Voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State inzake het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming.

Voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State inzake het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming.Bij brief van 17 maart 2004, kenmerk 5276102/04/6, heeft de Minister van Justitie afdeling I van de Raad van State verzocht hem van voorlichting te dienen inzake het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming. Op 24 juli 2003 heeft de Europese Commissie een voorstel ingediend voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming (hierna: de verordening).(zie noot 1) De verordening heeft tot doel een betere samenwerking en coördinatie van de handhaving in grensoverschrijdende consumentenzaken te bewerkstelligen. Daartoe voorziet ze in een stelsel van wederzijdse bijstand tussen handhavende instanties en in minimumbevoegdheden voor handhavende instanties. Het voorstel voor de verordening heeft een aantal vragen opgeroepen. De Minister van Justitie heeft in verband daarmee bij brief van 17 maart 2004 aan afdeling I van de Raad van State verzocht om voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State over de volgende vragen: 1o. Is de voorgestelde rechtsgrondslag voor het verordeningvoorstel (artikel 95 van het EG-Verdrag) juist en volledig? 2o. Is de verordening, gelet op de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit, in haar huidige vorm noodzakelijk en wenselijk met het oog op de werking van de interne markt, dan wel vanuit een oogpunt van consumentenbescherming? 3o. Is het verplicht stellen van een toezichthouder met verplichte bevoegdheden noodzakelijk om het doel van de verordening te bereiken of kan met minder vergaande middelen worden volstaan? 4o. Wat is uw mening over de inpasbaarheid van de in artikel 4, derde lid, van de verordening genoemde bevoegdheden in het Nederlandse handhavingsysteem? De afdeling antwoordt als volgt. 1. Is de voorgestelde rechtsgrondslag voor het verordeningvoorstel (artikel 95 van het EG-Verdrag) juist en volledig? Met betrekking tot de vraag of een rechtshandeling van een gemeenschapsinstelling op de juiste grondslag berust, is het vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJ EG) dat de keuze van de rechtsgrondslag moet berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling.(zie noot 2) Indien een gemeenschapshandeling op twee doeleinden blijkt te zijn gericht of er twee componenten zijn, waarvan er één kan worden gezien als hoofddoel of voornaamste component, terwijl het andere doel of de andere component slechts bijkomend is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, te weten die welke vereist is gezien het hoofddoel of de voornaamste component.(zie noot 3) Indien een handeling is gericht op verschillende doelen die onverbrekelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, zal die handeling bij wijze van uitzondering op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen kunnen worden gebaseerd.(zie noot 4) Omdat het voorstel mede betrekking heeft op consumentenbescherming is in dit verband van belang, dat artikel 153 van het EG-Verdrag specifiek is gericht op het bereiken van een hoog niveau van consumentenbescherming.(zie noot 5) Artikel 153 geeft de mogelijkheid maatregelen te nemen om het beleid van de lidstaten te ondersteunen, aan te vullen en te controleren. Artikel 153 bepaalt dat ter verwezenlijking van de daar genoemde doelen tevens maatregelen krachtens artikel 95 van het EG-Verdrag kunnen worden genomen. Artikel 95 bepaalt zelf ook dat bij de harmonisatiemaatregelen die worden genomen om de interne markt te verwezenlijken, rekening moet worden gehouden met een hoog niveau van consumentenbescherming. Dit betekent echter niet dat artikel 95 van het EG-Verdrag toestaat om maatregelen te nemen die consumentenbescherming als hoofddoel hebben.(zie noot 6) Uit het voorstel komt naar voren dat het erop is gericht de samenwerking tussen de lidstaten te verbeteren om zo de consumentenwetgeving te doen naleven en de interne markt goed te laten functioneren, en om de bescherming van de economische belangen van consumenten te verbeteren (artikel 1).(zie noot 7) De hoofdstukken I, II en III van het voorstel sluiten hierbij aan. Zij regelen de wederzijdse bijstand en regelen aspecten van de nationale handhavingstelsels met het oog op die wederzijdse bijstand. Daarbij is voorts van belang dat het voorstel niet ziet op interne situaties - dat wil zeggen gevallen waarin er geen relatie met de interne markt is -, maar uitsluitend op intracommunautaire (grensoverschrijdende) consumentenzaken.