen niet alleen uit wet- en regel-
                geving, maar ook uit de mate waarin verschillen in aanbod van voorzieningen
                maatschappelijk geaccepteerd worden. Bij de verdeling van de algemene uit-
                kering kan echter geen rekening houden met de mogelijke verschillen maat-
                schappelijke voorkeuren van individuele gemeenten. Gemeenten worden
                daarom onderling vergeleken met soortgelijke gemeenten. Hierdoor wordt bij
                de verdeling op impliciete wijze rekening gehouden met een ongedefinieerd
                maatschappelijk aanvaardbaar minimum voorzieningenniveau dat inwoners
                van hun gemeente mogen verwachten. Het Rijk verevent op deze wijze een
                groot deel van de uitgaven die gemeenten in vrijheid doen.

                Overigens worden niet alleen de kosten verevend maar ook een deel van de
                inkomsten. Indien immers alleen met de kosten rekening zou worden gehou-
                den, zou voorbij gegaan worden aan het feit dat de ene gemeente gemakke-



                40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>                                                    advies van de raad voor het openbaar bestuur



    lijker belastingmiddelen kan ophalen dan de andere. Dit zou leiden tot een
    groot verschil in financiële mogelijkheden en daarmee ongelijkheid tussen ge-
    meenten. Naast de kosten van voorzieningen wordt daarom ook rekening ge-
    houden met de belastingcapaciteit van een gemeente.

Het risico van vergaande verevening
   In de praktijk betekent het honoreren van bepaalde kenmerken bij de verdeling
   van geld over de gemeenten ook een politieke erkenning dat bepaalde feiten
   en/of omstandigheden kostenverhogend werken. Via de verdeling doet de po-
   litiek een uitspraak dat een decentrale overheid in staat moet zijn tot het doen
   van die uitgaven die verband houden met dat kenmerk. Zo zijn gemeenten in
   hoge mate vrij in het bepalen van het culturele aanbod, maar de verdeling
   houdt wel expliciet rekening met het feit dat sommige gemeenten een cen-
   trumfunctie voor cultuur hebben. Via de verdeling worden die gemeenten in
   staat gesteld uitgaven te doen aan culturele centrumvoorzieningen zonder
   dat daartoe een wettelijke verplichting bestaat. Dit leidt tot de vraag waarom
   dan ook niet met andere kostenverhogende factoren rekening gehouden zou
   moeten worden. De ene verfijning in de verdeling lokt daarmee de andere uit.
   Bij herijkingsoperaties bestaat de neiging om verschillen tussen feitelijke uit-
   gaven en de verdeling steeds verder te willen verkleinen. Met als gevolg dat
   elk objectiveerbaar verschil in uitgavenniveau wordt gehonoreerd. Zonder dat
   daarbij expliciet de vraag gesteld of de uitgaven voortkomen uit eigen beleids-
   keuzes. Dit leidt niet alleen tot schijnexactheid en een zeer complexe verdeling
   maar er gaat ook onbedoeld een normerende werking vanuit.27 Dit wordt ver-
   sterkt door het publiceren van deelbudgetten. Met circa de helft van het aantal
   verdeelmaatstaven kan ook een adequate verdeling worden bereikt.

Bekostiging van medebewindstaken via algemene uitkering
   Bekostiging van taken via de algemene middelen verdient de voorkeur boven
   specifieke uitkeringen, want bekostiging via de algemene middelen biedt de
   mogelijkheid zelf de afweging te maken voor de meest doelmatige inzet van
   de middelen. Het feit dat een taak zeer strikte dwingende regelgeving kent, is
   overigens geen beletsel voor bekostiging via de algemene uitkering. Zo is de
   uitvoering van de Wet Basisregistratie Personen of de Kieswet in handen van
   de gemeenten maar worden zij geacht dit te bekostigen uit de algemene mid-
   delen. Voorwaarde voor bekostiging via de algemene uitkering is dat er geen
   financiële verantwoording door de decentrale overheid aan de Rijksoverheid
   plaats vindt. Er wordt niet afgerekend op basis van de besteding van de be-
   schikbaar gestelde middelen voor de taak. De algemene uitkering is immers
   vrij besteedbaar.




27 Rfv, Vereenvoudiging verdeling algemene uitkering gemeentefonds, december 2010.


    41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                Bestedingsvrijheid algemene uitkering onder druk

                In 2017 is er 85 miljoen euro aan het gemeentefonds toegevoegd voor de
                bestrijding van armoede onder kinderen, de zogenaamde Klijnsmagel-
                den. Gemeenten hebben de regie in het armoedebeleid. In de bestuurs-
                afspraken staat dat gemeenten de aanwezige infrastructuur benutten
                en optimaliseren, ze met relevante partners als scholen en fondsen gaan
                samenwerken, kinderen zelf betrokken worden en de extra middelen
                dienen als aanvullende impuls bovenop de reeds bestaande financiële
                middelen. In 2021 wordt getoetst of het gemeentelijke beleid inderdaad
                alle kinderen in armoede heeft weten te bereiken. Dit voorbeeld geeft
                aan dat de bestuurlijke werkelijkheid vaak genuanceerder is dan de
                theoretische uitgangspunten.



             Decentralisatie- en integratie uitkeringen
                Naast de algemene uitkering bevat het gemeentefonds ook andere type uit-
                keringen: decentralisatie- en integratie uitkeringen. De daling van het aantal
                specifieke uitkeringen van de afgelopen jaren en de toename van het gebruik
                van het instrument decentralisatie-uitkering laten zien dat er een behoefte is
                aan een uitkeringsvorm waarbij geen sprake is van verticale financiële verant-
                woording en waarbij meer beleidsvrijheid wordt gelaten aan medeoverheden.
                Hoewel ook decentralisatie uitkeringen vrij besteedbaar zijn, gelden er vaak
                allerlei voorwaarden, aanvraagprocedures, convenanten e.d. die in de praktijk
                werken als verplichtingen. Soms worden decentralisatie-uitkeringen zelfs ver-
                deeld op basis van de geleverde prestaties. De bestedingsvrijheid dan ver te
                zoeken. In feite zijn het verkapte specifieke uitkeringen.

             Artikel 12- uitkering en beleidsvrijheid
                 Beleidsvrijheid en bestedingsvrijheid voor activiteiten die worden gefinancierd
                 uit het gemeentefonds, houdt ook in dat gemeenten zelf verantwoordelijk zijn
                 voor de financiële gevolgen van hun beleidskeuzes. Slechts in uiterste instantie
                 is een beroep op aanvullende steun (ex artikel 12 Fvw) mogelijk. Consequentie
                 daarvan is wel dat gemeenten moeten aanvaarden dat hun beleidsvrijheid
                 wordt beknot.

             Het tijdelijke Fonds Tekortgemeenten
                De in 2018 beschikbaar gestelde ‘stroppenpot sociaal domein’ werd verdeeld
                op basis van de werkelijk gedane uitgaven van de gemeenten. Ongeacht de
                oorzaak kwamen alle gemeenten met een tekort boven een bepaalde drempel
                in aanmerking voor een tegemoetkoming. Dit was een pragmatische oplos-
                sing omdat in dit stadium nog onduidelijk is of de tekorten door externe oor-
                zaken (verdeelmodel of onvoldoende macrobudget) worden veroorzaakt of
                het gevolg zijn van eigen beleidskeuzes. De beleidsvrijheid van gemeenten om

                42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>                                               advies van de raad voor het openbaar bestuur



   eigen afwegingen te maken blijkt daarbij in de praktijk overigens ook minder
   groot dan bij de decentralisatie werd verondersteld.

Specifieke uitkeringen en beleidsvrijheid
   Indien het Rijk wil waarborgen dat de middelen ook echt aan het gestelde doel
   worden besteed is een specifieke uitkering passend. Die is immers geoormerkt
   en verplicht gemeenten tot het verantwoorden van de gedane uitgaven. Spe-
   cifieke uitkeringen worden in principe slechts verstrekt als deze wijze van be-
   kostiging voor decentrale taken bijzonder aangewezen moet worden geacht.
   De nadelen van specifieke uitkeringen zijn dat ze leiden tot een ondoelmatige
   besteding van publieke middelen en hoge bestuurlijke en verantwoordings-
   lasten met zich brengen.



   Motieven voor specifieke uitkeringen

   De Memorie van toelichting op de Financiële verhoudingswet (Fvw)
   noemt vier omstandigheden waarbij specifieke uitkeringen zijn
   toegestaan:
   • Als bekostiging via de eigen middelen in verband met een
      afwijkende dynamiek niet mogelijk is of als inkomenspolitieke
      overwegingen zich daartegen verzetten.
   • Als de uitkering door de aard van het betrokken onderwerp een
      tijdelijk karakter heeft.
   • Als nog geen of onvoldoende inzicht bestaat in de omvang van de
      kosten van de desbetreffende taak of activiteit.
   • Als voor de kosten van de desbetreffende taak of activiteit geen
      structuurkenmerk kan worden vastgesteld op basis waarvan
      verdeling door middel van de algemene uitkering mogelijk is.



   Slechts indirect is er een relatie tussen de beleidsvrijheid en de keuze voor een
   specifieke uitkering als de meest aangewezen bekostigingswijze, namelijk als
   de uitgaven die samenhangen met de taak onvermijdelijk zijn. Dat wil zeggen
   dat de uitgaven niet door de gemeente kunnen worden beïnvloed en niet ge-
   vangen kunnen worden in een structuurkenmerk. Strikte en dwingende regel-
   geving beperken wel de beleidsvrijheid en dwingen tot een minder globale
   verdeling, maar sluiten een bekostiging via het gemeentefonds niet uit. De
   belangrijkste voorwaarde voor de verdeling via de algemene uitkering is dat
   de kosten een stabiel patroon kennen en er objectieve structuurkenmerken
   zijn die tegemoetkomen aan de kostenverschillen tussen gemeenten. Het aan-
   tal specifieke uitkeringen is de afgelopen decennia sterk gedaald. In principe
   draagt dit bij aan het vergroten van de beleidsvrijheid van medeoverheden en
   het verlagen van de verantwoordingslasten. Tenzij de bijdrage in de vorm van

   43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                een decentralisatie-uitkering terugkomt waarbij zoals hiervoor gemeld weer
                allerlei voorwaarden aan verbonden zijn.



                conclusie

                Veel beleidsruimte maakt ruimte voor verschillen in aanbod zowel qua
                omvang als kwaliteit van voorzieningen. Dit maakt bekostiging via eigen
                belastinginkomsten mogelijk. Hoewel dit vanuit allocatieve overwegin-
                gen de voorkeur verdient, leidt de vrees voor grote verschillen in belas-
                tingdruk er in praktijk toe dat politiek gekozen wordt voor bekostiging
                via de algemene uitkering. Via de algemene uitkering kan echter geen
                rekening worden gehouden met voorkeuren van individuele gemeenten.
                Daarom worden de voorkeuren van de collectiviteit tot uitgangspunt
                voor de verdeling genomen. Het uitgangspunt is immers het kunnen
                bieden van een gelijkwaardig voorzieningenniveau in elke gemeente bij
                een gelijke belastingdruk. Daaruit volgt de noodzaak van verevening.
                Wat wel en niet tot het gelijkwaardig pakket aan lokale of regionale
                voorzieningen moet worden gerekend is een politieke keuze. Gemeen-
                ten hebben binnen het beschikbare budget uit de algemene uitkering
                nog steeds de beleidsvrijheid wel of niet voor een voorziening te kiezen.
                In theorie leidt dan de keuze voor een lager voorzieningenniveau ook tot
                een lagere belastingdruk. De praktijk laat zien dat deze afweging minder
                snel wordt gemaakt, het zogenaamde flypapereffect. Impliciet leidt
                bekostiging via de algemene uitkering tot een gelijkvormig voorzienin-
                genniveau in weerwil van de wens tot differentiatie.
                De verevening kan bij veel beleidsvrijheid wel veel globaler zijn. De
                tendens is om de verdeling om de verschillen tussen feitelijke uitgaven
                te beperken. Zonder dat daarbij expliciet de vraag gesteld of de uitgaven
                voortkomen uit eigen beleidskeuzes. Dit leidt tot schijnexactheid.
                Er gaat bovendien ook onbedoeld een normerende werking vanuit.
                Bij weinig beleidsvrijheid is bekostiging van taken via de algemene
                uitkering niet uitgesloten alleen luistert de verevening nauwer.




                44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>                                                       advies van de raad voor het openbaar bestuur



6 een poging tot operationalisering van de mate van
  beleidsvrijheid

    In het voorgaande is de betekenis van de beleidsvrijheid voor de vormgeving
    van de financiële verhoudingen duidelijk gemaakt. Het kenmerk van beleids-
    vrijheid is dat het een abstractie is. Er is weliswaar een algemeen beeld wat
    het ongeveer inhoudt, maar daarmee is het nog niet direct eenduidig meet-
    baar. De vraag is nu of en hoe het mogelijk is de mate van beleidsvrijheid op
    een meer geobjectiveerde wijze vast te stellen. In het navolgende willen we
    eerst het begrip beleidsvrijheid nader duiden. Vervolgens gaat het om de vraag
    hoe de mate van beleidsvrijheid is vast te stellen of af te leiden is.

