50 jaar Raad van State voor het Koninkrijk.

50 jaar Raad van State voor het Koninkrijk.Van dit advies is een samenvatting gemaakt.1. Inleiding Vijftig jaar geleden, om precies te zijn op 15 december 1954, bevestigde Koningin Juliana het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Door het Statuut werden de "overzeese gebiedsdelen" gedekoloniseerd en kregen zij intern zelfbestuur en democratie. Hiermee kwam een nieuwe rechtsorde tot stand. Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen namen daarvoor vrijwillig een gezamenlijke verantwoordelijkheid op zich. De Minister-President van de Nederlandse Antillen, dr. E. Jonckheer, sprak 50 jaar geleden de wens uit dat dit Statuut zou uitgroeien tot levend recht.(zie noot 1) De Nederlandse Minister-President, dr. W. Drees, stelde: "Belangrijker dan de tekst van het Statuut zal zijn de geest, waarin de beginselen, waarvan het uitgaat, worden beleefd. In het bijzonder de wijze waarop de partners elkaar zullen weten bij te staan en te steunen zal de Koninkrijksgedachte kunnen verdiepen. Indien de drie Rijksdelen hun betrekkingen onderhouden in de geest, welke aan het Statuut ten grondslag ligt, dan zal het Koninkrijk een hecht verband blijken, dat recht doet aan de verscheidenheid en dat de eenheid van de landen en van het Koninkrijk in zijn geheel versterkt."(zie noot 2) Hoewel de toelichting erop wijst dat het Statuut geen "eeuwig edict" is, heeft het Statuut weinig wijzigingen ondergaan in de 50 jaren van zijn bestaan.(zie noot 3) Die wijzigingen waren wel ingrijpend: de onafhankelijkheid van Suriname en de status aparte van Aruba.(zie noot 4) Het 50-jarig bestaan van het Statuut is een gelegenheid voor de Raad van State van het Koninkrijk stil te staan bij de betekenis van het Statuut. De Raad heeft zich daarbij de vraag gesteld, wat het Statuut in de nabije toekomst kan betekenen voor de burgers van het Koninkrijk. De Koninkrijkspartners kampen met verscheidene problemen die door hen als ernstig en dringend worden ervaren. Vraagstukken van internationale criminaliteit, sociaal-economische ontwikkeling, versterking van het bestuur en realisering van de rechten van de mens in brede zin vragen de aandacht. De Raad heeft kennis genomen van verscheidene analyses van de ernst van deze vraagstukken.(zie noot 5) De Raad voegt daar thans geen eigen analyse aan toe, maar beperkt zich tot de vraag of - en in hoeverre - het Statuut ruimte biedt om deze vraagstukken aan te pakken. De Raad concludeert, dat de gedachte, dat voor effectief handelen eerst wijziging van het Statuut nodig is, niet juist is. Ook al is het Statuut een halve eeuw geleden geschreven, het biedt vele mogelijkheden tot gezamenlijk optreden. De Raad adviseert de regering van het Koninkrijk en van de Koninkrijksdelen deze mogelijkheden te benutten. 2. Een veranderde wereld Het Statuut is gebouwd op drie pijlers: de gemeenschappelijke zorg voor aangelegenheden van het Koninkrijk, de zelfstandige behartiging van eigen belangen van de landen en verlening van wederkerige bijstand. Sinds de jaren vijftig is de aandacht vooral gericht geweest op de tweede van deze pijlers, en dan in defensieve zin: het Statuut is vooral gehanteerd als afbakening van bevoegdheden tussen staatsorganen van de drie landen van het Koninkrijk. De nieuwe rechtsorde die het Statuut in 1954 schiep, houdt in dat het Koninkrijk der Nederlanden één ongedeelde soevereiniteit heeft, één rechtssubject is in volkenrechtelijke zin, verantwoordelijk voor de nakoming van zijn verdragsrechtelijke verplichtingen, en één ongedeeld staatsburgerschap kent. Dit staatkundig verband was verdeeld in drie gebieden: Nederland, de Nederlandse Antillen en Suriname. Binnen dat verband verkregen de