Voorstel van wet tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet in verband met de regulering van bestaand gebruik en van niet-selectieve vangmiddelen en enkele andere zaken, met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet in verband met de regulering van bestaand gebruik en van niet-selectieve vangmiddelen en enkele andere zaken, met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 16 november 2006, no. 06.004160, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet in verband met de regulering van bestaand gebruik en van niet-selectieve vangmiddelen en enkele andere zaken, met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw98) en de Flora- en faunawet om de aansluiting op de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn(zie noot 1) te verbeteren. Daarnaast wordt een regeling voor bestaand gebruik in de Nbw98 opgenomen. De Raad van State heeft in zijn eerdere advies van 22 december 2006 opmerkingen gemaakt over het onderdeel betreffende de Flora- en faunawet. Het onderhavige advies is een aanvulling op dat advies en is beperkt tot de voorgestelde wijzigingen in de Nbw98. De Raad kan instemmen met de doelstelling van de regering om de administratieve lasten van beheerders en gebruikers zoveel mogelijk te beperken en een werkwijze te ontwikkelen die niet verder gaat dan strikt noodzakelijk is om te voldoen aan de Europeesrechtelijke verplichtingen. De Raad maakt opmerkingen over de verenigbaarheid van artikel 19d, eerste en derde lid, Nbw98 met de Habitatrichtlijn, artikel 19j Nbw98, de plannen in relatie met de Invoeringswet Wro, de bevoegdheidstoedeling, het interbestuurlijke overleg en de transponeringstabel. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is. 1. De verenigbaarheid van artikel 19d Nbw98 met de Habitatrichtlijn Artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn luidt: "Lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen". In het tweede lid is bepaald dat de lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voorzover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben. Het derde lid voorziet in de verplichting dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden. Op grond van artikel 10a Nbw98 wijst de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit als onderdeel van een coherent Europees ecologisch netwerk gebieden aan voor de instandhouding van bepaalde dier- en plantensoorten en bepaalde habitattypen, dit ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn: de Natura 2000-gebieden. In deze gebieden worden op grond van de artikelen 19a en 19b beheersplannen vastgesteld. Het is ingevolge artikel 19d verboden om zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de Natura 2000-gebieden. De artikelen 19f tot en met 19h beschrijven de grond waarop en de voorwaarden waaronder vergunning verleend kan worden ten aanzien van activiteiten met mogelijk significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Het voorliggende wetsvoorstel voorziet onder meer in wijziging van de vergunningverplichting van artikel 19d. In de memorie van toelichting wordt gesteld dat er maatschappelijk veel onrust bestaat over de gevolgen van de (Vogelrichtlijn en de) Habitatrichtlijn en de Nbw98 voor bestaand gebruik. De Raad maakt twee opmerkingen over de voorgestelde wijziging van artikel 19d in het licht van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. a. Artikel 19d, eerste lid: bereik van de vergunningplicht Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is in het nationaalwettelijke systeem onder meer omgezet door de vergunningplicht van artikel 19d Nbw98. Deze vergunningplicht geldt thans voor projecten in het kader van het beheer van het gebied "die, gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen". De voorgestelde wijziging van artikel 19d, eerste lid, houdt in dat de vergunningplicht geldt voor projecten "die gelet op de instandhoudingdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen" (cursivering toegevoegd).