Het begrip beleidsvrijheid/beleidsruimte 28
   Beleid kan worden omschreven als het stellen van doelen waarbij bepaald
   wordt welke middelen hiervoor worden ingezet al dan niet binnen een be-
   paalde tijdshorizon. Bij de benodigde middelen gaat het om een combinatie
   van geld, macht en kennis. De reden voor het formuleren van beleid is dat er
   een feit of omstandigheid bestaat dat als een probleem wordt ervaren; dat
   wil zeggen dat er een verschil bestaat tussen een beginsel, norm of standaard
   en de voorstelling van een bestaande of te verwachte situatie. Bijvoorbeeld,
   het aantal verkeersslachtoffers moet dalen, het is wenselijk maatregelen te
   nemen opdat mensen zo lang mogelijk zelfstandig thuis kunnen blijven
   wonen, gelet op klimaatdoelstellingen zijn maatregelen noodzakelijk of met
   het oog op het behouden van onze welvaart is stimulering van regionaal eco-
   nomisch beleid noodzakelijk. Beleid bestaat vervolgens uit een samenstel van
   maatregelen, activiteiten die er op gericht zijn deze discrepantie op te lossen,
   te verminderen of te voorkomen.

    Bij de mate van beleidsvrijheid gaat het om de mate waarin voorzieningen die
    een gemeente aanbiedt mogen verschillen, in aard of omvang, van die van an-
    dere gemeenten. Ofwel in hoeverre uitkomsten van beleid mogen verschillen.
    Op welke manier kan worden vastgesteld of die ruimte er is? Waardoor wordt
    de beleidsvrijheid van gemeenten bepaald? En is het mogelijk om op basis van
    een analyse van het takenpakket van gemeenten de beleidsvrijheid die zij heb-
    ben bij het uitvoeren van hun takenpakket op een geobjectiveerde wijze vast
    te stellen?

    Benadering beleidsvrijheid vanuit de uitkomsten
    Beleidsvrijheid in de context van dit onderzoek richt zich op de ruimte die de-
    centrale bestuurders hebben voor het maken van politiek-bestuurlijke afwe-
    gingen over de gewenste uitkomst van het beleid die vervolgens van invloed
    zijn op de uitgaven. Dit gegeven is immers relevant voor het bepalen van de

28 Naast ‘beleidsvrijheid’ wordt de term ‘beleidsruimt’ gebruikt.


    45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                 optimale wijze van bekostigen van decentrale taken en de mate van vereve-
                 ning. Beleidsvrijheid betekent dus dat de betrokken overheidslaag zelfstandig
                 het probleem of doel definieert en zelfstandig gaat over de inzet van de mid-
                 delen om de gewenste uitkomst te realiseren. Gerelateerd aan de drie W-vra-
                 gen:
                 • Wat willen we bereiken? (welke doelen, maatschappelijke effecten
                     willen we bereiken?
                 • Wat gaan we daarvoor doen? (welke taken moeten daarvoor worden
                     uitgevoerd?)
                 • Wat gaat dat kosten? (wat hebben we er voor over, wat levert het op?)




                 Naarmate de gemeente zelf gaat over de eerste vraag des te groter is de au-
                 tonomie of de beleidsvrijheid. Omvang van de beleidsvrijheid wordt ook be-
                 paald door de omvang en het gewicht van het beleidsterrein. Hoe specifieker
                 de uitkomst van wat moet worden bereikt, is vastgelegd in regelgeving of an-
                 dere afspraken waaraan de gemeente gebonden is, des te geringer de beleids-
                 vrijheid. Strikt genomen valt de vrijheid van de te kiezen middelen om de
                 uitkomsten te bereiken buiten het begrip beleidsvrijheid. Middelen kunnen
                 echter vaak ook zelf ook weer een doel vormen.

                 De mate waarin de eerste twee vragen door de gemeente zelf kan of mag wor-
                 den beantwoord bepalen de beleidsvrijheid. In dat geval kan de gemeente zelf
                 afwegen wat het mag kosten. Als de kosten te hoog worden geacht dan zal
                 de gemeente haar ambities moeten aanpassen. Indien de doelstelling is op-
                 gelegd en de wijze waarop dit gerealiseerd moet worden is voorgeschreven
                 heeft de gemeente weinig beleidsvrijheid en dienen de kosten die daarmee
                 gepaard gaan voor verevening in aanmerking te komen. Ook in het geval de
                 instrumenten, de middelen zijn voorgeschreven kan dit leiden tot kosten die
                 voor verevening in aanmerking dienen te komen.



                 In het rapport Insnoeren en Uitbuiken29 dat aan de basis ligt van de
                 huidige verdeling van de algemene uitkering is de beleidsvrijheid indi-
                 rect afgeleid uit de uitgaven van gemeenten. Grote uitgavenverschillen
                 op de onderscheiden beleidsterreinen (uitgavenclusters) die niet kunnen
                 worden verklaard uit onderliggende structuurkenmerken worden vooral


             29 Cebeon, Insnoeren en uitbuiken; aanzetten tot een herijking van de Fvw ’84, september 1992.


                 46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>                                                      advies van de raad voor het openbaar bestuur



    toegeschreven aan eigen beleidskeuzes oftewel beleidsvrijheid. Dus
    grote uitgavenverschillen die overblijven na rekening te hebben gehou-
    den met verklarende structuurkenmerken duiden dan op een grote mate
    van beleidsvrijheid (en of de beschikbare middelen om die uitgaven te
    doen). Naarmate de afwijkingen rond het gemiddelde sterker afwijken
    geeft dat een indicatie van de mogelijkheden die gemeenten hebben
    om eigen keuzes te maken. Hoe groter de variatie hoe groter de beleids-
    vrijheid. Hoe meer beleidsvrijheid, hoe globaler de verdeling kan zijn.



Benadering beleidsvrijheid vanuit de aard van de taken
   In hoeverre de uitkomsten van beleid mogen verschillen is voor een belangrijk
   deel uit wet- en regelgeving af te leiden. De vraag is vervolgens welke elemen-
   ten in wet en regelgeving bepalen de beleidsvrijheid.
   In eerste aanleg kan uit de omschrijving van een taak de mate van beleidsvrij-
   heid worden afgeleid. Een taak is datgene wat gedaan moet worden om een
   doel te verwezenlijken. Het startpunt voor het bepalen van de beleidsvrijheid
   is de vraag in hoeverre de decentrale overheid bij het uitvoeren van haar taken
   gebonden is aan de beleidsdoelen die door andere actoren of factoren zijn op-
   gelegd.

Gradaties van beleidsvrijheid bij taken
   Bij de aard van de ‘taak’ zijn verschillende gradaties te onderscheiden30:




    eigen initiatief: de gemeente neemt eigener beweging de taak op zich (art
    124 lid 1 Gemw). Dit houdt in dat de betrokken overheid zelf het doel en de ge-
    wenste uitkomst vaststelt.




30 Deze gradaties komen in belangrijke mate overheen met de in de studie Taakgericht heffen
   gekozen gradaties Eigen taken; Opgedragen taken met beleidsvrijheid; Opgedragen taken
   zonder beleidsvrijheid. De commissie komt overigens niet tot eenduidig objectieve criteria
   voor het vaststellen van de beleidsvrijheid. Commissie onderzoek belastingen Lokale over-
   heden van de Vereniging voor Belastingwetenschap, Taakgericht heffen, 2009.


    47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                  Naast het ‘volledig vrije initiatief’ zijn er andere vormen van gemeentelijk han-
                  delen die zich kenmerken door een glijdende schaal. Het zijn vormen van fa-
                  cultatief medebewind waarbij de gemeente de bevoegdheid krijgt om bij
                  verordening iets te regelen maar er wordt niet gesteld dat de gemeente het
                  moet regelen.




                  optionele taak: het Rijk maakt taakuitvoering wettelijk mogelijk maar ver-
                  plicht gemeenten niet tot taakuitoefening. Het gaat om ‘kan’ bepalingen; op-
                  dracht tot het opstellen van verordening (maar met de mogelijkheid daaraan
                  een eigen invulling te geven).




                  aanbevolen taak: het Rijk beveelt gemeenten aan de taak uit te voeren. De
                  taak volgt niet uit een wettelijk voorschrift maar uit rijksbeleid soms vastge-
                  legd in nota’s: het betreft geen bindende taak er is ook geen sanctie.

                  Het onderscheid tussen een optionele taak en een aanbevolen taak is niet heel
                  scherp te maken, het zit op een glijdende schaal tussen wat Willems noemt
                  tussen geïnspireerd initiatief, ondersteunend initiatief, uitlokking.31 De decen-
                  trale overheid heeft de vrijheid de taak al dan niet op te pakken en eigen be-
                  leidsdoelen te formuleren. Bij een optionele taak of een aanbevolen taak ligt
                  het niet in de rede dat van hogerhand de beleidsdoelen nauwkeurig vast legt.
                  Het gaat eerder om globale doelomschrijvingen. Veel van de afspraken uit het
                  IBP hebben dit karakter. Decentrale overheden zijn niet verplicht maar worden
                  wel in meerdere of mindere mate geacht mee te werken aan de (gezamenlijk)



             31   Willemse, R., Het bestaansrecht van de Nederlandse gemeente. Eigen initiatief en integraal
                  bestuur in de periode 1960-1996, dissertatie Vrije Universiteit Amsterdam, Delft, 2001.


                  48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>                                                      advies van de raad voor het openbaar bestuur



    geformuleerde beleidsdoelstellingen. Er staat voor de betrokken decentrale
    overheid geen sanctie op niet meewerken.




     verplichte taak: het Rijk schrijft voor dat de gemeente de taak uitvoert. Het
    gaat om ‘moet’ bepalingen. Daarbij bestaan er nog gradaties waarbij de invul-
    ling van de wettelijk opgedragen taak in meerdere of mindere mate aan de
    gemeentebesturen wordt overgelaten:
    • Politiek medebewind: de Wet laat de gemeenten ruimte om bij de
        uitvoering een lokale normstelling te hanteren.
    • Ambtelijk medebewind: er bestaat geen ruimte voor lokale normstelling,
        maar de Wet laat wel voldoende ruimte om – op bestuurlijk niveau –
        vooral recht te doen aan de doeleinden van de Wet.
    • Mechanisch medebewind: de Wet schrijft nauwkeurig voor hoe de Wet
        moet worden uitgevoerd; verplichting tot toepassing voorgeschreven
        regelgeving.

    In het rapport ‘Zichtbaar maken van gemeentelijke beleidsvrijheid’ wordt de
    beleidsvrijheid door acht verschillende dimensies aan de hand van verschil-
    lende gradaties bepaald.32 Naast de Taak en de Beleidsdoelen onderscheidt het
    rapport Regelgeving, Uitvoering, Besluitvorming, Toezicht, Samenwerking en
    Financiën als elementen die de beleidsvrijheid bepalen. Dit wordt vervolgens
    in een spinnenweb grafisch weergegeven (zie bijlage). De grootte van het spin-
    nenweb geeft in deze visie vervolgens de mate van beleidsvrijheid weer. Dat
    veronderstelt dat alle dimensies even relevant zijn en altijd bij elke taak aan
    de orde zijn. Dit is niet het geval. Ook wordt geen onderscheid gemaakt tussen
    oorzaak en gevolg. Zo beperkt Toezicht niet de beleidsvrijheid maar geeft
    vormt het een aanwijzing dat er blijkbaar regels gelden voor het beleid of uit-
    voering, de besluitvorming of samenwerking waarop toezicht is gebaseerd.
    De onderscheiden dimensies zeggen wel iets over de mate van beleidsvrijheid.
    Maar het zwaartepunt en vertrekpunt vormen de Taak en het Doel. We lopen
    de overige dimensies even langs om de relatie met de beleidsvrijheid te dui-
    den.



32 B&A en Universiteit van Tilburg; Zichtbaar maken van gemeentelijke beleidsvrijheid; een
   meetinstrument, september 2006.


    49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



             Meetinstrument beleidsvrijheid: dimensies en gradaties




             Regelgeving
                Regelgeving betreft de mate waarin de decentrale overheid vrij is om eigen re-
                gelgeving vast te stellen dan wel rijksregelgeving moet toepassen. Dit zegt
                iets over de aard van de taak. Naarmate een gemeente zelf regels kan opstellen
                om het beleidsdoel te realiseren of gehouden is aan de regels die het Rijk ge-
                meenten voorschrijft, bepaalt de aard van de taak en daarmee de beleidsvrij-
                heid. De onderscheiden gradaties bij de regelgeving zijn dan ook identiek aan
                die van de taak.




                50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>                                               advies van de raad voor het openbaar bestuur



Samenhang taak, doel en regelgeving




   Een wet kan in verschillende gradaties de beleidsvrijheid van bepalen. De wet
   publieke gezondheid kent zowel vormen van mechanisch medebewind tot
   taken die optioneel dan wel aanbevolen of taken en waarbij de regelgeving
   slechts globale doelvoorschriften formuleert.



   Wet publieke gezondheid

   De Wet publieke gezondheid regelt de organisatie van de openbare
   gezondheidszorg, de bestrijding van infectieziektecrises en de isolatie
   van personen/vervoermiddelen die internationaal gezondheidsgevaren
   kunnen opleveren. Ook regelt de wet de jeugd- en ouderengezondheids-
   zorg. De Minister stelt elke vier jaar een landelijke nota gezondheids-
   beleid en een landelijk programma voor uitvoering van onderzoek vast
   op het gebied van de publieke gezondheid. Gemeenten vertalen, na
   advies van de GGD, de landelijke prioriteiten naar lokaal gezondheids-
   beleid in de nota gemeentelijk gezondheidsbeleid. Ten aanzien van het
   uniform deel van het basistakenpakket van de jeugdgezondheidszorg
   en de infectieziektebestrijding is er sprake van centrale sturing, de
   gemeente is uitvoerder. Voor de algemene bevorderingstaken en de
   ouderengezondheidszorg is er daarentegen sprake van beduidend meer
   gemeentelijke beleidsvrijheid.