Nederlandse Antillen en Suriname intern zelfbestuur. Zij raakten kolonie af, hetgeen ook door de Verenigde Naties werd bevestigd. Tegelijkertijd bood het Statuut de drie landen diverse mogelijkheden voor nauwe samenwerking. Het Statuut werd geschreven met het wereldbeeld van het midden van de twintigste eeuw voor ogen. In de internationale politiek stonden de dekolonisatie en spanning tussen Oost en West centraal. Vijftig jaar later staat het Koninkrijk in een sterk veranderde wereld. De bipolaire wereld heeft plaatsgemaakt voor een complexe, multipolaire wereld. De onderlinge afhankelijkheid van mensen en volkeren is sterk toegenomen. De mondialisering heeft landen en mensen die veraf leefden, dicht bij elkaar gebracht. Velen onderhouden nu zeer intensieve contacten via telefoon, internet, radio en televisie. Economische activiteiten in verschillende landen zijn nauw met elkaar verstrengeld geraakt. Migratie is een algemeen verschijnsel geworden. Mondiale vraagstukken op het gebied van economie, milieu, mensenrechten, criminaliteit en terrorisme maken het voor nationale gemeenschappen, klein èn groot, onontkoombaar om in verschillende internationale en staatkundige verbanden intensiever samen te werken. Vergeleken met 1954 is het aantal verdragen en organisaties waarbij het Koninkrijk zich heeft aangesloten, sterk toegenomen. De controle op de naleving van de verdragsrechtelijke verplichtingen heeft meer betekenis gekregen. De verdragspartners spreken het Koninkrijk aan op de uitvoering van die verplichtingen. Hoe de uitvoering intern, binnen het Koninkrijk, is geregeld, is voor de verdragspartners van weinig belang; dat is een zaak van het Koninkrijk zelf. De sterke mondialisering die tot grotere samenwerking noopt, is nog niet goed vertaald in de wijze waarop de partners in het Koninkrijk met elkaar omgaan. In vele opzichten is de samenwerking tussen de leden van de Europese Unie hechter dan de samenwerking binnen het Koninkrijk. Dit komt omdat het Statuut in de afgelopen 50 jaar vooral is gebruikt als onderlinge afbakening van bevoegdheden. De artikelen die zien op het waarmaken van gezamenlijke verantwoordelijkheden en samenwerking, zijn weinig gebruikt. Die beperkte benutting van het Statuut staat haaks op de mondiale ontwikkelingen die de wederzijdse afhankelijkheid hebben vergroot. De Raad gaat hieronder eerst in op een aantal van deze internationale ontwikkelingen, met name op het gebied van grondrechten, de Europese integratie, grensoverschrijdende criminaliteit en terrorisme. Daarna bespreekt de Raad de ruimte die het Statuut biedt om als Koninkrijk effectief op deze terreinen op te treden. Een eerste opvallende ontwikkeling betreft de internationale verplichtingen tot naleving van de rechten van de mens, waaronder de sociale grondrechten. In 1954 waren deze nog niet in wereldwijde verdragen vastgelegd. In 1966 is, naast het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, het Internationaal Verdrag inzake economische sociale en culturele rechten totstandgekomen. Artikel 43 van het Statuut draagt de zorg voor de rechten van de mens op aan elk der landen; het waarborgen van deze rechten is de gezamenlijke zorg van de leden van het Koninkrijk. De vraag rijst hoelang het nog acceptabel is dat binnen het ene Koninkrijk met het ene staatsburgerschap, grote verschillen blijven bestaan tussen de wettelijke en internationaalrechtelijke waarborgen van de sociale grondrechten, zoals onder meer neergelegd in het bovengenoemde Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten. Eerder sprak de Raad al uit dat bij verdragen op het terrein van de rechten van de mens een verschil in positie tussen de burgers van het Koninkrijk ongewenst is, zeker wanneer het gaat om een protocol dat voortbouwt op een verdrag dat voor alle landen van het Koninkrijk van kracht is.