Voorstel van wet houdende wijziging Wet geluidhinder (modernisering instrumentarium geluidbeleid; eerste fase), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet houdende wijziging Wet geluidhinder (modernisering instrumentarium geluidbeleid; eerste fase), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 9 maart 2004, no.04.000972, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging Wet geluidhinder (modernisering instrumentarium geluidbeleid; eerste fase), met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel vormt de weerslag van de eerste fase van de modernisering van het instrumentarium geluidbeleid, met als belangrijkste onderdelen het grotendeels aan de colleges van burgemeester en wethouders toekennen van de bevoegdheid om hogere waarden voor geluidbelasting vast te stellen, de aanpassing van saneringsbepalingen en het vooralsnog beperkt en zoveel mogelijk beleidsneutraal invoeren van de Europees geharmoniseerde dosismaat voor de bepaling van geluidbelasting. De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de regeling voor het vaststellen van hogere waarden en over het vervallen van de uitzondering op het zoneringstelsel voor 30-kilometerwegen, en heeft voorts een aantal opmerkingen van wetstechnische aard. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is. 1. Algemene opmerking Het voorstel betreft een aantal niet direct met elkaar samenhangende onderwerpen. Tegelijkertijd met dit voorstel is bij de Tweede Kamer aanhangig het wetsvoorstel tot implementatie van de richtlijn omgevingslawaai (Voorstel van wet tot wijziging van de Wet geluidhinder, de Wet luchtvaart en de Spoorwegwet in verband met de implementatie van richtlijn nr.2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en beheersing van omgevingslawaai, Pb EG L 189, geluidsbelastingkaarten en actieplannen.(zie noot 1) In het wetsvoorstel worden veel bepalingen van de Wet geluidhinder (Wgh) gewijzigd en soms verplaatst. Dat bemoeilijkt de beoordeling van dit wetsvoorstel tegen de achtergrond van het geheel. De Raad adviseert om aan de toelichting een bijlage toe te voegen met een vergelijking van enerzijds de tekst van de Wgh, zoals deze zal luiden na aanvaarding van wetsvoorstel 29 021, anderzijds de tekst na het van kracht worden van het onderhavige voorstel.(zie noot 2) 2. Vaststelling hogere waarden Het voorgestelde artikel 110a stelt als algemene regel voorop dat het college van burgemeester en wethouders binnen de grenzen van de gemeente bevoegd is tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting. Bij dit uitgangspunt en de uitwerking daarvan in de volgende leden plaatst de Raad twee opmerkingen. a. De voorgestelde decentralisatie van de bevoegdheid tot het vaststellen van een hogere waarde naar de colleges van burgemeester en wethouders roept de vraag op welk college bevoegd moet zijn in een geval waarin de geluidseffecten van een activiteit (aanleg weg of industrieterrein) zich uitstrekken tot over de gemeentegrens. Het wetsvoorstel kiest in artikel 110a, tweede lid, voor het college van de gemeente waar de activiteit zal worden uitgevoerd. Dit college zal volgens artikel 110b, eerste lid, deze grensoverschrijdende bevoegdheid slechts mogen uitoefenen na overleg met het college van de naburige gemeente. In geval van een al bestaande activiteit waarvan de geluidseffecten zich uitstrekken over de grens met een naburige gemeente die geluidsgevoelige objecten wenst te realiseren binnen de zone van deze activiteit, blijft het eerstgenoemde college bevoegd hogere waarden vast te stellen. De Raad vraagt zich af of deze regeling niet een potentiële bron van conflicten in zich draagt. Bij nieuwe industrieterreinen hangen de omvang van de zone en de noodzakelijke besluiten over hogere waarden samen met hetgeen aan geluidveroorzakende bedrijvigheid wordt toegestaan op het desbetreffende industrieterrein. Daarop heeft het college van de naburige gemeente geen invloed. Dit roept de vraag op of het niet verstandiger is de bevoegdheid tot vaststelling van hogere waarden die voortvloeien uit activiteiten met gemeentegrensoverschrijdende effecten, te laten bij de colleges van gedeputeerde staten. De Raad adviseert om in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel op deze problematiek in te gaan en