Voorstel van wet met memorie van toelichting van de leden Dittrich en Rietkerk tot wijziging van het wetboek van strafrecht in verband met het vervallen van de verjaringstermijn voor de vervolging van moord, doodslag en enkele andere misdrijven alsmede enkele aanpassingen van de regelingen van de stuiting van de verjaring en de regeling van de strafverjaringstermijn.

Voorstel van wet met memorie van toelichting van de leden Dittrich en Rietkerk tot wijziging van het wetboek van strafrecht in verband met het vervallen van de verjaringstermijn voor de vervolging van moord, doodslag en enkele andere misdrijven alsmede enkele aanpassingen van de regelingen van de stuiting van de verjaring en de regeling van de strafverjaringstermijn.Bij brief van de waarnemend Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 7 augustus 2002, heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting van de leden Dittrich en Rietkerk tot wijziging van het wetboek van strafrecht in verband met het vervallen van de verjaringstermijn voor de vervolging van moord, doodslag en enkele andere misdrijven alsmede enkele aanpassingen van de regelingen van de stuiting van de verjaring en de regeling van de strafverjaringstermijn. Het initiatiefwetsvoorstel wil de verjaringstermijnen van het recht tot strafvordering voor moord, doodslag en enkele andere levensdelicten opheffen. Voorts stelt het voorstel de executieverjaring voor deze delicten op 30 jaar en worden enkele wijzigingen in de stuiting van de verjaring voorgesteld. De Raad van State maakt naar aanleiding van het voorstel opmerkingen over de afbakening van de misdrijven waarvoor het voorstel de verjaring wil afschaffen, de verjaringsregeling in het jeugdstrafrecht, de stuiting van de verjaring, de executieverjaring, de verjaringstermijnen in geval van poging, voorbereiding en medeplichtigheid, en het overgangsrecht. 1. De beperking tot enkele levensdelicten De Raad onderkent dat een deel van de traditionele argumentatie inzake vervolgingsverjaring is achterhaald. Dit geldt in het bijzonder voor het argument van het geleidelijk aan vervagen van de herinnering van getuigen, nu DNA- en andere technieken ook lang na dato kunnen bijdragen aan het bewijs van misdrijven, en voor het argument dat de verstoring van de rechtsorde ook door ernstige misdrijven gaandeweg betekenis verliest. De Raad geeft in overweging de argumentatie voor het opheffen van de verjaring van het recht tot strafvordering te concentreren op de overwegingen betreffende de mate waarin een misdrijf inbreuk heeft gemaakt op de rechtsorde en op de langere beschikbaarheid van betrouwbaar bewijsmateriaal. Daarbij kan mede worden aangeknoopt bij de argumenten die eerder een rol hebben gespeeld bij de opheffing van de verjaring van oorlogsmisdrijven. De verwijzing in de memorie van toelichting op bladzijde 3, onder punt 3, naar de mogelijkheid dat in de 21ste eeuw de massamedia zaken opnieuw onder de aandacht kunnen brengen, staat hoogstens in indirect verband tot de doeleinden van de strafrechtspleging. Niet de aandacht voor een misdrijf, maar de ernst ervan dient bepalend te zijn voor het in een laat stadium alsnog ter hand nemen van vervolging; dat een misdrijf naarmate het ernstiger is meer aandacht krijgt in de massamedia staat immers niet bij voorbaat vast. Verder vestigt de Raad er de aandacht op dat de op de bladzijden 3 en 4, onder de punten 3 tot en met 5, vermelde argumenten alle erop neerkomen dat het tijdsverloop niet zonder meer leidt tot een ontbreken van voldoende betrouwbaar bewijsmateriaal. Anders dan de tekst onder punt 5 suggereert is waarheidsvinding geen doel van