<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Van: Bureau voor Economische Argumentatie
Aan: leden van werkgroep ‘Avalex’, gemeenteraad van                         Datum:       4 oktober 2013
Leidschendam-Voorburg                                                       Betreft:     Definitieve versie van
                                                                            managementsamenvatting second
                                                                            opinion ‘PWC-rapport Avalex’
Geachte werkgroepleden,
Op respectievelijk 2 september en 23 september is met u van gedachten gewisseld over de mogelijke
governancevormen voor Avalex, en de daaraan verbonden financiële consequenties, met als basis de in
opdracht van het Dagelijks Bestuur van Avalex opgestelde rapport ‘Rapportage onderzoek toekomstig
governancemodel Avalex’1. Mede op basis van uw inbreng hebben BEA en IPR Normag een voorlopige lijn
van denken ontwikkeld, die is besproken in een werkgroepoverleg van 2 oktober jl. Wij zijn verheugd dat de
gekozen lijn van denken aansprak en willen uiteraard graag ook recht doen aan de gemaakte opmerkingen
en suggesties voor nadere aanscherping. Ten opzichte van de conceptversie van de management-
samenvatting betreft dit met name twee zaken: (1) ingaan op de voor- en nadelen van een eventuele
overheids-NV met privaat management c.q. een Management Buy In en (2) de mogelijkheid om te nemen
stappen ten aanzien van de doorontwikkeling van Avalex en de bijbehorende governance te faseren in de
tijd.
De lijn van denken sluit naar onze mening aan op de door u verwoorde ambities en uitgangspunten op het
brede gebied van ‘afval’. Verder geldt voor de lijn van denken dat deze voorziet in de noodzakelijke
beleidsinhoudelijke basis, in die zin dat scherper wordt ingegaan op de verschillende rollen die te vervullen
zijn op het vlak van afval en de door Avalex op te pakken taken. Daarnaast is de lijn van denken onderbouwd
vanuit de theorie én de praktijk van effectief sturen op het gebied van afvalbeleid en is tot slot voorzien in
een toets op de door PWC in zijn rapportage opgenomen voorlopige businesscase.
Navolgend schetsen wij deze lijn van denken, waarbij wij achtereenvolgens ingaan op:
• De door u van belang geachte uitgangspunten, randvoorwaarden en overige criteria bij het kiezen van de
     meest wenselijke en passende governancevorm voor Avalex.
• De voorliggende governancemodellen en een aantal aanvullende modellen.
• Afweging voorliggende governancemodellen en selectie van het voor Avalex en de aangesloten
     gemeenten best passende model.
• De financiële consequenties van een en ander.
1. Toetsingskader:
    Toetsingskader uitgangspunten, randvoorwaarden en overige criteria bij keuze van beste
governancevorm
Uit de eerste sessie met u is gebleken dat voor de meeste raadsleden de volgende drie criteria het zwaarst
wegen bij de keuze van de governancevorm voor Avalex:
1 PWC, Rapportage onderzoek toekomstig governancemodel Avalex, 23 mei 2013.
Herenmarkt 95-F                    m 06 - 43 03 51 16         e info@bea.nl             ABN AMRO: 49 83 32 969
1013 EC Amsterdam                  f 020 - 620 37 37          i www.bea.nl              KvK nr.: 50690744
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>• Tevredenheid van de burgers.
• Milieurendement.
• Efficiency en kosten.
Als belangrijke randvoorwaarde is meegegeven dat de personele consequenties goed in beeld moeten zijn en
dat op een sociaal verantwoorde wijze met medewerkers omgegaan moet worden, passend bij ‘goed
werkgeverschap’. Het gaat bij Avalex de facto om circa 226 fte.
Een tweede randvoorwaarde die meegegeven is, is dat transparantie en betrouwbaarheid in de relatie tussen
Avalex en Leidschendam-Voorburg, en alle aangesloten gemeenten, vereist is, waarbij bij voorkeur sprake is
van een heldere opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie. Aansturing, verantwoording en toezicht moeten goed
geregeld zijn. De dienstverleningsovereenkomst (DVO, ook SLA: service level agreement) zou daarbij aan
gewicht moeten winnen als sturend instrument.
De discussie over de volgens de raadsleden van Leidschendam-Voorburg meest relevante afwegingscriteria
leidt tot in ieder geval drie constateringen. In de eerste plaats, maar wat ons betreft het minst belangrijk,
sporen de aangegeven criteria niet naadloos met de door PWC in zijn rapportage gehanteerde elf criteria. De
gehanteerde criteria waren de volgende:
1. Professioneel toezicht en sturing vanuit perspectief van de onderneming Avalex.
2. Professioneel toezicht en sturing vanuit gemeentelijk perspectief.
3. Schaalgrootte en innovatiekracht.
4. Slagkracht, flexibiliteit en ondernemerschap.
5. Financieel risico/rendement.
6. Transitiekosten.
7. Continuïteit, betrouwbare dienstverlening.
8. Mogelijke uitbreiding/integratie van dienstverlening aan burgers.
9. Personele consequenties.
10. Effect voor de gemeentelijke organisatie.
11. Juridische consequenties.
Opvallend is dat bij de door PWC gehanteerde criteria ‘milieurendement’ ontbreekt, terwijl de voor Avalex te
kiezen rechtsvorm en, meer nauwkeurig, de positionering van bepaalde nu bij Avalex ondergebrachte taken
ten opzichte van de gemeente wel van invloed zijn op het mogelijke milieurendement. Hierop komen wij
navolgend terug.