Uitvoering
    Bij uitvoering gaat het om de mate waarin de decentrale overheid vrij is in het
    bepalen van de organisatie en instrumentatie van het beleid. Vrijheid bij het

   51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                kiezen van instrumenten om die uitkomsten te bereiken valt weliswaar buiten
                het begrip beleidsvrijheid maar er bestaat een vrij eenduidige relatie tussen
                de mate waarin decentrale overheden zich te houden hebben aan uitvoerings-
                voorschriften en de door het Rijk opgedragen beleidsdoelen. Naarmate het
                Rijk het beleidsdoel exacter heeft vastgelegd zal zij ook nauwkeuriger de wijze
                van uitvoering voorschrijven. Bij optionele of aanbevolen taken liggen hand-
                reikingen, richtlijnen of randvoorwaarden en dergelijke met betrekking tot de
                uitvoering meer voor de hand. Normen betreffende de uitvoering vormen
                daarmee een indicatie van de mate van beleidsvrijheid, maar betreffen niet
                het wezen van de beleidsvrijheid.

             Besluitvormingsvoorschriften
                 Voorschriften over de besluitvorming kunnen de inhoudelijke beleidsvrijheid
                 beperken. In die zin dat de overheid bij het bepalen van de beoogde uitkom-
                 sten rekening moet houden met de zienswijze van andere betrokken partijen
                 zoals maatschappelijk organisaties, of dat afstemming met provincie en/of
                 Rijk is vereist. De vrijheid om eigenstandig de beleidsdoelen en taken vast te
                 stellen is gebonden.



                De Wet ruimtelijke ordening (Wro)

                De Wro kent een uitgewerkte planprocedure met verschillende mogelijk-
                heden van inspraak, bezwaar en beroep. Binnen deze uitgewerkte
                besluit- vormingsregels is de gemeente vrij eigen keuzes te maken.
                Een gemeente heeft zich rekenschap te geven wat de provincie in de
                structuurvisie heeft aangeven als ‘ontwikkelingen van provinciaal
                belang’, bijvoorbeeld vanwege de aard, de omvang of de gevoeligheid
                ervan. Als dit belang is aangegeven, kan de provincie een aanwijzing
                geven aan een gemeente, voorafgaand aan een bestemmingsplan-
                procedure. Dat kan in het vooroverleg of in een provinciale verordening.
                De gemeente heeft zich daarbij te houden aan de provinciale verorde-
                ning die gebaseerd is op de provinciale structuurvisie.



                Passend onderwijs

                Belangrijkste implicatie voor gemeenten van de wetgeving passend
                onderwijs is dat samenwerkingsverbanden verplicht zijn om over het
                ondersteuningsplan op overeenstemming gericht overleg (OOGO) met
                de gemeente(n) te voeren binnen het verband.




                52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>                                                       advies van de raad voor het openbaar bestuur



Samenwerking
   De gemeentelijke beleidsvrijheid wordt ingeperkt door regionale samenwer-
   king. Samenwerking zegt iets over de mate waarin een decentrale overheid
   zelfstandig het probleem kan definiëren en daarmee zelf het beleid kan for-
   muleren om dat probleem op te lossen. Daarbij is niet alleen de mate waarin
   een decentrale overheid vrij is in het aangaan en inrichten van samenwer-
   kingsverbanden met externe – publieke of private – organisaties van belang,
   maar veelmeer nog de aard van de samenwerking. In het geval de samenwer-
   king louter gericht is op uitvoering dan wordt de beleidsvrijheid in mindere
   mate aangetast dan wanneer de samenwerking juist gericht is op beleidsbe-
   paling. Onderkend moet overigens wel worden dat ook van louter op uitvoe-
   ringgerichte samenwerking vanuit doelmatigheidsoverwegingen vaak
   gestuurd wordt op het streven naar uniformering en standaardisering.

    Het B&A-rapport onderscheidt ook nog toezicht en financiën als aparte
    dimensie
    De vorm van toezicht beperkt niet de beleidsinhoudelijke vrijheid. Toezicht is
    een afgeleide van de normen die er gelden voor het beleid. Indien uit wet- en
    regelgeving geen beperkingen of aanwijzingen volgen voor het beleid of uit-
    voering, de besluitvorming of samenwerking is er ook geen grondslag voor
    een vorm van extern toezicht. Wel is het zo dat uit het feit dat er verplichtingen
    gelden voor het verstrekken van informatie, of het toetsen van de output of
    outcome van het beleid met in het uiterste geval zelfs interventie van de ex-
    terne toezichthouder een duidelijke aanwijzing vormt voor de mate van be-
    leidsvrijheid. Ook (verplichte) benchmarken kunnen onbedoeld bijdragen aan
    een beperking van de beleidsvrijheid doordat dit leidt tot een uniformering
    van het beleidsuitkomsten. Impliciet leiden benchmarken en beleidsindicato-
    ren tot een normering van het beleid. 33
    De Algemene Rekenkamer benadrukt het belang van de ontwikkeling van ge-
    meenschappelijke definities en begrippen in het Sociaal Domein.34 Dit geldt
    niet als een inperking van de lokale autonomie, maar van het gebruik van de-
    zelfde meetlat om elkaar onderling te vergelijken, gaat onbedoeld wel unifor-
    merende werking uit.




33 Wouter Vermeulen wijst op de rol die monitoring in landen waar onderwijs gedecentrali-
   seerd is speelt in het waarborgen van gelijkheid. In MeJudice: Decentralisatie en gelijkheid
   hoeven elkaar niet te bijten; http://www.mejudice.nl/artikelen/detail/decentralisatie-en-
   gelijkheid-hoeven-elkaar-niet-te-bijten
34 Algemene Rekenkamer; Wegwijs in het sociaal domein, Advies ter verbetering van de
   informatievoorziening door de regering aan de Tweede Kamer met betrekking tot de
   Participatiewet, de Jeugdwet en de Wmo 2015, september 2018.


    53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



             Financiën
                 De financiën: de mate van vrijheid in de besteding van de financiële middelen
                 die de gemeente ter beschikking staan, zegt niet direct iets over de mate van
                 beleidsvrijheid. Bestedingsvrijheid is niet hetzelfde als beleidsvrijheid. Strin-
                 gente bestedingsvoorwaarden veronderstellen een geringe mate van beleids-
                 vrijheid, maar een taak met zeer beperkte mate van beleidsvrijheid kan echter
                 ook via de vrij besteedbare algemene uitkering worden bekostigd. Bestedings-
                 verplichtingen duiden weliswaar op een geringe beleidsvrijheid maar passen
                 niet binnen de algemene uitkering. Wel kan het zijn dat er normbedragen be-
                 staan die als richtlijn gelden.



                Normbedrag lokale omroep

                De Mediawet 2008 art. 2.170b regelt dat lokale publieke omroepen een
                Lokaal Toereikend Media Aanbod (LTMA) verzorgen. Maar de wet is niet
                duidelijk over wat het begrip ‘toereikend’ precies behelst. De Stichting
                Nederlandse Lokale Publieke Omroepen (NLPO) en de VNG zijn daarom
                in een convenant criteria overeengekomen van een eigentijds Lokaal
                Toereikend Media-Aanbod
                De bekostiging van lokale omroepen is geen verplichting. Er is echter
                wel sprake van een ‘normbedrag’ van jaarlijks 1,30 euro per huishouden,
                in 2015 verlaagd naar 1,14 euro per huishouden. Bijna tachtig procent van
                de gemeenten voldeed in 2016 aan de tweede norm, minder dan de helft
                aan de ‘oude’ norm van 1,30 euro.




                54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>                                             advies van de raad voor het openbaar bestuur



Samenvattend leidt dit tot het volgende schema:




   conclusie

   Er is geen absoluut objectieve maat voor het vaststellen voor de mate
   van beleidsvrijheid. Wel kan inzichtelijk gemaakt worden welke factoren
   de mate van beleidsvrijheid bepalen, door consequent na te gaan in hoe-
   verre de betrokken overheid vrij is om zelf de beleidsdoelen te bepalen.
   Dit kan worden afgeleid uit wat in wet en regelgeving is bepaald over
   met name de taak en de beleidsdoelen. Bij de taak gaat het er om wat
   voor het bereiken van beleidsdoelen moet worden gedaan. De mate
   waarin nauwkeuriger is bepaald hoe de taak moet worden uitgevoerd,
   of aan welke eisen de besluitvorming moet voldoen of en hoe er al dan
   niet moet worden samengewerkt, geven een indicatie in welk mate de
   gemeente vrij is zelfde uitkomst van het beleid te bepalen. Als het Rijk
   bepaalt dat een gemeente een taak moet uitvoeren, dan is de beleids-
   vrijheid per definitie klein. De mate waarin de gemeente vrij zelf haar
   beleidsdoelen en daarmee verbonden taak kan vaststellen wordt
   bepaald door de mate waarin zij zelf aanvullende regels kan stellen,
   gehouden is aan uitvoeringsregels, regels over besluitvorming en/of vrij



   55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                is te kiezen in de samenwerking. Dit kan per onderdeel variëren van
                geheel vrij, wenselijk, dwingend tot verplicht. De vormen waarin dit tot
                uitdrukking komt zijn handreikingen of kaders, als een lichte vorm van
                sturing, overgaand in richtlijnen of modellen, die al meer dwingend zijn,
                tot verplichtingen. De dimensies over Regelgeving, Uitvoering, Besluit-
                vorming en Samenwerking bepalen de mate waarin gemeenten gebon-
                den zijn aan voorschriften. Door de taken aan de hand van deze termen
                te scoren ontstaat een indicatie van de mate van formele beleidsvrijheid.
                Dit leidt tot een glijdende schaal van het geheel gebonden zijn bij het
                stellen en uitvoeren van de beleidsdoelen, een beperkte mate van
                vrijheid, het gedeeltelijk vrij zijn tot het nagenoeg geheel vrij zijn

                Op een schaal van 1-10 leidt dit voor de formele beleidsvrijheid tot de
                volgende indicatieve scores op clusters van het gemeentefonds. Een
                score 1 betekent veel beleidsvrijheid, een score van 10 volledige beleids-
                vrijheid.



             Tabel 1: Indicatieve scores beleidsvrijheid per cluster

                Cluster                                       Omvang cluster      Indicatieve
                                                              Gemeentefonds       score
                                                              (begroting 2018
                                                              x miljoen euro)

                Inkomen en participatie                                 2.953          2
                Bestuur en algemene ondersteuning                        1.858         2
                Jeugd                                                   3.842          3
                Educatie                                                2.027          3
                Samenkracht en burgerparticipatie                          554         3
                Maatschappelijke ondersteuning                          6.280          4
                Openbare Orde en Veiligheid                             1.693          4
                Volksgezondheid                                             172        4
                Riolering en reiniging                                    -568         5
                Infrastructuur en gebiedsontwikkeling                   4.591          8
                Onroerendezaakbelastingen                              -2.654          8
                Overige eigen middelen                                    400          8
                Cultuur en Ontspanning                                  3.593          9
                Totaal                                                 24.742
                Bron: deel III van dit advies.




                56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>                                          advies van de raad voor het openbaar bestuur



Uit de scores kan worden afgeleid dat de mate van beleidsvrijheid
geen absoluut gegeven is. Bedacht moet worden dat de clusters zijn
opgebouwd uit verschillende taakvelden volgens de IV-3 systematiek.
Uitgavenclusters bestaan soms uit taakvelden met een zeer verschil-
lende mate van beleidsvrijheid. De clusters zijn wat dat betreft niet
homogeen. Ook de inhoudelijke samenhang roept vragen op. De beteke-
nis van beleidsvrijheid in de financiële verhoudingen komt vooral tot
uiting in de uitgaven op de beleidsterreinen cultuur en ontspanning,
infrastructuur en gebiedsontwikkeling en economische aangelegen-
heden. Goed voor ongeveer een derde deel van het gemeentefonds.

De clusters in het gemeentefonds zijn belangrijk voor de mate van
verevening binnen het gemeentefonds. Voor de financiële verhouding
met de gemeenten in hun geheel is de omvang van de gemeentelijke
uitgaven bepalender. Daarbij zijn ook de overige inkomsten van belang
zoals specifieke uitkeringen en de andere inkomstenbronnen. Bij tekor-
ten op kostendekkende specifieke uitkeringen geldt in principe dat deze
tekorten niet bij de verevening betrokken moeten worden. Voor de
andere eigen inkomstenbronnen zal specifiek moeten worden bezien in
hoeverre ze wel of niet en in welke mate ze bij de verevening betrokken
moeten worden. Criteria daarbij zijn de relatie tussen deze inkomsten en
de taak en de mate waarin de gemeente vrij is zelf de hoogte van de
inkomsten te bepalen.



In bijlage II staat de nadere onderbouwing bij deze scores op basis van deze
taakvelden.




57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



             7 bestuurlijke en maatschappelijke acceptatie van
               verschillen

             maatschappelijke acceptatie




                In de vorige paragraaf hebben we gezien op welke wijze uit wet- en regelge-
                ving de formele mate van beleidsvrijheid kan worden vastgesteld. In eerste
                aanleg is het een politieke afweging op nationaal niveau die bepaalt in hoe-
                verre verschillen in aanbod en kwaliteit van voorzieningen tussen gemeenten
                aanvaardbaar zijn. Oftewel in hoeverre een landelijk uniform aanbod geboden
                is. Het gaat hier om wat als rechtvaardig wordt beoordeeld. Het is een politiek
                of moreel ethische keuze. Deze keuzes slaan voor een belangrijk deel neer in
                nationale wet- en regelgeving. Deze bepalen dan ook in belangrijke mate de
                mogelijkheden om verschillen in het aanbod van voorzieningen tussen ge-
                meenten te realiseren. Naarmate de formele beleidsvrijheid groter speelt de
                bestuurlijke en maatschappelijke acceptatie van verschillen een belangrijker
                rol bij de ervaren beleidsvrijheid.

