Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit slotallocatie in verband met het tegengaan van slotmisbruik.

Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit slotallocatie in verband met het tegengaan van slotmisbruik.Bij Kabinetsmissive van 13 mei 2005, no.05.001798, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit slotallocatie in verband met het tegengaan van slotmisbruik. Het ontwerpbesluit strekt tot uivoering van Verordening (EG) nr.793/2004 van het Europese Parlement en de Raad van 21 april 2004 houdende wijziging van Verordening (EEG) nr.95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van "slots"(zie noot 1) op communautaire luchhavens (hierna te noemen: wijzigingsverordening).(zie noot 2) Ter uitvoering van de wijzigingsverordening bevat het ontwerpbesluit naast enkele technische aanpassingen een aanscherping van de verbodsbepaling inzake het gebruik van de slots. De in de wijzigingsverordening opgedragen regeling van de aansprakelijkheid van de slotcoördinator zal bij wet worden geregeld. De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over een aantal uitvoeringsaspecten, waaronder de keuze van het handhavingsinstrumentarium, de regeling van de aansprakelijkheid van de slotcoördinator en de inwerkingtreding. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is. 1. Uitvoering handhavingsverplichting van de verordening Ingevolge artikel 14, vijfde lid, van de gewijzigde verordening(zie noot 3) dienen de lidstaten zorg te dragen voor doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties of gelijkwaardige maatregelen waarmee kan worden opgetreden tegen herhaaldelijk en opzettelijk uitvoeren van luchtdiensten op tijden die wezenlijk verschillen van de toegewezen slots of tegen gebruik van slots op wezenlijk andere wijze dan was aangegeven ten tijde van de toewijzing van de slots, waardoor de luchthavenexploitatie of het luchtverkeer wordt geschaad. Ter uitvoering van deze bepaling wordt aan het Besluit slotallocatie een verbodsbepaling toegevoegd (artikel 7). In de nota van toelichting wordt medegedeeld dat dit verbod bestuursrechtelijk kan worden gehandhaafd door middel van toepassing van bestuursdwang. Daarbij wordt erop gewezen dat bestuursdwang, zoals vastgelegd in artikel 72 van de Luchtvaartwet, alleen zal kunnen worden gebruikt indien sprake is van herhaaldelijk en opzettelijk slotmisbruik of wezenlijk ander gebruik van slots dan bedoeld ten tijde van de toewijzing. In beide gevallen moet tevens zijn voldaan aan de voorwaarde dat daardoor de luchthavenexploitatie of het luchtverkeer wordt geschaad. Concreet wordt daarbij gedacht aan de mogelijkheid van het toepassen van preventieve bestuursdwang, namelijk het aan de grond houden van een vliegtuig als blijkt dat het wil opstijgen in strijd met het verbod van artikel 7. Voorts wordt gewezen op de mogelijkheid van het opleggen van een last onder dwangsom, welke bevoegdheid in artikel 5:32 Awb is gekoppeld aan de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang. Uit deze beschouwingen zou kunnen worden opgemaakt dat de bestuursrechtelijke handhaving zal bestaan uit de aanpak van incidenten. De vraag rijst of daarmee wordt voldaan aan het vereiste in artikel 14, vijfde lid, van de gewijzigde verordening dat op een doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende wijze wordt gereageerd op herhaaldelijk en opzettelijk slotmisbruik of ander gebruik van slots. Bovendien vraagt de Raad zich af of het preventief aan de grond houden van een vliegtuig niet een zodanig ingrijpend karakter heeft dat deze maatregel slechts in een beperkt aantal gevallen zal worden toegepast. Met het oog op volledig uitvoering van de handhavingopdracht in de gewijzigde verordening geeft de Raad in overweging in de Luchtvaartwet te voorzien in de mogelijkheid van het opleggen van een bestuurlijke boete of in een aanvulling van de strafrechtelijke sanctiemogelijkheden. De mogelijke sancties zullen in voldoende mate doeltreffend en afschrikwekkend moeten zijn om herhaaldelijk en opzettelijk slotmisbruik tegen te gaan. 2. Aansprakelijkheid slotcoördinator Artikel 11, tweede lid, van de gewijzigde verordening houdt de opdacht aan de lidstaten in om de aansprakelijkheid van de slotcoördinator te beperken.