In de tweede plaats volgt uit de meegegeven belangrijkste criteria niet onmiddellijk een voorkeursmodel voor
de governance. Dit is overigens wat ons betreft ook logisch en goed. Het is beter om eerst goed na te denken
over de belangrijkste doelen en randvoorwaarden voordat allerlei mogelijke structuren en modellen worden
besproken.
In de discussie bleek verder, dat een discussie over de meest passende rechtsvorm van Avalex ingebed moet
zijn in een bredere discussie over hoe de gemeenten invulling geven aan hun ambities (zelf geformuleerd en
                                                                                                              2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>opgelegd als onderdeel van Europees en landelijk beleid) op het vlak van afval, milieu en duurzaamheid. Het
is daarbij wenselijk om goed onderscheid te maken tussen de verschillende rollen die de gemeente direct en
zelf moet oppakken en andere rollen die de gemeente kan ‘wegzetten’ bij een organisatie als Avalex. In de
discussie zijn in ieder geval de volgende rollen onderscheiden:
• De gemeente als beleidsbepaler.
• De gemeente als opdrachtgever.
• De gemeente als toezichthouder.
• De gemeente als belangenbehartiger van consumentenbelangen c.q. belangen van de burgers.
• De gemeente als eigenaar en daarmee ook de partij die uiteindelijk de financiële gevolgen draagt van
    ontwikkelingen bij Avalex (althans in de huidige rechtsvorm van Gemeenschappelijke Regeling).
Een belangrijke constatering vanuit het perspectief van deze rollen is, dat de PWC-rapportage deze rollen
onvoldoende onderscheidt in de eindbeoordeling van de voorliggende governancemodellen en dat daarmee
de aangegeven voorkeur voor een ‘overheids-NV’ te grofmazig is. Verder komt uit de discussie met u naar
voren dat voor sommige taken een positionering ‘dichtbij’ de gemeente wenselijk is, terwijl voor anderen ook
een positionering ‘op afstand’ van de gemeente mogelijk en zelfs gewenst kan zijn. In het volgende schema
worden de mogelijke positioneringen voor Avalex en de daarin nu ondergebrachte taken verduidelijkt:
Per saldo is er ten aanzien van de positionering van Avalex ten opzichte van de aangesloten gemeenten
vooral de keuze tussen twee modellen:
• Model ‘uitvoerder’: een positionering ‘smal’ en op afstand van de gemeente(n).
• Model ‘partner’: een positionering ‘breed’ en dichtbij de gemeenten.
Model ‘uitvoerder’
Een positionering op afstand en met een smalle en vooral op uitvoering van (afvalinzamelings-)taken gerichte
rol voor Avalex, lijkt goed aan te sluiten bij de wens van een groot deel van de werkgroepleden om ten
aanzien van Avalex te komen tot een duidelijker afbakening van opdrachtgever-opdrachtnemerschap en een
                                                                                                            3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>groter gewicht voor de DVO/SLA. De potentiële winst van zakelijker aansturen, meer gericht op efficiency en
kosten, wordt echter alleen gerealiseerd als de opdrachtgeversrol (ook) goed is ingevuld. Momenteel is dat
naar onze mening onvoldoende het geval. Idealiter wordt de opdrachtgeversrol voor Avalex c.q. de
uitvoerende taken binnen Avalex ook ingevuld in regionale samenwerking met de overige bij Avalex
aangesloten gemeenten omdat alleen dan efficiencymogelijkheden optimaal worden benut. Een eventuele
keuze voor een positionering van Avalex op afstand van de gemeenten, en met een smalle taakinvulling, leidt
daarom óók tot de keuze voor een aanvullend opdrachtgevers-‘platform’ namens de samenwerkende
gemeenten.
Model ‘partner’
Een positionering dichtbij de gemeenten en met een brede taakinvulling sluit goed aan bij de wens van veel
leden van de werkgroep om het afvaldossier ‘breed’ te bezien, met voldoende bestuurlijke en beleidsmatige
aandacht voor de grote inhoudelijke en organisatorische uitdagingen waarvoor Leidschendam-Voorburg zich
gesteld weet. Gemeenten hebben een belangrijke en in omvang en complexiteit toenemende zorgplicht ten
aanzien van ‘afval’. Met name omdat het afvalscheidingspercentage fors omhoog moet en gemeenten in het
algemeen veel te winnen hebben (maatschappelijk en ook financieel) als afvalstromen vooral ook worden
gezien vanuit het perspectief van verdienmogelijkheden in plaats van eenzijdig als kostenpost. In het model
‘partner’ kan Avalex meedenken met de aangesloten gemeenten en adviseren over organisatie van de
inzamelstructuur, de noodzakelijke regie op de afvalstromen en de wijze waarop het gedrag van burgers
effectief kan worden beïnvloed. De eindverantwoordelijkheid hierover blijft te allen tijde bij de aangesloten
gemeenten.
