Voorstel van wet tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen), met memorie van toelichting.Van dit advies is een samenvatting gemaakt.Bij Kabinetsmissive van 13 september 2005, no.05.003377, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van VROM, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen), met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel betreft de implementatie van een aantal richtlijnen.(zie noot 1) Het dient ter vervanging van onder meer het Besluit luchtkwaliteit 2005. De kern van het wetsvoorstel betreft een programmatische aanpak om de luchtkwaliteit in overeenstemming te brengen met de grenswaarden uit de richtlijnen. Daarbij worden plan- en programmaverplichtingen op diverse bestuursniveaus geïntroduceerd, waarbij op rijksniveau de regie wordt gevoerd door het vaststellen van een programma van maatregelen. Bestuursorganen dienen bij de uitoefening van bepaalde bevoegdheden te toetsen of deze uitoefening inpasbaar is binnen het programma van maatregelen. Beoogd wordt aldus meer mogelijkheden voor saldering te creëren en wordt de relatie tussen besluiten en projecten enerzijds en de grenswaarden voor de luchtkwaliteit anderzijds minder direct. De memorie van toelichting gaat in op de voorgenomen integratie van de Wet luchtverontreiniging in de Wet milieubeheer, in het kader van de herijking van de VROM-regelgeving (Voorontwerp Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). De Raad van State onderschrijft dat niet kan worden gewacht op deze wetgevingsinitiatieven, gelet op de verplichtingen uit de richtlijnen. Op de voet van artikel 22 van de Wet op de Raad van State heeft een delegatie van de Raad op 1 november 2005 met de Staatssecretaris van VROM over het gehele voorstel van wet beraadslaagd. De Staatssecretaris van VROM heeft uitdrukkelijk verzocht om advisering over de wijze waarop in het voorgestelde artikel 5.19, tweede lid, de aftrek van fijn stof concentraties is geregeld in relatie tot de desbetreffende EG-richtlijnen en over de wijze waarop het openstellen van beroep tegen het programma van maatregelen is geregeld. Behalve over deze onderwerpen, maakt de Raad een aantal inleidende opmerkingen. Verder maakt de Raad opmerkingen over de voorgestelde systematiek in het licht van de uit de richtlijnen voorvloeiende verplichtingen en de verhouding tussen plannen en programma’s van maatregelen onderling. Het wetsvoorstel bevat een tamelijk gecompliceerd systeem van programma's en plannen, die elkaar deels lijken te overlappen en die, nu richtlijn 96/62/EG (verder: de kaderrichtlijn) in de artikelen 7 en 8 bepaalde plannen voorschrijft, onvoldoende inzicht geven in de wijze waarop de richtlijnen zijn geïmplementeerd. Tevens wordt een opmerking gemaakt over de juridische kwalificatie van maatregelen die op grond van artikel 5.12 van het wetsvoorstel worden genomen. Niet voor alle te treffen maatregelen die in het programma van maatregelen worden opgenomen is een wettelijke regeling als voorgesteld noodzakelijk. Voor een aantal van die maatregelen zullen bijzondere wetten, op grond waarvan diverse bevoegdheden door bestuursorganen worden uitgeoefend, moeten worden aangepast. De onduidelijkheid over de wijze van implementatie van de richtlijnen binnen het voorgestelde wettelijke systeem, de weinig heldere onderlinge verhoudingen van plannen en programma's van maatregelen, de juridische kwalificatie van de volgens het programma te treffen maatregelen, de uitoefening van bestuurlijke bevoegdheden, kunnen aanleiding geven tot veel juridische procedures en daarmee tot vertraging van de uitvoering van voorgenomen maatregelen, die alleen bepaalde plannen voorschrijven. De Raad gaat ook in op de verhouding van het nationale programma van maatregelen en de uitoefening van decentrale bevoegdheden door bestuursorganen en over de gevolgen van het opnemen in het nationale programma van concrete projecten voor de bestuurlijke verhoudingen, met name op het terrein van de ruimtelijke ordening. Naar het oordeel van de Raad dient de voorgestelde saldobenadering te worden beperkt in tijd, plaats en inhoud. De mogelijkheid tot saldering waar plaats wordt overigens reeds beperkt door artikel 9 van de kaderrichtlijn. Tenslotte maakt de Raad opmerkingen over het overleg met andere lidstaten, over artikel 5.8 en vraagt hij naar een analyse van de interpretatie en implementatie van de richtlijnen in andere lidstaten. De Raad is van oordeel dat het wetsvoorstel en de voorgestelde planmatige aanpak in verband met deze opmerkingen nader dienen te worden overwogen. 1. Inleidende opmerkingen In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat met het voorstel van wet wordt beoogd de richtlijnen zodanig te implementeren dat aan de inhoud daarvan volledig recht wordt gedaan, terwijl er tegelijkertijd voor wordt gewaakt dat juridische belemmeringen worden opgeworpen die niet strikt het gevolg van de richtlijnen zijn.