Voorstel van wet met memorie van toelichting tot regeling van de aanspraak op, de toegang tot en de bekostiging van jeugdzorg (Wet op de jeugdzorg).

Voorstel van wet met memorie van toelichting tot regeling van de aanspraak op, de toegang tot en de bekostiging van jeugdzorg (Wet op de jeugdzorg).Bij Kabinetsmissive van 17 juli 2001, no.01.003470, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Staatssecretaris van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot regeling van de aanspraak op, de toegang tot en de bekostiging van jeugdzorg (Wet op de jeugdzorg). Het wetsvoorstel beoogt een nieuwe regeling te geven van de aanspraak op, de toegang tot en de bekostiging van jeugdzorg. In paragraaf 1.1 van het algemeen deel van de memorie van toelichting wordt gesteld dat in 1998 in het regeerakkoord is vastgelegd dat er een Wet op de jeugdzorg moet komen die de Wet op de jeugdhulpverlening (WJHV) vervangt. Vervolgens wordt opgemerkt dat de WJHV onvoldoende mogelijkheden biedt voor een eenduidige aansturing en financiering en dat voorts een nieuwe wet nodig is om alle met het ontwikkelingsproces Regie in de jeugdzorg geboekte vooruitgang op het terrein van de toegang, zorgprogrammering, beleidsinformatie en het kwaliteitsbeleid te verankeren. Ten slotte wordt melding gemaakt van de noodzaak van vernieuwing gelet op de samenhang die er moest komen in het aanbod van jeugdzorg, op maat van de hulpvraag van jeugdigen en hun ouders, de versnippering over te veel instellingen, onvoldoende vraag gestuurde zorg, en een niet eenduidige toegang. Met het wetsvoorstel wordt beoogd de vermelde problematiek te ondervangen. Bij de Raad van State is de vraag gerezen of met deze Wet op de jeugdzorg de gesignaleerde problemen tot het verleden zullen behoren. Hij is van oordeel dat noch uit het wetsvoorstel zelf noch uit de memorie van toelichting voldoende blijkt, dat met het nieuw voorgestelde stelsel de knelpunten in de jeugdzorg zullen zijn opgelost en nieuwe zich niet zullen voordoen. Tot de bij de Raad bestaande twijfel heeft bijgedragen het feit dat over de reikwijdte van de aanspraak op jeugdzorg geen duidelijkheid kan worden verkregen, omdat deze eerst inhoud zal krijgen in de regelingen ter uitvoering van deze wet. Daarenboven is het zeer de vraag, mede door het ontbreken van een duidelijke financieringsstructuur voor de gehele jeugdzorg, of wezenlijke verbeteringen ten opzichte van de huidige situatie zullen optreden. De Raad zet dan ook vraagtekens bij de opportuniteit van het wetsvoorstel. Hij is van oordeel dat het wetsvoorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen en niet in deze vorm ware in te dienen. 1. Probleemanalyse Het is het college opgevallen dat het vanzelfsprekend wordt geacht dat een nieuwe wet de oplossing betekent voor de gesignaleerde tekortkomingen, zonder dat evenwel een heldere analyse wordt gegeven van de WJHV en de aan die wet klevende gebreken tegen de achtergrond van de in de jeugdzorg zich voordoende problemen. In paragraaf 1.1 van de memorie van toelichting wordt gewezen op het ontbreken in de WJHV van eenduidige aansturing en financiering. Verder wordt in paragraaf 1.4 van de memorie van toelichting onder meer gesteld dat het wettelijk kader van de WJHV onvoldoende ruimte biedt voor de realisering van het ingezette beleid ten aanzien van de toegang tot de jeugdzorg, de modularisering van het zorgaanbod, de beleidsinformatie en de kwaliteit van toegang en aanbod. Verder zou door de versnipperde aansturing en financiering de beoogde samenhang en afstemming niet of niet volledig worden bereikt. Het jeugdzorgstelsel is te veel aanbodgericht in plaats van vraaggericht, aldus de memorie van toelichting. De indruk wordt gewekt dat de Wet op de jeugdzorg geheel nieuwe doelstellingen zal verwezenlijken, die de WJHV niet zou kennen. Dit moet echter worden betwijfeld. Zo was het bevorderen van een samenhangend aanbod van jeugdhulpverlening van goede kwaliteit, afgestemd op de behoefte en evenwichtig opgebouwd uit verschillende typen jeugdhulpverlening reeds één van de uitgangspunten van de WJHV. De Raad mist in de memorie van toelichting een overzicht en analyse van de tekortkomingen waardoor in de praktijk de doelstellingen van de WJHV kennelijk niet konden worden gerealiseerd. Een analyse van de op dit moment zich voordoende problemen is ook onmisbaar om te kunnen beoordelen of het nu voorliggende wetsvoorstel wel een afdoend antwoord geeft op de diverse vragen. Voorkomen moet immers worden dat volstaan wordt met een kosmetische operatie, zonder dat daadwerkelijk iets gaat veranderen in de jeugdzorg. De Raad geeft in overweging deze analyse alsnog te maken. 