Bij een keuze voor het model ‘uitvoerder’ ligt het accent sterk op efficiency in de uitvoering. Dit wil echte rnog
niet zeggen dat dit model daarmee ook financieel het meest gunstig scoort. Gemeenten staan niet alleen
voor de uitdaging om het huishoudelijk afval efficiënt op te halen. Doeltreffend afvalbeheerbeleid omvat
optimale preventie, afvalscheiding en daarmee het reduceren van de hoeveelheid in te zamelen
huishoudelijk afval. Het mes snijdt daarbij dan aan twee kanten: hoe beter de gemeente er in slaagt de
hoeveelheid restafval terug te brengen en de hoeveelheid gescheiden en herbruikbare grondstoffen te
vergroten, des te lager zijn de kosten voor het afvalbeheer en des te gunstiger de milieueffecten.
2. Voorliggende governancemodellen:
                  governancemodellen door PWC belichte modellen en eventuele alternatieven
Uit het voorgaande blijkt reeds dat wij de set van door PWC geformuleerde uitgangspunten, in lijn hun
opdracht, niet volledig achten en vooral te grofmazig. Hetzelfde geldt voor de te beschouwen modellen. Door
PWC zijn vijf governancemodellen uitgewerkt, als alternatief voor het huidige model van de GR:
1.  Stand alone Overheids-NV: huidige Avalex transformeert van een GR naar een Overheids-NV.
2.  Overheids-NV met Management Buy In: het betreft het zogenoemde HMS-model (Haagse Milieu Services)2.
3.  Fusie met bestaande Overheids-NV: meest vergaande samenwerking van Avalex met een bestaande Overheids-NV.
4.  Uitbesteden (outsourcen) van gemeentelijke opdrachten aan marktpartijen.
5.  Uitbesteden (outsourcen) van gemeentelijke opdrachten aan marktpartijen, incl. overdragen van bedrijfsmiddelen.
2 Alle medewerkers zijn in dienst van de NV, die volledig in eigendom is van de aangesloten gemeenten, en de NV heeft
een management contract met een private partij. Regie en beleid worden bepaald door de aangesloten gemeenten.
                                                                                                                    4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Voor elk van deze modellen geldt impliciet dat alle nu bij Avalex belegde taken als één geheel worden bezien
en dat voor dit cluster van taken wordt beschouwd welke rechtsvorm het meest gepast is. Wij kunnen ons, in
lijn met de hiervoor toegelichte redenering, echter ook de volgende (governance-)modellen voorstellen:
• Alternatief 1: transformatie van het huidige Avalex naar een vooral op afvalbeleid en aansturing van de
     uitvoerende taken gerichte organisatie op korte afstand van de gemeenten, in combinatie met het op
     afstand plaatsen (eventueel op basis van outsourcing) van de uitvoerende taken op het gebied van
     afvalinzameling en verwaarding en vermarkting van afvalstromen.
• Alternatief 2: transformatie van het huidige Avalex naar een vooral op de uitvoering van de
     afvalinzameling en ook verwaarding en vermarkting van afvalstromen gerichte organisatie, waarbij dan
     ‘dicht bij’ de gemeente een pool van ambtenaren de beleidsfunctie oppakt namens de zes
     samenwerkende gemeenten.
• Alternatief 3: transformatie van Avalex naar een duale organisatie die zowel de beleidsfunctie vormgeeft
     namens de aangesloten gemeenten als ook de uitvoerende taken op het gebied van afvalinzameling en
     verwaarding en vermarkting van afvalstromen. Tussen de beleidsmatige en overige taken zal dan een
     duidelijke ‘knip’ moeten worden aangebracht, organisatorisch en administratief, waarbij voor de
     uitvoerende taken geldt dat deze marktconform uitgevoerd moet worden met benchmarking als waarborg
     voor de gewenste marktconformiteit. Indien Avalex de marktconformiteit niet kan waarborgen en/of
     aantonen van bepaalde uitvoerende taken, dan zou het uitgangspunt ‘uitbesteden’ moeten zijn
     (uitgangspunt dus ‘nee, tenzij’ ten aanzien van de bij Avalex in deze variant onder te brengen uitvoerende
     taken).
Ten aanzien van de wel door PWC belichte varianten, is wat ons betreft niet altijd duidelijk hoe een en ander
precies werkt in de praktijk. Met name is er onduidelijkheid ten aanzien van de outsourcingsvarianten wat
betreft de vraag of personeel in dat geval dan ‘mee ge-outsourced’ wordt en ook niet op basis van welke
contractuele voorwaarden de outsourcing aan derden plaatsvindt. In de beschrijving in hoofdstuk 2 lijkt dit
niet het geval te zijn, als wordt geschreven dat “daar waar mogelijk mensen en middelen worden opgedeeld
naar individuele deelnemers van Avalex. Op basis van een eerste globale indicatie is dit mogelijk voor het
uitvoerend personeel en een aantal onroerende zaken.. enzoverder”. Dit is wat ons betreft zeer de vraag.
Outsourcing van een taak zonder gelijktijdige overgang van personeel is voor private partners c.q.
uitvoerenden in ieder geval veel aantrekkelijker dan overname van een taak met daarbij ook het uitvoerend
personeel.
3. Afweging van governancemodellen:
                    governancemodellen beoordeling governancemodellen en bepalen voorkeursmodel
Vóórdat wij de voorliggende en de hiervoor beschreven toegevoegde alternatieve modellen beoordelen,
willen wij eerst benadrukken dat voor het ‘succes’ van het afvalbeleid en de daarvoor benodigde uitvoering
de rechtsvorm niet het enige en zeker ook niet de belangrijkste factor is. Bijvoorbeeld: door Avalex vandaag
om te vormen van een organisatie op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen naar een overheids-
NV, verandert morgen de werkwijze niet gelijk. Wel zijn aan de voorliggende rechtsvormen (in grote lijnen: GR,
overheids-NV en uitbesteding aan de markt) voor- en nadelen verbonden die soms zwaar kunnen wegen.
