Ontwerpbesluit houdende regels met betrekking tot lozing van afvalwater uit particuliere huishoudens (Besluit lozing afvalwater huishoudens), met nota van toelichting.

Ontwerpbesluit houdende regels met betrekking tot lozing van afvalwater uit particuliere huishoudens (Besluit lozing afvalwater huishoudens), met nota van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 27 maart 2006, no.06.0001110, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, mede namens de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels met betrekking tot lozing van afvalwater uit particuliere huishoudens (Besluit lozing afvalwater huishoudens), met nota van toelichting. Het ontwerpbesluit behelst de herordening van de implementatie van diverse Europese richtlijnen.(zie noot 1) Met het ontwerpbesluit wordt beoogd de wettelijke bepalingen voor afvalwaterlozingen vanuit huishoudens te moderniseren en te structureren, in het kader van de herijkingsoperatie.(zie noot 2) De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aan¬passing van het ontwerpbesluit wenselijk is. 1. Europees recht Het ontwerpbesluit betreft de samenvoeging van een aantal algemene maatregelen van bestuur. In deze maatregelen is destijds een aantal richtlijnen geïmplementeerd. In de considerans van het ontwerpbesluit wordt verwezen naar richtlijn 76/464 (aquatisch milieu), richtlijn 80/68 (bescherming grondwater), richtlijn 91/271(stedelijk afvalwater) en richtlijn 2000/60 (Kaderrichtlijn water). Evenals de geldende algemene maatregelen van bestuur, dient het voorliggende ontwerpbesluit te voorzien in een juiste en volledige implementatie van de Europese richtlijnen die betrekking hebben op het te reguleren onderwerp (i.c. lozing van afvalwater uit huishoudens). De Raad merkt hierover het volgende op. a. Volgens artikel 22 van de Kaderrichtlijn worden dertien jaar na de datum van inwerkingtreding van deze Kaderrichtlijn, de richtlijnen 76/464 (met uitzondering van de artikelen 6 en met inachtneming van overgangsbepalingen) en 80/68 ingetrokken. Richtlijn 91/271 wordt door deze Kaderrichtlijn niet geraakt. Gelet op het ontbreken van een algemene beschouwing over afvalwater en huishoudens, wordt niet duidelijk of met deze herziening rekening is gehouden. De Kaderrichtlijn 2000/60 diende op 22 december 2003 omgezet te zijn (artikel 24). Als gevolg van de herordening is het lastig om inzicht te verkrijgen in de wijze waarop de richtlijnverplichtingen zijn geïmplementeerd in het voorliggende ontwerpbesluit. Een systematische uiteenzetting inzake de implementatie van de Europese verplichtingen is derhalve op haar plaats. De Raad adviseert de nota van toelichting aan te vullen. b. Bij de inwerkingtreding van het ontwerpbesluit zal een aantal vergunningplichten vervallen. Een aantal richtlijnen schrijft echter regulering door middel van een vergunninginstrument voor, zoals de artikelen 3, eerste lid, en 7, tweede lid, van richtlijn 76/464 en de artikelen 4, 5 en 6 van richtlijn 80/68. Het is niet op voorhand duidelijk of de richtlijnen verplichten tot een vergunningstelsel voor de door het ontwerpbesluit gereguleerde situaties. De regering lijkt ervan uit te gaan dat de vergunningverplichtingen uit de richtlijnen niet gelden voor het voorliggende ontwerpbesluit. Het staat echter niet vast dat bijvoorbeeld het afvalwater bij lozing ervan stoffen bevat, waarvoor ingevolge de genoemde richtlijnen een vergunning noodzakelijk is. De Raad adviseert in de nota van toelichting duidelijk te maken dat het ontwerpbesluit niet ziet op situaties waarvoor ingevolge de van toepassing zijnde richtlijnen een vergunningplicht geldt, en mocht dat evenwel het geval zijn, het voorstel