Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit DNA-onderzoek in strafzaken, met nota van toelichting.

Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit DNA-onderzoek in strafzaken, met nota van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 16 september 2004, no.04.003507, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit DNA-onderzoek in strafzaken, met nota van toelichting. Het ontwerpbesluit strekt er onder meer toe dat het DNA-profiel van veroordeelden die hun straf of maatregel volledig hebben ondergaan en die vrijwillig celmateriaal voor DNA-onderzoek hebben afgestaan, in de DNA-databank voor strafzaken wordt opgenomen en bewaard. De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit maar is van oordeel dat voor toepassing op veroordeelden die hun straf volledig hebben ondergaan, een grondslag in de wet in formele zin geboden is. Voorts maakt de Raad onder meer een opmerking over de uitvoerbaarheid. 1. Het ontwerpbesluit moet in werking treden tegelijk met de Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden.(zie noot 1) Uit de opzet van en de toelichting bij dat wetsvoorstel blijkt dat iemand onder het begrip "veroordeelden" valt, zo lang hij, na te zijn veroordeeld, zijn straf nog niet heeft uitgediend. Daarna wordt de betrokkene, in de terminologie van de toelichting bij het onderhavige ontwerpbesluit, aangeduid als "ex-veroordeelde". Daarmee bestaat er geen expliciete wettelijke grondslag voor het bij algemene maatregel van bestuur stellen van regels voor het verwerken van DNA-profielen van ex-veroordeelden (die vrijwillig meewerken aan een DNA-onderzoek). Het ontwerpbesluit heeft wel mede op deze categorie betrekking, door de toevoeging van onderdeel e aan artikel 14, vierde lid, van het Besluit DNA-onderzoeken in strafzaken (hierna: het Besluit).(zie noot 2) Het kabinet is voornemens om in de Wet DNA-onderzoek een expliciete grondslag op te nemen voor regeling van deze materie bij algemene maatregel van bestuur.(zie noot 3) In dit geval acht het kabinet de figuur van een zelfstandige algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 89, eerste lid, van de Grondwet aanvaardbaar.(zie noot 4) Het opsporings- en vervolgingsbelang maakt het volgens de nota van toelichting wenselijk om veroordeelden die hun straf hebben ondergaan in de gelegenheid te stellen celmateriaal af te staan voor verwerking van de gegevens van hun DNA. Daar het voornemen bestaat in de wet een expliciete basis op te nemen, betreft het een tijdelijke voorziening, aldus de toelichting.(zie noot 5) De Raad van State acht het gebruik van de zelfstandige algemene maatregel van bestuur in dit geval onjuist. Hij verwijst naar zijn advies over het besluit van 16 december 2002, waarbij vooruitlopend op de invoering van de Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden (die voor veroordeelden een plicht schept tot het dulden van DNA-onderzoek) de mogelijkheid is geopend dat veroordeelden op vrijwillige basis kunnen meewerken aan DNA-onderzoek.(zie noot 6) De regering heeft het advies niet gevolgd. In het nader rapport gaat zij er - kort gezegd - van uit dat de bevoegdheid van de Kroon tot wetgeving bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur die in 1887 in de Grondwet is opgenomen ook nu nog onverkort bestaat, omdat zij nooit uitdrukkelijk is afgeschaft, tenzij het gaat om voorschriften door straffen te handhaven. Naar het oordeel van de Raad gaat deze redenering voorbij aan de ontwikkeling van de staatsrechtelijke verhoudingen sindsdien. Het is intussen gevestigde en aanvaarde praktijk dat zelfstandige algemene maatregelen van bestuur - afgezien van bijzondere regels in het Statuut - alleen nog voor noodmaatregelen, interne huishoudelijke regels en (thans alleen nog tijdelijke) subsidieregelingen worden gebruikt.(zie noot 7) In het fluorideringsarrest (HR 22 juni 1973, NJ 1973, 386) is eveneens de eis van een wettelijke grondslag gesteld, ook al was er van strafrechtelijke handhaving geen sprake. Voor het onderwerp van de onderhavige algemene maatregel van bestuur komt hier nog bij dat ook de gevolgen ervan voor de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 Grondwet en artikel 8 van het Europees verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden) en het strafvorderlijk gebruik (artikel 1 van het Wetboek van Strafvordering) regeling bij of krachtens de wet indiceren. In dit verband merkt de Raad op dat in de nota van toelichting de toelichting op aanwijzing 21 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving onvolledig is geciteerd. Immers in die toelichting wordt ook nadrukkelijk gewezen op het primaat van de wetgever waaraan met het kiezen voor een zelfstandige algemene maatregel van bestuur geen recht wordt gedaan. Om al deze redenen adviseert de Raad een novelle in te dienen die voorziet in de door het kabinet reeds beoogde aanvulling van het voorstel van Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden. Daarom is de Raad van oordeel dat niet kan worden overgegaan tot het opnemen van onderdeel e in artikel 14, vierde lid, van het Besluit voordat daarvoor een grondslag in de wet bestaat. 2. Het is de Raad opgevallen dat in de nota van toelichting niet wordt ingegaan op de uitvoerbaarheid van het voornemen om DNA-profielen van veroordeelden die hebben ingestemd met het afnemen van celmateriaal voor het bepalen van hun DNA, op te nemen in de DNA-databank. Het gaat hier om personen die hun straf of maatregel volledig hebben ondergaan en die de inrichting hebben verlaten (artikel 14, vierde lid, onder e, nieuw).(zie noot 8) Niet duidelijk is hoe groot de groep bereidwilligen is en of deze nog nader zal worden ingeperkt op grond van, bijvoorbeeld, leeftijd en recidive. Zo ligt het niet voor de hand om ieder die dertig jaar geleden is veroordeeld voor een geweldsmisdrijf, nog te benaderen voor vrijwillige deelname aan een DNA-onderzoek. Verder zal het soms lastig zijn om het huidige adres te achterhalen. Ten slotte is onduidelijk wie zal worden belast met de uitvoering en wat de kosten zullen zijn. De Raad adviseert in de nota van toelichting aandacht te schenken aan deze uitvoeringsaspecten. 3. Volgens het geldende artikel 14, eerste lid, van het Besluit heeft de DNA-databank tot doel de opsporing, vervolging en berechting van strafbare feiten te bevorderen. Over het doel van de databank maakt de Raad twee opmerkingen. a. Voorgesteld wordt om het doel te verruimen met het voorkómen van strafbare feiten, omdat "bij nader inzien kan worden gesteld dat het verwerken van DNA-profielen van verdachten in de DNA-databank ook dient om te voorkomen dat betrokkenen opnieuw strafbare feiten plegen. […] Om die reden blijft na afronding van de strafzaak waarin van de verdachte een DNA-profiel is opgemaakt, het profiel opgenomen in de DNA-databank", aldus de nota van toelichting.(zie noot 9) De Raad merkt op dat het DNA-profiel van verdachten na afronding van de strafzaak slechts wordt bewaard als een veroordeling is gevolgd wegens bepaalde misdrijven (artikel 14, vierde lid, onder d, artikel 16, eerste lid en artikel 17, eerste lid, zoals voorgesteld). De Raad beveelt aan de nota van toelichting op dit punt aan te passen. b. DNA-onderzoek kan er ook toe leiden dat een verdenking die op iemand is komen te rusten, vervalt. De Raad geeft in overweging dit aspect in de toelichting tot uitdrukking te brengen bij de doeleinden van de DNA-databank. 4. Voorts wijst de Raad op de eerste volzin van de artikelsgewijze toelichting waarin artikel 23, eerste lid, onder a van de Wet bescherming persoonsgegevens wordt geciteerd. Dit artikel maakt het mogelijk dat met uitdrukkelijke toestemming van de ex-veroordeelde zijn celmateriaal ten behoeve van DNA-onderzoek kan worden afgenomen en zijn DNA-profiel kan worden verwerkt; aldus de toelichting. De Raad wijst erop dat de hier bedoelde toestemming kan worden herroepen. Als die situatie zich zou voordoen rijst de vraag of de nu voorliggende algemene maatregel van bestuur de onherroepelijkheid van de gegeven toestemming zou vestigen - hetgeen niet denkbaar zou zijn waar het hier gaat om niet-formele regelgeving - of dat de rechtmatigheid van het opnemen en verwerken van het DNA-materiaal in de DNA-databank vervalt. De Raad adviseert in de toelichting op de gestelde situatie in te gaan. 5. Wat het bewaren van celmateriaal van overleden verdachten of veroordeelden betreft wordt voorgesteld aansluiting te zoeken bij de verjaringstermijnen in het Wetboek van Strafrecht.(zie noot 10) De Raad merkt op dat bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel in behandeling is dat ertoe strekt de (vervolgings)verjaringstermijnen te verruimen.(zie noot 11) De Raad geeft in overweging in de toelichting tot uitdrukking te brengen dat met dit wetsvoorstel rekening is gehouden. 6. Het voorgestelde artikel 5, vierde lid, van het ontwerpbesluit ziet op het verrichten van formaliteiten ten aanzien van in beslag genomen voorwerpen "voorzover een voorwerp in beslag is genomen van een veroordeelde". De Raad wijst erop dat ook voorwerpen welke niet aan de veroordeelde toebehoren zijn celmateriaal kunnen bevatten. Gelet hierop geeft de Raad in overweging het voorgestelde artikel 5, vierde lid, van het ontwerpbesluit aan te passen. 7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State heeft mitsdien bezwaren tegen het ontwerpbesluit en geeft U in overweging niet aldus te besluiten. De Vice-President van de Raad van State