                                                                                                               5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Algemene succesvoorwaarden, los van te kiezen governancemodel
Naar onze mening zijn naast de keuze van de rechtsvorm vooral ook de volgende aspecten van belang voor
het ‘succes’ van het afvalbeleid en de wijze waarop dit wordt uitgevoerd:
• Investeren in kennis van afvalbeleid en – uitvoering, zodat de aangesloten gemeenten beter dan nu in
    staat zijn complexe keuzes op het brede terrein van ‘afval’ te maken en ook beter in staat zijn hun
    opdrachtgeversrol vorm te geven3.
• Investeren in een zakelijke regie op afvalstromen en met name het verwaarden en vermarkten van
    deelstromen die herbruikbaar zijn of anderszins geld opleveren.
• Investeren in beleidsharmonisatie, althans investeren in het creëren van voorwaarden waaronder
    beleidsharmonisatie een kans krijgt (nota bene: dit is daarmee iets anders dan eenheidsworst serveren,
    gedacht vanuit Avalex).
Daarnaast is, vanuit het bedrijfsbelang van Avalex gedacht, het ook zaak om te bezien hoe het bedrijf met
een verouderend personeelsbestand op de langere duur zijn taken efficiënt kan organiseren. Door Avalex
wordt hiervoor gedacht in twee richtingen:
• Verbreding van de huidige smalle op uitvoering gerichte taken naar taken die meer geschikt zijn voor
    oudere werknemers (bijvoorbeeld op het vlak van reiniging, kringloopactiviteiten, werkzaamheden in de
    wijken en in de openbare ruimte).
• Inzetten op mechanisatie van nu handmatig uitgevoerde werkzaamheden. Dit zal aanzienlijke
    investeringen vergen in daarvoor geschikt materieel.
Recente ervaringen
Bij de keuze van het meest wenselijke governancemodel moet naar onze mening ook meewegen hoe de
aangesloten gemeenten en met name ook raadsleden de afgelopen jaren hebben ervaren en welke
consequenties dit heeft voor het in Avalex aanwezige vertrouwen. Kort geformuleerd: bij veel raadsleden is
het vertrouwen in Avalex tot een nulpunt gedaald, met name waar het de aanstuurbaarheid betreft en de
mogelijkheden voor effectief toezicht. Naar onze mening betekent dit dat een governancemodel gebaseerd
op de Wet gemeenschappelijke regelingen minder in aanmerking komt voor de toekomst. Weliswaar kan een
dergelijk model wel ‘werkbaar’ gemaakt worden, maar een GR scoort duidelijk minder bezien vanuit de wens
om professioneel toezicht te waarborgen en de verschillende vanuit de gemeente te vervullen rollen goed te
scheiden.
De recente ervaringen betreffen verder niet alleen de huidige governancevorm, van een GR, maar ook de
wijze waarop bestuur en directie van Avalex hun rol vervulden. Van belang is dat recent aan de zijde van het
bedrijf Avalex een nieuwe directeur is aangetreden, die ‘blanco’ instapt zonder beladen verleden.
3 Wij zien op diverse plaatsen in Nederland dat gemeenten steeds meer moeite krijgen om afvalbeleid te formuleren zon-
der kennis van en betrokkenheid bij de uitvoering van deze taken. Deze waarneming conflicteert met het uitgangspunt
om tussen beleid en uitvoering een ‘harde knip’ aan te brengen.
                                                                                                                    6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Beoordeling governancemodellen
Uitgaand van de in de PWC-rapportage opgenomen governancemodellen, achten wij per saldo de omvorming
van Avalex naar een overheids-NV wenselijk. Ten opzichte van de huidige GR-vorm vormen met name betere
mogelijkheden voor transparante aansturing vanuit de gemeente, met scheiding van rollen en goede
waarborgen voor een adequaat toezicht, belangrijke winstpunten. Een model dat eenzijdig inzet op
outsourcing achten wij minder gewenst, vooral vanwege de noodzaak om als gemeenten in ieder geval (zelf
en/of door een overheidsorganisatie ‘dichtbij’ de gemeenten) de beleidsfunctie goed vorm te geven. De
feitelijke bepaling en vaststelling van beleid blijft onvervreemdbaar onderdeel van de gemeentelijke
verantwoordelijkheden, maar een 'partner’-organisatie dichtbij de gemeenten gepositioneerd (bij voorkeur in
de vorm een overheids-NV, maar eventueel in de vorm van een GR, bijvoorbeeld de eerste tijd) die meedenkt
en adviseert, en daarmee een soort van ‘kenniscentrumfunctie’ vervult voor de gemeenten, kan heel
waardevol zijn.
