Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Meststoffenwet in verband met een aanscherping van de normen van het stelsel van regulerende mineralenheffingen en de invoering van een stelsel van mestafzetovereenkomsten.

Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Meststoffenwet in verband met een aanscherping van de normen van het stelsel van regulerende mineralenheffingen en de invoering van een stelsel van mestafzetovereenkomsten.Bij Kabinetsmissive van 16 mei 2000, no.00.003224, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting, houdende wijziging van de Meststoffenwet in verband met een aanscherping van de normen van het stelsel van regulerende mineralenheffingen en de invoering van een stelsel van mestafzetovereenkomsten.Het voorstel van wet strekt tot aanvulling op het reeds op 6 oktober 1999 bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal ingediende voorstel tot wijziging van de Meststoffenwet.(zie noot 1) Het voorstel voorziet in een verdere aanscherping van de fosfaat- en stikstofverliesnormen van het stelsel van regulerende mineralenheffingen en in de invoering van een stelsel van mestafzetovereenkomsten. Met het wetsvoorstel wordt beoogd om vanaf 2002 aan de Nitraatrichtlijn(zie noot 2) te voldoen. Overeenkomstig het in die richtlijn neergelegde tijdpad zal een verdere verhoging van de regulerende mineralenheffing in 2003 worden ingevoerd. Het stelsel van afzetovereenkomsten is bedoeld om als volumemaatregel de effectiviteit van het heffingenstelsel te versterken. Daartoe wordt, anders dan bij die heffingen, rechtstreeks aangesloten op de in de Nitraatrichtlijn gestelde gebruiksnormen. Evenals het eerdergenoemde wetsvoorstel is het onderhavige beïnvloed door de briefwisseling tussen Nederland en de Europese Commissie in het kader van de door die commissie tegen Nederland gevoerde ingebrekestellingsprocedure terzake van de implementatie van de Nitraatrichtlijn in de jaren van het eerste actieprogramma. Daarbij heeft de Commissie ook haar oordeel over het mestbeleid voor de periode na het eerste actieprogramma, na 20 december 1999, betrokken. De Raad van State meent dat het voorstel van wet een koerswijziging inhoudt van het volumebeleid, die reeds gedane investeringen in mestproductierechten en dierrechten door de voorziene opheffing van die rechten in 2005 aanzienlijk minder rendabel maakt. Met zorg stelt de Raad vast dat een tijdig gereedkomen van een afdoende perceelsregistratie en daarmee een adequate uitvoering en handhaving van het stelsel van mestafzetovereenkomsten niet is verzekerd. Een andere risicofactor van het systeem wordt gevormd door het te bereiken evenwicht op de mestmarkt, dat de effectiviteit van het voorgestelde stelsel en dat van de regulerende heffingen in sterke mate zal beïnvloeden. Tegen deze achtergrond zullen hierna opmerkingen over het voorstel van wet worden gemaakt.1. Het mestafzetregimeWezenlijk element van het stelsel van mestafzetovereenkomsten is dat de mestproducent de eindverantwoordelijkheid heeft voor de afzet van de mest die hij niet op door hemzelf gebruikte grond mag aanwenden. Hij zal zich vooraf van die afzet dienen te verzekeren door het sluiten van een overeenkomst met een ondernemer van een ander bedrijf waarop de mest kan worden aangewend of met een erkende mestverwerker of mestexporteur. Ten opzichte van de huidige praktijk, waarin mestdistributeurs veelal zorgdragen voor de afzet bij de uiteindelijke mestafnemer, heeft deze opzet, zoals uit paragraaf 4.4, onderdeel c, van de memorie van toelichting kan worden opgemaakt, het voordeel dat er geen tussenschakels in een afzetketen zijn met evenzovele risico's voor de controle op de meststromen. Bovendien wordt de mestproducent preventief met de gevolgen van de op zijn bedrijf plaatsvindende mestproductie geconfronteerd. Deze voordelen zullen evenwel moeten opwegen tegenover het aan het stelsel verbonden nadelen.a. In de regeling van de mestafzetovereenkomsten wordt de afzet van stikstof forfaitair - met het oog op het welslagen van deze volumemaatregel lager dan bij de forfaitaire mineralenheffing - bepaald. Daarbij wordt weliswaar anders dan bij de regulerende stikstofheffing rechtstreeks aangesloten op de gebruiksnormen