Nota van wijziging bij het voorstel van wet van de leden Klaver, Asscher, Beckerman, Jetten, Dik-Faber, Yesilgöz-Zegerius en Agnes Mulder houdende een kader voor het ontwikkelen van beleid gericht op onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van de Nederlandse emissies van broeikasgassen teneinde wereldwijde opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat te beperken (Klimaatwet), met memorie van toelichting.

Nota van wijziging bij het voorstel van wet van de leden Klaver, Asscher, Beckerman, Jetten, Dik-Faber, Yesilgöz-Zegerius en Agnes Mulder houdende een kader voor het ontwikkelen van beleid gericht op onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van de Nederlandse emissies van broeikasgassen teneinde wereldwijde opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat te beperken (Klimaatwet), met memorie van toelichting.Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 28 juni 2018 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de nota van wijziging bij het voorstel van wet van de leden Klaver, Asscher, Beckerman, Jetten, Dik-Faber, Yesilgöz-Zegerius en Agnes Mulder houdende een kader voor het ontwikkelen van beleid gericht op onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van de Nederlandse emissies van broeikasgassen teneinde wereldwijde opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat te beperken (Klimaatwet), met memorie van toelichting.Het eerder ingediende initiatiefwetsvoorstel voor een Klimaatwet voorziet in klimaatdoelstellingen voor de regering en in een kader voor de ontwikkeling, effectmeting en wijze van verantwoording van beleid gericht op het halen van die doelstellingen. De voorliggende nota van wijziging wijzigt het initiatiefwetsvoorstel. De opzet van het initiatiefwetsvoorstel blijft behouden, maar onderdelen worden aangepast. Zo past de nota van wijziging de klimaatdoelstellingen aan en wijzigt deze enkele instrumenten van het beleidskader, alsmede het beoordelingsmechanisme dat daaraan gekoppeld is.De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in de nota van wijziging expliciet te regelen dat de keuze voor en de prioritering van te treffen maatregelen voor het bereiken van de klimaatdoelstellingen mede geschiedt op basis van kostenefficiëntie. Ook adviseert de Afdeling onder meer om de borgingscyclus van het tot stand te komen Klimaatakkoord af te stemmen op de beleidscyclus van het wetsvoorstel met een vijfjaarlijks Klimaatplan en een jaarlijkse Klimaatnota. De Afdeling benadrukt ten slotte dat met het initiatiefwetsvoorstel niet alleen de regering een verantwoordelijkheid krijgt voor de klimaatdoelstellingen en voor een consistent beleid voor de lange termijn, maar ook de Staten-Generaal. Haar past wat dat betreft geen vrijblijvende houding.1.De nota van wijzigingOp 24 november 2015 presenteerden Klaver en Samsom een initiatiefwetsvoorstel voor een Klimaatwet. Het initiatiefwetsvoorstel voorziet enerzijds in klimaatdoelstellingen voor de regering en anderzijds in een kader voor de ontwikkeling, effectmeting en wijze van verantwoording van beleid gericht op het halen van die doelstellingen. Juist de klimaatopgave vergt een consistent klimaatbeleid voor de lange termijn. Het initiatiefwetsvoorstel voor een Klimaatwet brengt dat tot uitdrukking. Het initiatiefwetsvoorstel geeft ook mede invulling aan verplichtingen die volgen uit de Overeenkomst van Parijs. (zie noot 1)Op 15 december 2016 heeft de Afdeling over het initiatiefwetsvoorstel advies uitgebracht. (zie noot 2) Naar aanleiding van dat advies is het oorspronkelijke initiatiefwetsvoorstel van Klaver en Samsom op onderdelen aangepast. (zie noot 3) De nota van wijziging wijzigt dat aangepaste initiatiefwetsvoorstel. De algehele opzet van het initiatiefwetsvoorstel voor een Klimaatwet - enerzijds klimaatdoelstellingen voor de regering en anderzijds een kader voor de ontwikkeling, effectmeting en wijze van