(zie noot 2) Juridische blokkades die de afgelopen tijd bestonden voor ruimtelijke en infrastructurele projecten worden voor een groot deel weggenomen, aldus de toelichting. De Raad kan zich verenigen met de doelstelling om juridische blokkades die het gevolg zouden zijn geweest van een te strikte implementatie van de desbetreffende richtlijnen weg te nemen zodat er meer ruimte ontstaat voor bepaalde plannen en projecten. Terecht wordt er in de memorie van toelichting op gewezen dat wel volledig recht moet worden gedaan aan de inhoud van de te implementeren richtlijnen. Daarbij zal duidelijk moeten worden dat zowel met deze wetgeving als met de uitvoering daarvan volledig kan worden voldaan aan de verplichtingen die voor Nederland uit de richtlijnen voortvloeien. Een probleem is dat de ruimte die de richtlijnen in dit verband aan Nederland bieden niet duidelijk is. Wel is duidelijk dat binnen de daartoe in de richtlijnen gestelde termijnen voldaan zal moeten zijn aan de daarin voorgeschreven grenswaarden. Bij de beoordeling van het wetsvoorstel moet rekening worden gehouden met een aantal onzekere factoren. In de eerste plaats merkt de Raad op dat, voor zover het wetsvoorstel betrekking heeft op de uitleg van bepalingen van de richtlijnen, het uiteindelijk aan het Europese Hof van Justitie is om de juistheid van die uitleg te beoordelen. Vervolgens moet het wetsvoorstel nog worden uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur en ministeriële regelingen. De inhoud van deze regelingen zal medebepalend zijn voor het antwoord op de vraag of de richtlijnen op de juiste wijze zijn geïmplementeerd. Tenslotte zal ook veel afhangen van de inhoud van de programma's van maatregelen en plannen, die ter uitvoering van de voorgestelde wettelijke regeling zullen moeten worden opgesteld. Dit betekent dat een eindoordeel over de vraag of Nederland met deze nieuwe wetgeving voldoet aan de richtlijnen pas mogelijk is als de gehele operatie is voltooid. In zijn advies kan de Raad dan ook slechts wijzen op mogelijke risico's die het wetsvoorstel in dit verband inhoudt. 2. De voorgestelde systematiek in verhouding tot de uit de richtlijnen voortvloeiende verplichtingen De kaderrichtlijn verplicht de lidstaten tot het treffen van maatregelen die ervoor zorgen dat de grenswaarden worden nageleefd (artikel 7, eerste lid)(zie noot 3) en tot het opstellen van actieplannen bij dreigende overschrijding van de grenswaarden of de alarmdrempels (artikel 7, derde lid). De lidstaten moeten ook maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat een plan of programma wordt opgesteld en uitgevoerd dat ertoe leidt dat in de zones en agglomeraties, bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de kaderrichtlijn, binnen de daarvoor gestelde termijn aan de grenswaarde wordt voldaan (artikel 8, derde lid). Hierbij is relevant dat de kaderrichtlijn tevens verplicht tot het opstellen van drie lijsten: 1. een lijst van zones en agglomeraties waar de niveaus van één of meer verontreinigende stoffen de grenswaarde, verhoogd met de overschrijdingsmarge, overschrijden (artikel 8, eerste lid), 2. een lijst van zones en agglomeraties waar de niveaus van één of meer verontreinigende stoffen tussen de grenswaarde en de met de overschrijdingsmarge verhoogde grenswaarde liggen (artikel 8, tweede lid) en 3. een lijst van zones en agglomeraties waar de niveaus van de verontreinigende stoffen onder de grenswaarden liggen (artikel 9). Ter uitwerking hiervan bevatten de dochterrichtlijnen eveneens diverse verplichtingen tot het opstellen van lijsten. Aan de hand van de lijsten kan een lidstaat nagaan welke verplichtingen gelden voor welke gebieden. In onder 3 bedoelde zones en agglomeraties houden de lidstaten de niveaus van verontreiniging beneden de grenswaarden en streven zij ernaar de met duurzame ontwikkeling verenigbare optimale luchtkwaliteit te beschermen (artikel 9). Naar aanleiding van deze richtlijnverplichtingen maakt de Raad de volgende opmerkingen. a. Momenteel worden zones en agglomeraties aangewezen in de Meetregeling luchtkwaliteit 2005.