                De mate waarin verschillen in uitkomst van lokale beleidskeuzes worden ge-
                accepteerd komt niet alleen tot uiting in wet- en regelgeving, beleidsnota’s,
                bestuursakkoorden en dergelijke die op nationaal niveau worden vastgesteld
                maar ook door ongedefinieerde maatschappelijke opvattingen over wat een
                aanvaardbare kwaliteit van voorzieningen is die een burger van de overheid
                mag verwachten.

                58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>                                                          advies van de raad voor het openbaar bestuur



    Gelijkheidsbeginsel begrenst beleidsvrijheid

    De Raad heeft in eerder in het advies ‘Verschil moet er zijn' gewezen op
    de eenzijdige oriëntatie van wetgever en bestuur op gelijkheid waarbij
    op het maken van onderscheid een taboe rust.35 Het gelijkheidsbeginsel
    wordt terecht beschouwd als een belangrijk beginsel van behoorlijk
    bestuur. Wanneer aan een bestuursorgaan de bevoegdheid tot toepas-
    sing van een algemene regel is toegekend en dit bestuursorgaan
    beschikt over een zekere mate van vrijheid om te beoordelen of, en zo ja,
    op welke manier, de regel in individuele gevallen moet worden toege-
    past, kan sprake zijn van ongelijke behandeling. Het gelijkheidsbeginsel
    speelt dan een rol als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Het
    bestuur moet dit beginsel bij de uitoefening van zijn bevoegdheden in
    acht nemen.
    De Raad constateert in dit advies dat meer ruimte voor decentrale
    bestuursorganen niet automatisch leidt tot meer situationele differen-
    tiatie. Het bestuur ontwikkelt in veel gevallen zelf (aanvullende) regels.
    Ondanks lippendienst aan ‘ruimte voor uitvoering’ bezwijken de wet-
    gever en bestuur vaak voor maatschappelijke en politieke druk op gelijke
    uitoefening van bestuursbevoegdheden. Want zo sterk als het verlangen
    naar differentie is, het verlangen van mensen zich te onderscheiden van
    anderen en in hun anders-zijn erkend te worden, zo sterk is ook de
    neiging zich met anderen te vergelijken en verschillen ten nadele van
    zichzelf gelijk te trekken. Differentiatie vraagt om legitimatie.
    Te vaak ligt echter aan sturing of bemoeienis door het Rijk geen
    dwingende beleidsmatige oorzaak, maar een centralistische denkwijze
    en misplaatst gelijkheidsdenken ten grondslag.



    Er bestaat geen algemeen wetenschappelijk aanvaard model op basis waarvan
    de maatschappelijke acceptatie van verschillen kan worden geduid. Wel kun-
    nen op basis van de ervaringen in de bestuurlijke praktijk, de factoren worden
    gedetecteerd die aanvaardbaarheid van verschillen in voorzieningenniveau
    tussen gemeenten bepalen.

          Rechtszekerheid
          De normatief gewenste mogelijkheden om eigen keuzes te maken
          verhouden zich niet altijd met de door burgers in de praktijk gewenste
    uniformiteit en rechtszekerheid. Met andere woorden ook in het geval er be-
    leidsmatig vanuit doelmatigheidsoverwegingen goede gronden zijn om aan
    gemeenten veel afwegingsruimte te bieden blijken er in de praktijk vanuit
    overwegingen van rechtsgelijkheid beperkingen bij het benutten van die be-

35 Rob, Verschil moet er zijn, Bestuur tussen discriminatie en differentiatie, april 2006.


    59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                 leidsvrijheid te gelden. Het College van de Rechten van de Mens stelt indrin-
                 gende vragen bij de gevolgen van de decentralisaties voor de mensenrechten.
                 Zij vreest onder meer voor een ‘informalisering’ van beslissingen ten aanzien
                 van beschikbare zorg die leidt tot rechtsonduidelijkheid en rechtsonzekerheid
                 bij burgers en een versnipperde rechtsbescherming die het moeilijk maakt om
                 (te pogen) individuele rechten af te dwingen. Dat kan rechtsongelijkheid en
                 willekeur tot gevolg hebben.36
                 In sommige gevallen leidt die druk tot inperking van de beleidsvrijheid door
                 aanvullende wet- en regelgeving.



                 Aanvullende regelgeving

                 Brancheorganisaties voor thuiszorg en vakbonden eisten een minimum-
                 prijs bij gemeentelijke aanbestedingen in de thuiszorg. Het kabinet
                 kwam daarop met een AMvB die gemeenten verplichtte een reële prijs
                 te betalen voor de inkoop van thuiszorg. Gemeenten ervaren dat als een
                 inbreuk op hun beleidsvrijheid.
                 Deze aanpassingen staan op gespannen voet met de bij decentralisatie
                 ingezette beweging naar integraliteit, maatwerk en samenhang en de
                 beleidsvrijheid voor gemeenten die daarvoor nodig is. Het besluit beknot
                 immers die vrijheid en eigen verantwoordelijkheid van gemeenten.



                 Uit een enquête van vlak voor de decentralisaties bleek, dat mensen wel het
                 idee hebben dat gemeenten beter maatwerk kunnen leveren dan het Rijk. De
                 consequentie daarvan, dat er verschillen in dienstverlening ontstaan tussen
                 gemeenten, wordt voor persoonsgebonden diensten echter niet aanvaard.37
                 Veel respondenten gaven aan dat zij liever zien dat het Rijk de taken op het
                 sociale domein uitvoert als daarmee kan worden voorkomen dat er verschillen
                 ontstaan in de dienstverlening. Eind vorig jaar laaide bijvoorbeeld een dis-
                 cussie op over verschillen tussen gemeenten in de eigen bijdrage voor zorg,
                 en ook de recente evaluatie van de Jeugdwet staat uitgebreid stil bij ongelijk-
                 heid.38




             36 College Rechten van de Mens; Mensenrechten en het sociaal domein, oktober 2014.
             37 Allers, M.A., B. Steiner, C. Hoeben en J.B. Geertsema (2013), Gemeenten in perspectief, COELO-
                rapport 13-4, Groningen.
             38 TK, 29 538, nr. 247


                 60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>                                                     advies van de raad voor het openbaar bestuur



    Individuele studietoeslag

    De individuele studietoeslag voor studenten met een functiebeperking,
    zoals chronisch zieken, is bedoeld als steuntje in de rug en is vastgelegd
    in de Participatiewet. Sinds 2015 mogen Nederlandse gemeenten zelf
    bepalen hoeveel geld zij uitkeren aan studerende inwoners die door hun
    functiebeperking niet of nauwelijks kunnen werken naast hun studie.
    Voor 2015 konden studenten met een functiebeperking tot 282 euro per
    maand krijgen, onafhankelijk van hun woonplaats.
    Vanaf 2015 mogen individuele gemeenten bepalen onder welke voor-
    waarden dit gebeurt en van welke aanvraagprocedure studenten
    gebruik kunnen maken. Dat moet veranderen, vindt de Landelijke
    Studenten Vakbond (LSVb). De zorgtaak zou weer moeten worden
    gecentraliseerd. De maandelijkse studietoelage voor studenten met een
    functiebeperking moet omhoog. Het moet het afgelopen zijn met de
    verschillen in hoogte van deze bedragen die nu nog per gemeente
    worden vastgesteld, aldus de LSVb.39



    Hieruit blijkt dat burgers een groot belang hechten aan gelijke sociale voor-
    zieningen tegen gelijke kosten. Dit blijkt ook uit het feit dat verschillen tussen
    gemeenten vaak breed uitgemeten worden in consumentenprogramma’s,
    door consumentenorganisaties, cliëntenorganisaties e.d. Waarbij ongelijkheid
    gelijk staat aan onrechtvaardig. Er bestaan allerlei maatschappelijke opvattin-
    gen over wat een aanvaardbare kwaliteit van voorzieningen is die een burger
    van de overheid mag verwachten. Deze maatschappelijke opvattingen zijn
    vaak weer neergelegd in allerlei vormen van kwaliteitseisen, handvesten,
    handleidingen, convenanten, protocollen, standaardnormen, richtlijnen van
    vakorganisaties, cliëntenorganisatie zoals ANBO, PerSaldo. Maar ook in rech-
    terlijke uitspraken, die zich soms mede op deze normen baseren. Het SCP wijst
    ook op de beperkte slagkracht en regelruimte van gemeenten door inperking
    van de gemeentelijke beleidsvrijheid door de wetgever en uitspraken van de
    Centrale Raad van Beroep.40




39 https://nos.nl/artikel/2264098-lsvb-breekt-opnieuw-lans-voor-studenten-met-
   beperking.html
40 SCP, De Wmo 2015 in praktijk; De lokale uitvoering van de Wet maatschappelijke
   ondersteuning, januari 2018.


    61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                  Uitspraken van de Centrale Raad van Beroep

                  •    De meeste gemeenten hanteren normtijden voor de huishoudelijke
                       taken. Dat betekent dat voor elke huishoudelijke taak een bepaalde
                       tijdseenheid staat, die als standaardnorm geldt. Veel gemeenten
                       hebben de normtijden vastgelegd in beleidsregels. De normtijden
                       zijn vaak ontleend aan of komen overeen met het Protocol Huishou-
                       delijke Verzorging van het CIZ. De Centrale Raad van Beroep hanteert
                       als uitgangspunt dat indien onvoldoende duidelijk is waar de
                       gemeente zich bij het toekennen van huishoudelijke zorg op baseert,
                       hij aansluiting zoekt en de normen van het CIZ Protocol Huishoude-
                       lijke Verzorging. (ECLI:NL:CRVB:2017:3633)
                  •    In een andere uitspraak heeft de CRvB uitgesproken dat resultaat-
                       beschikkingen te weinig rechtszekerheid bieden aan de cliënten.
                       Ondanks de mate van detail van de beschikkingen van de aangeval-
                       len gemeente (per ruimte in het huis, welke handelingen, met welke
                       frequentie, door wie worden uitgevoerd) biedt dit de cliënt onvol-
                       doende inzicht in de zorg die hij of zij mag verwachten volgens de
                       CRvB. Het ontbreekt aan een concrete toezegging op het aantal uren
                       zorg. Deze uitspaak beperkt de gemeenten in het maken van eigen
                       keuzes hoe zij het doel wensen te bereiken.
                       (ECLI:NL:CRVB:2016:1491).
                  •    Inwoners mogen door gemeenten niet worden verplicht vrijwilligers
                       te zoeken om hen te begeleiden. Dat is de conclusie op basis van
                       twee uitspraken van rechters over de uitvoering van de Wmo 2015
                       door Maastricht en Wassenaar. Beide gemeenten zijn tevens op de
                       vingers getikt omdat zij onvoldoende en onzorgvuldig onderzoek
                       hebben gedaan naar de persoonlijke omstandigheden van de
                       betrokken inwoners.
                       https://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nieuws/verplicht-vrij-
                       willigers-zoeken-mag-niet-in-wmo.9594825.lynkx



                  In zijn essay wijst Geerten Boogaard er op dat van rechtsbescherming een cen-
                  traliserende werking uitgaat die de beleidsvrijheid van gemeenten beperkt.41
                  Voor zover het de bescherming van fundamentele rechten betreft is dat ook
                  terecht, want het schenden van grondrechten kan geen onderdeel kunnen uit-
                  maken van de beleidsvrijheid. Het beperken van de beleidsvrijheid komt vooral
                  als de rechter zich niet beperkt tot een marginale toets.



             41   Geerten Boogaard, Het grondrecht op afwijken, in Binnenlands Bestuur maart 2018.
                  https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/achtergrond/achtergrond/
                  essay-het-grondrecht-op-afwijken.9592624.lynkx


                  62
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>                                                      advies van de raad voor het openbaar bestuur



           De aard van de voorziening
           De maatschappelijke acceptatie van verschillen is afhankelijk van de
           aard van de voorziening. Bij voorzieningen die inkomensgerelateerd zijn
    of anderszins een persoonsgebonden karakter hebben is de maatschappelijke
    acceptatie van verschillen gering.
    • Sociaal domein
        Dat geldt bijvoorbeeld voor een groot deel van de voorzieningen in het so-
        ciaal domein.



    Uniform abonnementstarief Wmo

    Invoering van een landelijk uniform abonnementstarief voor de Wmo
    wordt ingegeven om te voorkomen dat mensen met een stapeling van
    (zorg)kosten met het oog op de door hen verschuldigde eigen bijdrage
    afzien van maatschappelijke ondersteuning. Het levert weliswaar een
    vereenvoudiging op voor burgers, maar het ontneemt gemeenten een
    instrument om de beheersbaarheid van de collectieve uitgaven aan
    maatschappelijke ondersteuning te bewaken. Een verschraling van het
    voorzieningenaanbod en/of de kwaliteit van de voorzieningen dreigt.



    •    Basisvoorzieningen
         Ook voor basisbehoeften zoals veiligheid, gezondheid en onderwijs geldt
         dat grote verschillen in aanbod of kwaliteit maatschappelijk minder snel
         worden aanvaard. Grofweg vallen die onderwerpen samen met de sociale
         grondrechten zoals die in de Grondwet zijn benoemd.42

          Onderscheid collectieve of individuele voorzieningen
          Voor collectieve voorzieningen worden verschillen tussen gemeenten
          eerder geaccepteerd dan voor persoonsgebonden voorzieningen. Denk
    aan onderscheid traplift of buurthuis.
    Voor grondgeboden, collectieve voorzieningen of economische aangelegen-
    heden worden verschillen tussen gemeenten ook eerder geaccepteerd. Denk
    aan groen, sport en cultuur.




