Voorstel van wet houdende vaststelling van bepalingen op het gebied van jeugdverblijven (Wet op de jeugdverblijven), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet houdende vaststelling van bepalingen op het gebied van jeugdverblijven (Wet op de jeugdverblijven), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 24 april 2014, no.2014000809, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende vaststelling van bepalingen op het gebied van jeugdverblijven (Wet op de jeugdverblijven), met memorie van toelichting. Het voorstel introduceert een vorm van wettelijk toezicht op volledig privaat gefinancierde internaten waar kinderen verblijven. Deze internaten - die naar aard verschillen van Turks-Nederlandse internaten tot huizen waar slachtoffers van loverboys worden opgevangen - krijgen met het voorstel onder andere een meldplicht jegens het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) van de desbetreffende gemeente, dienen een kwaliteitskader met voorgeschreven onderwerpen vast te stellen en dienen een onafhankelijke vertrouwenspersoon aan te stellen. Voorts dient de houder en alle bij het jeugdverblijf betrokkenen die met minderjarigen in aanraking komen te beschikken over een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG). Het voorstel beoogt de controleerbaarheid en transparantie van de situatie in jeugdverblijven te vergroten om uiteindelijk de ongestoorde ontwikkeling en de veiligheid van kinderen die aldaar verblijven zo veel mogelijk te vergroten. Met het voorstel wordt uitvoering gegeven aan de motie Azmani-Yücel. (zie noot 1) De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de noodzaak en opportuniteit van het voorstel, het kwaliteitskader en de handhaving. De Afdeling concludeert dat in de toelichting een analyse van de problematiek in de jeugdverblijven ontbreekt. Verder wordt een gemotiveerde afweging tussen de verantwoordelijkheid van de ouders voor de zorg van hun kind ten opzichte van de plicht van de overheid tot ingrijpen bij tekortschietend ouderlijk gezag gemist. Voorts wordt niet ingegaan op de bestaande instrumenten en de werking van het vrijwillig overeengekomen kwaliteitskader. Ten slotte is het voorgestelde kwaliteitskader niet doeltreffend en handhaafbaar, omdat het geen inhoudelijke normen bevat. De Afdeling is van oordeel dat in verband met het vorenstaande het voorstel nader dient te worden overwogen.1.Noodzaak en opportuniteita.Probleemanalyse Uit de toelichting blijkt dat aanhoudende mediaberichten over onveilige situaties in Turks-Nederlandse internaten met een islamitische achtergrond en het daaruit voortkomende politieke en maatschappelijke debat aanleiding vormen voor het voorstel. (zie noot 2) Daarnaast heeft het kabinet zorgen over de mate waarin deze internaten de integratie van de kinderen in de Nederlandse samenleving mogelijk belemmeren. Omdat deze internaten volledig privaat gefinancierd zijn en derhalve niet onder bestaande regelgeving met betrekking tot toezicht vallen, zijn er geen wettelijke waarborgen ten aanzien van de veiligheid en ongestoorde ontwikkeling van de betrokken kinderen. (zie noot 3) Uit de toelichting blijkt dat het aantal jeugdverblijven waarop het voorstel van toepassing zal zijn, naar verwachting gering zal zijn. (zie noot 4) Uit de bijlage bij de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 27 mei 2013 aan de Tweede Kamer leidt de Afdeling af dat het om - ongeveer - 26 jeugdinstellingen gaat. (zie noot 5) De Afdeling merkt op dat de twee genoemde redenen voor het voorstel, te weten de onveiligheid in internaten en de mogelijke belemmerende werking van de internaten op de integratie in de Nederlandse samenleving in de toelichting niet worden uitgewerkt. (zie noot 6) Daardoor blijft onduidelijk wat precies bedoeld wordt met de veiligheid en de ongestoorde ontwikkeling van kinderen en door welke factoren de veiligheid en ontwikkeling van de minderjarigen in gevaar kunnen komen. Hiermee ontbreekt een probleemanalyse in de toelichting. Door het ontbreken van een duidelijke analyse van de problematiek in de particuliere internaten kan niet worden beoordeeld of met het voorstel de juiste oplossing is gekozen voor het probleem. Derhalve kan ook niet worden beoordeeld of het voorstel noodzakelijk is of niet. Dit is te meer van belang omdat de overheid met het voorstel ingrijpt in private verhoudingen.b.Weging van belangen Op grond van artikel 247 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek oefent (oefenen) de ouder(s) (hierna: de ouders) gezag uit over hun minderjarige kinderen en zijn zij uit dien hoofde primair verantwoordelijk voor hun verzorging en opvoeding. Zij hebben daarbij een grote mate van vrijheid. Dit is een belangrijk recht van ouders, onder meer beschermd door artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) (zie noot 7). Het past de overheid niet om in de wijze van verzorging en opvoeding door de ouders te treden. (zie noot 8) Onder verzorging en opvoeding vallen niet alleen de dagelijkse zorg, maar ook het begeleiden en stimuleren van de minderjarige in zijn ontwikkelings- en ontplooiingsactiviteiten en het bieden van ruimte daartoe. (zie noot 9) Daaronder wordt ook verstaan de zorg en de verantwoordelijkheid voor de veiligheid van het kind, zowel binnen als buiten het gezin. Ouders mogen hun kinderen niet in een onveilige situatie brengen of laten zitten. Hierbij kan onder meer ook gedacht worden aan onveilige situaties in verbanden waarin derden bijdragen aan de opvoeding en ontplooiing van het kind. (zie noot 10) Het tweede lid van artikel 247 Boek 1 BW legt de ouders ook de verplichting op om hun kinderen te verzorgen en op te voeden zonder toepassing van geestelijk of lichamelijk geweld of van enige andere vernederende behandeling. Alle vormen van kindermishandeling vallen onder de formulering. (zie noot 11) Het ouderlijk gezag is het geheel van bevoegdheden dat bedoeld is om het belang van het kind te dienen. (zie noot 12) Onder die voorwaarde kunnen ouders de opvoeding naar eigen inzicht zelf verrichten of doen verrichten. Ouders hebben zo zeggenschap over zaken als omgang van het kind met derden en lidmaatschap van verenigingen, maar hebben ook het recht de verblijfplaats van het kind te bepalen. (zie noot 13) Het recht van de ouders tot verzorging en opvoeding is niet onbegrensd. Als de ouders in de uitoefening van de plicht tot verzorging en opvoeding te kort schieten op een wijze die schadelijk is of schadelijk dreigt te zijn voor het kind, heeft de overheid de taak om op te treden. Op de overheid rust immers de plicht om kinderen te beschermen tegen aantasting van hun lichamelijke en geestelijke integriteit, waaronder kindermishandeling. Daarbij moet sprake zijn van een evenwicht tussen de vrijheid van de ouders en de verantwoordelijkheid van de overheid. (zie noot 14) In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt de primaire verantwoordelijkheid van de ouders voor de opvoeding van hun kind onderschreven. Ook in de keuzevrijheid om kinderen in een jeugdverblijf te laten verblijven wil de overheid niet treden. Volgens de toelichting meent de regering echter dat de overheid een verantwoordelijkheid rust om kinderen te verzekeren van de bescherming en zorg die nodig zijn voor het welzijn van het kind. Deze verantwoordelijkheid geldt, volgens de regering, te meer ten behoeve van minderjarigen in een jeugdverblijf, omdat zij gedurende lange periodes niet in de nabijheid van hun ouders - dan wel wettelijke vertegenwoordigers - zijn. De regering acht het van belang, daartoe aangespoord door het maatschappelijke en politieke debat, om enige waarborgen in de wet vast te leggen omwille van de veiligheid, het welzijn en ongestoorde ontwikkeling van deze kinderen, aldus de toelichting. (zie noot 15) Ook in het kader van de uiteenzetting van ontvangen reacties op de internetconsultatie wordt de nadruk gelegd op het centraal stellen van de belangen van het kind. (zie noot 16) De Afdeling is in het licht van het voorgaande normatieve kader echter van oordeel dat de toelichting de noodzaak tot overheidsinterventie niet dragend motiveert. Allereerst wordt door het ontbreken van een probleemanalyse niet duidelijk op welke wijze de veiligheid en de ontwikkeling van minderjarige kinderen in jeugdverblijven zodanig bedreigd worden dat dit schadelijk is voor de jeugdige. Vervolgens wordt niet ingegaan op de vraag of en in hoeverre ouders in de uitoefening van hun plicht tot verzorging en opvoeding tekortschieten door het niet voorkomen van mogelijke schade aan de ontwikkeling en veiligheid van het kind. Het antwoord op deze vraag is van belang om een ingrijpen door de overheid te kunnen rechtvaardigen. De Afdeling merkt op dat in de toelichting van een deugdelijke afweging van belangen op inhoudelijke gronden tussen enerzijds de vrijheid van de ouders in de uitoefening van hun gezag en anderzijds de verantwoordelijkheid van de overheid om kinderen te beschermen tegen aantasting van hun lichamelijke en geestelijke integriteit niet is gebleken.c.Bestaande instrumenten alternatief? Zoals naar voren gebracht zijn de ouders primair verantwoordelijk voor de verzorging en opvoeding van hun kind, maar is het in bepaalde situaties gelegitimeerd dat de overheid in die verantwoordelijkheid van de ouders ingrijpt. Zo kan het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) van de woonplaats van het kind voorzieningen op het gebied van jeugdhulp treffen indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders of het kind ontoereikend zijn. (zie noot 17) Zodra het college tot het