Voorstel van wet van het lid Atsma tot wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren in verband met wijziging van het kortingeninstrument, met memorie van toelichting.

Voorstel van wet van het lid Atsma tot wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren in verband met wijziging van het kortingeninstrument, met memorie van toelichting.Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 16 mei 2002, heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Atsma tot wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren in verband met wijziging van het kortingeninstrument, met memorie van toelichting. In artikel 86 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD) is onder meer bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur percentages kunnen worden vastgesteld, waarmee een in het kader van de dierziektebestrijding uit te keren tegemoetkoming in de schade kan worden verlaagd. Deze percentages kunnen verschillen naar gelang aan de in de algemene maatregel van bestuur gestelde eisen betreffende de gezondheid van dieren of de in de bedoelde maatregel gestelde eisen terzake van de inrichting van het bedrijf is voldaan. Het initiatiefwetsvoorstel strekt ertoe om de grondslag te leggen voor een algemene maatregel van bestuur, waarin geen percentages maar vaste bedragen voor een verlaging in de tegemoetkoming kunnen worden vastgesteld. Het is de bedoeling dat in deze algemene maatregel van bestuur een limitatieve lijst van veterinaire voorschriften wordt opgesteld zodat vooraf duidelijk is welke overtreding tot welke vaste geldelijke aftrek van de tegemoetkoming leidt.(zie noot 1) De Raad van State maakt de volgende opmerkingen over het initiatiefwetsvoorstel. 1. Aan het wetsvoorstel ligt de gedachte ten grondslag dat correcte naleving van de voorschriften die betrekking hebben op preventie en bestrijding van dierziekten gebaat is bij een beleid dat de drempel voor ziektemeldingen zo laag mogelijk maakt. Het wettelijk uitgangspunt dat daartoe aan de eigenaar redelijke tegemoetkoming in de schade wordt uitgekeerd indien dieren moeten worden gedood of andere maatregelen krachtens artikel 22 GWWD moeten worden genomen, onderschrijft de indiener van het voorstel. Hetzelfde geldt de noodzaak van een systeem waarbij de uit het Diergezondheidsfonds ingevolge artikel 86, eerste lid, GWWD toe te kennen financiële tegemoetkoming wordt gekort indien bepaalde veterinaire voorschriften niet worden nageleefd. Blijkens de memorie van toelichting is de indiener van oordeel dat het in artikel 86, derde lid, GWWD neergelegde systeem van kortingen waarbij de tegemoetkoming met bij algemene maatregel van bestuur te bepalen vaste percentages wordt verlaagd niet (meer) kan rekenen op het daartoe vereiste draagvlak. Het onttrekt zich aan de beoordeling van de Raad of deze conclusie, gebaseerd op een evaluatie van de MKZ-crisis in 2001, juist is. Het college beperkt zijn advies tot het voorstel in artikel 86, derde lid, GWWD een systeem op te nemen waarbij de kortingen geschieden door mindering van het bedrag van de tegemoetkoming met vaste, bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen, bedragen. Deze beperking brengt mee dat de Raad niet treedt in de beschouwingen in de memorie van toelichting over de merites van het in het huidige derde lid neergelegde systeem van percentuele kortingen, over de overeenkomsten en verschillen van dit systeem met verzekering en over het feit dat verlagingen "in de praktijk" worden gezien "als een sanctie" en worden aangeduid met de term "strafkortingen". Het college volstaat met de constatering dat noch een systeem waarbij schadevergoeding met vaste percentages wordt gekort noch een systeem waarbij de korting met vaste bedragen geschiedt noodzakelijkerwijs (mede) een punitief karakter bezit. Het zal afhangen van de algemene maatregel van bestuur en haar toepassing of