Daarmee is echter nog niet de keuze gemaakt welke taken deze overheids-NV zou moeten oppakken (en
welke niet). Wat ons betreft is het raadzaam om in ieder geval beleidsadvisering aan de gemeenten en regie
over de uitvoering onder te brengen in deze overheids-NV (beleidsbepaling blijft zoals gezegd altijd bij de
gemeenten). Het alternatief is dat hiervoor een pool van ambtenaren wordt belast, met een afvaardiging
vanuit elk van de deelnemende gemeenten, of dat de huidige GR blijft bestaan als platform voor beleid en
aansturing. Voor zowel het vormen van een ‘ambtenaren-pool’ als continuering van de huidige GR gericht op
beleid en aansturing geldt naar onze mening dat veel van de huidige bezwaren ten aanzien van de GR als
rechtsvorm voor Avalex blijven bestaan. Deze oplossingen zijn weinig transparant, vergen veel overleg en
afstemming tussen gemeenten omdat in principe op basis van unanimiteit moet worden besloten, en
bovendien is niet voldoende gewaarborgd dat de betreffende taken met de benodigde kennis van zaken
worden uitgevoerd.
Precieze invulling van overheids-NV
De eigenlijke keuze voor het governancemodel wordt dan feitelijk de volgende:
• Wordt de op beleid en regie op afvalstromen gerichte overheids-NV alleen met deze taken belast?
• Of worden deze taken binnen de op te richten overheids-NV gecombineerd met uitvoerende taken op het
    gebied van inzameling en verwaarding en vermarkting van afval?
In termen van het onder ad 1 geschetste kwadrantenfiguur is dan de keuze of een brede overheids-NV
dichtbij de gemeenten wordt gecombineerd met gerichte vormen van outsourcing aan derden of dat binnen
deze overheids-NV uitvoerende taken een plek kunnen krijgen.
Voor beide subvarianten van de overheids-NV is wat ons betreft iets te zeggen. Zoals hiervoor gesteld,
hechten veel raadsleden aan een duidelijke scheiding van opdrachtgevers- en opdrachtnemersrol. Dit pleit
voor het niet in de overheids-NV opnemen van uitvoerende taken. Wat ons betreft zou het de moeite waard
zijn om te verkennen of dit uitgangspunt van scheiding van opdrachtgevers- en opdrachtnemersrol kan
worden ‘doorontwikkeld’ naar het uitgangspunt dat de uitvoerende taken op basis van marktconformiteit
moeten worden uitgevoerd. Dan kan een overheids-NV met uitvoerende taken ook passen binnen de set van
uitgangspunten, door bijvoorbeeld benchmarking van de binnen deze overheids-NV op te pakken uitvoerende
taken.
                                                                                                            7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Per saldo kiezen wij er daarom voor om de volgende variant ter overweging voor te leggen. Het huidige Avalex
wordt op termijn omgevormd naar een overheids-NV, met daardoor betere waarborgen voor transparantie,
scheiding van rollen en adequaat toezicht. Het huidige Avalex gaat meer een partner-rol vervullen, in de
beleidsadvisering aan gemeenten en als uitvoerend regisseur op afvalstromen en verwaarding en
vermarkting van nuttig aanwendbare afvalstromen. Het huidige Avalex heeft reeds diverse uitvoerende taken
uitbesteed aan derden. Er wordt niet gekozen voor een radicale ‘knip’ tussen de partnerrol enerzijds, gericht
op beleidsadvisering en regie op afvalstromen, en uitvoering anderzijds. De uitvoerende taken die Avalex
momenteel kent, blijven in ieder geval voorlopig waar ze zijn maar wel onder strikte voorwaarden:
1. Bij de directie van Avalex wordt de opdracht neergelegd te waarborgen en te onderbouwen dat
    uitvoerende taken marktconform worden uitgevoerd. Het uitgangspunt voor de combinatie van
    beleidsadvisering en afvalregie enerzijds en uitvoerende activiteiten is daarmee dus een ‘nee, tenzij’,
    zodat de bewijslast voor marktconformiteit wordt neergelegd bij de directie van Avalex.
2. Daarnaast is vereist dat gemeenten op transparante wijze kunnen sturen op de door hun gewenste
    dienstverlening en taakuitvoering. De nu gehanteerde DVO’s moeten daarvoor nader worden verfijnd en
    met name moet geïnvesteerd worden in meer betrouwbaarheid in de taakuitvoering door Avalex.
Ten aanzien van de vereiste marktconformiteit van de uitvoerende taken kan een groeipad gevolgd worden,
als marktconformiteit op dit moment nog niet aanwezig is. Als marktconformiteit ook op afzienbare termijn
niet haalbaar is, dan moet de knoop worden doorgehakt en tot outsourcing van de betreffende activiteit
worden overgegaan (waarbij dan uiteraard zorgvuldig omgegaan moet worden met de personele en sociale
aspecten van een dergelijk besluit en waarbij eventuele kosten op dit vlak ook meegewogen moeten worden
bij een dergelijke keuze).
Management Buy In of aansluiting bij bestaande overheids-NV?
In de PWC-rapportage worden twee varianten op het basismodel van een overheids-NV behandeld, namelijk
een model waarbij de directie van de overheids-NV wordt gevoerd door een private partner (HMS-model) en
een model waarbij wordt ingezet op samenwerking met en mogelijk aansluiting met een bestaande
overheids-NV. Wij zien per saldo weinig tot geen meerwaarde voor beide varianten. Het outsourcen van het
management van de overheids-NV kan goed werken in een situatie waarin de overheids-NV zich vooral richt
op uitvoerende taken, vanuit de gedachte dat dit leidt tot een extra impuls op het vlak van efficiency. Voor
Leidschendam-Voorburg en de bij Avalex aangesloten gemeenten zien wij echter voor de overheids-NV vooral
ook een rol als partner voor de gemeenten, gericht op beleidsadvisering en regie op afvalstromen. Dit laatste
kan bijten met de belangen van een private partij, die directie voert over de overheids-NV, als deze ook zelf
belangen heeft in afval be- en verwerkingsinstallaties en dit is voor de meeste aangewezen private partijen
het geval.
