Adviesaanvraag inzake de Regeling, houdende vaststelling van de vierde wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving, met toelichting.

Adviesaanvraag inzake de Regeling, houdende vaststelling van de vierde wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving, met toelichting.Bij Kabinetsmissive van 25 oktober 1999, no.99.004828, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de adviesaanvraag inzake de Regeling, houdende vaststelling van de vierde wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving, met toelichting. De vierde wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) beoogt onder meer een verankering van enkele toetsingskaders uit kabinetsnota’s en rapporten die in het kader van het project Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit zijn uitgebracht. De Raad van State bespreekt in deel I van dit advies, voorzover nodig, de voorgelegde wijzigingen en aanvullingen; daarbij wordt de volgorde van de Ar aangehouden. In deel II behandelt hij enkele onderwerpen die in de ontwerpregeling niet aan de orde komen maar die naar zijn oordeel eveneens verdienen te worden behandeld in de Ar. I De voorgelegde ontwerpregeling. 1. De toevoeging aan de toelichting op aanwijzing 8 bevat beschouwingen over normalisatie en certificatie. De Raad wijst erop dat het daarbij kán gaan om vormen van zelfregulering - het onderwerp van genoemde aanwijzing - maar dat dit bepaald niet persé zo is. Onder meer in de gevallen waarop de laatste alinea ziet, waarbij zelfstandige bestuursorganen een rol spelen, zal veelal van zelfregulering geen sprake zijn. Bevat een wettelijke regeling een statische verwijzing naar een door een particuliere instantie vastgestelde norm, dan is er van zelfregulering in elk geval geen sprake. Wat daar verder ook van zij, de figuren zelfregulering, normalisatie en certificatie zijn in veel opzichten verschillende fenomenen, die niet over één kam kunnen worden geschoren. Daarom verdient het naar het oordeel van de Raad aanbeveling, de aanwijzing zelf te verruimen en daarin certificatie en normalisatie uitdrukkelijk te noemen naast zelfregulering. In de toelichting kan dan op de overeenkomsten en verschillen daartussen worden ingegaan. 2. Met betrekking tot aanwijzing 37 wordt onder meer voorgesteld de voorhangprocedure bij algemene maatregel van bestuur niet te doen plaatshebben met betrekking tot een reeds vastgesteld besluit, maar het ontwerp van de algemene maatregel van bestuur voor te hangen. De Raad meent dat het staatsrechtelijk zuiverder is, dat eerst de regering haar verantwoordelijkheid neemt door de maatregel vast te stellen, en pas daarna de Kamers der Staten-Generaal de gelegenheid te bieden daarop commentaar te geven; dat eventuele commentaar kan zo nodig aanleiding geven tot aanpassing van de maatregel. Daarom adviseert de Raad, te volstaan met in het bestaande model a de woorden "acht weken" te vervangen door: vier weken. 3. In de voorgestelde aanwijzing 50 wordt voor het gebruik van "Awb-termen" uitsluitend gelet op wat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt. Verschillende in het eerste lid van deze aanwijzing genoemde termen worden echter in niet -bestuursrechtelijke wetboeken in andere zin gebruikt, Zo bijvoorbeeld de termen "belanghebbende" (zie bijvoorbeeld artikel 1:20b van het Burgerlijk Wetboek (BW), artikel 552a van het Wetboek van Strafvordering (WvSv), "beschikking" (artikel 1:4 BW, artikelen 429k en 138 van het Wetboek van Rechtsvordering) en "bezwaar" (artikel 195 WvSv). Daarom adviseert de Raad, het eerste lid alleen betrekking te doen hebben op bestuursrechtelijke wettelijke regelingen, en daaraan toe te voegen dat de termen elders ook in die zin worden gebruikt, behalve als een wetboek ze reeds in andere betekenis hanteert: dan wordt voor het betrokken rechtsterrein de in dat wetboek gebruikte betekenis aangehouden. 