42 Een sociaal grondrecht vereist een actief optreden van de overheid, bijvoorbeeld het recht
   op werk, huisvesting of onderwijs. Hoewel ze niet afdwingbaar zijn vormen ze een instruc-
   tie aan de overheid om ervoor te zorgen dat er sociale gerechtigheid heerst en dat burgers
   zich voldoende kunnen ontplooien. In de artikelen 19 tot en met 23 van de Grondwet staan
   de sociale grondrechten.


    63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



                       Verandering van bestaande aanspraken
                       De acceptatie van eigen gemeentelijke beleidskeuzes wordt in belang-
                       rijke mate bepaald door het nadeel dan wel het voordeel dat een groep
                (bijv. maatschappelijke organisatie) of individu van een maatregel denkt te
                ondervinden. Het nadeel kan zich op verschillende manieren tot uitdrukking
                komen in bijvoorbeeld risico’s, overlast, beperkingen, kwaliteitsverlies en of
                kosten. De uitkomst van beleidskeuzes kunnen leiden tot verschillen ten op-
                zichte van de bestaande situatie of ten opzichte van andere gemeenten.

                      Tijdsfactor; direct of indirect merkbare effect
                      De mate waarin verschillen worden geaccepteerd is mede afhankelijk
                      van het direct meetbare en merkbare gevolg. Als een gemeente besluit
                het onderhoudsniveau voor de openbare ruimte of schoolgebouwen te verla-
                gen zal het effect daarvan niet direct merkbaar zijn. Hoe sneller dit leidt tot
                merkbaar kwaliteitsverlies des te groter zal het verzet zijn.

                      Vergelijking met andere vergelijkbare gemeenten
                      Grote verschillen tussen gelijksoortige gemeenten worden als onwen-
                      selijk beschouwd. De verwachtingen van de inwoners hangt mede af
                van de aard van de gemeente. Van een kleine plattelandsgemeente zal niet
                worden verwacht dat het een schouwburg heeft maar wel van middelgrote
                provinciestad. De maatschappelijke norm is dat een gemeente van een zekere
                omvang beschikt over een theater.

                      Het bestaan van compensatie mogelijkheden of alternatieven
                      Een ander belangrijk criterium voor de acceptatie van verschillen in ge-
                      meentelijk beleid is het bestaan van alternatieven, mogelijkheden om
                op een andere wijze of elders in de behoefte te voorzien. Bijvoorbeeld door ge-
                bruik te maken van het aanbod in een andere gemeente, maatschappelijke
                aanbieders of op de markt.



                conclusie

                Naarmate de formele beleidsvrijheid groter is de invloed van de
                maatschappelijke acceptatie op de ervaren beleidsvrijheid groter. De
                maatschappelijk geaccepteerde verschillen tussen het aanbod van voor-
                zieningen in de verschillende taakvelden van gemeenten slaan namelijk
                slechts gedeeltelijk neer in wet- en regelgeving. De eigen beleidskeuzes
                worden voor een belangrijk deel ingevuld door maatschappelijke opvat-
                tingen over in hoeverre uitkomsten van beleid mogen verschillen. Naast
                de vraag naar de mate waarin wet- en regelgeving ruimte laten voor
                verschillen in uitkomsten van beleid gaat het om de maatschappelijke



                64
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>                                               advies van de raad voor het openbaar bestuur



   acceptatie daarvan. Bij de maatschappelijke acceptatie van verschillen
   tussen gemeenten gaat het primair om beginselen van gelijkheid en
   rechtszekerheid. Daarbij is van belang wat voor type voorziening het
   betreft, een basisvoorziening of een persoonsgebonden dan wel collec-
   tieve voorziening, of er alternatieven voorhanden zijn, enz. Bij collectieve
   voorzieningen gaat het vooral om de vergelijking met soortgelijke
   gemeenten. Maatschappelijke en bestuurlijke acceptatie van verschillen
   is geen hard gegeven maar vooral een inschatting. Wanneer bij de beoor-
   deling rekening wordt gehouden met de maatschappelijke acceptatie
   van verschillen leidt dit ertoe dat vooral de scores op de clusters met
   relatief veel formele beleidsvrijheid feitelijk lager zullen scoren. Het is
   uiteindelijk een politieke weging of en in welke mate met de maat-
   schappelijke acceptatie bij de verdeling van middelen rekening moet
   worden gehouden.
   Op impliciete wijze houdt de huidige verdeling van het gemeentefonds
   al rekening met de maatschappelijke acceptatie doordat bij de verdeling
   vergelijkbare gemeenten onderling worden vergeleken. Het uitgangs-
   punt is immers dat vergelijkbare gemeenten in staat moeten zijn het-
   zelfde voorzieningenniveau te kunnen bieden. Dit omdat grote
   verschillen in voorzieningencapaciteit bestuurlijk en maatschappelijk
   niet worden geaccepteerd. Het beperken van de verevening vergroot de
   verschillen tussen gemeenten. De acceptatie van die verschillen is afhan-
   kelijk van mate van zowel de formele als de ervaren beleidsvrijheid.



resumerend

Mate van beleidsvrijheid




   65
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>bijlage ii
globale verkenning gemeentelijke beleidsvrijheid
Indicatieve mate van beleidsvrijheid: scores van 1 tot 10
1 = Volledig ontbreken van de mogelijkheden tot het voeren van eigen beleid (gemeente als
uitvoeringskantoor)
10 = Volledig autonome taak

De omvang van de taakvelden is gebaseerd op IV-3 gegevens over het begrotingsjaar 2018 van CBS
Statline. De onderscheidingen die CBS hanteert komen niet overeen met de taakvelden zoals die bij
de clusterindeling van het gemeentefonds worden gebruikt. In sommige gevallen zijn verschillende
taakvelden samengevoegd in andere gevallen zijn ze juist opgesplitst. Dit maakt dat niet in alle
gevallen de baten en lasten konden worden ingevuld.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>                                                                     advies van de raad voor het openbaar bestuur



Inkomen en participatie minimabeleid                                                     436.597
Inkomen en participatie overig                                                         2.003.944
re-integratie                                                                             512.163


Inkomen en participatie totaal (€)                                                2.952.704                Score 2

Iv-3       Omvang (Iv-3)       Inhoud                                Beleidsvrijheid                       Conclusie
taakveld                                                                                                   Score


6-3        Baten      6.138    Inkomensregelingen                    Wet- en regelgeving                   Zeer
           Lasten     7.951    • inkomensvoorzieningen en loon-      • Participatiewet                     beperkte
                                  kostensubsidies op grond van de    • Handhaving en Fraudewet             beleids-
           Saldo      -1.813      Participatiewet;                                                         vrijheid
                               • geneeskundige en andere advie-      Taak
                                  zen in verband met de bijstands-   • Verplichte taak: mechanisch/        1-3
                                  verlening;                           ambtelijk medebewind
                               • IOAW (Wet inkomensvoorzienin-
                                  gen oudere en gedeeltelijk         Beleidsdoel
                                  arbeidsongeschikte werkloze        Doelvoorschriften: normen zijn
                                  werknemers);                       in wet vastgelegd
                               • IOAZ (Wet inkomensvoorzienin-
                                  gen oudere en gedeeltelijk         Hoofdzakelijk uitvoeringslasten
                                  arbeidsongeschikte gewezen
                                  zelfstandigen);                    Een groot aantal gemeenten kiest
                               • kosten van levensonderhoud uit      ervoor de regelingen in regionaal
                                  het Besluit bijstandsverlening     verband uit te voeren.
                                  zelfstandigen (Bbz 2004);
                               • kosten levensonderhoud voor         Bekostiging uitkeringen via
                                  startende ondernemers uit Bbz      Specifieke uitkering BUIG; tekorten
                                  2004;                              op BUIG komen ten laste van
                               • sociale zekerheidsregelingen van    algemene middelen
                                  het rijk zoals bijvoorbeeld een-
                                  malige uitkeringen voor minima;    Slechts bij gemeentelijk armoede-
                               • gemeentelijk armoedebeleid: bij-    beleid hebben gemeenten eigen
                                  zondere bijstand, kwijtschelding   beleidskeuzes; Kwijtschelding
                                  gemeentelijke belastingen en       gemeentelijke heffingen en
                                  heffingen, korting op musea,       schuldhulpverlening.
                                  sportclubs etc., meerkosten bij
                                  werk in geval van handicap of
                                  chronische ziekte, etc.




               67
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



   Iv-3       Omvang (Iv-3)       Inhoud                                   Beleidsvrijheid                        Conclusie
   taakveld                                                                                                       Score


   6.4        Baten         179   Begeleide participatie                   Wet- en regelgeving                    Zeer
              Lasten      3.281   • beschut werken;                        • Participatiewet                      beperkte
                                  • bestaande werkverbanden                • Wet sociale werkvoorziening          beleids-
              Saldo      -3.102     sociale werkvoorziening,                 (Wsw)                                vrijheid
                                    bestaande Wsw en begeleid
                                    werken dienstbetrekkingen;             Taak                                   2-3
                                  • dagbesteding.                          • Verplichte taak: politiek
                                                                             medebewind

                                                                           Beleidsdoel
                                                                           • resultaatafspraken
                                                                           • beperkte bandbreedte

                                                                           Naast wettelijke taken, enige
                                                                           beleidsvrijheid keuzes ten aanzien
                                                                           van vorm en intensiteit

                                                                           Gemeenten zijn verplicht om
                                                                           inwoners die niet kunnen werken
                                                                           in een gewone werkomgeving, een
                                                                           beschutte werkplek aan te bieden.
                                                                           Bij ministeriële regeling is bekend-
                                                                           gemaakt hoeveel beschutte werk-
                                                                           plekken elke gemeente moet
                                                                           realiseren.


   6.5        Baten      6.138    Arbeidsparticipatie, toeleiding werk     Wet- en regelgeving                    Beperkte
              Lasten     7.951    • re-integratie-instrumenten,            • Participatiewet                      beleids-
                                    waaronder Work First, proefplaat-      • Wet inburgering                      vrijheid
              Saldo      -1.813     sing, participatieplaatsen, vrijwil-     Programma Regionaal
                                    ligerswerk/sociale activering,           Onderwijsbeleid                      2-4
                                    detacheringsbanen, scholing,
                                    duale trajecten;                       Taak
                                  • erkenning van Verworven Com-           • Verplichte taak: politiek
                                    petenties (EVC), ondersteuning           medebewind
                                    bij starten van een eigen bedrijf,
                                    bepaalde vormen van tijdelijke         Beleidsdoel
                                    loonkostensubsidie (voor zover         • Beperkte bandbreedte
                                    ingezet als re-integratie-instru-
                                    ment);                                 Een groot deel van de taken betref
                                  • stimuleringsmaatregelen,               uitvoering van wettelijke taken.
                                    waaronder Inkomensvrijlating,          Gemeente heeft keuze ten aanzien
                                    stimuleringspremies, vrijlating        van vorm en intensiteit en wijze van
                                    onkosten vergoeding vrijwilli-         uitvoering
                                    gerswerk, onkostenvergoedingen,
                                    No-riskpolis;
                                  • voorzieningen, waaronder
                                     Jobcoach, begeleiding Werkvoor-
                                     zieningen zoals: werkplekaanpas-
                                     singen, vervoersvoorzieningen,
                                     doventolk, brailleregels, aan-
                                     gepaste rolstoel etc.;
                                  • loonwaardebepaling;
                                  • inburgering (WI) cursus
                                     Nederlands;
                                  • voorzieningen ter voorbereiding
                                     van een zelfstandig bestaan als
                                     startend ondernemer en ter
                                     begeleiding van startende onder-
                                     nemers uit het Besluit bijstands-
                                     verlening zelfstandigen (Bbz).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>                                                           advies van de raad voor het openbaar bestuur



Samenkracht en burgerparticipatie wijkteams                                   169.669
Samenkracht en burgerparticipatie overig                                      384.457


Samenkracht en burgerparticipatie totaal (€)                                 554.126              Score 3

Iv-3                   Inhoud                              Beleidsvrijheid                        Conclusie
taakveld                                                                                          Score


6-1                    Samenkracht en burgerparticipatie   Wet- en regelgeving                    Beperkte
                       • ondersteunen op participatie      • Wet maatschappelijke                 beleids-
                         gerichte burgerinitiatieven,        ondersteuning                        vrijheid
                         ondersteuning vrijwilligers en    • Wet Kinderopvang
                         mantelzorg;                       • Wet harmonisatie kinderopvang        2-3
                       • sociaal en cultureel werk,          en peuterspeelzaalwerk
                         Algemeen Maatschappelijk Werk
                         (AMW), wijkopbouw;                Taak
                       • preventie (bijv. eenzaamheids-    • Verplichte taak: politiek
                         bestrijding, preventie op het       medebewind
                         gebied van GGZ);
                       • buurt- en clubhuizen;             Beleidsdoel
                       • LHBT-beleid;                      • van benoemen beleidsonder-
                       • collectief aanvullend vervoer;      werp inspanningsverplichtingen
                       • toegankelijkheid voorzieningen      tot resultaatafspraken
                         (inclusie);
                       • kinderopvang: toezicht op en      Betreft algemene voorzieningen
                         handhaving van de kwaliteit van
                         de kinderopvang en peuterspeel-   Naast wettelijke taken, beperkte be-
                         zalen;                            leidsvrijheid;
                       • noodopvang vluchtelingen;
                       • vreemdelingen.                    Gemeente heeft enige vrijheid ten
                                                           aanzien van vorm en intensiteit


6.2                    Wijkteams                           Wet- en regelgeving                    Beperkte
                       • voorlichting;                     • Wet maatschappelijke                 beleids-
                       • advisering;                         ondersteuning                        vrijheid
                       • cliëntondersteuning;
                       • toegang tot 1e en 2e lijns-       Taak                                   3-4
                         voorzieningen;                    • Verplichte taak: politiek
                       • preventie;                          medebewind
                       • vroegsignalering.
                                                           Beleidsdoel
                                                           • van benoemen beleidsonderwerp
                                                             inspanningsverplichtingen tot
                                                             resultaatafspraken

                                                           Naast wettelijke taken, beperkte
                                                           beleidsvrijheid keuzes ten aanzien
                                                           van vorm en intensiteit




           69
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



   Jeugd maatwerkdienstverlening                                                   670.919
   Jeugd geëscaleerdezorg                                                          131.899
   Jeugdhulp                                                                     3.038.770


   Jeugd totaal (€)                                                         3.841.588               Score 3

   Iv-3                  Inhoud                                Beleidsvrijheid                      Conclusie
   taakveld                                                                                         Score


   6.72                  Maatwerkdienstverlening 18-           Wet- en regelgeving                  Beperkte
                         • begeleiding 18-, jeugd- en          • Jeugdwet                           beleids-
                           opvoedhulp;                                                              vrijheid
                         • jeugd-GGZ; •jeugdzorg aan           Taak
                           verstandelijk beperkten;            • Verplichte taak: politiek          3-4
                         • vervoer (18-);                        medebewind/ambtelijk
                         • PGB Jeugd;                            medebewind
                         • persoonlijke verzorging en
                           kortdurend verblijf voor de         Beleidsdoel
                           doelgroep 18-;                      • van benoemen beleidsonderwerp
                         • jeugdzorg-plus (gesloten              inspanningsverplichtingen tot
                           jeugdhulp).                           resultaatafspraken

                                                               Gemeenten hebben de plicht om
                                                               jeugdhulp en ondersteuning te
                                                               bieden

                                                               Verplichte regionale samenwerking.