(zie noot 6) Het is de onvermijdelijke consequentie van het ene staatsburgerschap, dat essentiële element van de nieuwe rechtsorde die het Statuut in 1954 vestigde.(zie noot 7) Een tweede belangrijke ontwikkeling sinds de inwerkingtreding van het Statuut is de Europese integratie. De omvang en diepgang daarvan werd in 1954 niet voorzien. Sinds de Europese eenwording is Nederland zowel gebonden aan de Europese Verdragen als aan het Statuut. De Raad heeft er in september 2003 op gewezen dat een aantal belangrijke Koninkrijksaangelegenheden (mede) door Europees recht en Europees beleid wordt bepaald.(zie noot 8) Het betreft niet alleen de invloed van Europese besluitvorming op het gebied van buitenlands beleid en defensie (Tweede Pijler). Het concordantiebeginsel (artikel 39 van het Statuut) vereist ook afstemming van de wetgeving van de drie landen op andere gebieden, waarop de Nederlandse wetgever gebonden is aan Brusselse regels, zoals onderdelen van het vennootschapsrecht, het verzekeringsrecht en het recht inzake grensoverschrijdende strafrechtelijke samenwerking, althans voor zover de betreffende EG-regels zich tot die afstemming lenen. Zo heeft de Europese Unie op vele terreinen invloed op de Nederlandse Antillen en Aruba. Daarom is het nodig dat de partners in het Koninkrijk hun relatie met de Europese Unie opnieuw bezien. In de Grondwet voor de Europese Unie worden voor die relatie twee opties geboden. In zijn advies over de Grondwet gaat de Raad daarop nader in.(zie noot 9) Ook een derde ontwikkeling, de sterke groei van grensoverschrijdende criminaliteit zoals drugshandel en terrorisme, leidt tot de onontkoombare noodzaak van meer internationale samenwerking dan was voorzien in 1954, willen de Koninkrijkspartners in hun verdediging daartegen sterk staan. Zo wees de Raad erop dat ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van het Statuut de sluiting en bekrachtiging van verdragen, onder de beperking vermeld in artikel 25, aangelegenheden van het Koninkrijk zijn. Voor de onderwerpen die zijn geregeld in het Verdrag tegen grensoverschrijdende misdaad lijdt het naar het oordeel van de Raad geen twijfel dat medegelding voor de Nederlandse Antillen en Aruba wenselijk is.(zie noot 10) Elk van de landen van het Koninkrijk heeft groot belang bij naleving van de daarin vervatte verplichtingen. Voor effectieve naleving is medegelding en implementatie in het gehele Koninkrijk van belang. Uit deze drie ontwikkelingen en de daarbij bij wijze van voorbeeld genoemde adviezen van de Raad moge duidelijk worden dat de Raad vanwege de veranderingen in de internationale omgeving waarin het Koninkrijk is komen te verkeren, steeds meer nadruk is gaan leggen op de gezamenlijke verantwoordelijkheden van de drie landen in het Koninkrijk. 3. Wijziging van het Statuut? Van tijd tot tijd wordt in het Koninkrijk stilgestaan bij andere, mogelijke onderlinge betrekkingen van de Statuutpartners, of zelfs uittreding uit het Statuut. In de jaren zestig en zeventig leefde de gedachte aan volledige onafhankelijkheid van (een deel van) de landen in "De West". Zo werd Suriname in 1975 staatkundig onafhankelijk. De ontwikkelingen in Suriname sindsdien zijn geen aanmoediging geweest voor de Nederlandse Antillen en Aruba eenzelfde weg in te slaan. Sinds de jaren tachtig is de optie van staatkundige onafhankelijkheid in de Nederlandse Antillen en Aruba op de achtergrond geraakt. Tot nog toe willen de Nederlandse Antillen en Aruba de band met het Koninkrijk behouden.(zie noot 11) Bespreking van de voor- en nadelen van staatkundige onafhankelijkheid van kleine eilandgemeenschappen in het Caribische gebied laat de Raad daarom in dit advies achterwege.