en de derogatiemogelijkheid van de Nitraatrichtlijn, maar wordt de daadwerkelijke afzet niet als uitgangspunt genomen. Juist de feitelijke afzet van mineralen is voor akkerbouwers, verreweg de belangrijkste categorie mestafnemers, relevant. Akkerbouwers zullen in het kader van de regulerende mineralenheffing, mede gelet op de ruimte die zij zullen willen houden voor gebruik van kunstmest, de voorkeur geven aan een verplichting tot de afname van mest waarvan het mineralengehalte aan de hand van monsters, volgens het verfijnde heffingenregime, vaststaat. Als gevolg van dit verschil in berekening van de afzet volgens de afzetovereenkomst en van de daadwerkelijke mestafgifte en ontvangst is de voorgestelde regeling van de mestafzetovereenkomsten voor hen minder aantrekkelijk, zodat moet worden getwijfeld aan de effectiviteit van deze regeling.b. Wellicht kunnen problemen als onder a vermeld voor een belangrijk deel worden ondervangen wanneer intermediaire ondernemingen (mestdistributeurs) bij de feitelijke afwikkeling van de afzetovereenkomsten de mest van verschillende mestproducenten tot de door de afnemers gewenste samenstelling mengen. In de paragrafen 4.3, onder d, en 4.4, onder c wordt in ieder geval aan deze ondernemingen een rol toegedacht die in deze richting wijst. Elders in de memorie van toelichting (paragraaf 7.2. Ex ante evaluatie(zie noot 3)) wordt zelfs een verband gelegd tussen de noodzakelijke bereidheid van akkerbouwers om mestafzetovereenkomsten te sluiten en de rol die intermediaire ondernemingen kunnen vervullen voor de samenstelling en kwaliteit van de aangeboden mest. Maar deze noodzakelijke tussenhandel in meststromen mag met het oog op de handhaving niet samengaan met het toelaten van de mestdistributeur als partij bij de mestafzetovereenkomst (memorie van toelichting, paragraaf 4.4, onderdeel c).c. De memorie van toelichting biedt onvoldoende zicht op de prijsontwikkeling van de mestafzetruimte, die in de afzetovereenkomst moet worden geregeld. Aangenomen wordt dat, doordat met verbodsbepalingen de afstemming van de omvang van de veestapel op de beschikbare aanwendings- en afzetmogelijkheden van de mest wordt verzekerd, de kostenontwikkeling beheerst zal blijven (memorie van toelichting, paragraaf 3.2).De Raad meent dat voor het stelsel van mestafzetovereenkomsten geen normale marktomstandigheden zullen gelden. Daar is al geen sprake van omdat de intensieve veehouder een mestafzetovereenkomst moet sluiten met een partij (in de regel een akkerbouwer) die daaraan in beginsel geen behoefte heeft. Daarenboven gaat het als gevolg van het bepalen van de afzet op basis van forfaits om een product dat niet kan zijn afgestemd op de gerichte vraag naar minerale meststoffen van de akkerbouwer. Voorts is niet zonder meer duidelijk hoe de rol die aan mestdistributeurs bij de feitelijke afzet van mest wordt toegedacht, bevorderlijk is voor de beoogde transparantie en sturingskracht van het stelsel. Bij het college is daarom de vraag gerezen of de kans van slagen met het toelaten van de tussenhandel als partij bij de mestafzetovereenkomst niet groter zal zijn dan de extra risico’s op het punt van de in de toelichting genoemde fraudegevoeligheid die aan die toelating zijn verbonden.Op grond van het vorenstaande adviseert de Raad de positie van de tussenhandel nog eens te bezien.2. Sluitende registratieVoor een effectieve controle op de mestafzetovereenkomsten is het van cruciaal belang dat de overheid op een centraal punt beschikt over een actuele, sluitende registratie van alle percelen grond die een bedrijf op grond van een erkende gebruikstitel in gebruik heeft en van de oppervlakte van de daarop plaatsvindende teelten, onderscheiden naar gewas, alsmede van de tot het bedrijf behorende percelen natuurterrein. De registratie dient zodanig te zijn ingericht dat op eenvoudige wijze de verstrekte gegevens kunnen worden geverifieerd en verbanden kunnen worden gelegd met andere registraties. Daarnaast is een centrale registratie van de mestafzetovereenkomsten van belang opdat steeds in beeld is welk deel van de mestplaatsingsruimte van een bedrijf in gebruik is (memorie van toelichting, paragraaf 4.7, onder b). De regeling van dit alles wordt verspreid