Aansluiting van Avalex, als overheids-NV, bij een grotere overheids-NV is naar onze mening niet noodzakelijk.
Zowel voor de beleidsadviserende functie als de op verwaarding en vermarkting van afval gerichte functies is
de huidige schaal toereikend als voor de meeste nu door Avalex opgepakte uitvoerende taken. Aansluiting bij
een andere, grotere overheids-NV kan altijd nog. Hier nu op koersen compliceert het huidige besluitvormings-
traject naar onze mening onnodig.
                                                                                                              8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>4. Financiële consequenties govenancemodellen:
                               govenancemodellen beoordeling voorlopige businesscase PWC
Wat betreft de financiële consequenties van de voorliggende governancemodellen, is het goed te herinneren
aan de disclaimer in de PWC-rapportage, namelijk dat het onderliggende onderzoek in korte tijd is uitgevoerd
en dat de opgenomen cijfers indicatief zijn. Gelet op de grote onzekerheden en de hierna toe te lichten
vragen, zou het wat ons betreft beter zijn geweest om dan geen voorlopige businesscase op te nemen. Wat
voor de door PWC gepresenteerde indicatieve cijfers geldt, geldt in enige mate ook voor onze voorlopige
beoordeling van deze cijfers: inschattingen zijn omgeven met relatief veel onzekerheden en daardoor ruime
marges.
Eerste indicatie potentie van de business case
In het PWC rapport wordt (vanaf pagina 56) een eerste indicatie gegeven van het “financieel potentieel van
een transitie”. PWC geeft zelf al aan dat de gevolgde methode slechts bedoeld is ter indicatie van een
ordegrootte: “gaat het hier om euro’s of mogelijk miljoenen euro’s?”. Hoewel op de gevolgde methodiek de
nodige op- en aanmerkingen zijn te maken, achten wij dit met het oog op het doel van deze exercitie verder
niet nuttig. Wij zijn het eens met de door PWC gedane duiding dat het potentieel aanzienlijk is. Op basis van
onze ervaringen in onze adviespraktijk enerzijds en een beoordeling van de huidige afvalbeheerprestaties
van de Avalex gemeenten anderzijds, kan terecht rekening worden gehouden met een aanzienlijk
verbeterpotentieel. Een meer verfijnde regionale analyse van het verbeterpotentieel én de voorwaarden
waaraan moet worden voldaan om dit te bewerkstelligen, kan hierin meer duidelijkheid en houvast bieden.
Wij willen u er echter wel duidelijk op wijzen is dat een aanpassing van de juridische structuur (de door PWC
genoemde transitie) geen voorwaarde is om een dergelijke verbetering van afvalbeheerprestaties te
bewerkstelligen. Dit vergt – en dat is ook een kernpunt van onze second opinion – een verdere ontwikkeling
van de intergemeentelijke samenwerking op ambtelijk en bestuurlijk niveau. Het vergt ook een ontwikkeling
aan de zijde van de Avalex organisatie dat daarbij kennis en expertise op het gebied van afvalbeheer ten
dienste zal stellen van de deelnemende gemeenten, en de intergemeentelijke samenwerking daarmee kan
ondersteunen en faciliteren. De modelkeuze is dus niet bepalend voor succesvol intergemeentelijk
samenwerken, maar kan in meer of mindere mate extra bijdragen aan het succes van intergemeentelijke
samenwerking.
Financiële consequenties ‘huis op orde’: € 16 miljoen?
Een gezonde financiële structuur wordt bereikt door het herwaarderen van activa en dan met name de
bedrijfsgebouwen (€ 7 miljoen), het aanvullen van een negatief eigen vermogen (€ 3 miljoen) en het
aanvullen van het weerstandsvermogen (€ 6 miljoen). Totaal € 16 miljoen.
Wij achten de genoemde bedragen en financiële effecten van het ‘op orde brengen van het huis’ plausibel,
mede omdat wordt uitgegaan van bedragen uit de jaarrekening en analyses door de (controlerend)
accountant Deloitte. Het geschetste prijskaartje kan kloppen, zij het dan niet alle bedragen onmiddellijk
betaald hoeven te worden. Het gaat bovendien niet alleen om kosten, maar ook om het beschikbaar stellen
van vermogen zoals het aanvullen van weerstandsvermogen.
                                                                                                              9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>De tekorten moeten door de deelnemende gemeenten worden aangevuld door een toevoeging aan het eigen
vermogen. Hoewel in de Gemeenschappelijke regeling sprake is van hoofdelijke aansprakelijkheid, nemen
wij aan dat dit naar rato van het aantal huishoudens, de gerealiseerde omzet dan wel een andere indicator of
combinatie ervan zal zijn.
Doorontwikkeling van GR naar overheids-NV: aanvullend € 8 tot € 10 miljoen?
De opgevoerde extra kosten bij een keuze voor doorontwikkeling van Avalex naar een overheids-NV zijn deels
aanvechtbaar.