verantwoording van beleid gericht op het halen van die doelstellingendoelstellingen - blijft met de nota van wijziging behouden. De nota van wijziging wijzigt het initiatiefwetsvoorstel zoals dat luidt na het advies van de Afdeling ‘alleen’ op onderdelen.De nota van wijziging voorziet in drie aangepaste klimaatdoelstellingen. Ten eerste een hoofddoel met als resultaatsverplichting 95% broeikasgasreductie in Nederland in 2050 ten opzichte van 1990. (zie noot 4) Ten tweede een tussendoel met als streefwaarde 49% broeikasgasreductie in 2030 ten opzichte van 1990. (zie noot 5) Ten derde een nevendoel met als streefwaarde 100% C02-neutrale elektriciteitsproductie in 2050. (zie noot 6)De nota van wijziging schrapt en vervangt enkele instrumenten van het beleidskader. Het vijfjaarlijkse Klimaatplan blijft bestaan. (zie noot 7) De Klimaatbegroting en het Klimaatjaarverslag worden geschrapt. Daarvoor in de plaats komt een jaarlijkse Klimaatnota. (zie noot 8) Tevens komt er op grond van de nota van wijziging iedere twee jaar een rapportage over de voortgang van de uitvoering van het Klimaatplan. (zie noot 9) De Klimaatnota bevat die rapportage, als deze is uitgevoerd. (zie noot 10) Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) brengt ten behoeve van de Klimaatnota eenmaal per jaar een klimaat- en energieverkenning (KEV) uit (zie noot 11). Het aldus gewijzigde beleidskader sluit aan bij de cyclus van het nieuwe beleidskader van de Europese Unie dat nu in voorbereiding is. (zie noot 12)Ten slotte past de nota van wijziging het beoordelingsmechanisme aan. De taak die wat dat betreft in het initiatiefvoorstel was toebedeeld aan een "Klimaatcommissie" wordt - in gewijzigde vorm - vervangen door een taak voor de Afdeling advisering van de Raad van State. Zij wordt over het Klimaatplan en de Klimaatnota "gehoord". (zie noot 13)2.KostenDe nota van wijziging regelt dat het Klimaatplan een beschouwing bevat van de gevolgen die het te voeren klimaatbeleid van de regering heeft op de financiële positie van huishoudens, bedrijven en overheden, de werkgelegenheid inclusief scholing en opleiding van werknemers, de ontwikkeling van de economie en het tot stand komen van een eerlijke transitie. De nota van wijziging bevat een vergelijkbare bepaling met betrekking tot de Klimaatnota.a.Totale kostenDe voorgestelde bepalingen gaan vooral over wie de rekening moet gaan betalen en daarmee over (een eerlijke) verdeling van de lasten. (zie noot 14) Deze bepalingen veronderstellen allereerst dat er inzicht is in de totale kosten die zijn verbonden aan het treffen van maatregelen om de klimaatdoestellingen te bereiken. Dat is echter niet geregeld.De Afdeling adviseert de nota van wijziging op dit punt te verduidelijken.b.KostenefficiëntieDe voorgaande bepalingen lijken niet te zien op kostenefficiëntie. Zoals de minister van de Economische Zaken en Klimaat bij de aanbieding van de Hoofdlijnen van een Klimaatakkoord in een brief aan de Staten-Generaal uiteenzetteis kostenefficiëntie van de te treffen maatregelen essentieel voor het draagvlak van het klimaatbeleid, omdat het bereiken van de doelstellingen onvermijdelijk veel geld gaat kosten. (zie noot 15) Bovendien geldt ook op Europees niveau dat de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze moeten worden verminderd. (zie noot 16) Gelet op het belang van kostenefficiënte adviseert de Afdeling expliciet te regelen dat de keuze voor en de prioritering van te treffen maatregelen mede geschiedt op basis van kostenefficiëntie.De Afdeling adviseert de nota van wijziging op dit punt aan te vullen.3.WetgevingsagendaVoor het bereiken van de klimaatdoelen zal nu en in de toekomst veel regelgeving moeten worden aangepast en ontworpen. In de toelichting wordt dit onderkend. (zie noot 17) De nota van wijziging schrijft voor dat het Klimaatplan "de maatregelen" bevat die worden getroffen zodat de klimaatdoelen worden bereikt. (zie