(zie noot 12) De Werkgroep Bestuurlijke en Financiële Verhoudingen Nederlandse Antillen constateert in haar recente rapport dat een effectieve oplossing nodig is van maatschappelijke vraagstukken als armoedebestrijding, onveiligheid, economische ontwikkeling en beheersing van de openbare financiën.(zie noot 13) Zij komt tot het voorstel van een "Koninkrijk Nieuwe Stijl". Om het Koninkrijk en het land Nederland sterker van elkaar te onderscheiden en een gemeenschappelijke aanpak van problemen (waarbij meer landen betrokken zijn) te stimuleren, stelt de Werkgroep voor een onderraad van de rijksministerraad in te stellen. Onder die rijksministerraad zal een kleine, professionele Koninkrijksdienst ressorteren. Het rapport stelt geleidelijke herstructurering van de schuld van het land en de eilandgebieden voor. De relaties tussen de Koninkrijkspartners moeten volgens de Werkgroep opnieuw worden gedefinieerd. In het Koninkrijk Nieuwe Stijl zou, volgens deze voorstellen, geen plaats meer zijn voor het land Nederlandse Antillen dat vijf zeer verschillende eilanden omvat. Maatwerk per land en per eiland is gewenst in de bestuurlijke en financiële verhoudingen onderling, met Nederland en het Koninkrijk. Dit kan volgens de Werkgroep worden gerealiseerd door zowel Curaçao als Sint Maarten de status van land te verlenen; de eilanden Saba, Sint Eustatius en Bonaire zouden als Koninkrijkseiland in een nauwere relatie tot Nederland komen te staan. In de visie van de Werkgroep blijft de rol van het Koninkrijk als bewaker van gemeenschappelijke kernwaarden bestaan en zal deze rol verder moeten uitgroeien. Het gaat om waarden met betrekking tot de rechtsstaat, naleving van mensenrechten, goed bestuur, betrouwbaarheid, integriteit en goed beheer van de overheidsfinanciën. Voor de verwezenlijking van enkele voorstellen acht de Werkgroep wijziging van het Statuut nodig; voor andere voorstellen acht zij nieuwe rijkswetgeving, veelal op basis van artikel 38 van het Statuut, aangewezen. Wanneer er tot wijziging van het Statuut zou worden besloten, zal de Raad van State van het Koninkrijk daar vanzelfsprekend over adviseren. Dat is thans (nog) niet aan de orde en in dit ongevraagde advies zal de Raad daarop niet vooruit lopen. 4. Mogelijkheden van het huidige Statuut Voor het onderwerp van dit advies is het van belang vast te stellen dat ook zonder wijziging van het Statuut - die in de voorstellen van de Werkgroep met name de staatkundige betrekkingen zou moeten betreffen - diverse dringende vraagstukken doeltreffend kunnen worden aangepakt. Het Statuut biedt immers ruimte voor verschillende vormen van bestuurlijke samenwerking. De problemen die om een oplossing vragen, kunnen ook niet wachten op een wijziging van het Statuut, die immers veel tijd en aandacht zal kosten. Voor eilanden en landen die nauwer willen samenwerken in het Koninkrijk, biedt het Statuut ruimte om tot gedifferentieerde samenwerking per eiland van de Nederlandse Antillen te komen. Die samenwerking kan desgewenst in op maat gesneden bestuursakkoorden met de eilanden worden neergelegd. Het Statuut onderscheidt Koninkrijksaangelegenheden en onderwerpen van onderlinge bijstand, overleg en samenwerking. Een aantal saillante artikelen wordt hieronder aangestipt. a. Met artikel 37 is beoogd dat zoveel mogelijk overleg wordt gepleegd omtrent alle aangelegenheden waarbij de belangen van de landen betrokken zijn. Van een doelmatige uitvoering van deze bepaling werden gunstige resultaten verwacht.