Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (implementatie IPPC-richtlijn en EG-inspraakrichtlijn).

Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (implementatie IPPC-richtlijn en EG-inspraakrichtlijn).Bij Kabinetsmissive van 14 juni 2005, no.05.002199, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, mede namens de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (implementatie IPPC-richtlijn en EG-inspraakrichtlijn). Het ontwerpbesluit behelst wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb) op drie punten: toevoeging van de in of bij de aanvraag om een vergunning in bepaalde gevallen te vermelden gegevens, van een artikel omtrent de bepaling van de 'beste beschikbare technieken' (BBT) en van een artikel inzake 'actualisering van vergunningen'. Het ontwerpbesluit strekt tot implementatie van de richtlijn van de Raad van de Europese Unie inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC-richtlijn)(zie noot 1) en van de richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma's betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter, tot wijziging van de richtlijnen 85/337/EG en 96/61/EG (de EG-inspraakrichtlijn).(zie noot 2) Het ontwerpbesluit betreft een aanvulling op de eerder ingediende wet tot wijziging van de Wet milieubeheer (Wm) en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (verduidelijking in verband met de EG-richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging; vergunning op hoofdzaken/vergunning op maat).(zie noot 3) De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit een aantal opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is. 1. Wijziging artikel 5.1, eerste lid Ivb Het ontwerpbesluit implementeert in artikel I, onder A, de EG-inspraakrichtlijn, voor zover die richtlijn de IPPC-richtlijn heeft gewijzigd. Blijkens de artikelsgewijze toelichting bij het ontwerpbesluit gaat het hier om een aanvulling van de bij de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder a en c, van de Wm over te leggen informatie. Voor gpbv-installaties(zie noot 4) moet voortaan ook een beknopte beschrijving van de belangrijkste door de aanvrager bestudeerde alternatieven, 'voor zover deze bestaan', worden overgelegd. De nota van toelichting formuleert deze verplichting anders dan de tekst van het ontwerpbesluit. Volgens de toelichting betreft het een beknopte beschrijving van de voornaamste alternatieven die de aanvrager bekend zijn en die hij bestudeerd heeft.(zie noot 5) De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan de tekst aan te passen. 2. BBT en het voorgestelde artikel 5a.1 Ivb Het ontwerpbesluit beoogt in artikel I, onder B, BBT in het Nederlandse rechtsstelsel te implementeren. De Raad is van oordeel dat het voorgestelde artikel 5a.1 Ivb niet geheel in overeenstemming is met de IPPC-richtlijn. a. Bijlage IV IPPC-richtlijn De IPPC-richtlijn geeft in artikel 2, elfde lid, allereerst een algemene definitie van BBT: "het meest doeltreffende en geavanceerde ontwikkelingsstadium van de activiteiten en exploitatiemethoden, waarbij de praktische bruikbaarheid van speciale technieken om in beginsel het uitgangspunt voor de emissiegrenswaarden te vormen is aangetoond, met het doel emissies en effecten op het milieu in zijn geheel te voorkomen, of wanneer dat niet mogelijk blijkt algemeen te beperken". Hiernaast geeft de IPPC-richtlijn ook specifiek invulling aan de afzonderlijke begripsbestanddelen van BBT. Voorts noemt de IPPC-richtlijn in bijlage IV de punten die bij de bepaling van de BBT speciaal in aanmerking genomen moeten worden. Het gaat daarbij om twaalf in bijlage IV opgesomde overwegingen waarmee in het algemeen of in bijzondere gevallen rekening moet worden gehouden bij de bepaling van de beste beschikbare technieken. Bij de beoordeling van elk van deze overwegingen dient rekening gehouden te worden met de eventuele kosten en baten van een actie en met het voorzorgs- en het preventiebeginsel. In het Nederlandse recht is de begripsbepaling van BBT opgenomen in artikel 1.1 Wm.(zie noot 6) De overwegingen uit bijlage IV van de IPPC-richtlijn worden in het onderhavige ontwerpbesluit geïmplementeerd. Door in het voorgestelde artikel 5a.1, eerste lid, aan het eind van de eerste alinea, 'en voorts:' op te nemen, zijn de overwegingen uit bijlage IV en 'de voorzienbare kosten en baten' en 'het voorzorgs- en preventiebeginsel' nevengeschikt, waar dat in de IPPC-richtlijn niet het geval is. De 'kosten en baten' en het 'voorzorgs- en preventiebeginsel' dienen op basis van de richtlijn als richtsnoeren bij het afwegen van de twaalf opgesomde overwegingen en niet als afzonderlijke overwegingen als opgesomd in Bijlage IV aangemerkt te worden. De Raad adviseert het ontwerpbesluit op dit punt aan te passen. b. Kosten- en batenweging bij vergunningvoorwaarden De hiervoor genoemde nevenschikking in het voorgestelde artikel 5a.1 Ivb werkt door in de weging van vergunningvoorwaarden. Op grond van artikel 9, lid 3, tweede paragraaf, en lid 5, tweede paragraaf, van de IPPC-richtlijn mogen de kosten en baten eigenstandig, naast de twaalf genoemde overwegingen, alleen meegewogen worden met betrekking tot vergunningen voor installaties als bedoeld in rubriek 6.6 van bijlage I van de richtlijn. Deze categorie ziet op installaties voor intensieve pluimvee- en varkenshouderijen.