zo nodig artikel 110a, tweede lid, en in samenhang hiermee artikel 110b, eerste lid, aan te passen. b. Het voorgestelde artikel 145, eerste lid, voorziet in een regeling voor het instellen van beroep tegen een hogere-waardebesluit, wanneer dit samenloopt met de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan. Naar de Raad aanneemt, is het de bedoeling dat de in de tweede volzin van dit lid genoemde termijn van 24 weken overeenkomt met die van zes maanden uit artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De Raad beveelt aan dit in de memorie van toelichting uiteen te zetten en te kiezen voor een éénvormige aanduiding van deze beroepstermijn. 3. Vervallen uitzondering 30-kilometerwegen Voorgesteld wordt de uitzondering in het huidige artikel 74, tweede lid, onderdeel b, voor wegen waarvoor een maximumsnelheid van 30 kilometer per uur geldt, te laten vervallen. Dit betekent dat er ook voor deze wegen van rechtswege een zoneringstelsel geldt, tenzij zij zijn gelegen binnen een als woonerf aangeduid gebied. De memorie van toelichting vermeldt dat thans ruimer gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om 30-kilometerwegen in te stellen dan in de tijd van het opnemen van de desbetreffende bepaling het geval was en dat het motief om deze wegen in te stellen veelal alleen is gelegen in overwegingen van verkeersveiligheid. Daarom zou de geluidsbelasting zeer wel boven de voorkeursgrenswaarde kunnen liggen. De Raad betwijfelt of dit voorstel in overeenstemming is met het algemene streven om de regulering van geluidhinder waar mogelijk te beperken en te vereenvoudigen. Het feit dat meer dan vroeger 30-kilometerwegen worden ingesteld, maakt nog niet dat de geluidsbelasting van deze wegen boven de voorkeursgrenswaarde zou liggen. De Raad heeft wel de indruk dat van tijd tot tijd op oneigenlijke gronden wegen als 30-kilometerwegen worden ingesteld, namelijk om daarmee de verplichtingen die verbonden zijn aan het zoneringstelsel te ontgaan, terwijl niet de zekerheid bestaat dat de desbetreffende weg later daadwerkelijk als 30-kilometerweg wordt ingericht. De Raad beveelt aan om in de memorie van toelichting op de hier geschetste problematiek in te gaan en te bezien of er effectieve mogelijkheden beschikbaar zijn om toe te zien op de daadwerkelijke inrichting van 30-kilometerwegen. Zo nodig ware de voorgestelde wijziging opnieuw te bezien. Overige opmerkingen 4. In de bestaande, maar ook in de voorgestelde wijziging van de Wgh is op diverse plaatsen sprake van "inrichtingen", zonder dat dit begrip is gedefinieerd. De Raad adviseert een definitie op te nemen, waarbij wordt verwezen naar de Wet milieubeheer (Wm). Tevens adviseert hij de term "verplaatsbare inrichtingen" in het voorgestelde artikel 165 te herbezien, nu een inrichting in de zin van de Wm per definitie niet verplaatsbaar is en categorieën van verplaatsbare inrichtingen op grond van het huidige artikel 166 tot nu toe niet zijn aangewezen. 5a. Het bestaande artikel 41 Wgh eist dat de 50 dB(A)-zone rond een daarvoor in aanmerking komend industrieterrein wordt aangewezen bij het plan dat in de desbetreffende bestemming voorziet. Thans wordt in artikel 40 voorgesteld die koppeling los te laten door "wordt daarbij … vastgesteld" te vervangen door "wordt voorts … vastgesteld". Dit wordt als volgt toegelicht: "In de praktijk zal het namelijk veelal niet mogelijk zijn om de bestemmingsplannen gelijktijdig vast te stellen." Dit acht de Raad geen overtuigende motivering. Als in een bestemmingsplan de bestemming industrieterrein of bedrijventerrein wordt opgenomen waarbij de vestiging van zogenoemde A-inrichtingen mogelijk is (zodat er een plicht tot zonering is), kan tevens de bijbehorende zone in het plan worden opgenomen. Valt een deel van de zone buiten dit plan maar binnen een bestaand bestemmingsplan, dan kan bij hetzelfde besluit worden voorzien in herziening van dit plan om daarin de zone op te nemen. Wordt dit laatste nagelaten en gebeurt het pas later, dan is het de vraag of er bij het eerstbedoelde plan wel sprake is van een goede ruimtelijke ordening, wat nodig is willen gedeputeerde staten het planbesluit kunnen goedkeuren. Ook bestaat het risico dat aan een afzonderlijk planbesluit tot aanpassing van het "bestaande" bestemmingsplan om