(zie noot 14) Het tweede lid noemt - als aansporing - een aantal voorbeelden van onderwerpen van overleg, zoals de bevordering van de culturele en sociale betrekkingen, de bevordering van doelmatige economische, financiële en monetaire betrekkingen, vraagstukken betreffende munt- en geldwezen, bank- en deviezenpolitiek, de bevordering van de economische weerbaarheid door onderlinge hulp en bijstand, de beroeps- en bedrijfsuitoefening van Nederlanders in de drie landen, aangelegenheden de luchtvaart betreffende, aangelegenheden de scheepvaart betreffende, samenwerking op het gebied van telegrafie, telefonie en radioverkeer. Deze opsomming in het Statuut was niet limitatief bedoeld. De Raad merkt op dat deze mogelijkheden tot nu toe weinig zijn benut. b. Zowel artikel 3 als de artikelen 36 tot en met 40 (de paragraaf over onderlinge bijstand, overleg en samenwerking) bieden grote mogelijkheden de verwerkelijking van de rechten van de mens - waaronder sociale, economische en culturele grondrechten - in het Koninkrijk te verbeteren. c. De landen zijn zelf verantwoordelijk voor de verwezenlijking van de fundamentele rechten, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur (artikel 43, eerste lid). Zo nodig waarborgt het Koninkrijk de fundamentele rechten, de rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur op grond van het tweede lid van artikel 43. De waarborgfunctie betekent niet dat Nederland de uitvoering van de desbetreffende taken zonodig zou moeten overnemen. Het gaat immers om verantwoordelijkheden van het Koninkrijk als eenheid en niet van Nederland als deel daarvan. Niet het land Nederland, maar de Statuutpartners, verenigd in het Koninkrijk, hebben de taak de realisering van deze waarden te garanderen. Het is zinvol die gezamenlijke taak nader vorm te geven. d. Rechtspleging behoort primair tot de eigen verantwoordelijkheid van de landen. De officiële toelichting op artikel 44 stelt uitdrukkelijk dat de landen in beginsel vrij zijn ten aanzien van eigen staatsinrichting; dit geldt ook voor de rechtspraak.(zie noot 15) Het Koninkrijk dient te waarborgen dat de rechtspleging aan haar doel kan beantwoorden. Rechtspleging is immers handhaving van de rechtszekerheid en de fundamentele rechten en vrijheden.(zie noot 16) Een wettelijke regeling op rijksniveau waarin waarborgen voor een behoorlijke rechtspleging zijn opgenomen, kan daarvoor een goede oplossing bieden. Een basis kan daarvoor worden gevonden in hetzij artikel 38 hetzij artikel 43, tweede lid, van het Statuut. e. Het Koninkrijk dient de fundamentele rechten te waarborgen. Daartoe behoren de grondrechten die internationaal erkenning hebben gevonden bijvoorbeeld in het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten. Op het gebied van bij voorbeeld onderwijs zou rijkswetgeving op basis van artikel 38 of, indien noodzakelijk, artikel 43, tweede lid, minimumeisen kunnen stellen. f. Artikel 38 leent zich voor het treffen van nadere onderlinge regelingen op rijksniveau. Dit artikel stelt geen beperkingen. Voor het coördineren van de wetgeving stelt artikel 48 slechts één grens: de landen dienen bij hun wetgeving en bestuur de bepalingen van het Statuut in acht te nemen. g. Artikel 39 van het Statuut bepaalt dat de wetgeving op een aantal gebieden zoveel mogelijk op overeenkomstige wijze wordt geregeld. Bij ingrijpende wijzigingsvoorstellen dient een landsregering de regeringen van de andere landen in de gelegenheid te stellen van hun zienswijze te doen blijken. Dit zal de concordantie ten goede komen. h. Het Statuut staat meer doelgerichte samenwerking op parlementair niveau toe dan het bestaande "parlementair contactplan". Het Statuut kent mogelijkheden tot overleg die zelden worden besproken of benut.