(zie noot 4) Deze regeling vervalt door de in het wetsvoorstel beoogde intrekking van het Besluit luchtkwaliteit. Op grond van artikel 5.12, tweede lid, worden bij ministeriële regeling opnieuw gebieden aangewezen met betrekking tot het programma van maatregelen, bedoeld in het eerste lid van dat artikel. Op grond van artikel 5.22, eerste lid, worden bij ministeriële regeling voor de toepassing van bijlage 2 en de krachtens titel 5.2 gestelde regels ten aanzien van metingen en berekeningen van het kwaliteitsniveau zones onderscheidenlijk agglomeraties aangewezen. Voor deze gebieden moet ingevolge artikel 5.12, vierde lid, aanhef en onder a, het programma een beschrijving van de aanwezige concentratie verontreinigende stoffen boven de desbetreffende gebieden omvatten. Volgens de toelichting bij dit artikel strekt dit artikel ter vervanging van artikel 3 van het Besluit luchtkwaliteit 2005 en biedt het een basis voor de door de richtlijnen vereiste aanwijzing van zones en agglomeraties. Artikel 5.12 is echter alleen van toepassing als een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde op of na het daarbij behorende tijdstip wordt overschreden of dreigt te worden overschreden. Ook uit artikel 5.22 blijkt niet dat er conform de kaderrichtlijn drie verschillende lijsten moeten worden opgesteld. Naar het oordeel van de Raad dient in het wetsvoorstel een bepaling te worden opgenomen die de Minister verplicht de lijsten vast te stellen die door de richtlijnen worden vereist. Alleen op deze wijze kan ook worden voldaan aan één van de doelstellingen van artikel 1 van de kaderrichtlijn, te weten te beschikken over adequate informatie over de luchtkwaliteit. De Raad adviseert op dit punt het wetsvoorstel aan te passen. b. Het wetsvoorstel maakt onderscheid tussen planverplichtingen in gevallen waarin sprake is van overschrijding (artikelen 5.9 en 5.10) en de verplichting tot het opstellen van programma’s van maatregelen in gevallen waarin sprake is van (dreigende) overschrijding (artikel 5.12). Burgemeester en wethouders dienen voor plaatsen waar de plandrempels voor stikstofdioxide en benzeen worden overschreden een plan op te stellen (artikel 5.9 jo voorschrift 13.1, bijlage 2) en de Minister van VROM stelt een plan op voor plaatsen waar de richtwaarden voor ozon worden overschreden (artikel 5.10, eerste lid, jo voorschrift 13.2, bijlage 2). De Minister moet verder voor de in bijlage 2 opgenomen grenswaarden een programma van maatregelen opstellen (artikel 5.12). Bestuursorganen hebben de bevoegdheid een programma van maatregelen op te stellen (artikel 5.13). Het plan ex artikel 5.9 kan onderdeel uitmaken van het programma van maatregelen (artikel 5.12, zesde lid). Het is de vraag in hoeverre met deze systematiek wordt voldaan aan de vereisten van de richtlijnen. Met artikel 5.9 wordt implementatie van artikel 8, derde lid, van de kaderrichtlijn beoogd.(zie noot 5) De planverplichting van het voorgestelde artikel 5.10, eerste lid, houdt echter volgens de memorie van toelichting geen implementatie in, hetgeen eveneens geldt voor de programma’s van maatregelen ingevolge de voorgestelde artikelen 5.12 en 5.13. Dit laat echter het moeten voldoen aan de normen voor fijn stof onverlet. Het is van belang dat het wetsvoorstel en de memorie van toelichting een duidelijk beeld geven van het voorgestelde wettelijke systeem en de wijze waarop de richtlijnen zullen worden geïmplementeerd. Naar de mening van de Raad schiet de memorie van toelichting in dit opzicht te kort. Een goede transponeringstabel is zeker nodig, maar niet afdoende. In de memorie van toelichting ontbreekt een aparte paragraaf waarin duidelijk wordt uiteengezet op welke wijze met het wetsvoorstel wordt voldaan aan de verplichtingen die voor Nederland uit de richtlijnen voortvloeien. De Raad adviseert in de memorie van toelichting aan bovenstaande punten aandacht te besteden. c. Of Nederland voldoet aan de eisen van de richtlijnen hangt mede af van de inhoud van de plannen en de programma’s van maatregelen. Daarbij zij opgemerkt dat voor fijn stof reeds geldt dat niet wordt voldaan aan de richtlijneisen. De inhoud van de plannen en de programma’s van maatregelen zijn essentieel voor het (alsnog) naleven van de richtlijnen. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting gaan echter niet in op de inhoud van deze plannen en programma's en verschaffen derhalve op dit punt onvoldoende duidelijkheid of met de nieuwe planstructuur de inmiddels geconstateerde problemen daadwerkelijk kunnen worden opgelost. Daarbij is het tevens van belang om te weten op welke termijn de plannen en de programma’s operationeel kunnen zijn. De Raad adviseert in de memorie van toelichting aan bovenstaande punten aandacht te besteden. 