2. Aanspraak op jeugdzorg Met de aanspraak op jeugdzorg (een recht op jeugdzorg) wordt een nieuw element geïntroduceerd. De regeling is ontleend aan de wijze waarop in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) de aanspraken zijn geregeld. Thans bestaat binnen de verzekeringsgefinancierde AWBZ-zorg al een recht op geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen (jeugd-GGZ) en een recht op zorg voor verstandelijk gehandicapte jeugdigen. Voorts bestaat reeds het recht van de jeugdige op bescherming tegen verwaarlozing, mishandeling en misbruik, zoals deze door de jeugdbeschermingsmaatregelen van het Burgerlijk Wetboek wordt gegeven. Een recht op jeugdhulpverlening, waaronder moet worden verstaan (intensieve) ambulante hulp in de gezinssituatie en dag- en nachthulpverlening in een pleeggezin of in een tehuis, bestaat op dit moment niet. De aanspraak op jeugdzorg zoals deze in het wetsvoorstel wordt geformuleerd, omvat alleen de laatstgenoemde hulpverlening met uitsluiting van die welke bestaat op grond van de AWBZ en de Beginselenwet justitiële inrichtingen (artikel 3, eerste lid). Bij de Raad is de vraag gerezen hoe deze aanspraak gerealiseerd moet worden. In de paragrafen 2.2 en 2.3 van de memorie van toelichting wordt volstaan met de schets van de in die gevallen te volgen procedure. Zo wordt opgemerkt dat wanneer de jeugdige zijn aanspraak niet tot gelding kan brengen omdat de jeugdzorg waarop hij een aanspraak heeft niet voorhanden is, hij uiteindelijk zelfs via de rechter, bij de provincie, of als het om een justitiële jeugdinrichting gaat bij de Minister van Justitie, zijn aanspraak kan afdwingen. Uit de memorie van toelichting wordt evenwel niet duidelijk hoe een aanspraak op jeugdzorg kan worden afgedwongen indien er te weinig plaatsen zijn. Mede gelet op de op dit punt bestaande jurisprudentie is dan ook niet gegarandeerd dat iedere jeugdige die behoefte heeft aan jeugdzorg deze ook daadwerkelijk binnen redelijke termijn zal ontvangen. Het moet dan ook niet worden uitgesloten dat hij met het indicatiebesluit, waaruit de aanspraak blijkt, alleen maar het recht krijgt om op (een hogere plaats op) een wachtlijst te worden geplaatst of dat realisering ten koste gaat van een andere cliënt. Verwezenlijking van een aanspraak op jeugdzorg is immers alleen mogelijk, indien voldoende middelen ter beschikking worden gesteld, voldoende voorzieningen voorhanden zijn en voldoende gekwalificeerd personeel beschikbaar is. In zoverre het betreft de aanspraak op jeugdzorg in gesloten justitiële jeugdinrichtingen op grond van het nieuwe artikel 11a van de Beginselenwet justitiële inrichtingen (artikel 77, onderdeel D), is reeds op dit moment duidelijk dat deze niet voor 1 januari 2006 kan worden geëffectueerd. Dit blijkt uit artikel 108, tweede lid, van het wetsvoorstel. Gelet op het vorenstaande adviseert de Raad dit onderdeel te heroverwegen. 3. Wijziging taakuitoefening door provincies In de WJHV is de verantwoordelijkheid voor het overgrote deel van de voorzieningen van jeugdhulpverlening reeds neergelegd bij het provinciaal bestuur. In dit opzicht brengt het wetsvoorstel geen wezenlijke verandering. Wel krijgen de provinciebesturen de verantwoordelijkheid voor de bureaus jeugdzorg, waaronder de uitvoering van maatregelen van kinderbescherming en jeugdreclassering (artikel 6, eerste lid, onderdelen a tot en met d). Omdat in veel provincies reeds bureaus jeugdzorg zijn totstandgekomen, waarmee de provinciebesturen bemoeienis hebben is, voorzover het de laatstgenoemde justitiële taken betreft (die op dit moment nog onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie vallen), sprake van een verzwaring van het takenpakket. In paragraaf 6.2 van de memorie van toelichting wordt daarover opgemerkt dat op dit moment hierover nog geen financiële gegevens kunnen worden verstrekt. Daarnaast krijgen de provinciebesturen als verantwoordelijk voor planning en financiering van de bureaus jeugdzorg een zwaardere rol in het stelsel waar het betreft het realiseren van de aansluiting van vraag op aanbod op basis van modules. Deze gewijzigde structuur heeft ertoe geleid dat in het wetsvoorstel het instrument van planning door de provinciebesturen zwaar is aangezet. Provinciebesturen dienen eenmaal in de vier jaar een provinciaal beleidskader jeugdzorg vast te stellen en jaarlijks een uitvoeringsprogramma. In verband met de afstemming van het aanbod op de behoefte en gelet op de noodzakelijke samenhang binnen de jeugdzorg zal het provinciaal bestuur met zeer veel instanties overleg moeten voeren. In het kader van de financiering zullen de provinciebesturen zo nodig moeten onderhandelen met de bureaus voor jeugdzorg en de zorgaanbieders om een passende prijs af te spreken (paragraaf 6.5 van de memorie van toelichting). Nog afgezien van de vraag of binnen de provinciebesturen de hiervoor vereiste deskundigheid aanwezig is, lijkt het waarschijnlijk dat hiervoor extra kosten gemaakt moeten worden. Hoewel hierover in het voortraject afspraken zijn gemaakt, dient naar het oordeel van het college aangegeven te worden in hoeverre aan deze veel zwaardere taak door de provinciebesturen binnen de hen ter beschikking staande budgettaire kaders uitvoering kan worden gegeven dan wel op welke wijze hierin anderszins zal worden voorzien. Hierbij verzoekt de Raad aandacht te geven aan het bepaalde in de artikelen 105, derde lid, en 108, vijfde lid, van de Provinciewet. 