• Weerstandsvermogen. PWC spreekt van een aanvulling van het weerstandsvermogen met € 7 tot € 9
    miljoen4 ten opzichte van de ‘kosten’ om het huis op orde te brengen. Wij achten deze aanvulling
    bovenop het reeds tot € 6 miljoen aangevulde weerstandsvermogen (15% van de omzet) te hoog.
    − De aangegeven norm voor een weerstandsvermogen (solvabiliteitsratio tussen 30% en 40%) achten
        wij erg hoog voor het type onderneming als Avalex als overheidsgedomineerde vennootschap. Als
        definitie voor deze ratio hanteren wij de verhouding tussen het eigen vermogen en het totaal
        vermogen (balans totaal). Voldoende solvabiliteit is met name van belang voor het kunnen aantrekken
        van vreemd vermogen en is heeft invloed op de door de bank te stellen condities (leenvoorwaarden
        zoals rente e.d.). Ook wordt de solvabiliteit in een aantal gevallen door crediteuren getoetst
        voorafgaand bij het aangaan van verplichtingen zoals het leasen van voertuigen bij een externe lease
        maatschappij. Bij een overheidsgedomineerde vennootschap, waarbij aandeelhouderschap en
        opdrachtgeverschap van de gemeenten exclusief aan elkaar zijn verbonden, is sprake van een (ten
        opzicht van een onderneming in de vrije markt) relatief laag risicoprofiel. Een aanzienlijk deel van de
        omzet betreft zeker te leveren dienstverlening aan de deelnemende gemeenten, waarbij sprake zal
        (moeten)zijn van minstens kostendekkende tarieven.
    − Op basis van ervaringen in onze adviespraktijk wordt voor het aantrekken van vreemd vermogen door
        een overheidsgedomineerde vennootschap – met een risicoprofiel zoals hiervoor toegelicht - door
        externe financiers (als Rabo Bank of ING Bank) een solvabiliteit geëist tussen 20% en 25 %. Indien we
        uitgaan van een totaal (benodigd) vermogen van € 40 miljoen, dan zou het benodigde eigen vermogen
        van Avalex uitkomen op € 8 tot € 10 miljoen. Omdat het weerstandsvermogen reeds is aangevuld tot
        € 6 miljoen, resteert een extra aanvulling van € 2 tot € 4 miljoen (in plaats van € 7 tot € 9 miljoen).
    − Bovendien kan door een externe financier eventueel door gemeente(n) verstrekte achtergestelde
        lening(en) als ‘garantie vermogen’ worden gekwalificeerd, en opgeteld bij het eigen vermogen van de
        onderneming. Dit biedt mogelijkheden om de balans positie van de gemeente(n) te verbeteren.
• Herfinanciering. Indien de huidige leningen direct opeisbaar zijn in geval van een wijziging van de
    juridische structuur, onderschrijven wij de noodzaak voor herfinanciering. De door PWC geraamde
    transitiekosten van € 1 miljoen vanwege herfinanciering lijken ons aan de hoge kant, zeker als
    gemeenten enige mate van ‘backing’ geven bij de doorontwikkeling van Avalex richting banken of andere
    financiers.
• Extra kostenvoordeel in overheids-NV. Een niet benoemd kostenvoordeel bij een doorontwikkeling richting
    een overheids-NV is een geleidelijke verlaging van de arbeidskosten. Door aan te sluiten bij de sector CAO
4 Dit betreft de aanvullende kosten (PWC-rapport pagina 59) van € 8 tot € 10 miljoen minus de geprognosticeerde
transitiekosten van€ 1 mln.
                                                                                                                10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>    WENb – waarbij vergelijkbare overheids-NV’s zijn aangesloten – kunnen de arbeidskosten verlagen met
    10% tot 15%. Omdat wij ervan uitgaan dat de loonsom voor de huidige medewerkers gelijk blijft, zal dit
    voordeel het natuurlijk personeelsverloop volgen. Het kostenvoordeel wordt geschat op circa € 0,5
    miljoen per jaar5.
Modellen van ‘outsourcing’: aanvullend circa € 45 miljoen?
Tot slot achten wij de door PWC bij de varianten op basis van outsourcing aangegeven kostenposten (een
aanvullend bedrag op ‘huis op orde’ van € 45 miljoen) dermate indicatief dat deze eigenlijk niet opgenomen
hadden behoren te worden. Het benoemen van een aanvullend bedrag van deze omvang is sterk
beeldbepalend. Dit scenario wordt vanuit financieel oogpunt in onze optiek te negatief voorgesteld.
• Direct opeisbare lening. PWC onderscheidt onder meer kosten vanwege de directe opeisbaarheid van
    uitstaande leningen, waarbij kennelijk het terugbetalen van het geleende bedrag (circa € 30 miljoen6) als
    kosten worden benaderd. Dit zijn echter geen kosten. Er staan activa tegenover die – indien de huidige
    leningen zouden komen te vervallen – geherfinancierd moeten worden.
• Boeterente. PWC calculeert als kosten bij het staken van de huidige leningen de netto contante waarde
    van de resterende rente over de looptijd van deze leningen. Het lijkt ons dat ‘de soep niet zo heet wordt
    gegeten als die in dit geval wordt opgediend’. Wat wel terecht als kostenpost wordt geduid is een
    eventueel te betalen boeterente. De daadwerkelijke toepasbaarheid en hoogte ervan is echter niet
    vastgesteld.
