Voorstel van wet tot wijziging van verschillende wetten in verband met het wettelijk vastleggen van een adviesrol van de Stichting van de Arbeid bij ingrijpende wijzigingen van de werknemersverzekeringen en een adviesrol van sectorale organisaties van werkgevers en van werknemers bij de vaststelling van de premies ten gunste van de sectorfondsen, met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot wijziging van verschillende wetten in verband met het wettelijk vastleggen van een adviesrol van de Stichting van de Arbeid bij ingrijpende wijzigingen van de werknemersverzekeringen en een adviesrol van sectorale organisaties van werkgevers en van werknemers bij de vaststelling van de premies ten gunste van de sectorfondsen, met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 9 november 2016, no.2016001944, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van verschillende wetten in verband met het wettelijk vastleggen van een adviesrol van de Stichting van de Arbeid bij ingrijpende wijzigingen van de werknemersverzekeringen en een adviesrol van sectorale organisaties van werkgevers en van werknemers bij de vaststelling van de premies ten gunste van de sectorfondsen, met memorie van toelichting.Het voorstel voorziet in de introductie van een wettelijke adviesrol van de Stichting van de Arbeid (STAR) bij de voorbereiding van wetsvoorstellen die strekken tot inhoudelijke wijzigingen van de werknemersverzekeringen en een adviesrol van sectorale organisaties van werkgevers en van werknemers bij de vaststelling van de premies ten gunste van de sectorfondsen. Het voorstel geeft daarmee uitvoering aan een advies van de Sociaal Economische Raad (SER) uit 2015. (zie noot 1)De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over het voorstel die van dien aard zijn dat zij adviseert het voorstel niet aan de Tweede Kamer te zenden. Zij is van oordeel dat de introductie van een wettelijk verankerd adviesrecht voor de STAR geen toegevoegde waarde heeft voor het wetgevingsproces, gelet op de verschillende bestaande instrumenten, in het bijzonder het wettelijke adviesrecht van de SER. Daar komt bij dat het voorstel niet voorziet in aanpassing aan de eisen die de Kaderwet adviescolleges stelt, terwijl in dat verband belangrijke vragen rijzen over (onder meer) de samenstelling, inrichting en werkwijze van de STAR.1.Nut en noodzaaka.Voorbereiding wetsvoorstellenBij de voorbereiding van wetsvoorstellen is het gebruikelijk dat overleg wordt gevoerd met allerlei betrokkenen en deskundigen om zoveel mogelijk te komen tot evenwichtige, breed gedragen, gemotiveerde en in de praktijk uitvoerbare wetgeving. Het gaat daarbij niet alleen om de inbreng van publieke organisaties, zoals het CPB, PBL, SCP, WRR, maar ook uitvoeringsorganisaties e.d. Ook van de inbreng van private organisaties van belanghebbenden wordt in de praktijk vaak gebruik gemaakt.De keuze voor een bijzonder, wettelijk verankerd, adviesrecht voor sociale partners is blijkens de toelichting ingegeven door de overweging dat de werknemersverzekeringen hun ontstaansgrond en rechtvaardiging vinden in afspraken tussen sociale partners over de gedeelde noodzaak om werknemers te beschermen tegen risico’s zoals werkloosheid. (zie noot 2) Het feit dat werkgevers en werknemers gezamenlijk loonruimte inzetten om rechten op te bouwen binnen deze verzekeringen, onderscheidt volgens de toelichting een werknemersverzekering van een voorziening of volksverzekering en onderstreept de betrokkenheid van sociale partners bij deze verzekeringen.De Afdeling onderkent de betrokkenheid van de sociale partners bij deze verzekeringen, maar daarmee is nog niet gezegd dat dit tot uitdrukking zou moeten komen in een wettelijk adviesrecht naast het reeds bestaande van de SER. Zij merkt in dit verband het volgende op.b.InbrengSpecifiek op het terrein van arbeid en sociale zekerheid heeft de SER een prominente rol om gevraagd en ongevraagd advies geven over belangrijke wetswijzigingen of om die voor te stellen. Deze rol is bij wet vastgelegd in de Wet op de Sociaal-Economische Raad. Aan de adviesrol van de SER komt bijzondere betekenis toe gelet op de positie van werkgevers- en werknemersorganisaties op dit terrein en gelet op de internationale verdragen dienaangaande. In de SER zijn bovendien niet alleen werkgevers- en werknemersorganisaties vertegenwoordigd, maar van de SER zijn ook onafhankelijke deskundigen lid. Daarnaast worden in voorkomend geval ook verschillende andere betrokken partijen bij de voorbereiding van adviezen van de SER betrokken, ondanks de omstandigheid dat zij geen zetel in de SER hebben. De samenstelling en werkwijze van de SER leidt er mede toe dat de adviezen in veel gevallen een adequaat beeld kunnen geven van de verschillende invalshoeken en inzichten ten aanzien van een bepaald beleidsterrein, ook in het voorkomende geval dat het niet lukt om in de SER tot een eensluidend advies te komen.Hoewel met de samenstelling van de SER het belang van de inbreng van sociale partners in het wetgevingsproces is onderstreept, moet ook worden onderkend dat de afwegingen die de wetgever dient te maken breder zijn, ook op het terrein van arbeidsverhoudingen en sociale zekerheid. Zo dient de wetgever niet alleen de belangen van werkgevers en werknemers mee te wegen, maar ook bij bijvoorbeeld