enigerlei reden goedkeuring wordt onthouden, zodat per saldo niet wordt voldaan aan de zoneringsplicht. Daarom adviseert de Raad de thans bestaande koppeling tussen planvaststelling en zonering in stand te laten. b. De toelichting op artikel 40 gaat ervan uit dat een bestemmingsplan waarover de 50 dB(A) geluidszone van een industrieterrein zich uitstrekt, moet zijn vastgesteld voordat gedeputeerde staten besluiten over goedkeuring van het bestemmingsplan dat de vestiging van A-inrichtingen mogelijk maakt. De Raad onderschrijft dit standpunt, maar constateert dat de voorgestelde regeling op dit punt geen garanties biedt. Hij geeft in overweging daarin te voorzien. 6. In paragraaf 9.2 van de memorie van toelichting wordt de betekenis van het zonebeheerplan (artikel 164) uiteengezet. Daarbij wordt onder meer opgemerkt dat gemeentebesturen met behulp van een zonebeheerssysteem de uitgifte van gronden in relatie met de akoestische consequenties daarvan kunnen sturen. Aldus kan een industrieterrein akoestisch optimaal worden ingevuld en kunnen knelpunten bij de vergunningverlening worden voorkomen, zo vervolgt de toelichting. De Raad wijst erop dat in deze beschouwing de gronduitgifte als instrument ter (nadere) verdeling van geluidruimte wordt opgevoerd. Naar de mening van de Raad vergt de verdeling van geluidruimte waarborgen op het punt van zorgvuldige en transparante besluitvorming. Gelet daarop adviseert hij in de toelichting nader in te gaan op de verhouding tussen bestemmingsplan, zonebeheerplan en gronduitgiftebeleid en de daarmee samenhangende rechtsbeschermingsaspecten. In dit verband wijst de Raad tevens op de knelpunten die kunnen ontstaan bij de vestiging op een industrieterrein van inrichtingen die onder artikel 8.40 Wm vallen. 7. Volgens het voorgestelde artikel 125, eerste lid, aanhef en onder b, komen de kosten van maatregelen ten behoeve van woningen die op het tijdstip van de vaststelling van een bij een industrieterrein behorende zone reeds waren geprojecteerd, in beginsel voor de helft ten laste van de gemeente. De Raad herinnert eraan dat artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet bepaalt dat "medebewindskosten" die ten laste van gemeenten blijven, door het Rijk aan hen moeten worden vergoed. Hij adviseert in de toelichting de verhouding tussen de twee bepalingen te bespreken en het voorstel zo nodig aan te passen. 8. Artikel VIII bepaalt dat op de verschillende plaatsen waar een datum moet worden ingevuld, de datum van inwerkingtreding van de onderhavige wijzigingswet zal worden genomen. In de artikelen 52 en 53 Wgh (nieuw) zal echter moeten worden gekozen voor de daaraan voorafgaande dag, omdat anders de van rechtswege bestaande zones rond industrieterreinen en de rechtsgevolgen daarvan zullen zijn vervallen doordat het huidige artikel 59 komt te vervallen. Iets soortgelijks doet zich voor bij de artikelen 62, tweede lid, en 125, eerste lid. De Raad adviseert bij deze bepalingen de laatstgenoemde datum in te vullen. Tevens adviseert hij de andere data in dit licht opnieuw te bezien. 9a. Uit paragraaf 6.3 van de memorie van toelichting blijkt dat de getalswaarde van Lden gemiddeld 2dB lager is dan Laeq, maar dat het verschil ook groter kan zijn, en dat Lden soms zelfs hoger kan zijn dan Laeq. Dat zo zijnde, verdient het aanbeveling de vergelijking tussen het gebruik van de oude dosismaat met die van de nieuwe voldoende genuanceerd onder woorden te brengen. De Raad beveelt aan in de derde alinea van paragraaf 6.3 "beleidsneutraal" te vervangen door "zo beleidsneutraal mogelijk" en in paragraaf 11.3 eerste alinea, "onaangetast" te vervangen door: in beginsel onaangetast. b. In het tweede tekstblok van deze paragraaf, waar de onder a reeds vermelde gevolgen van de omzetting van de Laeq-dosismaat in de Lden-dosismaat aan de orde zijn, wordt gesteld: "De geluidsbelasting vanwege een individuele bron komt in de nieuwe dosismaat (…) 0 tot 5 decibel lager uit dan in de huidige dosismaat, en in sommige gevallen zelfs meer dan 5 decibel lager." De Raad adviseert deze verschillen nader te verklaren en inzicht te geven in de typen omstandigheden waarin de verschillen zullen optreden 10. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De waarnemend Vice-President van de Raad van State