(zie noot 7) De Raad adviseert het ontwerpbesluit op dit punt aan te passen. c. Voorzorgs- en preventiebeginsel Met het ontwerpbesluit worden het voorzorgs- en het preventiebeginsel voor het eerst expliciet genoemd in de Nederlandse wetgeving.(zie noot 8) In de toelichting bij het ontwerpbesluit wordt in paragraaf II, bij artikel I, onderdeel B, uiteengezet wat onder deze beginselen moet worden verstaan. Gelet op het feit dat het hier gaat om de Europese voorzorgs- en preventiebeginselen uit artikel 174, lid 2, eerste paragraaf, van het EG-verdrag, acht de Raad het aangewezen in de toelichting de begripsomschrijving zoals door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen gegeven aan te houden.(zie noot 9) De Raad beveelt aan de toelichting op dit punt aan te passen. d. BREFs In bijlage IV van de IPPC-richtlijn worden de zogeheten BREFs(zie noot 10) (artikel 16, tweede lid, IPPC-richtlijn) of door internationale organisaties bekendgemaakte informatie genoemd als twaalfde overweging van de ten behoeve van het bepalen van de BBT te maken afweging. Het ontwerpbesluit bepaalt in artikel 5a.1, tweede lid, onder meer dat bij ministeriële regeling die BREFs worden aangewezen waarmee door het bevoegd gezag rekening moet worden gehouden. Door het invoeren van aanwijzing bij ministeriële regeling van in aanmerking komende BREFs wordt de indruk gewekt dat de minister terzake beleidsruimte heeft. Hierdoor wordt niet uitgesloten dat een selectie wordt gemaakt op grond waarvan met sommige BREFs wel en met andere wellicht niet door het bevoegd gezag rekening moet worden gehouden. Een dergelijke selectie staat genoemde bijlage IV niet toe. De Raad beveelt aan het ontwerpbesluit zodanig aan te passen dat, overeenkomstig het gestelde onder punt twaalf van bijlage IV van de IPPC-richtlijn, het bevoegd gezag bij de bepaling van BBT met alle BREFs rekening houdt en niet slechts met een bij ministeriële regeling aangewezen selectie van BREFs. 3. Informatieplichten In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel inzake de vergunning op hoofdzaken/vergunning op maat werd onder meer aangekondigd dat het Ivb zou worden aangevuld met de verplichting voor bedrijven om in de aanvraag om een vergunning op hoofdlijnen informatie te verschaffen met betrekking tot het milieuzorgsysteem(zie noot 11) en het milieubeleid van het bedrijf.(zie noot 12) Thans meldt de nota van toelichting dat daarvan bij nader inzien wordt afgezien omdat artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder i, j en k, voldoende is.(zie noot 13) Toegegeven kan worden dat de bedoelde informatieplicht daaronder kan worden gebracht. Waar het Ivb echter onder meer is bedoeld om aanvragers en het bevoegd gezag duidelijkheid te verschaffen over de informatie die moet worden verstrekt respectievelijk verlangd bij een aanvraag om vergunning ingevolge artikel 8.5, tweede lid, van de Wm, verdient het naar het oordeel van de Raad de voorkeur om in het Ivb uitdrukkelijk te regelen dat en in welke gevallen de bedoelde gegevens bij de aanvraag moeten worden gevoegd. Het is gewenst dat met de implementatie van de IPPC-richtlijn geen andere regels worden opgenomen dan die welke voor de implementatie noodzakelijk zijn.(zie noot 14) De Raad beveelt aan noot 4 bij onderdeel I.1 van de nota van toelichting te schrappen en de verankering van de verplichting tot het verschaffen van informatie met betrekking tot het milieuzorgsysteem en het milieubeleid van het bedrijf bij een latere wijziging van het Ivb alsnog te regelen. 4. Bestuurlijke lasten Blijkens de laatste alinea van paragraaf 4.1 van de nota van toelichting is op verzoek van de decentrale overheden onderzoek verricht naar de bestuurlijke lasten welke gemoeid zijn met de implementatie van de IPPC-richtlijn. Dit onderzoek zou zijn afgerond in het eerste kwartaal van 2005. Het is de Raad daarom niet duidelijk waarom specifiek op het ontwerpbesluit toegespitste resultaten, welke inzicht kunnen geven op welke punten de bestuurlijke lasten naar verwachting zullen toe nemen, uit dit onderzoek niet zijn opgenomen in de nota van toelichting. De Raad beveelt aan deze alsnog in de toelichting op te nemen. 5. Transponeringstabel Het ontwerpbesluit implementeert de IPPC-richtlijn en de EG-inspraakrichtlijn, voor zover deze de IPPC-richtlijn heeft gewijzigd. Het ontwerpbesluit geeft, mede als gevolg van het ontbreken van een transponeringstabel, geen inzicht of daarmee de EG-inspraakrichtlijn volledig zal zijn omgezet in het Nederlandse recht. De Raad beveelt aan de toelichting bij het ontwerpbesluit, mede gelet op aanwijzing 344, op dit punt aan te vullen. 6. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State