(zie noot 2) De toelichting wijst erop dat met het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG) van 7 september 2004 (verder: het Kokkelvisserijarrest)(zie noot 3) duidelijk is geworden dat de bestaande nationaalwettelijke invulling via een vergunningplicht in artikel 19d Nbw98 een ruimer bereik heeft dan was bedoeld door de wetgever.(zie noot 4) De verplichting om aan te tonen dat bestaand gebruik niet leidt tot een verslechtering of verstoring, wordt in de huidige omstandigheden te zwaar geacht, aldus de toelichting. Het woord "significant" wordt volgens de toelichting toegevoegd om alle mogelijke twijfel weg te nemen over de vergunningplicht voor activiteiten die significante verstorende gevolgen kunnen hebben voor de staat van instandhouding van de soort of de habitat in het gebied en zo de instandhoudingsdoelstellingen raken.(zie noot 5) De Raad acht deze redenering niet overtuigend in het licht van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Zowel in het huidige als in het thans voorgestelde stelsel zal de initiatiefnemer in de eerste plaats zelf moeten nagaan of er sprake kan zijn van een vergunningsplichtige (beheers)activiteit. Onder het huidige stelsel houdt dit in dat hij beoordeelt of er "verstorende effecten" zijn; zo ja, dan zal hij op grond van artikel 19d, eerste lid, een vergunning moeten vragen. Volgens de thans voorgestelde wijziging van dit artikellid zal hij dit evenwel pas moeten doen als er naar zijn mening een "significant verstorend effect" is. Door deze toevoeging wordt het aan de initiatiefnemer zelf overgelaten om zich een oordeel te vormen over de mogelijke significantie van de verstoring en niet alleen over de verstoring als zodanig. Aldus wordt het reële risico gecreëerd dat het bevoegd gezag (Gedeputeerde Staten (GS) of de minister) pas aan een beoordeling van de gevolgen van de (beheers)activiteit (significant of niet) toekomt in het kader van de handhaving (repressief toezicht). De onderhavige toevoeging staat naar het oordeel van de Raad op gespannen voet met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, zoals uitgelegd door het HvJEG. Volgens het Kokkelvisserijarrest (rechtsoverweging 38) bevat artikel 6, tweede lid, een "algemene beschermingsverplichting". Beheersmaatregelen - en die zijn het voorwerp van genoemd tweede lid - mogen niet worden verricht wanneer zij in strijd zijn met het voorzorgsbeginsel. Het voorzorgsbeginsel is één van de grondslagen van het beleid van de Gemeenschap op milieugebied, tegen de achtergrond van welk beginsel de Habitatrichtlijn moet worden uitgelegd (r.o. 44). De beschermingsverplichting rust op de lidstaten. De beoordeling of een maatregel significante gevolgen heeft voor het gebied kan daarom naar het oordeel van de Raad niet worden overgelaten aan de initiatiefnemer; zij vraagt om voorafgaande toetsing door een bestuursorgaan (GS of de minister). In het licht van de eisen voortvloeiend uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn adviseert de Raad wettelijk te waarborgen dat de voorafgaande beoordeling óf een project of andere handeling significant verstorende effecten kan hebben, niet wordt overgelaten aan de initiatiefnemer, maar de verantwoordelijkheid blijft van het bevoegde bestuursorgaan. Daartoe is nodig dat de ruimere categorie projecten en andere handelingen die een verstorend effect kunnen hebben ter beoordeling aan het bevoegd gezag worden voorgelegd, in het kader van bijvoorbeeld een vergunning- of meldingprocedure. b. Artikel 19d, derde lid: de regeling voor het bestaande gebruik Het wetsvoorstel heeft tevens tot doel in de Nbw98 een speciale regeling voor bestaand gebruik op te nemen. Blijkens de memorie van toelichting speelt het beheersplan een hoofdrol bij het regelen van bestaand gebruik. Deze beheersplannen zijn echter nog niet vastgesteld. Ingevolge het voorgestelde artikel 19c, eerste lid, draagt de minister ervoor zorg dat passende maatregelen worden genomen om te voorkomen dat bestaand gebruik in de periode dat nog geen beheersplan is opgesteld de kwaliteit van de habitats en de habitats van soorten in Natura 2000-gebied verslechtert of daardoor significante storende factoren optreden. Ter uitvoering hiervan kan de minister, kort gezegd, de initiatiefnemer