                                                               Enige vrijheid ten aanzien van
                                                               kwaliteit en intensiteit


   6.82                  Geëscaleerde zorg 18-                 Wet- en regelgeving                  Beperkte
                         • kinderbeschermingsmaatregelen,      • Jeugdwet                           beleids-
                           aanpak kindermishandeling;                                               vrijheid
                         • jeugdreclassering; •opvang (18-);   Taak
                         • vrouwenopvang/huiselijk geweld      • Verplichte taak: politiek          2-3
                           (Veilig Thuis) (18-);                 medebewind/ambtelijk
                         • beschermd wonen (18-);                medebewind/mechanisch
                         • programma’s rond verslaving           medebewind
                           (18-);
                         • PGB jeugd;                          Beleidsdoel
                         • individuele maatwerkdienst-         Van benoemen beleidsonderwerp
                           verlening voor jeugdigen 18- in     inspanningsverplichtingen tot
                           opvangvoorziening;                  resultaatafspraken
                         • ouderbijdragen.
                                                               Gemeenten hebben ook de plicht
                                                               om jeugdhulp en ondersteuning te
                                                               bieden

                                                               Uitvoering rechterlijke uitspraken

                                                               Verplichte regionale samenwerking




                70
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>                                                          advies van de raad voor het openbaar bestuur



Maatschappelijke ondersteuning wmo                                           1.342.501
Maatschappelijke ondersteuning maatwerkdienstverlening                          741.257
Maatschappleijke ondersteuning geëscaleerde zorg                                553.191
Wmo 2015                                                                    2.245.096
Wmo huishoudelijke verzorging                                                1.397.922


Maatschappelijke ondersteuning totaal (€)                             6.279.967            Score 4

Iv-3                  Inhoud                              Beleidsvrijheid                  Conclusie
taakveld                                                                                   Score


6-6                   Maatwerkvoorzieningen (WMO)         Wet- en regelgeving              Beperkte
                      • huisautomatisering (domotica);    • Wet maatschappelijke           beleids-
                      • woningaanpassingen;                 ondersteuning                  vrijheid
                      • hulpmiddelen;
                      • overige voorzieningen             Taak                             4
                        gehandicapten;                    • Verplichte taak: politiek
                      • eigen bijdragen.                    medebewind /ambtelijk
                                                            medebewind

                                                          Beleidsdoel
                                                          • Benoemen beleidsonderwerp
                                                            inspanningsverplichtingen

                                                          Enige vrijheid ten aanzien van
                                                          kwaliteit en intensiteit


6.71                  Maatwerkdienstverlening 18+         Wet- en regelgeving              Beperkte
                      • individuele begeleiding;          • Wet maatschappelijke           beleids-
                      • huishoudelijke verzorging;          ondersteuning                  vrijheid
                      • respijtzorg ten behoeve van       • Wet gemeentelijke
                        mantelzorgers;                      schuldhulpverlening            3-4
                      • individueel vervoer;
                      • financiële tegemoetkoming         Taak
                        voor personen met een fysieke     • Verplichte taak: politiek
                        beperking, een psychische of        medebewind /ambtelijk
                        psychosociale beperking van         medebewind
                        daarmee verband houdende
                        extra kosten;                     Beleidsdoel
                      • schuldhulpverlening;              • Benoemen beleidsonderwerp
                      • PGB WMO;                            inspanningsverplichtingen
                      • eigen bijdragen.
                                                          Veelal regionale inkoop

                                                          Enige vrijheid ten aanzien van
                                                          kwaliteit en intensiteit


6.81                  Geëscaleerde zorg 18+               Wet- en regelgeving              Beperkte
                      • vrouwenopvang, aanpak huiselijk   • Wet maatschappelijke           beleids-
                        geweld (Veilig thuis);              ondersteuning                  vrijheid
                      • beschermd wonen voor personen
                        met psychische of psychosociale   Taak                             3-4
                        problemen;                        • Verplichte taak: politiek
                      • inloopfunctie GGZ;                  medebewind /ambtelijk
                      • maatschappelijke opvang voor        medebewind
                        cliënten met een meervoudige
                        problematiek, waaronder           Beleidsdoel
                        verslaving;                       • Benoemen beleidsonderwerp
                      • WMO maatwerkdienstverlening         inspanningsverplichtingen
                        en - maatwerkvoorzieningen bij
                        opvang.                           Veelal regionale inkoop

                                                          Enige vrijheid ten aanzien van
                                                          kwaliteit en intensiteit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid




   Volksgezondheid totaal (€)                                                     171.786            Score 4

   Iv-3                  Inhoud                                 Beleidsvrijheid                      Conclusie
   taakveld                                                                                          Score


   7-1                   Volksgezondheid                        Wet- en regelgeving                  Beperkte
                         • gezondheidssituatie;                 • Wet publieke gezondheid (Wpg)      beleids-
                         • uitvoering van preventie-            • Besluit Publieke Gezondheid        vrijheid
                           programma’s, het vroegtijdig         • Handreiking Gezondheid en wel-
                           signaleren van specifieke              zijn van kinderen statushouders    3-5
                           stoornissen en gezondheids-
                           bedreigende factoren;                Taak
                         • uitvoering van programma’s voor      • Verplichte taak: politiek
                           gezondheidsbevordering en              medebewind/ambtelijk
                           maatregelen tegen bedreigingen         medebewind
                           van de gezondheid;                   • Aanbevolen taak
                         • bestrijding van infectieziekten en
                           aanbieden van vaccinaties;           Beleidsdoel
                         • het geven van voorlichting,          • Benoemen beleidsonderwer
                           advies en begeleiding;                 inspanningsverplichtingen
                         • het geven van prenatale voor-
                           lichting aan aanstaande ouders;      Jeugdgezondheidszorg en infectie-
                         • het bewaken van gezondheids-         ziektebestrijding zijn taken met
                           aspecten in bestuurlijke             weinig ruimte voor eigenbeleid;
                           beslissingen;                        hoofdzakelijk uitvoering.
                         • het bevorderen van medisch
                           milieukundige zorg;                  Landelijke prioriteiten gelden als
                         • het bevorderen van technische        aanknopingspunt voor lokaal beleid
                           hygiëne zorg;
                         • het bevorderen van psychosociale     Basistakenpakket is vastgelegd
                           hulp bij rampen;
                         • Centra voor Jeugd en Gezin;          Veel uitvoeringstaken belegd bij
                         • ambulance en ziekenvervoer.          GGD




                72
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>                                                            advies van de raad voor het openbaar bestuur



Educatie onderwijshuisvesting                                                 1.288.661
Educatie overig                                                                738.069


Educatie totaal (€)                                                      2.026.729                Score 3

Iv-3                   Inhoud                               Beleidsvrijheid                       Conclusie
taakveld                                                                                          Score


4-1                    Primair onderwijs                    Wet- en regelgeving                   Beperkte
                       • bestuurskosten voor gemeenten      • Wet op het primair onderwijs        beleids-
                          die zelfbestuur zijn;                                                   vrijheid
                       • primair openbaar basisonderwijs,   Taak
                          bewegingsonderwijs (inclusief     • Verplichte taak: politiek           1-3
                          schoolzwemmen);                     medebewind/ambtelijk
                       • de huur van bijvoorbeeld een         medebewind
                          gymnastieklokaal;
                       • passend onderwijs.                 Beleidsdoel
                                                            Resultaatafspraken: het rijk toetst
                                                            de realisatie van doelen/Band-
                                                            breedte: minimum en/of maximum
                                                            Doelvoorschriften: normen zijn in
                                                            wet vastgelegd

                                                            Onderwijsinspectie


4.2                    Onderwijshuisvesting                 Wet- en regelgeving                   Beperkte
                       • nieuwbouw, aanpassing en           • Modelverordening VNG met            beleids-
                         uitbreiding van bestaande            normbedragen nieuwbouw van          vrijheid
                         schoolgebouwen;                      scholen
                       • de verhuur van (bijvoorbeeld een                                         3-4
                         gymnastieklokaal);                 Taak
                       • opstellen programma onderwijs-     • Verplichte taak: politiek
                         huisvesting;                         medebewind/ambtelijk
                       • vandalismebestrijding.               medebewind

                                                            Beleidsdoel
                                                            • Inspanningsverplichting
                                                            • Globale doelstelling

                                                            Enige vrijheid ten aanzien van
                                                            kwaliteit en intensiteit




            73
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



   Iv-3                  Inhoud                             Beleidsvrijheid                        Conclusie
   taakveld                                                                                        Score


   4.3                   Onderwijsbeleid en leerlingzaken   Wet- en regelgeving                    Beperkte
                         • onderwijsondersteuning:          • Wet Onderwijsachterstanden-          beleids-
                           ondersteuning leerkrachten en      beleid                               vrijheid
                           directie;                        • Leerplichtwet
                         • uitgaven voor bijzonder          • Wet Regionale Meld- en               3-4
                           onderwijs;                         Coördinatiefunctie VSV
                         • achterstandenbeleid;             • Wet ontwikkelingskansen door
                         • coördinatie samen naar school,     kwaliteit en educatie (Wet OKE)
                           passend onderwijs;
                         • volwasseneneducatie;             Taak
                         • peuterspeelzalen;                • Verplichte taak: politiek
                         • leerlingzorg en leerling-          medebewind/ambtelijk
                           begeleiding;                       medebewind
                         • leerlingenvervoer;
                         • stimuleren schooldeelname:       Beleidsdoel
                           leerplicht en voorkomen          • Geen doelvoorschriften/Inspan-
                           voortijdig schoolverlaten.         ningsverplichting/Bandbreedte:
                                                              minimum en/of maximum.

                                                            Een groot deel van de gemeentelijke
                                                            taken wordt bekostigd uit specifieke
                                                            uitkeringen. De overige uitgaven ten
                                                            laste van de algemene middelen
                                                            betreffen in hoofdzaak eigen
                                                            beleidskeuzes.

                                                            Aanspraken leerlingenvervoer
                                                            wettelijk vastgelegd.

                                                            Besluitvormingsregels voor passend
                                                            onderwijs: op overeenstemming
                                                            gericht overleg voorgeschreven.

                                                            naast wettelijke taken bevat dit
                                                            taakveld beperkte mogelijkheden
                                                            voor eigen beleid gemeenten.




                74
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>                                                        advies van de raad voor het openbaar bestuur



Kunst                                                                      238.094
Oudheid                                                                     126.257
Groen                                                                     1.413.103
Ontspanning                                                               1.816.471


Cultuur en ontspanning totaal (€)                                    3.593.925               Score 9

Iv-3              Inhoud                                Beleidsvrijheid                      Conclusie
taakveld                                                                                     Score


2.3               Recreatieve havens                    Taak                                 Nagenoeg
                  • jachthaven;                         • Eigen initiatief/Optionele taak    volledige
                  • passantenhaven;                                                          beleids-
                  • bruggelden en sluisgelden;          Beleidsdoel                          vrijheid
                  • liggelden en havengelden.           • Geen doelvoorschriften
                                                                                             8-10

5.1               Sportbeleid en activering             Taak                                 Nagenoeg
                  • stimuleren van (amateur en          • Eigen initiatief/Aanbevolen taak   volledige
                    professionele) topsport;                                                 beleids-
                  • ondersteunen en stimuleren          Beleidsdoel                          vrijheid
                    recreatieve sportbeoefening;        • Geen doelvoorschriften
                  • ondersteunen van organisaties                                            9
                    die zich met sport bezig houden;
                  • sport in de buurt en combinatie-
                    functies.

5.2               Sportaccommodaties                    Taak                                 Nagenoeg
                  • sporthallen, zwembaden,             • Eigen initiatief/Aanbevolen taak   volledige
                    schaatshallen etc.;                                                      beleids-
                  • (groene en kunst-) velden,                                               vrijheid
                    terreinen en opstallen, inclusief
                    faciliteiten en technische                                               9
                    voorzieningen;
                  • trapveldjes in de wijk.


5.3               Cultuurpresentatie, cultuur-          Taak                                 Nagenoeg
                  productie en cultuurparticipatie      • Eigen initiatief/Aanbevolen taak   volledige
                  • subsidiëren van podia voor                                               beleids-
                     muziek, dans en toneel;            Beleidsdoel                          vrijheid
                  • subsidiëren gezelschappen voor      • Geen doelvoorschriften
                     muziek, dans en toneel;                                                 9
                  • accommodaties voor beeldende
                     kunst;
                  • subsidies voor beeldend
                     kunstenaars en projecten;
                  • kunstaankopen waaronder kunst-
                     werken in de openbare ruimte;
                  • subsidiëren van cultuuruitingen
                     op het gebied van film en video;
                  • kunstzinnige vorming en cultuur-
                     educatie, bevorderen van een
                     educatief aanbod;
                  • culturele manifestaties
                     waaronder herdenkingen;
                  • overkoepelende organen voor
                     kunstbeoefening.



           75
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



   Iv-3                  Inhoud                                 Beleidsvrijheid                       Conclusie
   taakveld                                                                                           Score


   5.4                   Musea                                  Wet- en regelgeving                   Nagenoeg
                         • musea, exposities;                   • Archiefwet                          volledige
                         • archeologie, heemkunde;                                                    beleids-
                         • historische archieven.               Taak                                  vrijheid
                                                                • Eigen initiatief/Aanbevolen taak
                                                                                                      8-9
                                                                Beleidsdoel
                                                                • Geen doelvoorschriften


   5.6                   Media                                  Wet- en regelgeving                   Nagenoeg
                         • bibliotheken, artotheek,             • Mediawet (m.b.t. zorgplicht         volledige
                           videotheek;                            lokale omroep)                      beleids-
                         • lokale pers, lokale omroep;          • Wet stelsel openbare bibliotheek-   vrijheid
                         • lokale informatievoorziening           voorzieningen (Wsob)
                           (bijvoorbeeld m.b.v. ICT);           • ‘Vernieuwingsconvenant              8-9
                         • overkoepelende organen.                Gemeenten-Lokale Omroepen
                                                                  2015-2018’

                                                                Taak
                                                                • Eigen initiatief/Aanbevolen taak

                                                                Beleidsdoel
                                                                • Geen doelvoorschriften

                                                                Lokaal bibliotheekwerk: handreiking
                                                                voor gemeenten

                                                                Gemeentelijke zorgplicht voor
                                                                bekostiging lokale omroep


   5.7                   Openbaar groen en (openlucht)          Wet- en regelgeving                   Grote
                         recreatie                              • Flora- en faunawet                  mate van
                         • natuurbescherming, onderhoud         • Wet natuurbescherming               beleids-
                            van bos, heide en overige                                                 vrijheid
                            natuurgebieden;                     Taak
                         • aanleg en onderhoud van open-        • Eigen initiatief/Aanbevolen taak    7-10
                            baar groen inclusief het plaatsen   • Verplichte taak: politiek
                            en onderhouden van kunst-             medebewind
                            werken in de openbare ruimte;
                         • aanleg en onderhoud van              Beleidsdoel
                            openbaar water: vijvers en kleine   • Beperkte doelvoorschriften
                            watergangen, waaronder schoon-
                            houden sloten, onderhouden
                            van taluds en betuining;
                         • aanleg en onderhoud van
                            speelvoorzieningen, recreatie-
                            voorzieningen;
                         • hobbyclubs en volkstuinder-
                            verenigingen.


   7.5                   Begraafplaatsen en crematoria          Wet- en regelgeving                   6-8
                         • begraafplaatsen en crematoria;       • Wet op de lijkbezorging
                         • lijkschouw (het vaststellen dat de
                           betrokkene is overleden);            Taak
                         • baten begraafplaatsrechten;          • Verplichte taak: politiek
                         • baten afkoopsommen                     medebewind
                           grafrechten.




                76
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>                                                         advies van de raad voor het openbaar bestuur



Wegen en water                                                             2.866.793
VHROSV                                                                      1.157.263
Fysiek milieu                                                               566.660


Infrastructuur en gebiedsontwikkeling totaal (€) 4.590.716                                     Score 7

Iv-3              Inhoud                                 Beleidsvrijheid                       Conclusie
taakveld                                                                                       Score


0.63              Parkeerbelasting                       Wet- en regelgeving                   Grote
                  • heffing en invordering;              • Gemeentewet (art. 225)              mate van
                  • opbrengsten parkeerfaciliteiten;                                           beleids-
                  • opbrengsten boetes.                  Taak                                  vrijheid
                                                         • Eigen initiatief/optionele taak
                                                                                               8-10
                                                         Beleidsdoel
                                                         • Gemeente is vrij in het stellen
                                                           van eigen doeleinden.

                                                         De parkeerbelasting is een
                                                         instrument voor het bereiken van
                                                         verschillende politieke doeleinden.


2.1               Verkeer en vervoer                     Wet- en regelgeving                   Grote
                  • verkeersbeleid;                      • Onderhoudsplicht o.g.v.             mate van
                  • verkeersmaatregelen: verkeers-         Wegenwet (art. 16 & 18)             beleids-
                    borden, verkeersregelinstallaties,   • CROW normen voor weg-               vrijheid
                    bewegwijzering en straatmeubi-         onderhoud
                    lair tbv. verkeersregulering;                                              7-9
                  • beïnvloeden van het verkeers-        Taak
                    gedrag met het oog op verkeers-      • Eigen initiatief/optionele taak
                    veiligheid;
                  • aanleg, reconstructie en onder-      Beleidsdoel
                    houd van de verharde openbare        • benoemen beleidsonderwerp
                    ruimte: wegen, pleinen, fiets-
                    paden, voetpaden en overige          Politieke keuzes over kwaliteit en
                    verhardingen;                        intensiteit
                  • civieltechnische kunstwerken:
                    inspectie, beheer en onderhoud
                    bruggen, tunnels, spoorwegover-
                    gangen e.d. infrastructuur ten
                    behoeve van luchthavens;
                  • verlichting wegen: aanleg, beheer
                    en onderhoud;
                  • gladheidbestrijding: sneeuw-
                    ruimen en strooien;
                  • straatreiniging: schoonmaken
                    en (toezien op) schoonhouden
                    van de openbare ruimte van
                    veeg- en zwerfafval;
                  • reguleren van de openbare
                    ruimte: vergunningen voor
                    inritten, aanleg kabels, verhuren
                    standplaatsen (grond, benzine-
                    stations);
                  • verwijderen verkeersobstakels en
                    vergunningen voor het tijdelijke
                    plaatsen van voorwerpen op de
                    openbare weg.


           77
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



   Iv-3                  Inhoud                                   Beleidsvrijheid                       Conclusie
   taakveld                                                                                             Score


   2.2                   Parkeren                                 Taak                                  Grote
                         • parkeerbeleid: parkeerzone,            • Eigen initiatief/Optionele taak     mate van
                            ontheffingen en vergunningen;                                               beleids-
                         • inrichting en onderhoud open en        Beleidsdoel                           vrijheid
                            gesloten parkeervoorzieningen;        • Geen doelvoorschriften
                         • baten en lasten die betrekking                                               8-10
                            hebben op parkeervoorzieningen
                         • parkeermeters;
                         • fietsenstalling.


   2.4                   Economische havens en                    Taak                                  Beperkte
                         waterwegen                               • Eigen initiatie/Optionele taak      mate van
                         • baggerwerkzaamheden;                   • Verplichte taak: politiek           beleids-
                         • zeehavens: het begeleiden van            medebewind                          vrijheid
                            de scheepvaart van en naar de
                            haven, het beheren en                 Beleidsdoel                           7-9
                            ontwikkelen van de natte en           • Geen doelvoorschriften
                            droge infrastructuur;
                         • binnenhavens: beheren haven-           Beleid en uitvoering in afstemming
                            gebied (droog en nat gedeelte),       met waterschap
                            uitvoering operationele taken;
                         • doorgaande waterwegen:                 Binnen bedrijfsmatige opzet
                            bebakening, ijsbestrijding, inrich-   beperkte politieke keuzes mogelijk.
                            ting en gebruik van de oevers
                            door inspectie, beheer onderhoud
                            en vervanging van de walkanten;
                         • ligplaatsen en vergunningen
                            bedrijfsvaartuigen, lig- en aanleg-
                            plaatsen voor beroepsvaart;
                         • waterkering en afwatering:
                            beheersing van het oppervlakte-
                            water en voorkomen van water-
                            overlast door het in stand
                            houden van oevers van water-
                            gangen achter dijken ter waar-
                            borging van de stabiliteit van de
                            kering en het verpompen van
                            overtollig water uit lager gelegen
                            gebieden (onderbemalingen);
                         • bruggelden en sluisgelden.


   2.5                   Openbaar vervoer                         Wet- en regelgeving                   Enige
                         • bus, tram en metro;                    • Wet personenvervoer                 mate van
                         • taxivervoer;                                                                 beleids-
                         • veerdiensten;                          Taak                                  vrijheid
                         • voorzieningen en informatie-           • Eigen initiatief/Optionele taak
                           voorziening ter ondersteuning                                                6-8
                           van het openbaar vervoer;              Beleidsdoel
                         • busstation, metrostation,              • Geen doelvoorschriften
                           multimodaal knooppunt;
                         • ov experimenten.




                78
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>                                                     advies van de raad voor het openbaar bestuur



Iv-3            Inhoud                               Beleidsvrijheid                       Conclusie
taakveld                                                                                   Score


5.5             Cultureel erfgoed                    Wet- en regelgeving                   Veel
                • historische gebouwen,              • Erfgoedwet                          beleids-
                  beschermde stads- en dorps-                                              vrijheid
                  gezichten en overige objecten      Taak
                  met historische waarde in de       • Eigen initiatief/Optionele taak     6-8
                  publieke ruimte;                   • Verplichte taak: politiek
                • subsidie, beheer, onderhoud,         medebewind
                  toezicht en handhaven van
                  cultureel erfgoed;                 Beleidsdoel
                • het (digitaal) zichtbaar maken     • Beperkte doelvoorschriften
                  van cultuurhistorische waarden.
                                                     Naast wettelijke taken bevat dit
                                                     taakveld veel mogelijkheden voor
                                                     eigen beleid gemeenten.


7.4             Milieubeheer                         Wet- en regelgeving                   Beperkte
                • de bescherming en de sanering      • Wet geluidhinder                    mate van
                  van de kwaliteit van de bodem en   • Wet bodembescherming                beleids-
                  de atmosfeer;                      • Wet milieubeheer                    vrijheid
                • de beheersing van geluidhinder;    • Wet algemene bepalingen
                • bescherming tegen straling en        omgevingsrecht                      5
                  dergelijke;
                • verplaatsing van milieu-           Taak
                  hinderlijke bedrijven;             • Eigen initiatief/Optionele taak
                • ongediertebestrijding;             • Verplichte taak: politiek
                • RUD, Regionale Uitvoerings-          medebewind
                  diensten.
                                                     Beleidsdoel
                                                     • Resultaatafspraken/
                                                       Bandbreedte/Doelvoorschriften

                                                     De uitvoering is grotendeels belegd
                                                     bij regionale uitvoeringsdiensten


8.1             Ruimtelijke ordening                 Wet- en regelgeving                   Relatief
                • voorbereiden van vaststellen       • Wet Ruimtelijke ordening            veel
                  structuurplannen en -visies;       • Wet algemene bepalingen             beleids-
                • BGT (Basisregistratie                omgevingsrecht                      vrijheid
                  Grootschalige Topografie);
                • CAI, breedband en glasvezel        Taak                                  6-8
                  aanleg;                            • Eigen initiatief/Optionele taak
                • voorbereiden en vaststellen        • Verplichte taak: politiek
                  bestemmingsplannen;                  medebewind
                • faciliterend grondbeleid.
                                                     Beleidsdoel
                                                     • Geen inhoudelijke doel-
                                                       voorschriften
                                                     • Doelvoorschriften

                                                     Proces ligt vast

                                                     Beleid moet passen binnen
                                                     provinciaal en landelijke beleid
                                                     maar invulling ruimtelijke ordening
                                                     biedt bij uitstek voor eigen
                                                     beleidskeuzes




           79
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



   Iv-3                  Inhoud                           Beleidsvrijheid                        Conclusie
   taakveld                                                                                      Score


   8.3                   Bouwen en Wonen                   Wet- en regelgeving                   Veel
                                                                                                 7-9
                         • (leges) omgevingsvergunning;       Erfgoedwet
                                                           • Huisvestingswet    2014             beleids-
                         • bouwtoezicht;                   • Wet algemene bepalingen             vrijheid
                         • basisregistratie adressen en    Taak
                                                             omgevingsrecht
                           gebouwen (BAG);                 • Eigen initiatief / optionele taak   6-8
                         • woningbouw en woning-          •Taak
                                                             Verplichte taak: politiek mede-
                           verbetering, renovatie;         • bewind
                                                             Eigen initiatief/Optionele taak
                         • woonruimteverdeling,            • Verplichte taak: politiek
                           woningsplitsingsvergunning,    Beleidsdoel
                                                             medebewind
                           woonvergunning;                • Beperkte doelvoorschriften
                         • stedelijke vernieuwing:
                           gebiedsgerichte aanpak         Naast wettelijke taken bevat dit
                           woningvoorraad, woonomgeving   taakveld veel mogelijkheden voor
                           en voorzieningen.              eigen beleid gemeenten.




                80
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>                                                          advies van de raad voor het openbaar bestuur



Riolering                                                                   -235.009
Reiniging                                                                    -333.436


Riolering en reiniging totaal (€)                                       -568.445                 Score 5

Iv-3               Inhoud                                 Beleidsvrijheid                        Conclusie
taakveld                                                                                         Score


7.2                Riolering                              Wet- en regelgeving                    Beperkte
                   • opvang en verwerking van afval-      • Wet Verankering en Bekostiging       beleids-
                      en hemelwater;                        Gemeentelijke Watertaken             vrijheid
                   • inzameling en transport huis-
                      houdelijk- en bedrijfsafvalwater;   Taak                                   4-5
                   • voorkomen van grondwater-            • Verplichte taak: politiek/
                      problemen, onder meer door            ambtelijk medebewind
                      afvoer van overtollig grondwater;
                   • rioolwaterzuivering;                 Verplichting rioleringsplan
                   • bestrijding verontreiniging          Keuze al dan niet kostendekkende
                      oppervlaktewater;                   tarieven
                   • baten rioolheffing via catego-       Gebonden waterschapsbesluiten
                      rieën 2.2.1 (voor niet-woningen)
                      en 2.2.2 (voor woningen);           Beheersmatige taken
                   • kosten van de heffing en
                      invordering van de rioolheffing.    Tarieven: maximum 100%
                                                          kostendekkend


7.3                Afval                                  Beleidskeuzes voor al dan niet         Beperkte
                   • afvalscheiding en recycling;         dekkende tarieven; keuze voor Diftar   beleids-
                   • vuilophaal en afvoer;                                                       vrijheid
                   • vuilstort en verwerking;             Tarieven: maximum 100%
                   • baten afvalstoffenheffing en         kostendekkend                          4-5
                     reinigingsrechten;
                   • kosten van de heffing en
                     invordering van de afvalstoffen-
                     heffing.




            81
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



   Openbare orde en veiligheid brandweer                                        1.254.658
   Openbare orde en veiligheid overig                                             438.642


   Openbare orde en veiligheid totaal (€)                                  1.693.300               Score 4

   Iv-3                   Inhoud                              Beleidsvrijheid                      Conclusie
   taakveld                                                                                        Score


   1.1                    Crisisbeheersing en brandweer       Wet- en regelgeving                  Beperkte
                          • brandbestrijding;                 • Wet veiligheidsregio               mate van
                          • preventieve maatregelen ten                                            beleids-
                             behoeve van de fysieke           Taak                                 vrijheid
                             veiligheid;                      • Verplichte taak: politiek/
                          • rampenbestrijding.                  ambtelijk medebewind               3-4

                                                              Beleidsdoel
                                                              • Bandbreedte: minimum en/of
                                                                maximum
                                                              • Doelvoorschriften

                                                              Handreiking ‘Brandveiligheid in de
                                                              Gemeente’

                                                              Verplichte samenwerking. Veel
                                                              beleidskeuzes worden in de
                                                              Veiligheidsregio gemaakt


   1.2                    Openbare orde en veiligheid         Wet- en regelgeving                  Beperkte
                          • toezicht en handhaving openbare   • Gemeentewet                        mate van
                            orde, BOA’s;                      • Drank en Horecawet                 beleids-
                          • Wet Bibob en (bestuurlijke)       • Wet Openbare Manifestaties         vrijheid
                            aanpak georganiseerde             • Wet BiBob
                            criminaliteit;                    • Wet wapen en munitie               3-5
                          • bureau Halt;                      • Wet bijzondere opnemingen in
                          • preventie van criminaliteit;        psychiatrische ziekenhuizen
                          • opstellen en handhaven APV;         (Bopz)
                          • leges drank & horeca;
                          • wet wapen en munitie;             Taak
                          • beleid, toezicht en ruiming van   • Verplichte taak: politiek/
                            conventionele explosieven;          ambtelijk medebewind
                          • veilige woon- en leefomgeving;    • Optionele taak
                          • antidiscriminatiebeleid;
                          • doodsschouw                       Beleidsdoel
                          • dierenbescherming.                • Inspanningsverplichting/-
                                                                doelvoorschriften

                                                              Enige vrijheid ten aanzien van
                                                              kwaliteit en intensiteit met name
                                                              bij toezicht en handhaving.




                82
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>                                                       advies van de raad voor het openbaar bestuur



Bestuursorganen                                                             566.117
Bevolkingszaken                                                            388.456
Overhead                                                                   902.971


Bestuur en algemene ondersteuning totaal (€)                          1.857,545             Score 2

Iv-3              Inhoud                               Beleidsvrijheid                      Conclusie
taakveld                                                                                    Score


00.1              Bestuur                              Wet- en regelgeving                  Zeer
                  • college van burgemeester en        • Gemeentewet                        beperkte
                    wethouders (loonkosten, reis-      • Rechtspositiebesluit               mate van
                    kosten en verblijfkosten e.d.);      burgemeester                       beleids-
                  • raad en raadscommissies            • Rechtspositiebesluit wethouders,   vrijheid
                    (vergoedingen, excursies e.d.);    • Rechtspositiebesluit gemeente-
                  • de ondersteuning van de raad,        raadsleden en commissieleden       1-2
                    de griffie;                        • Normen voor kosten rekenkamer
                  • regionale, landelijke en
                    internationale bestuurlijke        Taak
                    samenwerking;                      • Verplichte taak: politiek/
                  • lokale rekenkamer, lokale            ambtelijk medebewind
                    ombudsfunctie, accountants-
                    controle.                          Beleidsdoel
                                                       • Doelvoorschriften


00.2              Burgerzaken                          Wet- en regelgeving                  Nagenoeg
                  • paspoorten en rijbewijzen;         • Wet basisregistratie personen      geen
                  • bevolkingsregister;                • Kieswet                            beleids-
                  • straatnaamgeving en kadastrale     • Artikel 6 Besluit paspoortgelden   vrijheid
                    informatie;                          (maximum prijzen paspoort en
                  • burgerschap;                         rijbewijzen)                       1-2
                  • verkiezingen, referenda;
                  • Burgerzaken leges opbrengsten      Taak
                                                       • Verplichte taak: politiek/
                                                         ambtelijk medebewind

                                                       Beleidsdoel
                                                       • Doelvoorschriften

                                                       Uitvoerende taken

                                                       Zeer beperkte vrijheid op
                                                       onderdelen


00.4              Overhead                             Wet- en regelgeving                  Zeer
                  • financiën, toezicht en controle    • Normen accountantscontrole         beperkte
                    gericht op de eigen organisatie;                                        mate van
                  • personeel en organisatie;          Taak                                 beleids-
                  • de gemeentesecretaris;             • Verplichte taak: politiek/         vrijheid
                  • inkoop (incl. aanbesteding en        ambtelijk medebewind
                    contractmanagement);
                  • juridische zaken;                  Beleidsdoel
                  • bestuurszaken en bestuurs-         • Doelvoorschriften
                    ondersteuning;
                  • informatievoorziening en           Beheersmatige taken
                    automatisering van PIOFACH-        -
                    systemen;
                  • facilitaire zaken en huisvesting
                    (incl. beveiliging);
                  • documentaire informatie-
                    voorziening (DIV);
                  • managementondersteuning
                    primair proces.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid



   Iv-3                  Inhoud                               Beleidsvrijheid   Conclusie
   taakveld                                                                     Score


   00.8                  Overige baten en lasten                                -
                         • stelposten, taakstellende
                           bezuinigingen, begrotingsruimte,
                           etc.
                         • (schatting) niet voorziene
                           uitgaven




                84
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>                                                   advies van de raad voor het openbaar bestuur




Onroerende Zaakbelasting (€)                                   2.570.000              Score 8

Iv-3             Inhoud                            Beleidsvrijheid                    Conclusie
taakveld                                                                              Score


0.61             OZB- woningen                     Wet- en regelgeving                8-9
                 • belasting op eigendom           • Gemeentewet (art 216-art 220h)
                   woningen;                       • Impliciete werking macronorm
                 • heffing en waardering woningen;
                 • uitvoering OZB;
                 • bezwaar en beroep


00.62            OZB-niet woningen                 Wet- en regelgeving                8-9
                 • belasting op eigendom en        • Gemeentewet (art 216-art 220h)
                   gebruik bedrijven, heffing en   • Impliciete werking macronorm
                   waardering onroerende zaken;
                 • heffingen invordering;
                 • bezwaar en beroep.




           85
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid




   Cluster: Overige eigen middelen (€)                                            399.997          Score 8

   Iv-3                  Inhoud                                 Beleidsvrijheid                    Conclusie
   taakveld                                                                                        Score


   0.10                  Mutaties reserves                      Beheersmatige taken                -


   0.3                   Beheer overige gebouwen en             Beheersmatige taken                -
                         gronden
                         • beheer, verhuur, instandhouding
                            van gebouwen, gronden en
                            landerijen die de gemeente (al of
                            niet tijdelijk) in bezit heeft en
                            niet in exploitatie neemt.


   0.5                   Treasury                               Wet- en regelgeving                4-6
                         • Financiering, beleggingen,           • Wet FiDo
                            dividenden etc. waaronder           • Besluit begroting en
                            dividend nutsbedrijven;               verantwoording provincies en
                         • Schenkingen en legaten.                gemeenten (BBV)
                                                                • Handreiking Treasury 2015

                                                                Beheersmatige taken



   0.9                   Vennootschapsbelasting (VpB)           Beheersmatige taken                -



   3.1                   Economische ontwikkeling               Wet- en regelgeving                Nagenoeg
                         • clusterontwikkeling en               • Wet markt en overheid            volledige
                            versterking van sectoren,           • Winkeltijdenwet                  beleids-
                            stimulering van                     • Drank- en Horecawet (DHW)        vrijheid
                            (samenwerkings-)projecten van
                            onderzoeksinstellingen en           Taak                               9-10
                            bedrijven;                          • Autonome taak
                         • lokale, regionale, bovenregionale,
                            internationale op versterking       Beleidsdoel
                            van de economische structuur en     • Gemeente bepaalt eigen doelen
                            innovatie gerichte samen-             al dan niet in samenspraak met
                            werkingsverbanden;                    andere partners
                         • samenwerking met het
                            bedrijfsleven en kennis- en
                            onderzoeksinstellingen;
                         • ontwikkelen van stedelijke en
                            wijkgerichte economische
                            programma’s.


   3.2                   Fysieke bedrijfsinfrastructuur         Taak                               9-10
                         • grondexploitatie bedrijven-          • Autonome taak
                            terreinen;
                         • ontwikkeling en onderhoud van        Beleidsdoel
                            bedrijfslocaties en (her-)ontwik-   • Gemeente bepaalt eigen doelen
                            keling van bedrijfspanden;            al dan niet in samenspraak met
                         • herstructurering en verduur-           andere partners
                            zaming bedrijfslocaties;
                         • investeringen in winkelgebieden
                            en winkelstrips;
                         • werkzaamheden tbv land- en
                            tuinbouwgronden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>                                                       advies van de raad voor het openbaar bestuur



Iv-3            Inhoud                                 Beleidsvrijheid                      Conclusie
taakveld                                                                                    Score


3.3             Bedrijfsloket en bedrijfsregelingen    Wet- en regelgeving                  Nagenoeg
                • bedrijvenloket, ondernemers-         • Wet op de bedrijveninvesterings-   volledige
                  loket;                                 zones (Wet-BIZ)                    beleids-
                • stimuleren van en onderwijs aan                                           vrijheid
                  startende ondernemers;               Taak
                • aantrekken en faciliteren van        • Autonome taak                      9-10
                  nieuwe bedrijven;
                • financiële steunregelingen voor      Beleidsdoel
                  bedrijven waaronder land- en         • Gemeente bepaalt eigen doelen
                  tuinbouw, veeteelt en visserij;        al dan niet in samenspraak met
                • regelen straathandel, markten          andere partners
                  als ook veemarkten;
                • de BIZ-bijdrage
                • marktgelden en staanplaats-
                  gelden markten


3.4             Economische promotie                   Taak                                 Nagenoeg
                • promotionele activiteiten, gericht   • Autonome taak                      volledige
                   op het aantrekken van nieuwe                                             beleids-
                   bedrijvigheid en nieuwe werkers;    Beleidsdoel                          vrijheid
                • aantrekken van overige instel-       • Gemeente bepaalt eigen doelen
                   lingen ter versterking van het        al dan niet in samenspraak met     9-10
                   profiel van de gemeente;              andere partners
                • investeren in bovenlokale,
                   regionale, landelijke en
                   internationale kennis- en
                   economische relatienetwerken;
                • promotie toerisme;
                • beurzen en jaarmarkten;
                • forensenbelasting;
                • toeristenbelasting;
                • vermakelijkhedenretributies.


8.2             Grondexploitatie (niet-bedrijven-      Wet- en regelgeving                  Grote
                terreinen)                             • Wet Ruimtelijke ordening           mate van
                • grondverwerving, bouw- en                                                 beleids-
                   woonrijp maken;                     Taak                                 vrijheid
                • bovenwijkse voorzieningen ten        • Autonome taak
                   behoeve van de bouwgrond-                                                7-9
                   complexen;                          Beleidsdoel
                • verkoop van bouwrijpe gronden;       • Gemeente bepaalt eigen doelen
                • in het voorkomende geval               al dan niet in samenspraak met
                   onschadelijk maken en verwijde-       andere partners
                   ren van explosieven.




           87
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>bijlage iii
adviesaanvraag
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>     advies van de raad voor het openbaar bestuur




89
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>beleidsvrijheid geduid




             90
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>