aan te passen. c. Het voorgestelde ontwerpbesluit bevat een aantal mogelijkheden om te volstaan met een tijdelijke beperkte zuivering van het afvalwater of het tijdelijk achterwege laten van zuivering (artikel 10, vierde lid). Dit betekent een tijdelijke aantasting van het beschermingsniveau, hetgeen niet in strijd mag zijn met de richtlijnen, zoals de Kaderrichtlijn 2000/60. Deze tijdelijke aantastingen mogen niet de tijdige implementatie van de richtlijnen in gevaar brengen. Zo dienen de milieudoelstellingen van de Kaderrichtlijn 2000/60 vijftien jaar na inwerkingtreding te zijn bereikt (artikel 2). Uit de nota van toelichting blijkt niet dat het ontwerpbesluit is gericht op het (tijdig) bereiken van deze doelen. De Raad adviseert in de nota van toelichting hierop in te gaan. 2. Zwembadwater De werkingsfeer van het ontwerpbesluit komt in het bijzonder tot uitdrukking in artikel 2 van het ontwerpbesluit. In paragraaf 5.4.2 van de nota van toelichting wordt ingegaan op de lozing van zwembadwater. Noch daaruit, noch uit het ontwerpbesluit, blijkt echter hoe de voorkeur om dit soort afvalwater te lozen op het openbaar vuilwaterriool wordt verzekerd. De Raad adviseert in het ontwerpbesluit te voorzien in de verplichting dat, indien dit mogelijk is, het afvalwater afkomstig uit een zwembad wordt geloosd op het openbare vuilwaterriool. 3. Vangnetbepaling Artikel 3 van het ontwerpbesluit is een vangnetbepaling en kent de bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen toe aan het bevoegd gezag. De Raad merkt hierover het volgende op. a. In de nota van toelichting wordt gesteld dat in verreweg de meeste huishoudens bepaalde milieuschadelijke handelingen, zoals het lozen van frituurvet en wegwerpluiers via het toilet, achterwege blijven.(zie noot 3) In de nota van toelichting wordt verder gesteld dat het evident is welke handelingen uit een oogpunt van de bescherming van het milieu ongewenst en in strijd met de vangnetbepaling zijn en dat de verwachting is dat bij bepaalde lozingen in hoge mate sprake zal zijn van vrijwillige naleving onafhankelijk van handhaving.(zie noot 4) Deze stellige uitspraken worden echter niet gestaafd met empirische gegevens van de zuiveringsbedrijven of de inspectie. Doordat voorafgaand aan het handelen geen toestemming of vergunning is vereist voor (mogelijk) schadelijke handelingen en deze handelingen bovendien voornamelijk plaatsvinden binnen de woning, kan pas achteraf, bijvoorbeeld bij verstoppingen, schadelijk gedrag worden geconstateerd. In de nota van toelichting wordt uiteengezet dat veel waarde wordt gehecht aan de mogelijkheid om voorafgaand aan het handelen nadere eisen te stellen. Er wordt echter niet ingegaan op de wijze waarop het bevoegd gezag daartoe in staat is. Dit klemt temeer nu de kaderrichtlijn 2000/60 juist berust op het beginsel van preventief handelen. Bovendien lijkt uit de tekst van artikel 3, tweede lid, van het ontwerpbesluit voort te vloeien dat deze mogelijkheid slechts geldt voor onderdeel c van het tweede lid van deze bepaling. De Raad adviseert de nota van toelichting aan te vullen met onderzoeksresultaten inzake de vrijwillige naleving, in de nota van toelichting in te gaan op de wijze waarop het bevoegd gezag de noodzaak tot het stellen van preventieve nadere eisen kan vaststellen en voorbeelden van preventieve nadere eisen te geven. b. Als gevolg van artikel 1a, onder 1e en 2e , van de Wet op de economische delicten is overtreding van voorschriften, gesteld bij of krachtens onder meer de artikelen 1, eerste, derde en vierde lid, 2a, 2b, eerste lid, en 2c, tweede lid, van de Wvo een economisch delict. Dit impliceert dat de vangnetbepaling van artikel 3 