4. Financiering a. Voor de financiering van de taken wordt de vorm gekozen van een tweetal doeluitkeringen, te weten een doeluitkering voor de subsidiëring van het bureau jeugdzorg en een doeluitkering voor de subsidiëring van het aanbod jeugdzorg. De gekozen systematiek is in overeenstemming met hetgeen aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal is toegezegd in de notitie met een nadere uitwerking van de financiële aspecten van het Beleidskader Jeugdzorg 2001-2004.(zie noot 1) In die notitie is geconcludeerd dat het in verband met de verschillen in de op dit moment bestaande financieringsstelsels (AWBZ-financiering en begrotingsfinanciering) niet mogelijk is een keuze te doen voor het ene of het andere stelsel. In dat verband is gewezen op het verzekeringskarakter, budgettaire kaders, centrale of decentrale sturing en recht op zorg. Dit heeft ertoe geleid dat de enige weg waarlangs nu voortgang kan worden geboekt gelegen is in het verder stimuleren van de binnen de verschillende sectoren in gang gezette ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen zijn gericht op inhoudelijke vernieuwing. Daarnaast zijn de financieringssystemen zelf in verandering. Het kabinet is van mening dat de inhoudelijke vernieuwingen voorrang moeten krijgen boven discussies over financieringsstelsels. De financiering is wat dat betreft volgend op de inhoud, aldus genoemde notitie. Allereerst rechtvaardigt dit de opvatting dat het nu voorliggende wetsvoorstel zeer waarschijnlijk een tijdelijke oplossing (zij het voor een aantal jaren) zal blijken te zijn. Voorts betwijfelt de Raad of het wel aangaat, de financiering los te koppelen van de inhoud. Voor dit moment is het wellicht de meest aangewezen optie, maar dit laat onverlet dat hierover een fundamenteel standpunt moet worden ingenomen. De loskoppeling leidt ertoe dat ook afbreuk wordt gedaan aan de gedachte dat een voldragen Wet op de jeugdzorg in het leven wordt geroepen, nu reeds bij de aanvang de beperking moet worden aangebracht dat het hier niet betreft de totale jeugdzorg. Immers, de vormen van jeugdzorg die vallen onder de AWBZ en de Beginselenwet justitiële inrichtingen, hebben alleen regeling gevonden in de nieuwe wet voorzover het de toegang betreft. De complexiteit van het stelsel neemt daardoor dan ook zeker niet af. Eén financieringstructuur is mede van belang om te kunnen zekerstellen dat het wetsvoorstel zal beantwoorden aan het gestelde doel, te weten het verschaffen van jeugdzorg aan iedere jeugdige die daaraan behoefte heeft. In dat licht heeft het college twijfels over de meerwaarde van het wetsvoorstel ten opzichte van de geldende WJHV. Het college acht het wenselijk het voorstel ook in dit licht opnieuw te bezien. b. Ingevolge artikel 36, eerste lid, wordt door de verwijzing naar artikel 4:34 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geregeld dat een subsidie ten laste van een nog niet vastgestelde of goedgekeurde begroting kan worden verleend onder de voorwaarde dat voldoende gelden ter beschikking worden gesteld. Hoewel een bepaling van deze strekking niet ongebruikelijk is, dient de vraag beantwoord te worden of in gevallen van subsidieverlening bedoeld in artikel 33 een bepaling van deze strekking tot de mogelijkheden behoort. Ingevolge het tweede lid van artikel 4:34 Awb kan deze voorwaarde namelijk niet worden gesteld voorzover zulks voortvloeit uit het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust. Dit kan bijvoorbeeld blijken uit het feit dat de subsidie moet worden verleend indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan (openeinderegeling). Er behoort dan geen begrotingsvoorbehoud te worden opgenomen. Derhalve dient de vraag beantwoord te worden of de regeling van de aanspraak op jeugdzorg zoals neergelegd in dit wetsvoorstel begrepen kan worden onder artikel 4:34 Awb. In paragraaf 6.3.1 van de memorie van toelichting wordt in het kader van de opeisbaarheid van de wettelijke aanspraak op zorg gesteld dat indien claims niet kunnen worden gehonoreerd omdat de doeluitkering ontoereikend is, met het Rijk zal worden gesproken over de omvang van de