de strafrechtspleging dat kan worden losgemaakt van de doelstelling gepleegd onrecht te bestraffen. De enkele behoefte aan vaststelling van de feiten rechtvaardigt geen daden van vervolging. Omdat het ook na verlenging van de verjaringstermijn niet wenselijk is dat terzake van ernstige misdrijven nodeloos lang op vervolging moet worden gewacht, acht de Raad het gewenst dat het openbaar ministerie - mede gelet op het vereiste van een redelijke termijn in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden - een lang tijdsverloop bij het alsnog instellen van strafvervolging uitdrukkelijk verantwoord. 2. De voorgestelde afschaffing van de vervolgingsverjaring wordt beperkt tot enkele levensdelicten, te weten moord (artikel 289 van het Wetboek van Strafrecht (WvS), (gekwalificeerde) doodslag (artikelen 288 en 287 WvS), opzettelijke vrijheidsberoving, de dood ten gevolge hebbende (artikel 282, derde lid, WvS), gijzeling, de dood ten gevolge hebbende (artikel 282a, tweede lid, WvS) en zware mishandeling met voorbedachte rade, de dood ten gevolge hebbende (artikel 303, tweede lid, WvS). De Raad merkt op dat een overtuigende afbakening van de misdrijven waarvoor de vervolgingsverjaring wordt opgeheven, ontbreekt. Zo vallen veel andere misdrijven waarbij de dood een strafverzwarende omstandigheid vormt, buiten het voorstel, zoals zware mishandeling de dood ten gevolge hebbende (artikel 302, tweede lid, WvS) en brandstichting indien daarvan levensgevaar voor een ander te duchten is en het feit iemands dood ten gevolge heeft (artikel 157, onder 3, WvS).(zie noot 1) Ook vallen andere misdrijven die worden bedreigd met levenslange gevangenisstraf buiten de opheffing.(zie noot 2) De Raad geeft in overweging in het voorstel alle misdrijven te betrekken waarop levenslange gevangenisstraf is gesteld en eventuele afwijkende regelingen nader te motiveren. 3. Het laten vervallen van artikel 70, onder 5, WvS Het wetsvoorstel beoogt de verjaring voor enkele levensdelicten op te heffen; het schrappen van artikel 70, onder 5, WvS heeft evenwel tot gevolg dat de verjaringstermijn voor delicten die worden bedreigd met levenslange gevangenisstraf, maar niet in het voorgestelde tweede lid van artikel 70 worden genoemd, wordt verkort. Volgens artikel 70, onder 5, WvS vervalt het recht tot strafvordering voor de misdrijven waarop levenslange gevangenisstraf is gesteld, na 18 jaar. Deze bepaling wordt geschrapt. Daardoor wordt de verjaringstermijn voor delicten die worden bedreigd met levenslange gevangenisstraf verkort. Voor die delicten geldt dan immers niet langer de verjaringstermijn van 18 jaar, maar de termijn van 15 jaar uit artikel 70, onder 4, WvS. De Raad geeft in overweging artikel 70, onder 5, WvS alleen te schrappen als voor alle misdrijven waarop levenslange gevangenisstraf is gesteld, de verjaring wordt opgeheven. 4. Jeugdstrafrecht Volgens artikel 77d WvS, dat onderdeel is van de titel over het jeugdstrafrecht, is de verjaringstermijn van het recht tot strafvordering ten aanzien van misdrijven tot de helft ingekort. Deze verjaringstermijn is niet aangepast aan de voorgestelde schrapping van de verjaringstermijnen voor moord, doodslag en andere levensdelicten. De Raad beveelt aan de wenselijkheid van een langere verjaringstermijn ten aanzien van deze delicten in het jeugdstrafrecht uitdrukkelijk te bezien en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen. 5. De stuiting van de verjaring Volgens het huidige artikel 72, eerste lid, WvS stuit elke daad van vervolging de verjaring, mits die daad de vervolgde bekend of hem betekend zij. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat het recht tot strafvervolging van ernstige feiten niet mag verjaren bij het ontbreken van een betekening van de daad van vervolging die de verdachte niet heeft bereikt.(zie noot 3) Daarom wordt voorgesteld in artikel 72, eerste lid, WvS de voorwaarde te wijzigen in "mits die daad volgens de regels der strafvordering betekend is". De Raad plaatst twee kanttekeningen bij deze wijziging. Anders dan de initiatiefnemers blijkbaar veronderstellen, vereist de huidige regeling niet steeds dat de verdachte zelf op de hoogte komt van de betekening, bijvoorbeeld als de betekening is geschied ter griffie(zie noot 4) of als is betekend aan een huisgenoot van de verdachte.(zie noot 5) Bovendien kan de voorgestelde regeling in voorkomende gevallen tot gevolg hebben dat als de daad van vervolging wel bekend is bij de vervolgde, maar niet volgens de regels der strafvordering is betekend, de verjaring niet wordt gestuit. De Raad geeft in overweging de voorgestelde wijziging met betrekking tot de betekening in artikel 72, eerste lid, WvS te laten vervallen. 6. Executieverjaring Volgens artikel 76, tweede lid, eerste volzin, WvS is de executieverjaring een derde langer dan de termijn van verjaring van het recht tot strafvordering. De initiatiefnemers stellen voor dat voor moord, doodslag en andere levensdelicten het recht tot tenuitvoerlegging van straf en maatregel na dertig jaar verjaart. De Raad plaatst drie kanttekeningen bij dit voorstel. Ten eerste betekent het voorstel voor de levenslange gevangenisstraf geen verruiming, maar juist een verkorting van de executieverjaring. Dat is strijdig met de bedoeling van het wetsvoorstel. Het huidige artikel 76, tweede lid, tweede volzin, WvS bepaalt: In geen geval is de termijn korter dan de duur van de opgelegde straf. Hieruit volgt dat de levenslange gevangenisstraf niet kan verjaren. Ten tweede past de voorgestelde termijn van 30 jaar niet bij de argumentatie van de initiatiefnemers dat een moordzaak die niet is opgelost, altijd tot vervolging en veroordeling van de verdachte moet kunnen leiden en dat een verjaringstermijn in deze situatie principieel onjuist is.(zie noot 6) Gelet op dit uitgangspunt is een executieverjaring van 30 jaar inconsequent. Ten slotte is een voorstel waarbij de executieverjaring korter is dan de vervolgingsverjaring moeilijk te rijmen met de rechtsgronden voor de verjaring. In de opvatting van de wetgever van 1881 steunde de vervolgingsverjaring op twee argumenten. In de eerste plaats de omstandigheid dat naarmate de tijd verstrijkt de behoefte om te straffen afneemt en voorts het toenemen van bewijsproblemen als gevolg van de verflauwing van de herinnering.(zie noot 7) Bij de verjaring van de straf speelt de tweede grond niet. Daarin ligt een argument om de executieverjaring langer te laten duren dan de vervolgingsverjaring. De Raad geeft in overweging dit onderdeel opnieuw te bezien. 7. Poging, medeplichtigheid en voorbereiding Artikel 78 WvS bepaalt dat waar van misdrijf in het algemeen of van enig misdrijf in het bijzonder wordt gesproken, daaronder medeplichtigheid aan, poging tot en voorbereiding van dat misdrijf is begrepen, voorzover niet uit enige bepaling het tegendeel volgt. Het voorstel brengt mee dat bijvoorbeeld medeplichtigheid aan mishandeling met voorbedachten rade, de dood ten gevolge hebbende, waarop volgens artikel 303, tweede lid, junctis de artikelen 48 en 49 WvS een maximumstraf van tien jaar is gesteld, niet verjaart. De (voorafgaande) medeplichtigheid kan bestaan uit het opzettelijk verschaffen van inlichtingen over het slachtoffer of het opzettelijk leveren van het mes waarmee het feit is begaan. Dit zijn feiten die naar het oordeel van de Raad niet zonder meer zo zwaarwegend zijn dat zij opheffing van het algemene beginsel van vervolgingsverjaring rechtvaardigen. De Raad meent dat de noodzaak van het voorstel dat poging tot, medeplichtigheid aan en voorbereiding van levensdelicten niet verjaren, nadere motivering behoeft. 