(zie noot 8) De afdeling is daarom van oordeel dat artikel 95 van het EG-Verdrag op zichzelf een geschikte grondslag biedt voor dit deel van het voorstel. De verordening bevat echter ook enkele bepalingen met een ruimere strekking. Het gaat daarbij in het bijzonder om de in hoofdstuk IV van de verordening opgenomen maatregelen, die zien op de coördinatie van de handhaving (artikel 16), administratieve samenwerking (artikel 17) en samenwerking met derde landen (artikel 18). Deze bepalingen zijn weliswaar ook dienstbaar aan verbetering van de samenwerking bij de handhaving van grensoverschrijdende consumentenbescherming, maar ze betreffen slechts ten dele onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten als bedoeld in artikel 95, eerste lid, van het EG-Verdrag. Zij lijken dan ook een ruimere strekking te hebben dan de in de andere hoofdstukken opgenomen bepalingen inzake wederzijdse bijstand, omdat ze zien op de coördinatie van enkele aspecten van het consumentenbeleid als zodanig en dus in zoverre mede betrekking hebben op interne situaties. Daarmee lijken deze bepalingen meer het karakter te hebben van "maatregelen om het beleid van de lidstaten te ondersteunen, aan te vullen en te controleren", als bedoeld in artikel 153, derde lid, onder b, van het EG-Verdrag. Indien de werkingssfeer van de bepalingen zou worden beperkt tot hetgeen nodig is voor het bereiken van de doelstellingen van de verordening, zouden ze zonder meer als bijkomend van aard kunnen worden beschouwd, zodat deze zouden kunnen worden "meegenomen" onder de grondslag van artikel 95 van het EG-Verdrag. Gezien hun zelfstandige karakter kan dat echter worden betwijfeld, reden waarom het voorstel naar het oordeel van de afdeling bij voorkeur mede op artikel 153, derde lid, aanhef en onder b, van het EG-Verdrag zou moeten worden gebaseerd. 2. Is de verordening, gelet op de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit, in haar huidige vorm noodzakelijk en wenselijk met het oog op de werking van de interne markt, dan wel vanuit een oogpunt van consumentenbescherming? De afdeling merkt op het voorstel past in een ontwikkeling op verschillende terreinen van het Gemeenschapsrecht waarbij Europese regels ook betrekking hebben op de handhavingarrangementen van de lidstaten. Het Gemeenschapsrecht staat niet in de weg aan het bij Europese regeling regelen van nationale handhavingarrangementen.(zie noot 9) Deze ontwikkeling is aan het Europese consumentenrecht niet voorbijgegaan. Zo kan worden gewezen op verordening 1383/2003 van de Raad van de Europese Unie inzake het optreden van de douaneautoriteiten ten aanzien van goederen waarvan wordt vermoed dat zij inbreuk maken op bepaalde intellectueeleigendomsrechten en inzake de maatregelen ten aanzien van goederen waarvan is vastgesteld dat zij inbreuk maken op dergelijke rechten (PbEG L 196); daarin worden aan de douaneautoriteiten rechtstreeks bepaalde bevoegdheden toegekend. Zoals de toelichting bij het onderhavige voorstel reeds opmerkt (punt 14), is de gedachte dat samenwerking op het gebied van de handhaving belangrijk is voor de interne markt, niet nieuw, gezien de totstandkoming van Europese regels op het gebied van douane, indirecte belastingen, mededinging, financiële diensten en voedsel- en productveiligheid. Op zichzelf is het begrijpelijk dat de toename van intracommunautaire consumententransacties leidt tot toenemende aandacht voor de wijze waarop consumenten effectief kunnen worden beschermd in intracommunautaire situaties.(zie noot 10) De toelichting merkt terecht op (punt 11) dat elke lidstaat een handhavingsysteem heeft ontwikkeld dat is afgestemd op zijn eigen wetten en instellingen en dat is opgezet om zuiver binnenlandse inbreuken aan te pakken. De toelichting maakt echter niet duidelijk met welke knelpunten consumenten in intracommunautaire situaties worden geconfronteerd, knelpunten waarvoor het voorstel een oplossing beoogt te bieden. Evenmin maakt de toelichting duidelijk wat de omvang van de hier aan de orde zijnde problematiek is. Dit neemt niet weg dat samenwerking op het gebied van de handhaving eventueel bestaande knelpunten kan verminderen of wegnemen en daarmee een bijdrage kan leveren aan de verdere ontwikkeling van de interne markt. De