• Niet benoemde financiële consequenties. Verder is in de PWC rapportage geen inschatting opgenomen
    van mogelijke personele kosten bij outsourcing, terwijl die naar onze mening wel aan de orde kunnen zijn
    en dan ook hoog kunnen oplopen.
5. Tot slot:
       slot wat te doen?
De hiervoor geschetste lijn van denken vraagt van raadsleden van de gemeente Leidschendam-Voorburg
wellicht een bijstelling in hun benadering van het ‘dossier Avalex’. Mogelijk is bij een deel van de raadsleden
het principiële voorkeursmodel dat van de sturing op basis van een DVO/SLA, waarbij taken worden
uitgevoerd door een overheids-NV en/of waarbij sprake is van outsourcing van taken. De complexe
vraagstukken op het gebied van afval in brede zin vragen naar onze mening echter in ieder geval om een
bundeling van krachten op het vlak van beleidsadvisering en regie op afvalstromen en uitvoerende taken. Als
dit wordt opgepakt door Avalex in een doorontwikkelde vorm, dan is wat ons betreft de echte hamvraag of dit
kan in combinatie met uitvoerende taken op het gebied van inzameling, verwaarding en vermarkting van
afval, en zo ja onder welke voorwaarden, of niet.
In elk scenario is het wat ons betreft wel een stap vooruit, vanuit het perspectief van een heldere verdeling
van rollen, vergrote transparantie en mogelijkheden voor professioneel toezicht, om Avalex om te vormen van
een GR naar een overheids-NV. Dit kan, zoals gesteld, dan in combinatie met gerichte uitbesteding van
5 Nota bene: in de rapportage sluit de overheids-NV door middel van een B-3 status aan bij het ABP. Dit is echter voor
nieuwe gevallen niet meer mogelijk. Wel kan de NV vrijwillig aansluiten. Daarmee wordt de pensioenvoorziening van ABP
op hen van toepassing, daarin is geen onderscheid tussen verplicht of vrijwillig aansluiten. Alleen voor de sociale
zekerheid geldt dat de werkgever geen eigen risicodrager is
6 Balans Avalex per 31 december 2012, conform jaarrekening d.d. 30 mei 2013.
                                                                                                                   11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>uitvoerende taken, maar onder voorwaarden naar onze mening voorlopig ook in een combinatie van beleid,
aansturing en uitvoering. De komende tijd kan dan worden gebruikt om nader te bezien of en hoe de
uitvoering binnen Avalex zo kan worden georganiseerd dat marktconformiteit gewaarborgd is en daarnaast
ook wordt voldaan aan de wens van de gemeenten om op basis van een of meer DVO’s te sturen op de
uitvoering. Daarbij zal dan sprake moeten zijn van een afbakening van de tijd die Avalex hiervoor krijgt, om zo
ook druk op de ketel te houden. Een periode van maximaal twee jaar zou wat ons betreft hiervoor voldoende
moeten zijn.
Het omvormen van Avalex van een GR naar een overheids-NV is momenteel echter niet het meest urgente
punt. Op dit moment is het ‘huis op orde brengen’ en het weer volledig in control komen, de belangrijkste
uitdaging waarvoor directie en bestuur van Avalex zich gesteld weten. Dit proces is momenteel in volle gang.
Vervolgens is het zaak om betere voorwaarden voor beleidsharmonisatie te creëren en met de aangesloten
gemeenten zo mogelijk gezamenlijk een visie te bepalen op de groter wordende verantwoordelijkheden van
gemeenten op het brede terrein van ‘afval’. Gemeenten moeten hun verantwoordelijkheden op het gebied
van afvalbeheer, inclusief verwaarden en vermarkten van grondstoffen en daarmee dus regie op
afvalstromen, beter invullen en hun uitvoeringsorganisatie zo inrichten dat deze regie goed van de grond
komt en er daarnaast betere voorwaarden worden geschapen voor beleidsharmonisatie met behoud van
maatwerk waar dit voor individuele gemeenten essentieel is.
Als Avalex weer volledig in control is en er met de aangesloten gemeenten een zorgvuldige keuze wordt
gemaakt over de positionering van de hiervoor besproken rollen en taken (beleid, beleidsadvisering en
kenniscentrum, regie op afvalstromen, verwaarding en vermarkting van grondstoffen en uitvoering van
inzameling), dan kan het omvormen naar een overheids-NV de bekroning zijn van deze doorontwikkeling.
Vooruitlopend op de vorming van een overheids-NV, kan Avalex experimenteren met een Raad van Toezicht,
waarin professionals op het gebied van afvalbeheer en/of aansturing van overheidsorganisaties zitting
kunnen nemen.
De voorliggende managementsamenvatting zal uiteindelijk worden gecompleteerd met een compact
hoofdrapport, waarin de hiervoor opgenomen analyses en beoordelingen uitgebreider worden toegelicht.
Naar verwachting komt het volledige rapport medio oktober 2013 beschikbaar, primair ter bespreking in de
gemeenteraad c.q. de betreffende commissie van de gemeente Leidschendam-Voorburg.
Amsterdam, 4 oktober 2013
Bureau voor Economische Argumentatie
namens deze
Herbert ter Beek.
Mede namens Paul de Bruin en Marten Boels van IPR Normag
                                                                                                             12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>