oordeel komt dat een maatregel met betrekking tot het gezag over het betrokken kind overwogen moet worden, doet het college een verzoek tot onderzoek bij de raad voor de kinderbescherming. (zie noot 18) Dit kan leiden tot bijvoorbeeld een ondertoezichtstelling. (zie noot 19) Ook in situaties waarin de ouders hun kind in een onveilige situatie buiten het gezin brengen kan het noodzakelijk zijn gebruik te maken van het instrument van de ondertoezichtstelling om de veiligheid van de jeugdige te garanderen. (zie noot 20) Een college zou de genoemde bevoegdheid dan ook kunnen inzetten ten aanzien van kinderen die verblijven in een privaat gefinancierd jeugdverblijf. Uit de toelichting wordt niet duidelijk hoe deze bevoegdheden - die met ingang van de inwerkingtreding van de Jeugdwet zullen gelden - zich verhouden tot het voorstel.d.Zelfregulering Tenslotte is van belang dat inmiddels, met betrokkenheid van instellingen met een Turkse signatuur, een vrijwillig kwaliteitskader is vastgesteld met betrekking waartoe een groot deel van de betrokken internaten zich bereid heeft verklaard mee te werken aan de landelijke afspraken. (zie noot 21) Dit kwaliteitskader is nader geoperationaliseerd in een Landelijk toetsingskader privaat gefinancierde internaten en vormt de basis voor het daadwerkelijke toezicht door de PGV Nederland (voorheen: GGD Nederland). (zie noot 22) In de toelichting wordt slechts gesteld dat de kwaliteitseisen uit het vrijwillig overeengekomen landelijk kwaliteitskader zijn overgenomen in het voorstel. (zie noot 23) Uit de toelichting wordt niet duidelijk in hoeverre deze landelijke afspraken de geschetste problemen al dan niet nu reeds oplossen.e.Conclusie In de toelichting ontbreekt een analyse van de problematiek in jeugdverblijven. Voorts is van een weging van belangen op inhoudelijke gronden tussen de primaire verantwoordelijkheid van de ouders voor de zorg van hun kind en de plicht van de overheid tot optreden in geval van tekortschietend ouderlijk gezag niet gebleken. Ook wordt in de toelichting een uiteenzetting gemist hoe de bestaande instrumenten voor het ingrijpen van overheidswege in het ouderlijk gezag zich verhouden tot het wetsvoorstel en evenmin wordt ingegaan op de mogelijkheden die het vrijwillig overeengekomen kwaliteitskader nu al biedt. Op grond van het voorgaande zijn naar het oordeel van de Afdeling de noodzaak en de opportuniteit van het wetsvoorstel niet voldoende aangetoond. De Afdeling adviseert het voorstel op bovengenoemde punten dragend te motiveren en indien niet in een dergelijke motivering kan worden voorzien het voorstel te heroverwegen. Voorts wijst de Afdeling op het volgende.2.Kwaliteitskader en handhaving Artikel 3 van het voorstel formuleert de verplichting voor de houder van het jeugdverblijf tot het vaststellen van een kwaliteitskader met het oog op het waarborgen van de veiligheid en het welzijn van de jeugdige en vormt daarmee het belangrijkste onderdeel van het voorstel. Uit de toelichting blijkt dat de kwaliteitseisen uit het vrijwillig overeengekomen landelijk kwaliteitskader zijn overgenomen. Wat de opsomming van de onderwerpen betreft is dit juist. De nadere invulling zoals die is weergegeven in het landelijk kwaliteitskader ontbreekt evenwel. (zie noot 24) Voorts stelt de toelichting dat met het voorstel het toezicht wordt geformaliseerd en de mogelijkheid tot handhaving wordt gecreëerd. (zie noot 25) De Afdeling merkt op dat handhaving van een kwaliteitskader dat niet inhoudelijk is genormeerd niet mogelijk is. Weliswaar zal eerst een aanwijzing moeten worden gegeven voordat een last kan worden opgelegd, maar ook die aanwijzing moet inhoudelijk genormeerd zijn. Om te kunnen beoordelen of de kwaliteit van jeugdverblijven met het oog op een gezonde en veilige leefomgeving toereikend is, zullen daarop toegesneden kwaliteitseisen gedefinieerd moeten worden. De stelling in de toelichting dat een ministeriele regeling tot de mogelijkheden behoort indien blijkt dat de handhaving problemen oplevert, wekt de indruk dat het paard achter de wagen wordt gespannen. (zie noot 26) Ten slotte merkt de Afdeling op dat de inhoudelijke normering op hoofdlijnen op het niveau van een algemene maatregel van bestuur behoort plaats te vinden en niet op het gekozen niveau van een ministeriële regeling, nu het niet gaat om administratieve en andere meer technische voorschriften. Nu in het wetsvoorstel inhoudelijke kwaliteitseisen ontbreken, beschikt de gemeente niet over een adequaat instrument om toezicht uit te oefenen. Ook in dit opzicht mist het wetsvoorstel doel en adviseert de Afdeling het wetsvoorstel te heroverwegen.3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage. De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De vice-president van de Raad van State