verplichten informatie te verstrekken, preventieve of herstelmaatregelen te treffen of het gebruik te staken of te beperken (tweede lid). Het voorgestelde derde lid van artikel 19d bepaalt dat geen vergunningplicht geldt voor bestaand gebruik gedurende de periode dat nog geen beheersplan is vastgesteld, tenzij dat gebruik betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar afzonderlijk of in combinatie met andere projecten significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied; in dat geval dient vergunning voor het project bij GS te worden aangevraagd. Het is onduidelijk of met dit systeem wordt voldaan aan de verplichtingen van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, vooral omdat onduidelijk is hoe lang de periode zonder beheersplan zal duren.(zie noot 6) De toelichting geeft al aan dat het voor complexe, multifunctionele gebieden niet doenlijk zal zijn om in korte tijd beheersplannen vast te stellen. In die periode zal er een veel minder vergaande overheidsbemoeienis (repressief toezicht) zijn in de desbetreffende gebieden dan het geval is onder het thans geldende vergunningregime van artikel 19d, eerste lid, Nbw98. Dit betekent een verslechtering ten opzichte van de huidige (vergunningplichtige) situatie. Door het uitzonderen van de vergunningplicht wat het bestaand gebruik betreft gedurende de periode dat er nog geen beheersplan is, zoals voorgesteld in het derde lid van artikel 19d, wordt de juiste en volledige omzetting van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, naar het oordeel van de Raad onvoldoende gegarandeerd. De Raad beveelt daarom aan de voorgestelde artikelen 19c en 19d, derde lid, nader te bezien. 2. Artikel 19j Nbw98 Het voorgestelde artikel 19j, eerste lid, schrijft voor dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die terzake in het wettelijk voorschrift waarop het berust, zijn gesteld, rekening houdt a. met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied, en b. met het op grond van artikel 19a of artikel 19b voor dat gebied vastgestelde beheersplan. Het artikellid is algemeen geformuleerd. Dit betekent dat het voorschrift geldt voor plannen die betrekking kunnen hebben op beheersaspecten van het gebied zonder dat het om beheersplannen gaat, als om plannen die niet direct verband houden of nodig zijn voor het beheer. In beheersplannen wordt volgens artikel 19a Nbw98 met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling beschreven welke instandhoudingsmaatregelen dienen te worden getroffen en op welke wijze. Tot de inhoud behoren volgens het derde lid van dit artikel ten minste: a. een beschrijving van de beoogde resultaten met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding in het aangewezen gebied mede in samenhang met het bestaand gebruik in dat gebied; b. een overzicht op hoofdlijnen van de in de door het plan bestreken periode noodzakelijke maatregelen met het oog op de onder a bedoelde resultaten. De Raad vraagt zich af of het voldoende is om voor te schrijven dat bij het vaststellen van plannen rekening wordt gehouden met vastgestelde beheersplannen. 'Rekening houden met' wil zeggen dat de inhoud van de beheersplannen in de overwegingen bij het vaststellen van een plan wordt betrokken maar dat daarvan gemotiveerd kan worden afgeweken. Wordt tot een afwijking besloten dan kan daarmee het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling in gevaar komen. Dit zou voorkomen kunnen worden door voor te schrijven dat vastgestelde beheerplannen bij het vaststellen van andere plannen in acht worden genomen. De Raad beveelt aan om in de toelichting op dit punt in te gaan en zonodig de wettelijke bepaling aan te passen. 3. Plannen in relatie met Invoeringswet Wro: procedure De Habitatrichtlijn maakt geen onderscheid in het beschermingsregime voor enerzijds plannen en anderzijds projecten in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De Nbw98 kent dit onderscheid wel. Het voorgestelde artikel 19j bevat een algemene regeling voor plannen. Bij het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen, moet het bevoegd gezag rekening houden met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied, en met het op grond van artikel 19a of artikel 19b voor dat gebied vastgestelde beheersplan. Het vereiste van goedkeuring van plannen door GS komt te vervallen. De thans voorgestelde wijziging van artikel 19j Nbw98 is bedoeld in de plaats te treden van het bij de Invoeringswet Wro aan te passen artikel 19j Nbw98.