de effecten van voorstellen op de werkgelegenheid, lastendruk en uitkeringsvolumes. Daarnaast moet de wetgever rekening houden met verschillende maatschappelijke effecten en dienen voorstellen te worden afgestemd met meer generieke beleidsmaatregelen, zoals beleidskeuzes ten aanzien van het belastingstelsel. Het gaat om méér dan een optelsom van de deelbelangen van werkgevers en werknemers. (zie noot 3) Dat volgens de toelichting adviezen van de SER meer betrekking hebben op het algemeen sociaal-economisch beleid en de richting van het beleid, terwijl het advies van de STAR meer zal ingaan op de concrete uitwerking daarvan in een voorstel van wet, (zie noot 4) maakt dit niet anders. Ook dan immers zullen nog steeds afwegingen gemaakt moeten worden, waarbij niet alleen de belangen van werkgevers en werknemers, maar ook algemene belangen een rol spelen. In zoverre is er geen goed onderscheid te maken tussen het werkterrein van de SER en dat van de Stichting van de Arbeid.De aanwezigheid van onafhankelijke deskundige kroonleden binnen de SER bevordert dat ook in de advisering door de SER dit bredere perspectief in beeld wordt gebracht. Dat kan de bruikbaarheid van een advies van de SER voor de wetgever verhogen. Daarnaast is in de laatste jaren een praktijk ontstaan van (internet)consultatie van concept-wetvoorstellen, waarbij niet alleen vooraf geselecteerde organisaties van belanghebbenden en deskundigen worden geconsulteerd, maar ook anderen de gelegenheid krijgen inbreng te leveren bij beleidsvoornemens. Dat is ook op het terrein van de arbeidsverhoudingen en de sociale zekerheid van belang, nu arbeidspatronen en belangenbehartiging niet meer in alle gevallen volgens de traditionele lijnen verlopen. (zie noot 5) Openbare consultaties kunnen dan ook een welkome aanvulling zijn op de gebruikelijke advisering op dit terrein door de SER, om de verschillende invalshoeken en belangentegenstellingen adequaat in beeld te krijgen. Ook de STAR wordt regelmatig geconsulteerd en kan zo nodig op eigen initiatief adviseren. Uit de toelichting blijkt niet dat zich op dit punt in het verleden problemen hebben voorgedaan.Gelet op het vorenstaande constateert de Afdeling dat met het wettelijke adviesrecht van de SER en met consultatiemogelijkheden reeds is voorzien in verschillende instrumenten om bij de voorbereiding van wetgeving inbreng vanuit verschillende invalshoeken en belangen te genereren, waarbij, met de inbreng van de SER, ook reeds is voorzien in een bijzondere positie voor vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersorganisaties.De Afdeling concludeert dan ook dat een wettelijk verankerd adviesrecht voor de STAR, gelet op de bestaande instrumenten die kunnen worden ingezet om de visie van verschillende belanghebbende partijen te vernemen, geen toegevoegde waarde heeft voor het wetgevingsproces.2.AdviescollegeMet het voorstel krijgt de STAR een wettelijke adviestaak. De STAR wordt daarmee "een college dat krachtens publiekrecht tot taak heeft de regering te adviseren over algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk" in de zin van artikel 1, onder a, van de Kaderwet adviescolleges (de Kaderwet). Die wet geeft uitvoering aan artikel 79 van de Grondwet, dat onder andere bepaalt dat vaste colleges van advies in zaken van wetgeving en bestuur van het rijk bij of krachtens wet worden ingesteld.In de toelichting wordt niet ingegaan op de toepasselijkheid van de Kaderwet en de gevolgen daarvan voor het wetsvoorstel. Met name wijst de Afdeling op de uit artikel 4 van de Kaderwet voortvloeiende verplichting, dat het adviescollege bij wet wordt ingesteld. Hoewel niet alle onderdelen van de Kaderwet op de STAR van toepassing zullen zijn, (zie noot 6) zullen bij de voorbereiding en behandeling van de genoemde wet belangrijke vragen rijzen over (onder meer) de samenstelling, inrichting en werkwijze van de STAR. In het bijzonder zou in dit verband de vraag aan de orde komen naar te hanteren criteria en waarborgen om de beoogde representativiteit van de verschillende betrokken belanghebbenden binnen de STAR te verzekeren, dit mede gelet op de omstandigheid dat ook binnen de groepen van werkgevers en werknemers soms aanzienlijke belangentegenstellingen bestaan.3.ConclusieDe Afdeling concludeert dat het nut en de noodzaak voor de introductie van een wettelijk verankerd adviesrecht voor de STAR niet duidelijk zijn geworden. Gelet op de verschillende bestaande instrumenten, in het bijzonder het wettelijke adviesrecht van de SER, die kunnen worden ingezet om de visie van verschillende belanghebbende partijen te vernemen, heeft een wettelijk adviesrecht voor de STAR geen toegevoegde waarde voor het wetgevingsproces. Daarbij voorziet het voorstel niet in aanpassing aan de eisen die de Kaderwet adviescolleges stelt aan de instelling en het functioneren van wettelijke adviescolleges. Aanpassing van het voorstel aan de Kaderwet zou bovendien belangrijke vragen oproepen over (onder meer) de samenstelling, inrichting en werkwijze van de STAR.De Afdeling adviseert dan ook het wetsvoorstel niet in te dienen.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft blijkens het vorenstaande bezwaar tegen de inhoud van het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.De waarnemend vice-president van de Raad van State