doeluitkering. Voorts wordt in paragraaf 6.3.2 (slot) opgemerkt dat budgetaanpassing als gevolg van een niet te beheersen prijsstijging voorkomen moet worden, maar dat een budgetaanpassing op basis van een verandering in de vraag naar zorg noodzakelijk is. Uit de combinatie van beide passages meent de Raad te mogen opmaken dat in beginsel aanspraken zullen worden gehonoreerd, behoudens bijzondere niet voorziene omstandigheden. Gelet op het vorenstaande kan artikel 36, eerste lid, in zoverre dit betrekking heeft op artikel 33, niet als juist worden aangemerkt. Bovendien lijkt het uit artikel 36 voortvloeiende begrotingsvoorbehoud op gespannen voet te staan met de beoogde aanspraak op jeugdzorg. Heroverweging van deze bepaling is gewenst. c. In paragraaf 6.4 van de memorie van toelichting wordt met betrekking tot de financiering door het Rijk melding gemaakt van de mogelijkheid van flexbudgetten, zodat provinciebesturen voldoende ruimte hebben om fluctuaties in de vraag te kunnen opvangen. Onder flexbudget wordt de mogelijkheid verstaan dat van de doeluitkering een gedeelte niet meteen wordt uitgegeven, maar opzij wordt gelegd om gedurende het jaar te kunnen inspelen op niet te voorziene gebeurtenissen en ontwikkelingen. Aan het slot van paragraaf 6.5 wordt opgemerkt dat de provinciebesturen een beperkt deel van de door het Rijk beschikbaar gestelde doeluitkering van het zorgaanbod als flexbudget kunnen inzetten. Hoewel deze vorm niet onlogisch voorkomt, zeker nu de provinciebesturen verantwoordelijk worden voor het beschikbaar stellen van voldoende zorg, is het de Raad niet duidelijk hoe dit tot uitdrukking is gebracht in het wetsvoorstel. Het verstrekken van bijdragen aan de provincie is immers gebaseerd op het door de provinciebesturen zelf aangeleverde uitvoeringsprogramma, waarin de activiteiten een financiële vertaling krijgen in subsidiebedragen voor de uitvoering daarvan (artikel 28, tweede lid). Een reserveringsmogelijkheid zoals hier bedoeld, kan uit artikel 33 niet worden afgeleid. Het artikel behoeft aanvulling. 5. Aansturing door het Rijk Zoals hiervoor reeds aan de orde gekomen is met het wetsvoorstel beoogd niet alleen in een "eenduidige" financiering te voorzien, maar ook de aansturing te verbeteren. In paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat de Ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Justitie verantwoordelijk zijn voor het doeltreffend en doelmatig functioneren van het stelsel als geheel. In dat kader zijn zij verantwoordelijk voor de wettelijke kaders, de financiële randvoorwaarden en het landelijk beleidskader. Toezicht, verantwoordingsprocedures en een aanwijzingsbevoegdheid zijn de instrumenten die passen bij de verantwoordelijkheid voor het stelsel. a. Ingevolge artikel 43 van het wetsvoorstel is de Inspectie jeugdzorg belast met het toezicht op de naleving met betrekking tot de kwaliteit van de bureaus jeugdzorg en van de justitiële inrichtingen (voorzover het toezicht niet is toegewezen aan de Raad voor de strafrechtstoepassing en jeugdbescherming) en met de jeugdzorg waarop ingevolge deze wet aanspraak bestaat. In hoofdstuk 10 van de memorie van toelichting wordt in dit verband opgemerkt dat, hoewel het wetsvoorstel op dit punt niet veel afwijkt van het huidige toezichtsarrangement, bij de invulling ervan rekening is gehouden met de aandachtspunten die in de kabinetsvisie over toezicht zijn geformuleerd mede naar aanleiding van onder meer het rapport van de commissie-Borghouts "Vertrouwen in onafhankelijkheid".(zie noot 2) Zoveel mogelijk is aangesloten bij de in de kabinetsvisie neergelegde principes van onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit van de toezichthouders. Afgezien van hetgeen in artikel 43, achtste lid, dat gelijkluidend is aan het geldende artikel 54, zesde lid, WJHV, is neergelegd, wordt niet expliciet ingegaan op alle in het rapport aan de orde gestelde toezichtvereisten. Het verdient aanbeveling in de memorie van toelichting een overzicht te geven van de verschillen tussen het oude en het nieuwe stelsel, en uiteen te zetten in hoeverre dit voortvloeit uit genoemd kabinetsstandpunt. b. In de toelichting op artikel 43 wordt voorts gesteld dat ten aanzien van de bevoegdheden van de inspectie geen wijzigingen worden voorgesteld ten opzichte van in de WJHV. Hoewel het bestaande toezichtstelsel als uitgangspunt is genomen, kan niet worden geconcludeerd dat de "omzetting" naar het nieuwe regime van toezicht op bureaus jeugdzorg, op jeugdzorg waarop ingevolge deze wet aanspraak bestaat en op justitiële inrichtingen geen gevolgen zal hebben voor de inspectie. De Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming wijst in haar advies (bladzijde 2) erop dat de nieuwe wet uitbreiding van taken, nieuwe bevoegdheden en inbedding in andere bestuurlijke verhoudingen met zich brengt. Daarbij wijst zij ook op de financiële gevolgen van de uitoefening van de toezichtstaken. Mede in het licht van de nieuwe sturings- en verantwoordingssystematiek, waarbij provinciebesturen verantwoordelijk zijn voor het stimuleren van de handhaving van de kwaliteit (memorie van toelichting, hoofdstuk 10) dient naar het oordeel van het college in de memorie van toelichting ruimer aandacht besteed te worden aan de gevolgen van dit wetsvoorstel voor de Inspectie jeugdzorg. In dit verband dient ook ingegaan te worden op de uitbreiding in de taak van de inspectie, bestaande uit het onderzoeken van de kwaliteit in algemene zin van de raad voor de kinderbescherming, vermeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel a, slot. In het overeenkomstige artikel 54 WJHV is immers geen toezichtstaak met betrekking tot de raad voor de kinderbescherming opgenomen. 6. Medezeggenschap De artikelen 53 tot en met 61 regelen de medezeggenschap. Met één uitzondering wat betreft de pleegouder, die in het kader van de wet een jeugdige pleegzorg biedt, is de regeling overgenomen van de WJHV (artikelen 45a tot en met 45j). Omdat reeds nu geconstateerd kan worden dat aan opneming van pleegouders in een cliëntenraad geen behoefte bestaat, heeft op dit punt een aanpassing plaatsgevonden. Voor het overige worden de resultaten van de evaluatie van de regeling met betrekking tot de medezeggenschap afgewacht, alvorens nu reeds wijzigingen voor te stellen (memorie van toelichting, paragraaf 11.2.2 en artikelsgewijs). De Raad adviseert na te gaan in hoeverre een afzonderlijke regeling (zoals nu opgenomen in de WJHV) nog nodig is en of niet zou kunnen worden volstaan met hetgeen de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen op dit moment regelt. Deze wet geeft regels voor de medezeggenschap van de cliënten van uit collectieve middelen gefinancierde instellingen op het terrein van de maatschappelijke zorg en gezondheidszorg. Hieronder vallen de instellingen op grond van de Ziekenfondswet, de AWBZ en de Welzijnswet 1994. De regeling is vrijwel identiek aan de artikelen van de WJHV en de nu voorgestelde artikelen van de Wet op de jeugdzorg, behoudens een enkele uitzondering (die mede verband houdt met het specifieke van de jeugdzorg). De Raad adviseert de regeling aan te passen; in ieder geval ware in de toelichting aan het voorgaande aandacht te geven. 7. Klachtrecht Evenals bij de medezeggenschap is bij het klachtrecht volstaan met het overnemen van hetgeen de WJHV op dit moment regelt in de artikelen 46 tot en met 52. Ook voor dit onderdeel worden nog geen wijzigingen doorgevoerd voordat de evaluatie is afgerond. Hoewel de regeling van het klachtrecht veel overeenkomst vertoont met die welke geldt voor de zorgsector, te weten de Wet klachtrecht cliënten zorgsector, is in de WJHV tevens voorzien in de mogelijkheid van "hoger beroep" bij een provinciale klachtencommissie. De klachtenprocedure in de WJHV zou na vijf jaar worden geëvalueerd om te bezien of de extra waarborgen van de twee instanties na die periode nog nodig zouden zijn. De vraag of hoger beroep moet worden gehandhaafd klemt temeer, nu ook niet zonder duidelijke motivering voorbijgegaan kan worden aan de klachtregeling van hoofdstuk 9 Awb. In aanmerking genomen dat de stichting, die een bureau jeugdzorg in stand moet houden (artikel 4), op basis van de in het wetsvoorstel aan haar opgedragen taken en toegekende bevoegdheden zal moeten worden aangemerkt als bestuursorgaan(zie noot 3), geeft het college in overweging in ieder geval te bezien in hoeverre aanvullende regels (dat wil zeggen in aanvulling op hoofdstuk 9 Awb) op dit punt nodig zijn. Terughoudendheid is hier in beginsel wel geboden. Daarbij zal ook rekening moeten worden gehouden met de bijzondere positie van de zorgaanbieders in zoverre deze niet zonder meer kunnen worden aangemerkt als bestuursorgaan, waarop de Awb van toepassing is. 8. Planning In het kader van de beschouwing van de sturingsinstrumenten met betrekking tot het aanbod van de jeugdzorg wordt in de memorie van toelichting ingegaan op het instrument van de planning (artikelen 26 tot en met 32). In dat verband wordt opgemerkt (paragraaf 5.1) dat de provinciebesturen de verantwoordelijkheid hebben voor de totstandkoming en uitvoering van het provinciale beleidskader jeugdzorg, waaraan, zo wordt gesteld, rechtsgevolgen zijn verbonden. Hoewel dit aspect in de memorie van toelichting niet verder wordt geëxpliciteerd en in het wetsvoorstel evenmin deze rechtsgevolgen zijn te vinden, zou uit het vervolg kunnen worden opgemaakt dat het Rijk hierop kan sturen door enerzijds de vereiste goedkeuring en de eventueel te geven aanwijzingen (artikelen 27, vierde lid, 29 en paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting) en anderzijds door het beschikbaar stellen van de gelden die de provincies nodig hebben om de jeugdzorg te kunnen bieden, waarop de cliënten aanspraak hebben. Zowel de benodigde jeugdzorg als de daarbijbehorende gelden zullen moeten worden vastgelegd in het provinciale beleidskader en nader uitgewerkt in het uitvoeringsprogramma, die om die reden dan ook een belangrijke schakel lijken te vormen. De Raad wijst erop, dat de aanwijzingsbevoegdheid, voor zover deze betrekking heeft op de wijze van uitvoering van het beleidskader op het uitvoeringsprogramma, op gespannen voet staat met de medebewindstaak van het provinciale bestuur. De bevoegdheid van gedeputeerde staten tot de uitvoering van provinciale taken zou op deze wijze kunnen worden doorbroken, hetgeen niet in overeenstemming moet worden geacht met de competentie van de minister ten aanzien van decentrale overheden. De Raad adviseert artikel 29 aan te passen. Uit het wetsvoorstel wordt voorts niet duidelijk welke gevolgen het Rijk verbindt aan het niet nakomen van de in het uitvoeringsprogramma opgenomen overzichten met betrekking tot het verlenen van jeugdzorg. Indien beoogd is onjuiste nakoming te laten resulteren in intrekking of terugvordering van verleende subsidies, dan dient hierin uitdrukkelijk voorzien te worden. De artikelen 35 en 36 bevatten op dit punt wel voorschriften, maar leggen geen relatie met het instrument van de planning. Mede tegen de achtergrond van de vereiste aansturing door het Rijk dient naar het oordeel van de Raad in de memorie van toelichting ingegaan te worden op de werking en de doeltreffendheid van het planningsinstrument en zo nodig dienen in de wet de beoogde rechtsgevolgen inzichtelijk gemaakt te worden. 9. Beleidsinformatie In het wetsvoorstel is bepaald dat er ten behoeve van de beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de jeugdzorg gegevens worden verzameld (artikel 41). Voor zover hier sprake is van (gevoelige) persoonsgegevens dient voldaan te worden aan de vereisten in de Wet bescherming persoonsgegevens en in het bijzonder de artikelen 8, 9, 21 en 23. Artikel 41, vierde lid, maakt het mogelijk te bepalen dat bij algemene maatregel van bestuur de persoonsgegevens voor andere doelen kunnen worden verwerkt dan die, bedoeld in het eerste lid. Hiermee wordt afbreuk gedaan aan het vereiste dat sprake moet zijn van een zwaarwegend algemeen belang en dat dit bij de wet bepaald wordt. Het formuleren van bedoelde belangen bij algemene maatregel van bestuur verdraagt zich hiermee niet. Het is dan ook onvoldoende dat, zoals de memorie van toelichting stelt, de algemene maatregel van bestuur binnen de grenzen van de Wet bescherming persoonsgegevens moet blijven. Het college geeft in overweging het wetsvoorstel op dit onderdeel aan te passen. In dit verband dient ook in de memorie van toelichting aangegeven te worden in hoeverre het advies van de Registratiekamer, dat op 29 mei 2001 over het wetsvoorstel is uitgebracht, in het wetsvoorstel is verwerkt. 10. Delegatie Het wetsvoorstel bevat op een aantal belangrijke onderdelen de mogelijkheid nadere regels te stellen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. a. Dit betreft allereerst aard, inhoud en omvang van de jeugdzorg waarop aanspraak bestaat (artikel 3, eerste lid). Het ligt blijkens paragraaf 2.2.1 van de memorie van toelichting in de bedoeling de jeugdzorg in homogene eenheden (modules) bij algemene maatregel van bestuur te omschrijven, waarbij gedacht moet worden aan: crisisopvang, intramurale opvoeding en verzorging en/of behandeling, therapeutische gezinsverpleging, pleegzorg, begeleid wonen en dagbehandeling, omgezet in modules. Gelet op de belangrijke rol die deze aanspraak in het wetsvoorstel vervult, kan niet volstaan worden met vaststellen van de reikwijdte op niveau van een algemene maatregel van bestuur. Deze dient in de wet aangegeven te worden. Het vorenstaande is ook van toepassing met betrekking tot artikel 68, eerste lid, in het kader van het heffen van een ouderbijdrage. b. De bezwaren bij de gekozen opzet klemmen temeer, nu deze ook betrekking heeft op de indicatiestelling door de stichting die een bureau jeugdzorg instandhoudt (artikel 5, eerste lid). De stichting moet vaststellen op welke modules jeugdzorg een cliënt is aangewezen en legt dit vast in een besluit (artikelen 3, derde lid, en 5, vierde lid). Ook dit onderdeel vormt een essentieel element van het wetsvoorstel, omdat een cliënt alleen met een indicatiestelling zijn aanspraak op jeugdzorg tot gelding kan brengen. Op grond van het vierde lid kunnen nadere regels worden gesteld omtrent aard, inhoud, omvang, duur en urgentie. Zonder nadere toelichting is niet duidelijk hoe aan verdere uitwerking vorm zal worden gegeven, maar daarnaast is ook hier sprake van een zo belangrijk onderdeel dat concretisering op wetsniveau niet mag ontbreken. c. Hetzelfde geldt ook met betrekking tot de ingevolge artikel 5, tweede lid, aanhef en onderdeel b, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen vormen van geestelijke gezondheidszorg of zorg voor verstandelijk gehandicapten waarop ingevolge de AWBZ aanspraak bestaat. De indicatiestelling door de stichting heeft immers niet alleen betrekking op de jeugdzorg waarop ingevolge het wetsvoorstel aanspraak bestaat, maar ook op de jeugd-GGZ en de zorg voor verstandelijk gehandicapte jeugdigen. Ook dit betreft een zodanig belangrijk onderdeel van het wetsvoorstel dat de wet duidelijkheid moet bieden. d. Ten slotte dient melding gemaakt te worden van artikel 33, tweede lid. Ingevolge dat artikellid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur andere dan de in het eerste lid genoemde activiteiten worden aangewezen waarvoor de subsidie bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, kan worden aangewend. Blijkens de memorie van toelichting wordt een bepaling van die strekking nodig geoordeeld om te voorkomen dat de wet op dit punt verstarrend gaat werken. Allereerst is het de Raad opgevallen dat op deze wijze afbreuk wordt gedaan aan het limitatieve karakter dat is toegekend aan het eerste lid. Belangrijker acht hij evenwel dat het toekennen van een wettelijke grondslag aan subsidiëring ingevolge artikel 4:23 Awb met zich brengt dat het wettelijk voorschrift dient te regelen voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Daarbij is weliswaar delegatie mogelijk, maar het betreft dan precisering van de in globale zin omschreven of aangeduide activiteiten. De nu gekozen opzet voldoet hieraan echter niet, omdat ten aanzien van de activiteiten enige inhoudelijke aanduiding op wetsniveau ontbreekt. Het college is van oordeel dat in vorengenoemde gevallen sprake is van ontoelaatbare delegatie, nu door de gemaakte keuze om de hoofdelementen niet in de wet neer te leggen afbreuk wordt gedaan aan het primaat van de wetgever. 11. Overgangsrecht De in artikel 102 voorgestelde overgangsbepaling bewerkstelligt dat op het tijdstip waarop de Wet op de jeugdzorg in werking treedt alle taken en bevoegdheden die thans door de voogdij- en gezinsvoogdij-instellingen worden uitgeoefend van rechtswege overgaan op de stichting die een bureau jeugdzorg instandhoudt. In het wetsvoorstel is geen artikel opgenomen waarin de overgang van het personeel werkzaam bij de genoemde instellingen naar de stichting geregeld is. Ook in de memorie van toelichting is hieraan geen aandacht besteed. Dit geldt eveneens voor het personeel bij andere instellingen en voorzieningen onder de geldende WJHV die zullen overgaan naar de stichting. De Raad adviseert hierin te voorzien en in ieder geval de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen. 12. Zelfstandige leesbaarheid Ondanks het feit dat het wetsvoorstel voortborduurt op de WJHV verdient het aanbeveling het uitgangspunt te hanteren dat de memorie van toelichting zelfstandig leesbaar moet zijn. Vermelding dat bepaalde begrippen ontleend zijn aan die wet en om die reden geen toelichting behoeven (artikel 1) is dan ook niet voldoende. Artikelsgewijs 13. Artikel 3 a. Ingevolge artikel 3, eerste lid, hebben cliënten - behoudens niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen - aanspraak op jeugdzorg. Behoudens de aanspraak op jeugdzorg ingevolge het derde lid, zal het niet de bedoeling zijn dat een in detentie verblijvende jeugdige de mogelijkheid heeft beroep te doen op vrijwillige jeugdzorg. Het verdient naar het oordeel van het college aanbeveling in artikel 3 duidelijker tot uitdrukking te brengen dat deze categorie jeugdigen niet in aanmerking zal komen voor jeugdzorg. b. Ingevolge artikel 3, eerste lid, hebben rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen aanspraak op jeugdzorg. Daarbij is aangesloten bij hetgeen de Vreemdelingenwet 2000 (VW 2000) in de artikelen 10 en 11 bepaalt, te weten de koppeling van aanspraak aan rechtmatig verblijf. Op grond van het zevende lid van artikel 3 is de mogelijkheid gegeven de aanspraken ingevolge het wetsvoorstel te beperken in die gevallen dat de aard, de plaats of de verwachte duur van het verblijf daartoe aanleiding geeft. De in dit kader geformuleerde mogelijkheid is in overeenstemming met artikel 11, eerste lid, van de VW 2000. Anders lijkt dit te liggen met de in het achtste lid van artikel 3 geformuleerde mogelijkheid de aanspraken geheel of gedeeltelijk uit te breiden. Weliswaar geeft artikel 10, tweede lid, van de VW 2000 de