afdeling merkt op dat een definitief oordeel over noodzaak en wenselijkheid moeilijk valt te geven zolang gegevens ontbreken over de aard en de omvang van de bestaande en de te verwachten problematiek. Zij is van oordeel dat hierover alsnog duidelijkheid zou moeten worden verschaft. Bij wat hierna volgt gaat de afdeling uit van de veronderstelling dat er dringende problemen zijn. De afdeling zal nu ingaan op de vragen van subsidiariteit en proportionaliteit. Het subsidiariteitsbeginsel is vervat in artikel 5, tweede alinea, van het EG-Verdrag: de Gemeenschap treedt op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt. Het Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel, dat is gehecht aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, bepaalt in punt 3 dat het subsidiariteitsbeginsel de bij het Verdrag aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden zoals uitgelegd door het Hof, onverlet laat. Volgens de jurisprudentie van het HvJ EG is het subsidiariteitsbeginsel van toepassing wanneer de communautaire wetgever een beroep doet op artikel 95 van het EG-Verdrag, aangezien deze bepaling hem geen exclusieve bevoegdheid verleent om de economische activiteiten in de interne markt te reglementeren, maar enkel een bevoegdheid om de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt te verbeteren, door belemmeringen van het vrije verkeer van goederen en van de vrijheid van dienstverrichting weg te nemen of mededingingsverstoringen op te heffen.(zie noot 11) Wat de vraag betreft of de verordening is vastgesteld in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, moet in de eerste plaats worden nagegaan of de doelen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt. Ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel kan worden opgemerkt dat de middelen waarmee een communautaire bepaling het gestelde doel beoogt te bereiken, passend dienen te zijn en niet verder dienen te gaan dan noodzakelijk is.(zie noot 12) Wat het rechterlijk toezicht op deze condities betreft is van belang dat de gemeenschapswetgever op een gebied als het thans aan de orde zijnde over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt, waarin van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarin hij ingewikkelde beoordelingen moet maken. Daarom zal het HvJ EG een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts onrechtmatig oordelen wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel.(zie noot 13) In het stadium van de voorbereiding van een communautaire verordening zullen de subsidiariteitvraag en de evenredigheidsvraag echter in volle omvang moeten worden beoordeeld. Wat de subsidiariteitvraag betreft is de Afdeling van oordeel - uitgaande van de veronderstelling dat er serieuze problemen zijn met betrekking tot "intracommunautaire consumentenbescherming" die overheidsoptreden rechtvaardigen - dat het voor de hand ligt dat deze problemen niet op de meest doeltreffende wijze kunnen worden bestreden door middel van afzonderlijk optreden van de individuele lidstaten maar dat enige mate van optreden van de Gemeenschapswetgever aangewezen is. In zoverre ziet de afdeling geen probleem met betrekking tot de verordening. De kwestie van de evenredigheid van de voorgestelde maatregelen wordt hier alleen besproken voorzover het de verplichting betreft tot het instellen van een uniek verbindingsbureau als bedoeld in artikel 4 van de verordening, aangezien de tweede hier van belang zijnde maatregel, het aanwijzen van bevoegde autoriteiten als bedoeld in hetzelfde artikel, bij vraag 3 specifiek aan de orde is gesteld. De wijze waarop het consumentenrecht in de lidstaten wordt gehandhaafd is zeer divers. In veel lidstaten bestaan naast de privaatrechtelijke handhavingstelsels, waarbij consumentenorganisaties, mede op grond van Europese regels, een bevoorrechte positie hebben(zie noot 14), ook publiekrechtelijke vormen van handhaving. In de toelichting wordt opgemerkt dat de meeste lidstaten thans reeds een specifieke publiekrechtelijke instantie voor de handhaving van het consumentenrecht kennen. Uitzonderingen zijn Duitsland, Luxemburg en Nederland, aldus de toelichting. Wat Nederland betreft kan daarbij overigens worden aangetekend dat ons recht ook publiekrechtelijke autoriteiten kent die mede de handhaving van consumentenrecht tot taak hebben.(zie noot 15) Om grensoverschrijdende samenwerking mogelijk te maken is het naar het oordeel van de afdeling noodzakelijk dat er in elke lidstaat een aanspreekpunt ("uniek verbindingsbureau") is om aan die samenwerking of coördinatie daarvan uitvoering te geven, zoals voorzien in artikel 4, eerste lid, van de verordening. Omdat de diversiteit in de handhaving van het consumentenrecht groot is, is de afdeling van mening dat bij het volledig ontbreken van een dergelijk aanspreekpunt effectieve grensoverschrijdende samenwerking niet kan worden bewerkstelligd. Zij is daarom van oordeel dat het onderschrijven van samenwerking op het terrein van de handhaving van het consumentenrecht in intracommunautaire geschillen meebrengt dat in elke lidstaat een aanspreekpunt voor die samenwerking of voor de coördinatie daarvan aanwezig moet zijn. De evenredigheid van deze maatregel acht de afdeling dan ook niet twijfelachtig. 3. Is het verplicht stellen van een toezichthouder met verplichte bevoegdheden noodzakelijk om het doel van de verordening te bereiken of kan met minder vergaande middelen worden volstaan? In dit verband zal allereerst moeten worden beoordeeld of de met de ontwerpverordening nagestreefde doeleinden beter door het optreden van de Gemeenschap kunnen worden bereikt, en vervolgens of de maatregel van de aanwijzing van "bevoegde autoriteiten" van artikel 4 nodig en geschikt is voor het bereiken van het gestelde doel. In hoofdlijnen kan worden vastgesteld dat de verordening ziet op de samenwerking tussen de lidstaten bij grensoverschrijdende consumentenzaken, en uitdrukkelijk geen betrekking heeft op interne situaties, dat wil zeggen gevallen waarin er geen relatie met de interne markt is. Van een reglementering van economische activiteiten als zodanig is dan ook geen sprake. Ook zijn de regels op zichzelf geschikt om de werking van de interne markt te verbeteren in die zin dat verbetering van de (grensoverschrijdende) handhaving van consumentenzaken een bijdrage kan leveren aan de verbetering van de interne markt. De vraag die vervolgens onder ogen moet worden gezien, is of er naast de figuur van het unieke verbindingsbureau, de instantie die verantwoordelijk is voor de coördinatie van de toepassing van de verordening in een lidstaat, één of meer instanties nodig zijn die worden aangewezen als "bevoegde autoriteit" en waaraan dan in elk geval de bevoegdheden van artikel 4, derde lid, van de verordening moeten worden toegekend. Deze vraag is niet goed te beantwoorden zonder dat er voldoende inzicht is in de aard en de omvang van de problemen die de verordening wil bestrijden. Dat geldt zowel voor de vraag of er méér nodig is dan het unieke verbindingsbureau, als voor de vraag of eventueel aangewezen autoriteiten meer bevoegdheden nodig hebben dan waarover ze reeds beschikken. Thans uitgaande van de veronderstelling dat de aanwijzing nodig is van bevoegde autoriteiten en van de veronderstelling dat deze autoriteiten ten minste over de in de verordening genoemde bevoegdheden zullen moeten beschikken (verschillende autoriteiten als bedoeld in noot 15 hebben verschillende bevoegdheden), wijst de afdeling erop dat het optreden van "bevoegde autoriteiten" zal plaatshebben naast de bestaande wijzen van handhaving van het consumentenrecht. Voorts sluit de verordening de aanwijzing van bestaande instanties als bevoegde autoriteiten niet uit. Als de verordening toelaat dat aan de lidstaten wordt overgelaten op welke wijze in de lidstaat in intracommunautaire zaken de handhaving van het consumentenrecht in grensoverschrijdende zaken gestalte krijgt, dan moet verlangd worden dat zowel de samenwerking met autoriteiten in andere lidstaten als de handhaving op alle in de verordening voorziene terreinen effectief zal zijn. Verschillende autoriteiten zouden in de verschillende lidstaten bijvoorbeeld gelijktijdig tegen dezelfde in die lidstaten veel voorkomende, grensoverschrijdende inbreuken op het consumentenrecht effectief moeten kunnen optreden. Dat kan meebrengen dat de wijzen waarop in de verschillende lidstaten de handhaving van het consumentenrecht plaatsvindt niet te veel van elkaar mogen verschillen. Aan de andere kant dienen ook bestaande, soms vrij informele wijzen van handhaving van het consumentenrecht, zoals die in Nederland bijvoorbeeld bestaan in de vorm van geschillencommissies, niet veronachtzaamd te worden, voorzover deze voorzieningen ook een nuttige functie kunnen vervullen op het gebied van grensoverschrijdende handhaving van dit recht. Als de verplichte aanwijzing van de bevoegde autoriteiten plaatsvindt, acht de afdeling het van belang dat - bij voorkeur in de tekst van de verordening, eventueel in de considerans - uitdrukkelijk buiten twijfel wordt gesteld dat de autoriteiten gebruik zullen kunnen maken van de instrumenten die het best aansluiten bij het in een bepaalde lidstaat bestaande stelsel, waaronder ook privaatrechtelijke bevoegdheden. 4. Wat is uw mening over de inpasbaarheid van de in artikel 4, derde lid, van de verordening genoemde bevoegdheden in het Nederlandse handhavingsysteem? Artikel 4 van het voorstel bepaalt dat de aangewezen autoriteiten over de onderzoeks- en handhavingsbevoegdheden dienen te beschikken die nodig zijn om de verordening toe te passen. Zij oefenen die bevoegdheden uit in overeenstemming met het nationale recht. Het derde lid geeft een aantal minimumeisen waaraan die bevoegdheden moeten voldoen. De indruk zou kunnen bestaan dat de in het derde lid genoemde bevoegdheden moeten worden gezien als zelfstandige bepalingen die de uitoefening van die bevoegdheden rechtstreeks op basis daarvan mogelijk maken. Uit de opbouw van het tweede en het derde lid wordt echter duidelijk het hier gaat om minimumeisen waaraan het nationale bevoegdhedenstelsel moet voldoen. Een en ander blijkt ook duidelijk uit de toelichting, waar wordt gesteld: 29. Onder bevoegde autoriteiten wordt verstaan overheidsinstanties met specifieke verantwoordelijkheden voor de handhaving van de consumentenbescherming. Het voorstel biedt ook de garantie dat alleen instanties met een minimum aan gemeenschappelijke onderzoeks- en handhavingsbevoegdheden als bevoegde autoriteit kunnen worden aangewezen. Dit algemene minimum is noodzakelijk wil men zeker zijn dat de bepalingen inzake wederzijdse bijstand in de praktijk kunnen functioneren en een geloofwaardige afschrikking kunnen vormen voor handelaars zonder scrupules. De noodzaak van een netwerk van overheidsinstanties met dergelijke bevoegdheden is ook erkend in communautaire instrumenten met betrekking tot gegevensbescherming, mededinging en financiële diensten. Het voorgaande brengt naar het oordeel van de afdeling mee dat de inpassing van de in de verordening bedoelde bevoegdheden zonder al te grote knelpunten moet kunnen plaatshebben. Aansluiting kan worden gezocht bij het stelsel van afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Toezicht op de naleving) en tevens bij het privaatrecht, in het bijzonder bij het collectieve-actierecht van de artikelen 305a en 305b van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Voorzover deze bevoegdheden onvoldoende zouden zijn in het licht van de minimumeisen in de verordening, kan worden voorzien in specifieke aanvullende bevoegdheden, zoals vaker geschiedt in bijzondere wetten. Samenvatting De afdeling komt tot de volgende conclusies. 1o. Het verordeningsvoorstel dient bij voorkeur niet alleen op artikel 95 van het EG-Verdrag maar ook op artikel 153, derde lid, aanhef en onder b, te worden gebaseerd. 2o. De stukken bevatten onvoldoende gegevens omtrent de aard en de omvang van de bestaande en de te verwachten problematiek om te kunnen beoordelen of de beoogde samenwerking noodzakelijk en wenselijk is, gelet op de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit. Daarover zou alsnog de nodige duidelijkheid moeten worden verschaft. 3o. Indien ervan mag worden uitgegaan dat de problemen overheidsingrijpen rechtvaardigen, acht de afdeling optreden door de Gemeenschapswetgever aangewezen, en is het noodzakelijk dat in elke lidstaat een coördinatiepunt aanwezig is. In zoverre acht zij het uitvaardigen van een verordening en het daarin opnemen van de figuur van het unieke verbindingsbureau in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel en met het evenredigheidsbeginsel. 4o. Of er ook een voldoende dringende noodzaak is om "bevoegde autoriteiten" aan te wijzen die ten minste de in de verordening genoemde bevoegdheden kunnen uitoefenen, hangt af van de aard en de omvang van de problemen; vergelijk conclusie 2. In elk geval zou de verordening buiten twijfel moeten stellen dat deze autoriteiten gebruik zullen kunnen maken van de voorzieningen die het best aansluiten bij het in een bepaalde lidstaat bestaande instrumenten, waaronder ook privaatrechtelijk bevoegdheden. 5o. De inpassing van de in het verordeningsvoorstel bedoelde bevoegdheden in het Nederlandse handhavingsysteem lijkt zonder al te grote knelpunten te kunnen plaatsvinden.