(zie noot 17) Daarnaast staan Statuut en Grondwet in principe niet in de weg aan de mogelijkheid aan Nederlanders die hun werkelijke woonplaats hebben in Aruba en de Nederlandse Antillen het recht te verlenen deel te nemen aan verkiezingen voor de Tweede Kamer van de Staten-Generaal. i. Artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel g, maakt het mogelijk een gemeenschappelijk visumbeleid te voeren. j. Indien een Koninkrijksdeel in ernstige problemen geraakt, dienen de andere partners bijstand te bieden.(zie noot 18) Ook de Koninkrijksregering heeft daarin een verantwoordelijkheid. Zij kan op grond van artikel 51 een algemene maatregel van rijksbestuur vaststellen die voorziet in het oplossen van een nijpend vraagstuk. Deze bepaling biedt de mogelijkheid bijvoorbeeld ontspoorde overheidsfinanciën op orde te brengen en een commissie of instantie met die taak te belasten op grond van een mandaat van de Koninkrijksregering. k. Indien besluitvorming in de Rijksministerraad wordt bemoeilijkt door aanhoudende verschillen van inzicht, biedt artikel 12 een oplossing. Dit artikel bevat een conflictenregeling, die beoogt te vermijden dat het standpunt van een Gevolmachtigd Minister zonder meer door de meerderheid van de Nederlandse leden van de Rijksministerraad terzijde wordt geschoven. In de praktijk is dit artikel niet vaak toegepast. Artikel 12 behoudt echter zijn functie. De Raad van State van het Koninkrijk adviseert de regering van het Koninkrijk het Statuut een inhoud te geven die past in de moderne, gemondialiseerde wereld. De verantwoordelijkheden van het Koninkrijk bij het uitvoeren en nakomen van internationale verplichtingen zijn sinds1954 in aantal toegenomen. Het is het Koninkrijk, de drie landen gezamenlijk, dat op die naleving extern, door andere internationale verdragspartners (staten en internationale organisaties) kan worden aangesproken. Dat dwingt tot het geven van meer inhoud aan de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid intern, binnen het Koninkrijk. Het Statuut staat daaraan niet in de weg. 5. Slot Met het Statuut werd in 1954 een nieuwe rechtsorde ingeluid. De inhoud van de Statuutbepalingen is in de loop der decennia nauwelijks gewijzigd. In die decennia is de wereld sterk veranderd. De toepassing en interpretatie van het Statuut is evenwel beperkt gebleven, zonder dat de tekst van het Statuut of de toelichting erop tot die beperking dwong. Het Koninkrijk is geen los Gemenebestverband. De eenheid in verscheidenheid van de Koninkrijksdelen volgt uit het Statuut. Het gevoel een eenheid te vormen blijkt ook uit de volksstemmingen die daarover in de Nederlandse Antillen en Aruba zijn gehouden. De Werkgroep Bestuurlijke en Financiële Verhoudingen Nederlandse Antillen constateert, dat het de burgers in het Koninkrijk gaat om duurzame sociaal-economische ontwikkeling, een democratische rechtsstaat, respect voor de mensenrechten en een betrouwbare en doelmatige overheid. De burgers van het Koninkrijk delen al deze belangen en de waarden die daarmee verbonden zijn.(zie noot 19) Het aanvatten van dringende bestuurlijke en maatschappelijke problemen kan en hoeft niet te wachten op een eventuele wijziging van het Statuut. Het Statuut biedt meer mogelijkheden dan in de afgelopen 50 jaar is gedacht. Van die mogelijkheden is nog onvoldoende gebruik gemaakt. Waar het om gaat is de bereidheid doeltreffende maatregelen af te spreken en deze afspraken na te komen. De Raad van State van het Koninkrijk vestigt met dit advies de aandacht op de vele mogelijkheden die het Statuut biedt het Koninkrijksverband verder te ontwikkelen ten bate van alle Nederlanders in West-Europa, de Nederlandse Antillen en Aruba. Die mogelijkheden kunnen op verschillende wijzen worden uitgewerkt. De Raad is gaarne bereid daarover desgewenst nader te adviseren. De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk