Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging en aanvulling van het Wetboek van Strafvordering met betrekking tot de invoering van incidentele identiteitscontroles bij dreiging van terroristische misdrijven waardoor de algehele veiligheid van personen of goederen in gevaar wordt gebracht (incidentele identiteitscontroles).

Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging en aanvulling van het Wetboek van Strafvordering met betrekking tot de invoering van incidentele identiteitscontroles bij dreiging van terroristische misdrijven waardoor de algehele veiligheid van personen of goederen in gevaar wordt gebracht (incidentele identiteitscontroles).Bij Kabinetsmissive van 21 maart 2002, no.02.001416, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging en aanvulling van het Wetboek van Strafvordering met betrekking tot de invoering van incidentele identiteitscontroles bij dreiging van terroristische misdrijven waardoor de algehele veiligheid van personen of goederen in gevaar wordt gebracht (incidentele identiteitscontroles). Het wetsvoorstel strekt ertoe incidentele identiteitscontroles mogelijk te maken in gebieden waar concreet gevaar voor personen of goederen bestaat op grond van aanwijzingen dat bepaalde terroristische misdrijven zijn of worden voorbereid. Daartoe wordt aan de officier van justitie de bevoegdheid verleend te bevelen tot het uitvoeren van een identiteitscontrole ten aanzien van eenieder die zich in een aangewezen gebied bevindt. Dit bevel is maximaal 12 uur geldig. Daarna is verlenging met maximaal 48 uur mogelijk met machtiging van de rechter-commissaris. De identiteitscontrole is niet een vorm van opsporing: er zal doorgaans nog geen verdenking van een strafbaar feit zijn. De identiteitscontrole houdt in dat de opsporingsambtenaar de betrokkene staande kan houden en inzage kan vorderen in zijn identiteitsbewijs. Daartoe kan hij de betrokkene aan zijn kleding onderzoeken en voorwerpen onderzoeken die de betrokkene bij zich draagt of met zich meevoert. Bij problemen met de identificatie kan de betrokkene worden aangehouden om zijn identiteit te doen vaststellen op het politiebureau. Hij kan daar ten hoogste zes uur worden vastgehouden. In navolging van de op 1 juni 1994 in werking getreden Wet op de identificatieplicht en de notitie "Beperkte uitbreiding van de identificatieplicht"(zie noot 1), maar in afwijking van de letterlijke betekenis, verstaat de Raad van State onder "identificatieplicht" de op een burger rustende verplichting, de eigen identiteit met één van de wettelijk erkende documenten aan te tonen. De Raad maakt opmerkingen over de wenselijkheid voort te gaan op de weg van uitbreiding van de "specifieke" identificatieplichten, over de beslissing om de bevoegdheid neer te leggen bij de officier van justitie, over de aanvaardbaarheid van de nu voorgestelde bevoegdheid zonder voorafgaande aankondiging, over de vraag of het voorstel nut heeft wanneer die aankondiging wél dient plaats te hebben, en over de rechtsbescherming. Hij is van oordeel dat in verband met deze opmerkingen het voorstel nader dient te worden overwogen. 1. Verdere uitbreiding van de specifieke identificatieplichten Het wetsvoorstel komt voort uit een motie van de Tweede-Kamerleden Nicolaï, Dittrich en Van de Camp, waarin werd verzocht een onderzoek te doen naar de mogelijke invoering van een algemene identificatieplicht.(zie noot 2) De motie leidde tot een notitie van de regering, waarin een algemene identificatieplicht werd afgewezen, maar wel enkele beperktere maatregelen werden voorgesteld.(zie noot 3) Eén van die maatregelen is neergelegd in het voorliggende wetsvoorstel. De regering stelt in de genoemde notitie dat de invoering van een algemene identificatieplicht ten behoeve van de strafvordering geen effectieve en reële bijdrage kan leveren aan de bestrijding van georganiseerde criminaliteit of de strijd tegen het terrorisme, ervan uitgaande dat het huidige niveau van identiteitscontroles gehandhaafd blijft. Zij meent dat terroristen gemakkelijk kunnen beschikken over vervalste documenten die niet snel als zodanig zijn te herkennen; ook als zij wel hun eigen identiteitsbewijs kunnen tonen, zullen zij ervoor zorgen dat mogelijke terroristische of andere relevante antecedenten niet tot hen te herleiden zijn, aldus de regering. Wel is gebleken dat in situaties van concrete dreiging van het intreden van extreem gevaarlijke situaties behoefte kan bestaan aan de mogelijkheid van uitgebreidere identiteitscontroles, zo stelt de regering.