een korting in een concreet geval als boete moet worden aangemerkt. De Raad wijst echter op het risico dat kortingen in vaste bedragen leiden tot ongelijke behandeling van eigenaren die op een hogere tegemoetkoming aanspraak kunnen maken en eigenaren die bij eenzelfde overtreding op een geringere schadevergoeding recht hebben. Juist ten aanzien van de laatst aangeduide categorie dreigt het gevaar dat een korting buitenproportioneel uitwerkt en een punitief karakter krijgt. De Raad acht het noodzakelijk dat de memorie van toelichting verduidelijkt op welke wijze dit gevaar kan worden vermeden. Bijzondere aandacht verdient daarbij de hoogte van de kortingsbedragen wil de effectiviteit ervan voldoende gewaarborgd zijn. 2. In de memorie van toelichting (bladzijde 4, eerste volzin) wordt aangegeven dat toepassing van een systeem met vaste kortingsbedragen voorkomt dat de hoogte van het bedrag van de korting een relatie heeft met de grootte van het bedrijf en dit "een meer rechtmatige grondslag (is) om te stimuleren dat alle veehouders - grote en kleine - zich houden aan de regels". De Raad wijst op het gevaar van ongelijke behandeling van grotere en kleinere bedrijven doordat de financiële lasten van het kortingsbedrag voor het kleinere bedrijf doorgaans zwaarder te dragen zullen zijn dan voor het grotere bedrijf en het gemis van de na korting resterende tegemoetkoming voor het kleinere bedrijf wellicht ingrijpender gevolgen zal hebben. De Raad mist daarvoor een deugdelijke grondslag. In de memorie van toelichting, onder Bedrijfseffecten en Financiële gevolgen, wordt de nadruk gelegd op het behoud van de draagkracht van de grotere bedrijven. Niet wordt ingegaan op de specifieke draagkrachtproblematiek van de kleinere bedrijven. Onder "Kortingenbeleid als verzekering?" (bladzijde 4) wordt onderkend dat grotere bedrijven waarschijnlijk minder moeite zullen hebben met de aftrek van een vast bedrag dan een klein bedrijf, maar dit nadeel wordt voldoende gecompenseerd geacht door de grotere kans van grote bedrijven op een overtreding en daarmee ook op een verlaging. Het college tekent hierbij aan dat het bij de beoordeling van de vraag naar gelijke behandeling op het punt van draagkracht gaat om de vergelijking van concrete schadegevallen en niet om het verschil in kans op een overtreding. De Raad adviseert het wetsvoorstel nader te bezien op het aspect van de ongelijke behandeling. 3. In de memorie van toelichting wordt verondersteld dat met een stelsel van vaste verlagingen per overtreding in de tegemoetkoming van schade het draagvlak bij alle veehouders om veterinaire voorschriften na te leven zal worden vergroot (bladzijden 2/3 en 5/6). Daarmee zal de voorgestelde regeling, zo lijkt uit de memorie van toelichting te volgen, meer effect hebben op die naleving dan het stelsel van percentuele verlagingen. De motivatie van een houder van dieren om preventieve maatregelen te nemen en de bereidheid om bij een uitbraak de dierziekte te melden, zou stijgen. Bij het college bestaat echter twijfel of die effecten werkelijk zullen worden bereikt. Het voorgestelde stelsel brengt, zoals gezegd, mee dat kleine bedrijven naar verhouding meer zullen worden gekort op de tegemoetkoming in schade, die bijvoorbeeld het gevolg is van een preventieve ruiming, dan de grotere. Voor deze bedrijven zijn met name de zakelijke risico's bij een melding van verschijnselen van een besmettelijke dierziekte groot. Het ligt in de rede dat het draagvlak voor een naar haar aard discriminatoir werkende regeling bij de gediscrimineerde eerder zal afnemen dan toenemen. De Raad mist een deugdelijke, feitelijke onderbouwing van de positieve verwachtingen van de indiener omtrent de effectiviteit van het voorgestelde stelsel. Hij adviseert hierin alsnog te voorzien. 4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De waarnemend Vice-President van de Raad van State