3. Verhoudingen tussen plannen en programma's Het wetsvoorstel bevat een tamelijk ingewikkeld stelsel van plannen en programma's van maatregelen. Onder punt 2 zijn de verplichtingen op grond van de artikelen 5.9, 5.10, 5.12 en 5.13 uiteengezet. Daar is al gewezen op artikel 5.12, zesde lid, waarin is bepaald dat een (gemeentelijk) plan als bedoeld in artikel 5.9, eerste lid, kan worden samengevoegd met het (nationale) programma van maatregelen als bedoeld in artikel 5.12, eerste lid. De systematiek van het voorgestelde stelsel van plannen en programma's geeft de Raad aanleiding tot de volgende opmerkingen. Het is onduidelijk hoe de maatregelen waarin de plannen (ex artikel 5.9 en artikel 5.10) voorzien zich verhouden tot de maatregelen in de programma's (ex artikel 5.12 en artikel 5.13). In de memorie van toelichting wordt erop gewezen dat er tussen beide raakvlakken zijn en dat zij elkaar kunnen overlappen waar het de te treffen maatregelen betreft, zodat het voor de hand ligt in voorkomende gevallen het plan en het programma samen te voegen tot één document.(zie noot 6) Voor de programma's van maatregelen, bedoeld in artikel 5.13, is geen met artikel 5.12, zesde lid, vergelijkbare voorziening getroffen. Evenmin is duidelijk waarom niet ook het door de Minister op te stellen plan met betrekking tot de richtwaarden voor ozon in het nationale programma kan worden opgenomen. De reden hiervoor is niet toegelicht. Bovendien is niet duidelijk wat nu het verschil in karakter is tussen de planfiguur en het programma van maatregelen. Het door de Minister vast te stellen programma van maatregelen omvat naast de generieke rijksmaatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit ook locatiespecifieke maatregelen van alle betrokken bestuursorganen die mede gerelateerd zijn aan noodzakelijk geachte ontwikkelingen en projecten. Deze locatiespecifieke maatregelen betreffen bepaalde, bij ministeriële regeling, aangewezen gebieden. Dit doet de vraag rijzen aan de hand van welke criteria deze gebieden worden aangewezen en welke gebieden buiten het nationale programma zullen vallen en dus op gemeentelijk of regionaal niveau zullen moeten worden aangepakt. De onderlinge verhoudingen tussen de verschillende plannen en programma's van maatregelen worden nog gecompliceerd door het feit dat het nationale programma van maatregelen volgens de toelichting (paragraaf 4.2) niet strekt tot uitvoering van de richtlijnen, maar een zuiver nationale aangelegenheid betreft, terwijl de plannen, althans een deel daarvan, kennelijk wel een implementatie van de richtlijnen betreffen. De Raad adviseert het stelsel van plannen en programma’s te vereenvoudigen en beter te doen aansluiten bij de richtlijnen. 4. Het nationale programma van maatregelen en de uitoefening van decentrale bevoegdheden Uit de memorie van toelichting blijkt dat met het programma van maatregelen wordt beoogd de mogelijkheid te bieden om urgente projecten en activiteiten doorgang te laten vinden, mits daar extra maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit tegenover staan, waardoor maatschappelijk gewenste ontwikkelingen ook in overschrijdingssituaties doorgang kunnen vinden met behoud of verbetering van de ter plaatse aanwezige luchtkwaliteit.(zie noot 7) Het programma zal alle generieke rijksmaatregelen bevatten ter verbetering van de luchtkwaliteit en maatregelen verbonden aan projecten die van belang zijn voor de nationale ruimtelijke hoofdstructuur, alsmede locatiespecifieke regionale en lokale (waaronder ruimtelijke) maatregelen voor bepaalde bij ministeriële regeling aan te wijzen gebieden. Al deze maatregelen moeten gericht zijn op verbetering van de luchtkwaliteit. Artikel 5.16 van het wetsvoorstel regelt de uitoefening van bevoegdheden en de toepassing van wettelijke voorschriften op grond van de Wet milieubeheer, de Wet op de Ruimtelijke Ordening en enkele andere wetten voorzover er gevolgen zijn voor de luchtkwaliteit. Uitoefening van bevoegdheden en toepassing van wettelijke voorschriften is mogelijk indien: 1. de uitoefening of toepassing niet in betekenende mate bijdraagt aan de overschrijding van de grenswaarden, of 2. de uitoefening of toepassing is omschreven in of betrekking heeft op een ontwikkeling of het voorgenomen besluit dat is omschreven in of past binnen een vastgesteld programma van maatregelen. Dit betekent dat in de onder 2 genoemde gevallen het programma van maatregelen ook als toetsingskader zal dienen voor besluiten op het terrein van ruimtelijke ordening en andere projecten. Deze regeling geeft de Raad aanleiding tot de volgende opmerkingen: a. In de eerste plaats rijst de vraag over de juridische status van de in een programma van maatregelen opgenomen maatregelen en besluiten. Bepaalde maatregelen zullen een vervolg moeten krijgen in algemeen verbindende voorschriften en andere besluiten. Ruimtelijke projecten zullen pas effect kunnen krijgen nadat zij onherroepelijk zijn geworden. Het kan zijn dat na een zekere tijd blijkt dat bepaalde generieke maatregelen niet het verwachte gunstige effect hebben op de luchtkwaliteit of dat bepaalde ruimtelijke projecten niet de eindfase halen, bijvoorbeeld omdat het project sneuvelt op grond van een ander aspect dan de luchtkwaliteit. Dan rijst de vraag