(zie noot 4) Waaruit die behoefte is gebleken wordt niet nader gemotiveerd, en evenmin waarom de als bezwaar van een algemene identificatieplicht aangevoerde vervalsingsmogelijkheden dan geen doorslaggevende rol zouden spelen. De Raad meent dat - mede gelet op artikel 62 van het EG-Verdrag, waarin afschaffing van de personencontrole aan de binnengrenzen van de Europese Unie (EU) is voorgeschreven - de pro’s en contra’s van een algemene identificatieplicht niet los van de situatie in de andere EG-landen kunnen worden beoordeeld. In zijn advies van 17 juni 1992, no.W03.92.0142, betreffende het voorstel van Wet op de identificatieplicht, heeft de Raad opgemerkt dat deze - in 1994 in werking getreden - wet "wel zeer nabij de algemene identificatieplicht (komt), die de memorie van toelichting niet zegt te willen".(zie noot 5) Ook wees de Raad er toen op dat "niet vast(staat) dat de aanwezigheid van een "pressing social need" bij een algemene identificatieplicht moeilijker te motiveren valt dan bij een beperkte identificatieplicht. Daarbij denkt hij niet slechts aan de noodzaak van controle op hier te lande bestaande en voor allen toegankelijke voorzieningen en aan de open grenzen binnen de Europese Gemeenschappen, maar ook aan de bezwaren die de toepassing van een beperkte identificatieplicht uit mensenrechtelijk oogpunt met zich meebrengt."(zie noot 6) In het verlengde hiervan adviseert de Raad in de toelichting aandacht te schenken aan de situatie in andere EU-landen met en zonder algemene identificatieplicht en aan het functioneren van een algemene identificatieplicht in de tot het Schengengebied behorende EU-landen. Ook adviseert de Raad na te gaan of de dreiging van terroristische aanslagen in de EU-landen tot veranderingen in wetgeving of praktijk heeft geleid. De in 1992 naar voren gebrachte bedenkingen zijn sindsdien nog klemmender geworden, nu na de invoering van de Wet op de identificatieplicht nog nieuwe specifieke identificatieplichten zijn toegevoegd. Er bestaat thans een veelheid van specifieke plichten, de eigen identiteit door middel van één van de aangewezen documenten - in het bijzonder paspoort, Europese identiteitskaart of rijbewijs - aan te tonen. Sommige van deze verplichtingen behoren tot de vereisten voor het verrichten van bepaalde (rechts)handelingen, terwijl andere ertoe dienen de naleving van wettelijke voorschriften in het openbare leven te bevorderen. In de eerdergenoemde nota inventariseert het kabinet de bestaande specifieke identificatieplichten, waarvan een belangrijk deel (in meerdere of mindere mate) ten dienste staat van doeltreffender toezicht; soms zijn er overlappingen. In het navolgende schema zijn de plichten die (mede) tot de tweede categorie kunnen worden gerekend vet aangeduid. Er is dus een breed scala van situaties waarin burgers hun identiteit met behulp van een der aangewezen documenten moeten kunnen aantonen. In de vergelijking van voor- en nadelen van een specifieke identificatieplicht en een algemene identificatieplicht zou naar het oordeel van de Raad ook aandacht moeten worden besteed aan het argument dat de proportionaliteit van het vragen naar en zo nodig verder onderzoeken van iemands identiteit met behulp van documenten, in concreto alleen kan worden verzekerd in geval van een stelsel van specifieke identificatieplichten. In een stelsel van een algemene identificatieplicht kunnen echter zeer wel eisen worden gesteld aan de uitoefening van de bevoegdheid tot controle van iemands identiteit in het concrete geval. Omgekeerd kan een stelsel van "specifieke" identificatieplichten leiden tot een vast patroon van identificatie, ook al bestaat in concreto geen aanleiding daartoe. Daarom roept de vestiging van elke specifieke identificatieplicht niet alleen steeds weer de vraag op of de daardoor bestreken gevallen zo bijzonder zijn dat de nieuwe identificatieplicht noodzakelijk en gerechtvaardigd is, maar ook of daarmee het onderscheid met een algemene identificatieplicht en de daaraan te stellen eisen niet steeds verder vervaagt. Een en ander doet vragen rijzen omtrent de keuze vóór een steeds verdergaande uitbreiding van de specifieke identificatieplichten en tégen een algemene identificatieplicht die aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt. De Raad adviseert daarom, de wenselijkheid van het voorstel nader af te wegen tegen de mogelijkheid van een algemene identificatieplicht vergezeld van nadere eisen aan de toepassing van de corresponderende controlebevoegdheid. 2. Bevoegdheid Wordt niettemin aan invoering van een specifieke nieuwe identiteitscontrole vastgehouden, dan rijst de vraag of de bevoegdheid tot het houden van een identiteitscontrole wel moet worden opgedragen aan de officier van justitie. Die keuze ligt niet onmiddellijk voor de hand. Deze specifieke bevoegdheid staat immers niet in dienst van de opsporing, maar is een controlebevoegdheid die primair is gericht op het voorkomen van een terroristisch misdrijf. Opsporing is ook op juridische gronden niet mogelijk, omdat de informatie die aanleiding geeft tot het houden van een identiteitscontrole meestal afkomstig zal zijn van een inlichtingen- en veiligheidsdienst of van een criminele inlichtingendienst, zodat niet snel sprake zal zijn van een redelijk vermoeden van schuld. Ook in gevallen waarin er wel verdenking is, kan de controle worden toegepast op iedereen, niet alleen op personen die verdachte zijn. De regering onderkent dit ook.(zie noot 8) Dat betekent dat de controle deel uitmaakt van de voorkoming van strafbare feiten en de handhaving van de openbare orde en veiligheid, meer specifiek, het voorkomen en bestrijden van rampen. In de toelichting wordt echter niet ingegaan op de vraag waarom de nieuwe bevoegdheid niet wordt neergelegd bij de burgemeester of de commissaris van de Koningin. Ontstaat bij het verrichten van de identiteitscontrole tegen een bepaalde persoon een verdenking, dan kan het onderzoek worden voortgezet onder verantwoordelijkheid van de officier van justitie. De Raad adviseert dan ook, de bevoegdheid tot het houden van incidentele identiteitscontroles, zo die de voorkeur zou moeten krijgen boven een algemene verplichting en controlebevoegdheid, in ieder geval op te dragen aan de burgemeester of de commissaris der Koningin en om de regeling op te nemen in de Wet op de identificatieplicht. 3. Bekendmaking van het bevel Het wetsvoorstel voorziet niet in een verplichting om het bevel tot het houden van een identiteitscontrole schriftelijk te nemen of op schrift te stellen. Het voorziet evenmin in een verplichting om het bevel bekend te maken. In de toelichting wordt opgemerkt dat het niet de bedoeling is dat aan de afkondiging van het bevel tevoren publieke bekendheid wordt gegeven. Dan zouden potentiële terroristen immers tijdig worden gewaarschuwd.(zie noot 9) De kennelijke aarzeling om bekendheid te geven aan het bevel roept vragen op. Vooraf moet het volgende worden opgemerkt. Het openbaar ministerie is een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Awb is van toepassing op elk optreden van het openbaar ministerie dat niet gericht is op de opsporing en vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen.(zie noot 10) Voor (schriftelijke) besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb is bekendmaking voorafgaand aan de inwerkingtreding wettelijk voorgeschreven (artikel 3:40 Awb), maar deze verplichting geldt niet voor mondelinge beslissingen. Als de officier van justitie een bevel op grond van het voorgestelde artikel 551a van het Wetboek van Strafvordering (WvSv) heeft gegeven, is iedereen die zich in het aangewezen gebied bevindt verplicht om zich aan de controle te onderwerpen. Wie medewerking weigert pleegt een misdrijf; als er problemen zijn met de identificatie kan hij naar het politiebureau worden gevoerd en daar worden vastgehouden.(zie noot 11) Het Nederlandse recht kent het beginsel dat overheidsregelingen en -beslissingen die verplichtingen voor burgers inhouden bekend moeten zijn gemaakt vóór zij in werking treden. De burger wordt immers geacht de wet te kennen; hij moet die wet dan ook kunnen kennen. Gaat het, zoals hier, om een verplichting die strafrechtelijk is gesanctioneerd, dan geldt bovendien het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel, dat is neergelegd in de Grondwet en mensenrechtenverdragen.(zie noot 12) Het wetsvoorstel voorziet daar niet in en kent, zoals gezegd, zelfs niet de verplichting om het bevel op schrift te stellen. In ieder geval dient te worden bepaald dat het bevel vóór het in werking treedt op schrift wordt gesteld, zodat de plaats en tijd waarvoor het bevel geldt duidelijk zijn; voor zeer spoedeisende situaties waarin opschriftstelling niet direct mogelijk is, kan worden voorgeschreven dat de aanwijzing zo spoedig mogelijk alsnog op schrift wordt gesteld. Deze constructie is eveneens gekozen bij de bestuurlijke ophouding en in de, hiervoor al genoemde, wet in verband met de bestrijding van wapengeweld.(zie noot 13) Voorts dient het wetsvoorstel te voorzien in de verplichting tot bekendmaking van de aanwijzing. Bekendmaking zou zó moeten plaatsvinden dat de burger die aan een identiteitscontrole wordt onderworpen vooraf op de hoogte kan zijn. De vraag rijst dan echter onvermijdelijk of de nu voorgestelde identificatieplicht nog aan zijn doel kan beantwoorden. Slechts indien een identificatieplicht reeds van toepassing is, kan een burger zonder voorafgaande aankondiging daarop in situaties als waarop het wetsvoorstel ziet, worden aangesproken. De Raad adviseert ook dit punt te betrekken in de keuze tussen verdere uitbreiding van de specifieke identificatieplicht en een algemene identificatieplicht. 