8. Overgangsrecht Het voorgestelde artikel II bevat een overgangsregeling. Deze geeft de Raad aanleiding tot de volgende opmerkingen. a. Wat betreft het overgangsrecht wordt onderscheiden tussen de situatie dat de nieuwe wet in werking treedt op het moment dat de oude verjaringstermijn nog loopt en het geval dat de wet in werking treedt terwijl het feit volgens het oude recht reeds is verjaard. De eerste situatie is reeds aanvaard. Zo is bij de wet van 7 juli 1994 (Stb.529) - waarbij de verjaringstermijn is verlengd voor de meeste zedendelicten, gepleegd ten aanzien van een minderjarige - bepaald dat de nieuwe termijn ook geldt voor reeds gepleegde feiten die nog niet zijn verjaard. De tweede situatie roept vragen op in verband met het rechtszekerheidsbeginsel. De Raad stelt voorop dat herleving van het recht tot vervolging van een feit dat strafbaar was op het moment waarop het feit was begaan, niet op één lijn kan worden gesteld met het achteraf strafbaar stellen van een feit. Het verbod van het geven van terugwerkende kracht aan strafbepalingen is dus niet aan de orde. Desalniettemin is bij de herzieningen van verjaringsregelingen in het Nederlands strafrecht tot dusverre steeds uitgesproken dat een eenmaal verjaard feit niet opnieuw vervolgbaar zou moeten worden. De rechtszekerheid kan hierbij in het geding zijn wanneer een potentiële verdachte zich van ontlastend bewijsmateriaal heeft ontdaan. Te wijzen valt op de parlementaire behandeling van de wet van 8 april 1971 (Stb.210) inzake de verjaring van oorlogsmisdrijven. In de memorie van toelichting werd opgemerkt dat de wet er niet toe zal leiden dat verstreken termijnen heropend worden, aangezien de misdrijven terzake waarvan voorgesteld wordt de verjaring op te heffen, pas na het van kracht worden van de wet zouden verjaren.(zie noot 8) Mede om die reden heeft het Koninkrijk der Nederlanden indertijd ook afgezien van ondertekening van de "Convention on the non-applicability of statutory limitations to warcrimes and crimes against humanity".(zie noot 9) Ook bij de reeds genoemde wet van 7 juli 1994, Stb.529 - waarbij is bepaald dat de verjaringstermijn voor de meeste zedendelicten, gepleegd ten aanzien van een minderjarige, pas aanvangt op de dag nadat het slachtoffer 18 jaar is geworden - ging de regering ervan uit dat een zaak waarvan de verjaringstermijn is verstreken niet kan worden heropend.(zie noot 10) Gelet op het rechtszekerheidsbeginsel beveelt de Raad aan om de herleving van het recht tot strafvordering ten aanzien van verjaarde feiten te heroverwegen. b. Ook overigens roepen het tweede en het derde lid vragen op. De redenen voor en de uitleg van het onderscheid tussen de situatie waarin een verdachte al dan niet bekend was, blijken naar het oordeel van de Raad onvoldoende uit tekst en toelichting. Bovendien dient in het wetsvoorstel niet van "wetsvoorstel" maar van "wet" te worden gesproken en moet "eerbiedigende werking" in het wetsvoorstel niet worden aangekondigd, maar geregeld. c. Artikel II heeft slechts betrekking op de vervolgingsverjaring en niet op de executieverjaring. De Raad beveelt aan aandacht te schenken aan het overgangsrecht met betrekking tot de executieverjaring. 9. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Vice-President van de Raad van State