in een drietal bepalingen (uiteindelijk) aan de minister overgelaten (de artikelen 7, 7a en 58am).Er bestaat gerede twijfel of een sluitende en complete perceelsregistratie wel tijdig gereed zal zijn. Dat hier sprake is van een risicofactor wordt bevestigd door de Ex ante evaluatie (hoofdstuk 7). Daarin wordt zelfs gerefereerd aan een (voorlopige) risicoanalyse van het Bureau Heffingen waaruit blijkt dat het tijdig opzetten van de registratie een slagingskans heeft van slechts 40%. Hoewel de memorie van toelichting (paragraaf 7.2) dit risico onderkent, wordt aan het geval dat het systeem onverhoopt niet tijdig zal worden gerealiseerd slechts een enkele, zeer algemeen verwoorde passage gewijd. Aangegeven is dat "dit gevolgen (heeft) voor de handhaafbaarheid van het stelsel van mestafzetovereenkomsten" en dat "in overleg met het Openbaar Ministerie een aangepast handhavingsbeleid zal worden ontwikkeld". Gelet op de uit de Nitraatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen is dit naar het oordeel van de Raad een riskante optie.Hij dringt erop aan een uiterste inspanning te leveren, in geld en in menskracht, om het bedoelde registratiesysteem tijdig tot stand te brengen.3. Verandering mestvolumebeleidIn het wetsvoorstel wordt voorzien in de opheffing van de dierrechten en mestproductierechten met ingang van 1 januari 2005 (artikelen III en IV). In de memorie van toelichting (paragraaf 4.1) wordt uiteengezet dat deze rechten naast het stelsel van mestafzetovereenkomsten als volume-instrumenten voorshands in stand moeten worden gelaten omdat 1) het nieuwe stelsel zich eerst in de praktijk zal moeten bewijzen, 2) de bestaande dierrechten borg staan voor een verantwoorde en beheersbare introductie van het nieuwe stelsel en 3) de dierrechten een aangrijpingspunt vormen voor de verschillende beëindigingsregelingen in het kader van het flankerend beleid. De Raad mist in deze verantwoording aandacht voor de positie van ondernemers die onder de geldende wetgeving hebben geïnvesteerd in dierrechten en mestproductierechten en nu geconfronteerd worden met een mogelijke waardedaling van die rechten als gevolg van het gewijzigde volumebeleid. Daarbij gaat het zeker ook om ondernemers die hun bedrijf niet willen beëindigen. Het verdient aanbeveling dat in de memorie van toelichting een kwantitatief overzicht wordt verschaft van de gevolgen die deze waardedalingen voor de betrokken bedrijven en ook in totaal hebben. Daarnaast ware inzicht te geven in de eventuele repercussies op het draagvlak voor het thans voorgestelde regime. Afhankelijk daarvan meent de Raad dat in het flankerend beleid ook met deze ondernemers rekening moet worden gehouden.4. Implementatie van de NitraatrichtlijnEén van de door de Europese Commissie in haar ingebrekestelling gesignaleerde tekortkomingen betrof het onvoldoende rekening houden met stikstoftoevoer die verband houdt met de depositie in de bodem (memorie van toelichting, paragraaf 2.4). Weliswaar wordt de depositie van ammoniak gereguleerd op basis van de Interimwet ammoniak en veehouderij, maar daarmee is niet de door de Nitraatrichtlijn vereiste stikstofbalans (bijlage III, onder 3, onderdeel c) verzekerd. Op dit punt dient de uitvoering van de Nitraatrichtlijn in het wetsvoorstel alsnog te worden geïncorporeerd.5. Verhouding tot ander EU-beleidHet wetsvoorstel is geheel gericht op de uitvoering van de Nitraatrichtlijn, dus op het voorkomen van uit- of afspoeling van nitraat uit dierlijke meststoffen in water en niet op het tegengaan van de vervluchtiging van nitraat in de vorm van ammoniak. Met het oog op dat laatste is de implementatie van richtlijn 96/61/EG van de Raad van de EU van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PbEG L 257), (hierna: (IPPC-richtlijn), van belang. In de brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 18 mei 2000 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal(zie noot 4) wordt op de uit deze richtlijn voortvloeiende noodzaak van een omgevingstoets voor de wat grotere intensieve veehouderijen ingegaan. In diezelfde brief wordt bovendien melding gemaakt van EU-onderhandelingen over de vaststelling van (een EG-richtlijn inzake) nationale ammoniakemissieplafonds. Gelet op de