(zie noot 7) Het wetsvoorstel Invoeringswet Wro voorziet in een regeling waarbij de Nbw98-goedkeuring voor bestemmingsplannen, inhoudelijk en procedureel, wordt afgestemd op de bestemmingsplanprocedure uit de Wet ruimtelijke ordening. Het bevoegde gezag met betrekking tot het desbetreffende Natura 2000-gebied - GS - wordt in die regeling lopende de planprocedure betrokken. Deze betrokkenheid geeft vorm aan het voorzorgsbeginsel. De Raad adviseert daarom het te houden op de aanpassing zoals voorgesteld in de Invoeringswet Wro. Voorzover dit nog niet geldt voor projecten, adviseert de Raad tevens voor projecten het regime van de invoeringswet Wro te doen gelden, wat er neerkomt dat de wijzigingen van de Nbw98 die in het wetsvoorstel Invoeringswet Wro worden voorgesteld ook op projecten van toepassing zullen zijn. 4. Bevoegdheidstoedeling Het wetsvoorstel voorziet in een nieuwe bevoegdheidstoedeling in artikel 19c. Ingevolge artikel 19a Nbw98 zijn GS bevoegd beheersplannen vast te stellen. Het voorgestelde artikel 19c bepaalt dat de minister bevoegd is tot het opdragen van passende maatregelen in de gebieden waarvoor nog geen beheersplan is vastgesteld. De bevoegdheid is beperkt tot bestaand gebruik dat de kwaliteit van een Natura 2000-gebied kan verslechteren of waardoor storende factoren optreden die, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, een significant effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Blijkens de memorie van toelichting wordt voorgesteld de in artikel 19c opgenomen bevoegdheden aan de minister op te dragen omdat zo de consistentie in de besluitvorming beter kan worden gegarandeerd.(zie noot 8) In de toelichting wordt ervan uitgegaan dat het aantal situaties waarin de bevoegdheden zullen worden uitgeoefend waarschijnlijk beperkt is, en dat de periode waarvoor de bevoegdheid zal gelden, eindig is. De Raad acht de argumentatie voor deze bevoegdheidstoedeling niet overtuigend. Zo kan de bevoegdheid van de minister op grond van artikel 19c betrekking hebben op bestaand gebruik, waarbij het gaat om projecten waarvoor de vergunningplicht van het voorgestelde artikel 19d, derde lid, Nbw98 geldt, waarvoor GS het bevoegd gezag zijn. Verder is de hoofdregel in de Nbw98 dat GS bevoegd gezag zijn voor de Natura 2000-gebieden, vanwege hun kennis van de gebieden.(zie noot 9) Op grond van artikel 21 Nbw98 zijn GS bevoegd de noodzakelijke herstel- of behoudmaatregelen te treffen, indien gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied verslechtert of indien er verstorende factoren optreden die significant effect hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Indien artikel 21 Nbw98 onvoldoende wordt geacht om in de in het voorgestelde artikel 19c Nbw98 bedoelde gevallen schade aan het gebied te voorkomen, beveelt de Raad aan GS daarin aan te wijzen als bevoegd gezag. Mochten GS nalatig blijken, dan kan de minister op grond van de artikelen 45 en 45a Nbw98 ingrijpen. De Raad beveelt aan het wetsvoorstel aan te passen. 5. Overleg In de toelichting ontbreekt een verslag van het interbestuurlijk overleg dat naar aanleiding van dit wetsvoorstel zou hebben moeten plaatsvinden, ingevolge artikel 112 van de Provinciewet.(zie noot 10) Dit wringt temeer nu de bevoegdheidstoedeling in de Nbw98 niet altijd duidelijk is. De Raad acht het noodzakelijk dat de toelichting op dit punt wordt aangevuld. 6. Transponeringstabel De toelichting bij het wetsvoorstel bevat geen transponeringstabel waaruit blijkt waar de afzonderlijke bepalingen van de Vogel- en Habitatrichtlijn zijn omgezet of met dit wetsvoorstel worden omgezet. De Raad beveelt aan de toelichting op dit punt aan te vullen. 7. Redactionele kanttekeningen Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State