mogelijkheid af te wijken van het uitgangspunt van de vereiste koppeling tussen aanspraak en het rechtmatig verblijf, maar dit is uitdrukkelijk beperkt tot het terrein van het onderwijs, de verlening van medische zorg, de voorkoming van inbreuken op de volksgezondheid, en de rechtsbijstand aan de vreemdeling. De aanspraak op jeugdzorg kan niet zonder meer worden aangemerkt als een verbijzondering van één van de genoemde aspecten. Zou hieraan behoefte bestaan dan lijkt aanpassing van de VW 2000 de meest geëigende weg. Daarbij is het echter onvoldoende om, zoals de toelichting stelt, op te merken dat jeugdigen die in de COA-opvang verblijven, in ieder geval over elementaire vormen van jeugdzorg moeten kunnen beschikken, tenzij moet worden aangenomen dat hiertoe op grond van internationaalrechtelijk of Europeesrechtelijk verband verplichtingen bestaan. Een keuze zoals voorgesteld vereist een meer dragende motivering. Bovendien heeft de voorgestelde keuze ook gevolgen voor de financiering van deze jeugdzorg. Ten slotte lijkt het ook nodig tot uitdrukking te brengen dat de toekenning van aanspraken geen recht geeft op rechtmatig verblijf, zoals artikel 10, derde lid, VW 2000 aangeeft. Heroverweging van dit artikelonderdeel komt de Raad aangewezen voor. 14. Artikel 9 Ingevolge het zevende lid worden omtrent een aantal onderwerpen nadere voorschriften voorgeschreven. Met betrekking tot de bij het fungeren als advies- en meldpunt kindermishandeling te hanteren werkwijze is dit eveneens de bedoeling. De tekst van het artikellid, dat overeenkomt met artikel 34b van de WJHV, zoals gewijzigd in verband met de advies- en meldpunten kindermishandeling(zie noot 4), en de toelichting wijken onderling op het punt van de formulering af. In het artikellid is sprake van een verplichting, in de toelichting van een mogelijkheid. Deze inconsistentie dient weggenomen te worden. 15. Artikel 17 In de toelichting met betrekking tot artikel 17 is geen afzonderlijke aandacht besteed aan het derde lid. In dit verband kan verwezen worden naar artikel 9, derde lid. 16. Artikel 21 In het algemeen gedeelte van de toelichting (paragraaf 4.4) wordt in afwijking van de tekst van artikel 21, tweede lid, gesteld dat bij algemene maatregel van bestuur opleidingseisen kunnen worden gesteld, terwijl subdelegatie wordt mogelijk gemaakt. Tekst en toelichting dienen zorgvuldig op elkaar afgesteld te worden. 17. Artikel 33 In artikel 33 van het wetsvoorstel worden de twee doeluitkeringen geregeld, die het Rijk verstrekt aan de provincies en de grootstedelijke regio's. In de toelichting op artikel 30 wordt opgemerkt dat de Awb deze doeluitkeringen onder subsidies rekent. Ingevolge artikel 4:21, derde lid, Awb vallen specifieke uitkeringen aan gemeenten en provincies niet onder de subsidietitel. Wel bestaat de mogelijkheid te bepalen dat in afwijking van artikel 4:21, derde lid, Awb titel 4.2 van die wet van toepassing is op de hier bedoelde uitkeringen.(zie noot 5) Het college geeft in overweging artikel 33 in vorenbedoelde zin aan te vullen dan wel in de toelichting aan te geven waarom hieraan geen behoefte bestaat. 18. Artikel 34 Het verstrekken van subsidies aan provincies ten behoeve van de uitvoering van experimenten of van steunfuncties wordt zowel in artikel 33, eerste lid, als in artikel 34, eerste lid, mogelijk gemaakt. In de toelichting op laatstgenoemd artikelonderdeel wordt opgemerkt dat hier sprake is van het rechtstreeks subsidiëren van door de provincie uit te doen voeren experimenten of steunfuncties. Nu het blijkens de formulering van artikel 33, eerste lid, onderdeel a, ook mogelijk is aan de provincie subsidie te verstrekken voor dit doel, is zonder nadere toelichting het bedoelde onderscheid niet duidelijk. De toelichting behoeft aanvulling. 19. Artikel 35 Aangezien in artikel 34, vierde lid, reeds de mogelijkheid tot nadere regeling bij algemene maatregel van bestuur is voorzien in zoverre het de daar bedoelde voogdij-instellingen betreft, dient de ministeriële regeling, bedoeld in artikel 35, tweede lid, beperkt te blijven tot artikel 34, eerste lid. 20. Artikel 37 In artikel 37, tweede lid, is in afwijking van hetgeen de toelichting terzake opmerkt, geen melding gemaakt van het verstrekken van gegevens bedoeld in artikel 40. De inconsistentie dient opgeheven te worden. 21. Artikel 42 De toelichting dient meer inhoudelijk in te gaan op de in dit artikel bedoelde situaties. 22. Transponeringstabel Het zou de duidelijkheid ten goede komen indien aan de memorie van toelichting een overzicht zou worden toegevoegd waarin werd aangegeven op welke wijze de WJHV is overgenomen in de nieuwe Wet op de jeugdzorg. 23. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De Vice-President van de Raad van State