4. In verband met voorstellen die betrekking hebben op de behoefte aan een eenvormige en consistente schrijfwijze van Europeesrechtelijke termen stelt de Raad het volgende aan de orde. a. Aanwijzing 88a schenkt geen aandacht aan de manier waarop verwezen dient te worden naar een artikel van een gemeenschaps- of een Unieverdrag zoals dat luidde vóór 1 mei 1999. Het Hof van Justitie heeft ook daarvoor regels gegeven.(zie noot 1) Omdat - in het bijzonder in toelichtingen - de behoefte aan verwijzingen naar verdragsteksten van vóór 1 mei 1999 kan bestaan, verdient het aanbeveling de voorgestelde aanwijzing 88a aan te vullen. b. In een aantal aanwijzingen(zie noot 2) wordt de verwijzing naar artikelen van het EG-Verdrag aangepast aan de nieuwe nummering daarvan.(zie noot 3) Uit een oogpunt van herkenbaarheid adviseert het college in memories en nota's van toelichting voorlopig achter de nieuwe artikelnummers tussen haakjes de oude nummers te vermelden, zoals ook het Hof van Justitie doet in zijn uitspraken, en een aanwijzing van die strekking op te nemen. 5. Ten aanzien van aanwijzing 130b wijst de Raad erop dat het soms te beperkt is om uitsluitend uit te gaan van "de adresgegevens van de aanvrager". Zo spelen bijvoorbeeld in de Algemene bijstandswet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, de Toeslagenwet, de Algemene nabestaandenwet, de Algemene Kinderbijslagwet, de Algemene Ouderdomswet en de Ziekenfondswet de adressen van anderen een rol. De Raad geeft in overweging de formulering zo aan te passen dat alle voor de specifieke situatie van belang zijnde adressen eronder kunnen vallen. Een ander punt is het in de toelichting verstolen model voor de terugmeldingsverplichting, dat toegepast kan worden in situaties waarin van het opnemen van een koppeling wordt afgezien. Dit model behoort te worden opgenomen in de aanwijzing zelf. 6. In aanwijzing 163 wordt verwezen naar het in de bijlage I bij de Ar opgenomen toetsingskader voor de doorberekening van toelatings- en handhavingskosten "Maat houden". Hierbij plaatst de Raad de volgende kanttekeningen. a. Het is de eerste keer dat een echt beleidsstuk op deze wijze de status van aanwijzing zou moeten krijgen, in zoverre gaat het om een kwestie met principiële kanten. De Raad acht zo'n statuswijziging minder gelukkig. Een beleidsstuk als het rapport "Maat houden" heeft een ander, veel meer tijdsbepaald karakter dan de Ar hebben. Deze laatste kunnen daarentegen worden beschouwd als codificatie van met de tijd gerijpte inzichten, waarvan de waarde is beproefd. Een beleidsstuk betreft bijna naar zijn aard nieuwe opvattingen, die veelal zijn ontwikkeld naar aanleiding van problemen die zich op een beperkt aantal beleidsterreinen hebben voorgedaan. Daarmee wordt het belang van een dergelijk stuk en de daarin vervatte standpunten overigens in het geheel niet ontkend. Die standpunten zijn echter niet zo breed geijkt als de in de Ar neergelegde regels, en ze lenen zich er dan ook niet toe "in acht genomen" te worden. Een zo strikte benadering past niet bij de inhoud van een rapport als "Maat houden". Met betrekking tot dit rapport komt daar nog bij dat de Raad het niet in alle opzichten even gelukkig acht. Dit kon reeds worden opgemaakt uit zijn advies over het ontwerpbesluit drukapparatuur.(zie noot 4) Daarin kwam onder meer aan de orde de praktische hanteerbaarheid van het onderscheid tussen de verschillende vormen van handhavingsactiviteiten dat het rapport maakt. De Raad beveelt aan, af te zien van het incorporeren in de Ar van beleidsstukken als "Maat houden", en paragraaf 4.12 met aanwijzing 163 niet op te nemen. In meer algemene zin wijst hij erop dat het van belang is de hanteerbaarheid van de Ar in het oog te houden: hoe omvangrijker ze worden - inclusief eventuele bijlagen - des te minder zijn ze geschikt voor dagelijks gebruik; ook loopt het gezag van de Ar gevaar indien ze te uitgebreid worden en als ze onderdelen gaan omvatten die onvoldoende algemeen zijn aanvaard. b. Áls al een bijlage wordt toegevoegd, zou aanwijzing 103 mutatis mutandis moeten worden gevolgd, dat wil zeggen dat het nummer van de verwijzende aanwijzing wordt vermeld in het opschrift van de bijlage. 7. Artikel I, onderdeel CC, strekt tot vervanging van aanwijzing 229. Blijkens de toelichting op deze wijziging gaat het hierbij om een uitbreiding en aanscherping ten opzichte van de huidige aanwijzing 229. Ingevolge de bestaande aanwijzing wordt slechts een vergelijkend overzicht van de te wijzigen bepalingen en de voorgestelde bepalingen bijgevoegd indien dit ter verduidelijking van de voorgestelde wijzigingen wenselijk is. In de nieuwe aanwijzing is bepaald dat een dergelijk overzicht bij elk complex wijzigingsvoorstel aan de Raad en de beide kamers der Staten-Generaal wordt gezonden. Met die gedachte stemt de Raad graag in. Hij wijst echter op het volgende. a. De Raad merkt in de eerste plaats op dat de toelichting op de nieuwe aanwijzing - anders dan die op de huidige aanwijzing - niet vermeldt dat een vergelijkend overzicht ook in een later stadium van de behandeling van een wetsvoorstel (bijvoorbeeld bij de indiening van een nota van wijziging) nuttig kan zijn. Evenmin wordt de passage uit de huidige toelichting overgenomen dat een eventueel voorontwerp in het vergelijkend overzicht kan worden betrokken. Het college adviseert deze elementen van de oude toelichting over te nemen. b. In de tweede plaats valt op dat de reikwijdte van de aanwijzing beperkt is tot voorstellen van wet. Nu het de bedoeling is de vergelijkende overzichten ook aan de Raad te zenden (om de advisering te vergemakkelijken), ligt het voor de hand ze ook bij voorstellen tot wijziging van algemene maatregelen van bestuur van meer dan eenvoudige aard aan de Raad te zenden. Geadviseerd wordt dan ook, de aanwijzing uit te breiden tot dergelijke ontwerpbesluiten. II Nog niet geregelde punten. De Raad maakt van de gelegenheid gebruik om enkele punten aan te roeren die in het voorgelegde ontwerp niet worden behandeld. 8. In de toelichting op aanwijzing 50 - die betrekking heeft op het gebruik van termen welke in de Awb worden gehanteerd - wordt opgemerkt dat voor reacties in het kader van de inspraakprocedures niet de term "bezwaren" dient te worden gebruikt, maar "zienswijzen" of "bedenkingen". Aldus kan de indruk ontstaan dat deze laatste twee termen zonder meer door elkaar gebruikt kunnen worden. Naar het oordeel van de Raad zijn de termen echter niet inwisselbaar. De term "zienswijze" heeft een meer algemene strekking, en kan reeds in een eerdere fase van de besluitvorming worden gehanteerd, als er nog geen ontwerp van een besluit hoeft te zijn. De term "bedenkingen" past daarentegen bij - onder meer - de voorbereidingsprocedure van de Awb, waarin reeds een concreet ontwerpbesluit voorhanden is en waarbij het gaat om de vraag of betrokkenen daarmee kunnen instemmen. Tegen deze achtergrond adviseert de Raad de toelichting op aanwijzing 50 aan te passen.(zie noot 5) 9. Het verdient aanbeveling (de toelichting op) aanwijzing 63 zodanig aan te passen dat een voorziening wordt getroffen voor die gevallen waarin het woord "of" wordt gebruikt terwijl daarmee niet wordt gedoeld op de situatie dat meer dan één van de genoemde gevallen zich tegelijk voordoen. 10. Sinds 1 januari 1999 worden communautaire besluiten in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen aangeduid met vermelding van het gehele jaartal, in plaats van slechts met de laatste twee cijfers daarvan. In verband daarmee adviseert de Raad die wijze van aanduiding over te nemen in de aanwijzingen 89 en 341. 11. De Raad adviseert model C van aanwijzing 180 te vereenvoudigen en als volgt te redigeren: "De artikelen van deze wet/dit besluit treden in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen kan verschillen." De verwijzing naar artikelen, waarmee hier is volstaan, omvat die naar hoofdstukken; deze hoeven dus niet afzonderlijk te worden genoemd. Voor het overige gaat het om het schrappen van een fout in de huidige redactie: de tijdstippen worden niet verschillend vastgesteld, zoals die redactie suggereert. 12. Voor veel wettelijke regelingen geldt dat er in de praktijk vaak naar wordt verwezen niet met hun volle citeertitel maar met een afkorting daarvan: BW, Awb, Abw, Wet IB'64, WRO, enz. Er zijn ook diverse uitvoeringsregelingen die een citeertitel dragen waarin de wet waarop ze berusten in afkortingsvorm voorkomt. Van een aantal wetten zijn verschillende afkortingen in omloop. De Raad wijst in dit verband op het bestaan van ten minste drie "tradities" voor afkortingen: de Algemene databank wet- en regelgeving, de Leidraad voor juridische auteurs(zie noot 6), en de afkortingenlijst van de Raad van State. Veel schrijvers hanteren nog weer eigen afkortingen. Naar het oordeel van de Raad verdient het aanbeveling om tot standaardisering te komen. Daartoe adviseert hij aan aanwijzing 184 een lid toe te voegen dat erin voorziet dat bij regelingen waarvan moet worden aangenomen dat dikwijls naar hun afgekorte citeertitel zal worden verwezen, in de toelichting op de slotbepaling (dat is de bepaling die de citeertitel vaststelt) een aanbeveling wordt gegeven voor de te gebruiken afkorting. 13. In aansluiting op het model voor het slotformulier van aanwijzing 194 stelt de Raad voor in het in aanwijzing 193 opgenomen model het woord "deze" te vervangen door: deze wet. 14. Naar aanleiding van de Securitelaffaire zijn aanwijzingen opgenomen waarin aandacht wordt besteed aan notificatieverplichtingen (aanwijzingen 261a en 261b). Deze zijn vooral gericht op de notificatieverplichtingen in het kader van de Notificatierichtlijn. In de praktijk is in het bijzonder de aanmeldingsverplichting voor steunmaatregelen, bedoeld in artikel 88, derde lid, van het EG-Verdrag van belang. De Raad acht het van belang hierover in de Ar een en ander te regelen, zodat - in het bijzonder bij wetgeving in formele zin - kan worden zorggedragen voor een adequate toetsing, een zorgvuldige procedure en een goede informatievoorziening. 15. In de toelichting op aanwijzing 263 - die betrekking heeft op de samenloop van de advisering door de Raad en de Europese Commissie - wordt opgemerkt dat indien de Raad advies uitbrengt voordat het advies van de Europese Commissie is ontvangen, de Raad het voorbehoud zal maken dat hij ervan uitgaat dat het voorstel nogmaals aan hem voor advies zal worden voorgelegd indien het oordeel van de Commissie aanleiding geeft tot verandering van meer dan technische aard.(zie noot 7) Bovendien wordt opgemerkt dat het aanbeveling verdient een kopie van het advies van de Commissie aan de Raad te zenden.(zie noot 8) Sinds juni 1997 heeft de Raad ongeveer 70 maal het hiervoor genoemde standaardvoorbehoud moeten maken. Daarom adviseert hij, de in de toelichting beschreven procedure op te nemen in aanwijzing 263, zodat het voorbehoud niet meer hoeft te worden gemaakt. 16. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging goed te vinden, dat de procedure van het vaststellen van deze wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt voortgezet, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State