4. Procedure na aanhouding Het wetsvoorstel voorziet niet in een procedure voor rechtsbescherming na de aanhouding. Artikel 15, tweede lid, van de Grondwet bepaalt dat iemand aan wie anders dan op rechterlijk bevel zijn vrijheid is ontnomen, aan de rechter zijn invrijheidstelling kan verzoeken. Hij dient te worden gehoord binnen een bij de wet te bepalen termijn. De rechter gelast de onmiddellijke invrijheidstelling, indien hij de vrijheidsontneming onrechtmatig oordeelt. Bij de parlementaire behandeling van het voorstel tot invoering van de bestuurlijke ophouding heeft de regering geconcludeerd: "dat ingevolge artikel 15, tweede lid, van de Grondwet het horen in principe steeds tijdens de vrijheidsontneming dient plaats te vinden. Indien de vrijheidsontneming is beëindigd, kan de rechter immers niet meer de onmiddellijke invrijheidstelling gelasten. Daar komt bij dat in dat geval het belang bij het spoedig horen is komen te vervallen."(zie noot 14) In verband hiermee is bij de bestuurlijke ophouding voorzien in de volgende regeling voor rechtsbescherming: - de beslissing tot ophouding wordt op schrift gesteld; - de bezwaarschriftprocedure wordt overgeslagen; - de verzoeker die is opgehouden wordt zo mogelijk nog tijdens zijn ophouding door de president van de rechtbank gehoord; - de president doet onmiddellijk na het horen van partijen uitspraak; - er wordt geen griffierecht geheven; - bij de beoordeling van het verzoek betrekt de president tevens de rechtmatigheid van de tenuitvoerlegging van de beschikking tot ophouding jegens verzoeker; - indien de president één of meer verzoeken toewijst op de grond dat de beschikking tot ophouding naar zijn voorlopig oordeel onrechtmatig is, kan hij bepalen dat alle personen die op basis van de betrokken beschikking zijn opgehouden, onverwijld in vrijheid worden gesteld.(zie noot 15) De aanhouding ter vaststelling van de identiteit op het politiebureau in het wetsvoorstel vertoont sterke overeenkomsten met de bestuurlijke ophouding: het gaat in beide gevallen om vrijheidsontneming voor een beperkte tijd (zes respectievelijk twaalf uur) voor personen die geen verdachte zijn. In beide gevallen kan het gaan om de ophouding van grote aantallen personen in zeer korte tijd. Nu de - min of meer vergelijkbare - regeling bij bestuurlijke ophouding strekt tot uitvoering van artikel 15, tweede lid, van de Grondwet, dient op de genoemde punten bij die regeling te worden aangesloten. De Raad adviseert voorts, in de toelichting aandacht te schenken aan de praktische consequenties van het gelijktijdig ophouden van grote aantallen personen en van de mogelijkheid dat zij aan de rechter hun invrijheidstelling verzoeken. 5. Formulering van de controlebevoegdheid a. De bevoegdheid die nu aan de officier van justitie wordt verleend houdt in dat hij het bevel kan geven tot het uitvoeren van een identiteitscontrole ten aanzien van eenieder die aanwezig is in het door hem aangewezen gebied. Letterlijk genomen zou deze constructie betekenen dat alle mensen in het gebied moeten worden gecontroleerd. Dit zal niet bedoeld zijn: de officier van justitie zal, afhankelijk van de omstandigheden in het gebied, er vaak voor kiezen om alleen bepaalde personen te laten controleren. De wettekst dient te worden aangepast. b. De woorden "het gevraagde identiteitsbewijs" kunnen de indruk wekken dat de opsporingsambtenaar naar keuze kan bepalen welk van de wettelijk toegestane identiteitsbewijzen moet worden getoond. Dit zal niet bedoeld zijn. Het verdient aanbeveling de formulering aan te passen om deze indruk te vermijden. c. Is de betrokkene aangehouden en naar het politiebureau overgebracht, dan is artikel 61, tweede lid, WvSv van overeenkomstige toepassing. Deze van-overeenkomstige-toepassingverklaring is onduidelijk. Artikel 61, tweede lid, spreekt namelijk over de verlenging van een - in het eerste lid geregelde - termijn van zes uur met nog eens zes uur. Het verdient aanbeveling de termijn in het artikel zelf te regelen en de verwijzing te schrappen. d. Het bevel tot het houden van een identiteitscontrole kan met maximaal 48 uur worden verlengd.(zie noot 16) Deze bepaling is niet nauwkeurig geformuleerd: niet duidelijk is of de aanwijzing slechts één keer kan worden verlengd, of dat dat meerdere keren kan. Het wetsvoorstel behoeft op dit punt aanvulling. De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De Vice-President van de Raad van State