noot 18) Onduidelijk is of het hier ook gaat om de te treffen juridische maatregelen in de vorm van een soort "wetgevingsagenda". Inzicht in zo’n wetgevingsagenda is wel van belang, gelet op de hoeveelheid regelgeving die er naar verwachting aankomt en de tijd die met de totstandkoming daarvan gepaard gaat. De Afdeling adviseert expliciet te regelen dat het Klimaatplan ook een wetgevingsagenda bevat, naast het overzicht van de andere maatregelen die ingezet zullen worden.De Afdeling adviseert de nota van wijziging aldus aan te vullen.4.Het KlimaatakkoordThans wordt gewerkt aan de totstandkoming van een Nationaal Klimaatakkoord. De toelichting vermeldt dat dit akkoord een belangrijk deel van de maatregelen zal bevatten waarmee de regering zijn klimaatdoelen beoogt te bereiken. Deze maatregelen zullen input vormen voor het Klimaatplan dat op grond van deze wet moet worden opgesteld, aldus de toelichting. Verder vermeldt de toelichting dat voor de monitoring en borging van het klimaatakkoord met partijen een cyclus moet worden afgesproken die enerzijds ruimte biedt voor adaptief beleid van alle partijen en anderzijds zorgt voor de benodigde lange termijn zekerheid en duidelijkheid van het beleid. Deze borgingscyclus moet volgens de toelichting nog worden uitgewerkt. (zie noot 19)Het voorgaande suggereert dat het Klimaatakkoord nogal los staat van het Klimaatplan en dat beiden hun "eigen" cyclus hebben. Dat eerste is niet waar; dat tweede vormt, als dat echt zo bedoeld zou zijn, een bestuurlijk risico. Een Klimaatakkoord moet immers - dat zegt ook de toelichting - vertaald worden in het Klimaatplan. De cyclus van het wetsvoorstel - een vijfjaarlijks Klimaatplan, een jaarlijkse Klimaatnota aan de hand van een klimaat- en energieverkenning van het PBL en een tweejaarlijkse rapportage over de voortgang van de uitvoering van het Klimaatplan - moet daarom tevens het vehikel kunnen vormen om de voortgang van het akkoord te borgen.De Afdeling adviseert de borging van het Klimaatakkoord af te stemmen op de cyclus van het wetsvoorstel.5.Verantwoordelijkheid Staten-GeneraalDe bedoeling van het initiatiefwetsvoorstel voor een Klimaatwet is de regering te sterken in het voeren van een consistent klimaatbeleid voor de lange termijn. De Staten-Generaal controleren dat regeringsbeleid. Het initiatiefwetsvoorstel moet, zoals de toelichting bij de nota van wijziging ook vermeldt, enerzijds het stabiele kader bieden, met de stip op de horizon, dat alle partijen in de samenleving langjarige zekerheid geeft. Anderzijds moeten de regering en de Staten-Generaal ook hun verantwoordelijkheid nemen en een bijdrage leveren, en bereid zijn om elkaar daarop aan te spreken, aldus de toelichting. (zie noot 20)De Afdeling merkt daarbij het volgende op. De toelichting wekt op plaatsen de indruk dat het initiatiefwetsvoorstel uitsluitend is bedoeld als middel voor de Staten-Generaal om de regering af te rekenen op het bereiken van de doelstellingen. (zie noot 21) Daarin komt vooral de controlerende taak van de Staten-Generaal tot uitdrukking. Het beleid dat nodig is om de klimaatdoelstellingen te bereiken zal in voorkomende gevallen ook zijn beslag moeten krijgen in concrete wettelijke maatregelen. Het kan niet zo zijn dat de Staten-Generaal weliswaar in abstracto de Klimaatwet onderschrijven, maar dat zij, wanneer het aankomt op ondersteuning van wettelijke maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van beleid, onder omstandigheden niet thuis geven. De Afdeling benadrukt dat met het initiatiefwetsvoorstel niet alleen de regering een verantwoordelijkheid krijgt voor de klimaatdoelstellingen en voor een consistent beleid voor de lange termijn, maar ook de Staten-Generaal. Haar past wat dat betreft geen vrijblijvende houding.De Afdeling adviseert dit in de toelichting tot uiting te brengen.6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.De vice-president van de Raad van State