(zie noot 4) In de nota van toelichting wordt medegedeeld dat dat onderdeel bij wet zal worden geregeld. Een wetsvoorstel van die strekking heeft de Raad nog niet bereikt. Aangezien de wijzigingsverordening inmiddels in werking is getreden en deze bepaling ingevolge artikel 2 van die verordening per 30 juli 2005 van toepassing zal zijn, adviseert de Raad terzake onverwijld te voorzien in de noodzakelijke wetgeving, mede gelet op de praktische gevolgen die langer uitblijven van de in de verordening bedoelde regeling van beperkte aansprakelijkheid van slotcoördinatoren zou kunnen hebben. 3. Bevoegdheid in plaats van verplichting In artikel 4, tweede lid (artikel I, onderdeel D) wordt bepaald dat, indien sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 10, negende lid, van de verordening, de minister een vergadering van het desbetreffende coördinatiecomité kan beleggen. Deze facultatieve bevoegdheid verdraagt zich niet met het verplichte karakter van artikel 10, negende lid, van de verordening. Met het oog daarop zal artikel 4, tweede lid, moeten worden aangepast. 4. Andere uitvoeringsverplichtingen Het ontwerpbesluit geeft geen volledige uitvoering aan een aantal specifieke verplichtingen die de gewijzigde verordening de lidstaten oplegt. a. In artikel 5, eerste lid (nieuw) (artikel I, onderdeel E) is niet tevens overeenkomstig artikel 3, derde lid, van de gewijzigde verordening bepaald dat de capaciteitsanalyse in de daar bedoelde gevallen in ieder geval wordt uitgevoerd binnen zes maanden nadat de in de subonderdelen (i) en (ii) van artikel 3, derde lid, bedoelde verzoeken zijn ingediend. Ook wordt niet geregeld dat die analyse overeenkomstig de wijze die is voorgeschreven in de slotalinea van artikel 3, derde lid, van de (gewijzigde) verordening moet plaatsvinden. b. In de wijziging van het tweede lid (nieuw) van artikel 5 (artikel I, onderdeel E, onder 3) is verzuimd te bepalen dat de coördinatieparameters overeenkomstig artikel 6, eerste lid, tweede alinea, van de (gewijzigde) verordening moeten worden vastgesteld. Het ontwerpbesluit zal op deze punten moeten worden aangevuld. 5. Statische of dynamische verwijzing Het geldende Besluit slotallocatie verwijst in de definitiebepaling in artikel 1, aanhef en onder a, dynamisch naar de onderhavige EG-verordening nr. 95/93.(zie noot 5) Die verwijzing wordt nu vervangen door een statische, namelijk naar verordening nr.95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van "slots" op communautaire luchhavens (PbEG L14), zoals die laatstelijk door de wijzigingsverordening is gewijzigd. Gelet op de rechtstreekse werking van EG-verordeningen, en dus ook van wijzigingen daarvan, verdient het naar de mening van de Raad aanbeveling dat de dynamische verwijzing wordt gehandhaafd. In ieder geval zou de overgang naar een statische verwijzing motivering in de nota van toelichting behoeven. 6. Inwerkingtreding Ingevolge artikel 2 van de wijzigingsverordening is deze verordening in werking getreden drie maanden na bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie. Gelet op de datum van het bedoelde publicatieblad, 30 april 2004, is de wijziging van de verordening op 30 juli 2004 in werking getreden. In artikel 2, tweede lid, wordt de toepassing van artikel 11, tweede lid (het regelen door de lidstaten van de aansprakelijkheid van de coördinatoren) en die van artikel 14, vijfde lid (de handhaving door de lidstaten van de bepalingen inzake het slotgebruik) evenwel uitgesteld tot 30 juli 2005. In de inwerkingtredingbepaling van het ontwerpbesluit is in artikel II, tweede lid, met de laatste uitzondering rekening gehouden door te bepalen dat artikel I, onderdeel F, met ingang van 30 juli 2005 in werking treedt. In de laatste volzin wordt echter ook rekening gehouden met de mogelijkheid dat die datum niet wordt gehaald. Ten aanzien van de andere wijzigingen van het Besluit slotallocatie waarmee uitvoering wordt gegeven aan de wijzigingsverordening, staat inmiddels al vast dat zij te laat in werking zullen treden. De Raad beveelt aan in de toelichting in te gaan op de vraag welke praktische gevolgen een latere inwerkingtreding van het ontwerpbesluit dan die van de gewijzigde verordening op de onderscheiden onderdelen zal hebben. 7. Transponeringstabel In de nota van toelichting ontbreekt een transponeringstabel waaruit blijkt hoe de afzonderlijke bepalingen van de wijzigingsverordening zijn geïmplementeerd. Mede gelet op aanwijzing 344 van de Aanwijzingen voor de regelgeving adviseert de Raad hierin alsnog te voorzien. De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De waarnemend Vice-President van de Raad van State