van het ontwerpbesluit strafrechtelijk handhaafbaar is. Een vangnetbepaling wordt gekenmerkt door een zekere vaagheid, waardoor op voorhand niet duidelijk is welke concrete eisen worden gesteld aan, in dit geval, degene die wil lozen. Voor strafrechtelijke handhaving van een dergelijke bepaling is het noodzakelijk dat in de lastgeving concreet kan worden aangegeven welke maatregelen hadden moeten worden getroffen om overtreding te voorkomen. Dientengevolge is het van belang expliciet te overwegen of strafrechtelijke handhaving van een vangnetbepaling in de rede ligt in de voorliggende regeling. Nu de nota van toelichting niet voorziet in een dergelijke overweging, adviseert de Raad deze alsnog op te nemen. 4. Begripsbepalingen Het ontwerpbesluit bevat een aantal begripsbepalingen. Dit geeft aanleiding tot enige opmerkingen. a. De voorgestelde begrippen in artikel 1, eerste lid, onder d, g tot en met j en n, van het ontwerpbesluit komen overeen met de begrippen in het wetsvoorstel verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken. Dit wetsvoorstel voorziet in Artikel III, onderdeel A, in de wijziging van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer (verder: Wm). Het ontwerpbesluit herhaalt een aantal begripsbepalingen uit het genoemde wetsvoorstel (artikel 1, eerste lid, onder g tot en met i en n, van het ontwerpbesluit). Een aantal begripsbepalingen van het ontwerpbesluit wijkt daarvan af (artikel 1, eerste lid, onder d en j, van het ontwerpbesluit). De inwerkingtreding van het besluit valt samen met de inwerkingtreding van het genoemde wetsvoorstel vanwege het effect van doorwerking van de begripsbepalingen op dat tijdstip.(zie noot 5) Bovendien bepaalt artikel 1.1, eerste lid, aanhef, Wm dat de aldaar opgenomen begripsomschrijvingen gelden voor de Wm en de daarop gebaseerde bepalingen. Een herhaling van de begripsbepalingen in het ontwerpbesluit is derhalve niet nodig. De afwijking van de begripsbepaling van artikel 1, onder j, van het ontwerpbesluit wordt niet nader toegelicht. De Raad adviseert de identieke begripsomschrijvingen te schrappen en in de nota van toelichting in te gaan op de van artikel 1.1, eerste lid, Wm afwijkende begripsbepaling in artikel 1, eerste lid, onder j, van het ontwerpbesluit. b. Eén van de voorgestelde omschrijvingen betreft het begrip "huishoudelijk afvalwater".(zie noot 6) Deze begripsomschrijving wijkt af van de huidige definitie in de Wm(zie noot 7) én de begripsomschrijving in het wetsvoorstel verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken.(zie noot 8) Dat in een aantal regelingen afwijkende betekenissen voorkomen voor het begrip "huishoudelijk afvalwater", is niet bevorderlijk voor de beoogde inzichtelijkheid en toegankelijkheid van wetgeving.(zie noot 9) De begripsom¬schrijving die wordt voorgesteld in het voorliggende ontwerpbesluit komt grotendeels overeen met die van richtlijn 91/27. Naar het oordeel van de Raad verdient het aanbeveling deze begripsaanduiding ook in de overige regelingen te hanteren en deze alsnog in het wetsvoorstel verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken op te nemen. De Raad adviseert de verschillende begripsaanduidingen te harmoniseren. 5. Subdelegatie De huidige algemene maatregelen van bestuur stellen regels, die volgens het ontwerpbesluit bij ministeriële regeling zullen worden gesteld. Voorbeelden zijn de voorgestelde artikelen 7, tweede lid, en 8, tweede lid. De reden waarom in het ontwerpbesluit is gekozen voor subdelegatie is niet toegelicht. De Raad adviseert op dit punt de nota van toelichting aan te vullen. 6. Redactionele kanttekeningen Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State