of tussentijdse aanpassing van het programma mogelijk is. Voorts wijst de Raad erop dat mogelijk pas na enkele jaren duidelijk zal zijn of de maatregelen de verwachte resultaten opleveren, hetgeen betekent dat pas dan kan worden getoetst of een project past in een programma van maatregelen. De Raad adviseert in de memorie van toelichting aan dit punt aandacht te besteden. b. Artikel 5.14, eerste lid, bepaalt dat de daartoe in het programma van maatregelen aangewezen bestuursorganen jaarlijks voor 1 april aan de Minister van VROM rapporteren over de uitvoering van het programma. Niet is geregeld dat de Minister aan deze bestuurorganen maatregelen kan opleggen wanneer blijkt dat zij onvoldoende uitvoering hebben gegeven aan het programma van maatregelen. De Raad beveelt aan artikel 5.14 op dit punt aan te passen. 5. Bestuurlijke verhoudingen Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid in te grijpen in de bestaande bestuurlijke verhoudingen. Het opnemen van concrete projecten in het nationale programma van maatregelen kan een prioritering impliceren, die van invloed is op de uitoefening van de (decentrale) bevoegdheden, bedoeld in het voorgestelde artikel 5.16. De rijksoverheid krijgt door het nationale programma van maatregelen een nieuw beïnvloedingsmiddel voor de ruimtelijke inrichting van Nederland, waarmee kan worden bepaald welke plannen van de decentrale overheden kunnen doorgaan en welke (voorlopig) niet. Verder voorziet het wetsvoorstel in diverse verplichtingen voor de decentrale overheden. De centralisatie-tendens in het wetsvoorstel staat niet alleen haaks op huidige bevoegdheden en procedures maar ook op gespannen voet met de afspraken in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen, vastgesteld door kabinet, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.(zie noot 8) Artikelen 114 van de Gemeentewet en 112 van de Provinciewet schrijven overleg voor met de decentrale besturen of met een instantie die voor deze representatief kan worden geacht. De memorie van toelichting biedt geen inzicht in het resultaat van dit overleg. De Raad adviseert de memorie van toelichting op de genoemde punten aan te vullen. 6. Saldobenadering Het wetsvoorstel biedt bestuursorganen de mogelijkheid om bevoegdheden uit te oefenen of wettelijke voorschriften toe te passen die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, ook wanneer de grenswaarden wel al in betekenende mate worden overschreden maar aannemelijk wordt gemaakt dat de luchtkwaliteit door een met de uitoefening van de bevoegdheid samenhangende maatregel of door een door die uitoefening optredend effect, per saldo verbetert of gelijk blijft (artikel 5.16, derde lid). In het Besluit luchtkwaliteit 2005 was reeds een saldoregeling ten aanzien van projecten opgenomen, maar de saldobenadering is, zoals ook in paragraaf 4.3 van de memorie van toelichting wordt opgemerkt, in de regeling inzake het programma van maatregelen verbreed. In paragraaf 4.2 wordt dit nader toegelicht met de opmerking dat een argument om bepaalde projecten die een neutraal of positief effect hebben op de luchtkwaliteit wel in het programma op te nemen, terwijl dit niet strikt noodzakelijk is, is dat het daardoor mogelijk wordt om ten aanzien van andere projecten gebruik te maken van het door saldering verkregen netto positieve effect op de luchtkwaliteit. Hieruit blijkt dat de salderingsmogelijkheden in het wetsvoorstel ruimer zijn dan in het Besluit luchtkwaliteit 2005, doordat zij gekoppeld zijn aan het programma van maatregelen. De Raad wijst erop dat een te grote verruiming van de saldobenadering het risico inhoudt dat Nederland niet voldoet aan zijn verplichting om de normen van de richtlijnen te halen, bij voorbeeld wanneer via verschuivingen binnen het programma van maatregelen allerlei projecten worden toegestaan die in feite negatieve gevolgen hebben voor de luchtkwaliteit. Over de toepassing van de saldobenadering is nog niet door het Hof van Justitie geoordeeld en het is uiteindelijk aan dit Hof om de juistheid van de uitleg van bepalingen van de richtlijnen te beoordelen. De planverplichtingen voortvloeiende uit de artikelen 7, derde lid, en 8, derde lid, van de kaderrichtlijn zijn gericht op het voorkomen en ongedaan maken van overschrijding en niet op handhaving van een bepaalde mate van overschrijding. Dit geeft de Raad aanleiding tot de volgende opmerkingen. a. De saldobenadering dient beperkt te zijn naar tijd, plaats en inhoud. Op de beperking naar plaats wordt hierna ingegaan. In het advies inzake het ontwerpbesluit luchtkwaliteit 2005 is aanbevolen deze beperkingen bij voorkeur aan te brengen in het besluit zelf, of indien dit onmogelijk zou blijken, in de vorm van richtlijnen (van de Minister van VROM. Het voorliggende wetsvoorstel voorziet niet in dergelijke beperkingen, maar biedt de mogelijkheid bij ministeriële regeling beperkingen aan te brengen. De memorie van toelichting geeft echter redelijk concreet aan wat deze beperkingen zijn, bijvoorbeeld dat saldering binnen dezelfde stof moet plaatsvinden.(zie noot 9) De Raad beveelt daarom aan de beperkingen van saldering te regelen in artikel 5.16. b. De mogelijkheden tot saldering naar plaats worden in belangrijke mate beperkt door artikel 9 van de kaderrichtlijn. In de zones en agglomeraties waar de niveaus van de verontreinigende stoffen onder de grenswaarden liggen houden de lidstaten deze niveaus beneden de grenswaarden en streven zij ernaar de met duurzame ontwikkeling verenigbare optimale luchtkwaliteit te beschermen. Saldering met een gebied waarin geen sprake is van overschrijding is derhalve niet mogelijk. Het wetsvoorstel voorziet niet in deze beperking. De Raad beveelt aan hierin in het wetsvoorstel te voorzien. c. Evenals in het advies inzake het ontwerpbesluit luchtkwaliteit 2005 merkt de Raad op dat, afgezien van de vragen rond de saldobenadering zelf, deze benadering alleen een oplossing biedt indien er wat valt te salderen. Dit houdt in dat de maatregelen in de programma’s ook daadwerkelijk worden gerealiseerd en daadwerkelijk de beoogde verlaging van de normoverschrijding tot gevolg hebben. Hiertoe voorzien de artikelen 5.12, achtste lid, en 5.14 in een aantal verplichtingen (naleving, monitoring en verslaglegging). Het wetsvoorstel voorziet echter niet in een regeling wanneer zou blijken dat de programma’s van maatregelen niet het beoogde effect sorteren. De Raad beveelt, in navolging van punt 4, onder b, aan in artikel 5.14 te voorzien in een dergelijke regeling. 7. Rechtsbescherming De Staatssecretaris van VROM heeft de bijzondere aandacht van de Raad gevraagd voor de wijze waarop de rechtsbescherming in het wetsvoorstel is geregeld. Artikel I, onderdeel L, van het wetsvoorstel vult artikel 20.1 Wm aan met een nieuw achtste en negende lid. Het achtste lid voorziet in de mogelijkheid dat een belanghebbende beroep instelt bij de Afdeling bestuursrechtspraak tegen de in de artikelen 5.12, eerste lid, en artikel 5.13, eerste lid bedoelde programma's van maatregelen. Het negende lid bepaalt dat bij een beroep tegen een besluit dat is genomen met toepassing van artikel 5.16, eerste lid, onder b, geen gronden kunnen worden aangevoerd die betrekking hebben op het aspect luchtkwaliteit, voor zover dat aspect is meegenomen in een programma van maatregelen. De in artikel 20.1 Wm voorgestelde wijzigingen geven de Raad aanleiding tot de volgende opmerkingen. a. Uit de memorie van toelichting blijkt dat het de bedoeling is het gehele programma van maatregelen open te stellen voor beroep. Het programma van maatregelen als bedoeld in artikel 5.12 omvat zowel voor heel Nederland geldende generieke maatregelen, als maatregelen die deels toegespitst zijn op aangewezen gebieden en deels gekoppeld zijn aan voorgenomen concrete besluiten over activiteiten of projecten. Volgens de toelichting is het vanwege de nauwe samenhang in het programma tussen de generieke maatregelen en de effecten daarvan, de verwachte activiteiten alsmede de daarbij behorende specifieke maatregelen, en de autonome ontwikkelingen, praktisch gezien niet goed mogelijk deze programmaonderdelen van elkaar te scheiden. Daarom en omdat met het maken van een onderscheid ook de consistentie en samenhang van het programma zou worden verbroken, is ervoor gekozen het gehele programma voor beroep vatbaar te laten zijn, aldus de toelichting. Daarmee wordt volgens de memorie van toelichting voorkomen dat de bestuursrechter bij een beroep tegen het programma per onderdeel moet nagaan of er sprake is van een appellabel besluit. Ook naar de mening van de Raad kan worden betwijfeld of alle onderdelen van een programma zullen kunnen worden aangemerkt als een appellabel besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarbij kan met name gedacht worden aan in het programma op te nemen voor heel Nederland geldende generieke maatregelen. Indien in dit opzicht een afwijking van de Awb wordt beoogd, ware dit expliciet in artikel 20.1, achtste lid, te bepalen. Overigens moet er rekening mee worden gehouden dat een rechtmatigheidstoetsing door de bestuursrechter weinig betekenis zal hebben voor de onderdelen van een programma die generieke maatregelen inhouden. In het wetsvoorstel ontbreken ook duidelijke criteria waaraan een programma van maatregelen moet voldoen en waaraan de rechter het programma op rechtmatigheid kan toetsen. De Raad merkt verder op dat artikel 20.1 Wm sinds de inwerkingtreding van de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb ervan uit gaat dat beroep alleen kan worden ingesteld door een belanghebbende. Het wetsvoorstel leidt ertoe dat de ontvankelijkheid van de beroepen steeds zal moeten worden getoetst, afhankelijk van de aard van de maatregelen in de programma’s. De jurisprudentie over het belanghebbende-begrip in relatie tot de programma's en de daarin vervatte generieke en (locatie)specifieke maatregelen zal nog moeten worden gevormd. De Raad adviseert in het licht van het bovenstaande artikel 20.1, achtste lid, te heroverwegen en in de toelichting nader in te gaan op de hiervoor naar voren gebrachte punten. Indien wordt besloten de mogelijkheid van beroep tegen alle onderdelen van het programma van maatregelen te handhaven, ware dit in de tekst van artikel 20.1, achtste lid, expliciet tot uitdrukking te brengen. b. De voorgestelde regeling van artikel 20.1, negende lid, Wm heeft een getrapt karakter: bij beroep tegen een besluit dat genomen is met toepassing van artikel 5.16, eerste lid, onder b, kunnen geen gronden worden aangevoerd die betrekking hebben op het aspect luchtkwaliteit, voorzover dat aspect is opgenomen in het nationale of regionale programma van maatregelen. Dit betekent dat, als geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om tegen een programma beroep in te stellen, het aspect luchtkwaliteit in een latere fase geen onderdeel uit kan maken van een beroep. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat als gevolg van veranderde omstandigheden of een veranderde vormgeving achteraf kan blijken dat de inpasbaarheid van een in het nationale programma opgenomen project binnen het programma niet zonder meer vaststaat en dat het project alsnog aan het programma moet worden getoetst.(zie noot 10) De Raad voegt hieraan toe dat ook kan blijken dat de in het programma aangekondigde generieke en specifieke maatregelen niet het verwachte gunstige effect hebben gehad op de luchtkwaliteit. In zodanige gevallen kan het aspect luchtkwaliteit, gelet ook op de verplichtingen die voor Nederland rechtstreeks voortvloeien uit de richtlijnen, in een beroepsprocedure niet buiten beschouwing blijven. De Raad adviseert in het licht van het bovenstaande het wetsvoorstel op dit punt aan te passen. 8. Overleg Artikel 8, zesde lid, van de kaderrichtlijn schrijft voor dat wanneer het niveau van een verontreinigende stof ten gevolge van een significante verontreiniging vanuit een andere lidstaat boven de met de overschrijdingsmarge verhoogde grenswaarde of, in voorkomend geval, de alarmdrempel ligt of dreigt te komen, de betrokken lidstaten overleg met elkaar plegen om een oplossing te vinden. In de memorie van toelichting wordt op verschillende plaatsen gerefereerd aan de omstandigheid dat de grenswaarden van bepaalde stoffen (bijvoorbeeld fijn stof) in Nederland worden overschreden als gevolg van de verontreiniging door andere lidstaten. Niet wordt verwezen naar overleg met de desbetreffende lidstaten over dit onderwerp. Artikel 8, derde lid, van de kaderrichtlijn verplicht daartoe wanneer de invloed van de buurlanden aanzienlijk wordt geacht en dit naar de Europese Commissie toe wordt gebruikt als argument voor het niet kunnen voldoen aan de resultaatsverplichtingen, voortvloeiende uit de richtlijnen. De Raad beveelt aan in de memorie van toelichting aan te geven op welke wijze wordt voldaan aan de overlegverplichting voorvloeiende uit artikel 8, zesde lid, van de kaderrichtlijn. 9. Artikel 5.19, tweede en derde lid De Staatsecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer vraagt de bijzondere aandacht van de Raad voor de wijze waarop in het voorgestelde artikel 5.19, tweede lid, de aftrek van fijn stof concentraties is geregeld in relatie tot de desbetreffende EG-richtlijnen.(zie noot 11) Het voorgestelde artikel 5.19, tweede lid, regelt dat bij het vaststellen van het kwaliteitsniveau van de in bijlage 2 genoemde stoffen (waaronder fijn stof) concentraties die niet door de mens in de lucht worden gebracht of die geen schadelijke gevolgen hebben voor de gezondheid van de mens of het milieu in zijn geheel, buiten beschouwing worden gelaten. Het derde lid regelt expliciet het buiten toepassing laten van fijn stof, veroorzaakt door natuurverschijnselen. Daarom wordt achtereenvolgens ingegaan op de beide bepalingen. a. Het doel en de strekking van de richtlijn zijn het meten en het beoordelen van de niveaus van concentratie van bepaalde stoffen in de lucht. Voorzover deze niveaus een menselijke oorsprong hebben en dus beïnvloedbaar zijn, is het doel om tot verbetering te komen op basis van, aan de hand van wetenschappelijke kennis, vastgestelde waarden. De luchtkwaliteit is een resultante van verschillende factoren van natuurlijke en menselijke oorsprong. Het accent dient te liggen op hetgeen veroorzaakt is door menselijk handelen. De beperkte definitie van het begrip "verontreinigende stof" in artikel 2 van de kaderrichtlijn en de eerste dochterrichtlijn en de aftrekmogelijkheid van artikel 5 van de eerste dochterrichtlijn lijken te moeten worden bezien tegen deze achtergrond. De Raad meent dat eenzelfde systematiek als in de richtlijnen kan worden gevolgd in het wetsvoorstel. Door een begripsbepaling op te nemen, met de uitsluiting van de stoffen die niet direct of indirect door de mens in de lucht worden gebracht en geen schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de gezondheid van de mens of het milieu in zijn geheel, is het niet meer nodig een dergelijke uitsluiting op te nemen bij het vaststellen van het kwaliteitsniveau. Wanneer het in de bedoeling ligt slechts fijn stof te reguleren in artikel 5.19, tweede lid, ligt het in de rede de redactie van deze bepaling daarmee in overeenstemming brengen. De Raad geeft in overweging de systematiek van de kaderrichtlijn en de eerste dochterrichtlijn te volgen en de begripsbepaling in het voorgestelde artikel 5.7 aan te vullen met het bepaalde in het voorgestelde artikel 5.12, tweede lid. b. In het tweede lid van artikel 5.19 wordt gesproken van "concentraties die niet door de mens in de lucht worden gebracht of die geen schadelijke gevolgen hebben voor de gezondheid van de mens of het milieu in zijn geheel". Deze bepaling is ontleend aan de definitie van "verontreinigende stof" in artikel 2, onderdeel 2, van de kaderrichtlijn. Deze bepaling gebruikt echter niet het woord "of", maar het woord "en". De Raad adviseert hier de redactie van de richtlijn te volgen, teneinde te vermijden dat een eigen uitleg aan een richtlijnbepaling wordt gegeven. c. Voor de uitsluiting van natuurverschijnselen bij de vaststelling van het kwaliteitsniveau van zwevende deeltjes in het voorgestelde artikel 5.19, derde lid, zijn naar het oordeel van de Raad goede redenen, gelet op het bepaalde in de richtlijnen. Al eerder heeft afdeling V van de Raad van State bij wijze van voorlichting erop gewezen dat de omschrijving van "natuurverschijnselen" in Nederland niet de gewenste uitweg biedt. Het bepaalde in het voorgestelde artikel 5.19, derde en zesde lid, biedt desgewenst de mogelijkheid tot aftrek. De begripsbepaling in het zesde lid kan tevens worden opgenomen in de voorgestelde begripsbepalingen van artikel 5.7, overeenkomstig het bepaalde in de eerste dochterrichtlijn. De memorie van toelichting voorziet niet in een argumentatie voor de systematiek in artikel 5.19, derde en zesde lid. De Raad beveelt aan op dit punt in te gaan in de memorie van toelichting. 10. Artikel 5.8 Het wetsvoorstel voorziet in het verzoek van de Tweede Kamer der Staten-Generaal om de onderhavige materie bij wet te regelen Het bevat tevens een bijlage waarin technische normen zijn opgenomen. Deze bijlage vormt een onderdeel van de wet en de Minister van VROM kan ingevolge het voorgestelde artikel 5.8 een tijdelijke regeling vaststellen indien wijziging van de bijlage noodzakelijk is. Binnen achttien maanden dient een wetswijziging van gelijke strekking aanhangig te zijn gemaakt. Het ligt echter niet voor de hand dat dergelijke normen eveneens worden geregeld bij wet. Het gaat hier grotendeels of geheel om normen die rechtstreeks zijn ontleend aan de verschillende toepasselijke richtlijnen. Zij hebben een zeer technisch karakter en zijn aan verandering onderhevig. Het voordeel van regeling bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is dat wijzigingen van de technische normen kunnen worden doorgevoerd, zonder de tijdrovende procedure die een wetswijziging met zich brengt. In het licht van de beoogde en de ophanden zijnde wijzigingen in de Europese richtlijnen ligt derhalve regeling bij ministeriële regeling voor de hand (artikel 21.6, zesde lid, Wm).(zie noot 12) De Raad beveelt aan de technische normen bij ministeriële regeling vast te stellen. 11. nalyse van de interpretatie en implementatie van de richtlijnen in andere lidstaten De Raad heeft in het advies inzake het ontwerpbesluit luchtkwaliteit 2005 aanbevolen een analyse van de verschillen in de lidstaten op het punt van interpretatie en implementatie van de normen voor luchtkwaliteit te (laten) uitvoeren. In het nader rapport van 17 juni 2005 is aangegeven dat een dergelijke analyse nog niet in voldoende uitgewerkte vorm beschikbaar was en dat in het Algemeen Overleg in de Tweede Kamer van 26 april 2005 deze is toegezegd ter gelegenheid van het wetsvoorstel. In het voorliggende wetsvoorstel wordt in de memorie van toelichting niet voorzien in een dergelijke analyse. De Raad beveelt aan de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen. 12 .Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State