ervaringen tot nu toe met de implementatie van de Nitraatrichtlijn verdient het aanbeveling dat reeds thans inzicht wordt gegeven van de eventuele gevolgen die deze ontwikkelingen voor het Nederlandse milieu- en mestbeleid zullen hebben. Voorkomen moet worden dat (toekomstige) EG-regelgeving interfereert met het in het onderhavige voorstel neergelegde regime; anderzijds mogen de aan dat regime ten grondslag liggende beleidskeuzen ter implementatie van de Nitraatrichtlijn en de uit dat regime voortvloeiende investeringen van ondernemers toekomstige implementaties niet bemoeilijken. Tegen deze achtergrond ware in de memorie van toelichting aan dit element een beschouwing te wijden.6. Hybride voorschriften en strafbaarstellingIn de artikelen 58ae en 58an zijn de voorwaarden geregeld voor het niet gelden van het in artikel 58aa neergelegde verbod om op een bedrijf in een kalenderjaar een grotere hoeveelheid dierlijke meststoffen te produceren dan de mestplaatsingsruimte van dat bedrijf in dat jaar. Los daarvan wordt het niet inachtnemen van enkele van die eisen door mestproducent of de wederpartij van de mestafzetovereenkomst ook afzonderlijk strafbaar gesteld (artikel I, onderdeel Z). Hoewel de handhaving van het hoofdverbod met deze afzonderlijke voorschriften en strafbaarstellingen kan worden ondersteund, behoeft deze opzet uit een oogpunt van transparantie van het strafrecht een uitdrukkelijke motivering. In het wetsvoorstel en in de nadere regelgeving zal moeten worden aangegeven wie naast of in plaats van de mestproducenten de normadressaten (mestafnemers, mestverwerkers of mestexporteurs) zijn van de afzonderlijk strafrechtelijk te handhaven voorschriften. Dat kan bijvoorbeeld niet duidelijk worden opgemaakt uit artikel 58ae, tweede lid, in samenhang met het eerste lid. Teneinde geen kiem voor rechtsonzekerheid te bevatten, zal het wetsvoorstel zelf op dit punt zoveel mogelijk moeten worden gepreciseerd. Overigens is verzuimd de overtredingen van de artikelen 58am en 58an die in het voorgestelde artikel II, onderdeel B, onder de Wet op de economische delicten worden gebracht als strafbare feiten aan te merken in de voorgestelde aanvulling van artikel 71 van de Meststoffenwet (artikel I, onderdeel Z). De artikelen en de toelichting verdienen aanpassing.7. DefinitiesIn de definitie van uitspoelingsgevoelige grond in artikel 1, eerste lid, onderdeel ac, wordt een verband gelegd met de gemiddelde hoogste en laagste grondwaterstand. Het college wijst erop dat er een verband is tussen de grondwaterstand en het peilbeheer van het oppervlaktewater van de betrokken waterschappen. Zeker nu waterschappen in het kader van het antiverdrogingsbeleid en het beleid dat is gericht op de beheersing van de waterafvoer er steeds meer toe overgaan de peilnormen te verhogen, verdient het aanbeveling dat de definitie van uitspoeling gevoelige grond op haar gevoeligheid voor het door waterschappen gevoerde peilbeheer wordt bezien.8. Gefaseerde inwerkingtredingArtikel V voorziet in de mogelijkheid van gefaseerde inwerkingtreding. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat de bepalingen van het wetsvoorstel met ingang van 1 januari 2002 in werking treden met uitzondering van die welke van belang zijn met het oog op de voorbereiding door onder andere mestproducenten die afzetovereenkomsten willen sluiten en door het Bureau Heffingen dat tijdig over bedrijfsgegevens moet beschikken. Het gaat daarbij evenwel onder meer om bepalingen die redactioneel onlosmakelijk verbonden zijn met bepalingen die pas met ingang van 1 januari 2002 in werking zullen treden. Eerdere inwerkingtreding van die artikelen is daardoor niet mogelijk. Als voorbeeld kan worden gewezen op de verhouding tussen de artikelen 58am, 58ac en 58aa. Het verdient aanbeveling de bepalingen in het wetsvoorstel waaraan mede met het oog op een noodzakelijke eerdere inwerkingtreding daarvan een zelfstandige betekenis moet worden toebedacht als zelfstandige bepalingen te redigeren. De Raad adviseert de gewenste koppeling met de artikelen die later in werking zullen treden in die laatste bepalingen vast te leggen.9. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De waarnemend Vice-President van de Raad van State