Voorstel van wet houdende wijziging van de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet, de Postwet en de Telecommunicatiewet houdende een verruiming van de bestaande delegatiegrondslagen, zodat EG-besluiten op het terrein van energie, post en telecommunicatie in een kortere tijdsspanne kunnen worden geïmplementeerd; met behoud van het primaat van de politiek, omdat de Staten-Generaal in een zo vroeg mogelijk stadium zullen worden betrokken bij de totstandkoming van die EG-besluiten, alsmede bij de keuzes die de lidstaten op grond van die besluiten kunnen maken (Wet totstandkoming en implementatie EG-besluiten op het terrein van de energie, post en telecommunicatie), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet houdende wijziging van de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet, de Postwet en de Telecommunicatiewet houdende een verruiming van de bestaande delegatiegrondslagen, zodat EG-besluiten op het terrein van energie, post en telecommunicatie in een kortere tijdsspanne kunnen worden geïmplementeerd; met behoud van het primaat van de politiek, omdat de Staten-Generaal in een zo vroeg mogelijk stadium zullen worden betrokken bij de totstandkoming van die EG-besluiten, alsmede bij de keuzes die de lidstaten op grond van die besluiten kunnen maken (Wet totstandkoming en implementatie EG-besluiten op het terrein van de energie, post en telecommunicatie), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 22 december 2003, no.03.005378, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet, de Postwet en de Telecommunicatiewet houdende een verruiming van de bestaande delegatiegrondslagen, zodat EG-besluiten op het terrein van energie, post en telecommunicatie in een kortere tijdsspanne kunnen worden geïmplementeerd; met behoud van het primaat van de politiek, omdat de Staten-Generaal in een zo vroeg mogelijk stadium zullen worden betrokken bij de totstandkoming van die EG-besluiten, alsmede bij de keuzes die de lidstaten op grond van die besluiten kunnen maken (Wet totstandkoming en implementatie EG-besluiten op het terrein van de energie, post en telecommunicatie), met memorie van toelichting. Het voorstel beoogt de toegenomen achterstanden bij de implementatie van EG-richtlijnen aan te pakken door mogelijkheden te openen voor implementatie met gebruikmaking van gedelegeerde regelgeving. Daarbij wordt als instrument een systeem van concordantietabellen voorgesteld dat het mogelijk maakt bepalingen van de wet op eenvoudige wijze te laten vervallen. In samenhang met deze nieuwe mogelijkheden zal de betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de totstandkoming van Europese wetgeving op het gebied van energie, post en telecommunicatie worden versterkt. Naar het oordeel van de Raad zijn niet-tijdige aanpassing van de Nederlandse wetgeving aan Europese regelgeving en te late betrokkenheid van de Staten-Generaal twee afzonderlijke problemen die ook afzonderlijk kunnen worden opgelost, terwijl voor die oplossing niet perse een wettelijke regeling nodig is. Eerdere betrokkenheid van de Staten-Generaal kan een mes zijn dat aan twee kanten snijdt: parlementaire betrokkenheid ten tijde van de totstandkoming van Europese regels en tijdig debat over de te varen koers bij de implementatie kan ertoe leiden dat de implementatie tot minder discussies aanleiding zal geven. Tegelijkertijd dwingt vervroeging van het debat ertoe om eerder na te denken over de implementatie van de Europese regeling, hetgeen kan bijdragen aan het eerder in gang zetten van het implementatieproces zelf. De Raad maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.(zie noot 1) 1. De problemen die het wetsvoorstel beoogt op te lossen zijn niet nieuw. Ook zijn zij niet beperkt tot het beleidsterrein van Economische Zaken. De vraag komt daarom op, waarom niet is gekozen voor een algemene regeling. Het betreft hier immers een belangrijke kwestie van algemeen wetgevingsbeleid(zie noot 2). Deze vraag klemt temeer nu de toelichting zelf aangeeft dat het wetsvoorstel vooruit loopt op het kabinetsstandpunt inzake de wenselijkheid van bijzondere bepalingen voor tijdige implementatie van Europese richtlijnen, dat inmiddels aan de Raad van State voor advies is aangeboden, en op een reactie van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op het onderzoek van Besselink c.s.(zie noot 3) die ook aanleiding moet zijn voor een meer fundamentele gedachtewisseling over de relatie tussen de Europese constitutionele orde en de Nederlandse constitutionele orde. Wat zullen bijvoorbeeld de gevolgen zijn van eerdere betrokkenheid van nationale parlementen op het functioneren van de Raad van Ministers als communautaire medewetgever in zijn relatie tot het Europees parlement?(zie noot 4) Wat betekent de eerdere inschakeling van de beide Kamers voor de positie van de andere betrokkenen in het wetgevingsproces? De Raad adviseert in de toelichting nader aan te geven waarom thans geen algemene regeling wordt voorgesteld. 2. De wens om in de aanloop naar het Nederlandse voorzitterschap een inhaalslag in de implementatie te maken, maakt het mogelijk het voorstel als proef te beschouwen om ervaring op te doen met de voorgestelde methode van gedelegeerde regelgeving en eerdere betrokkenheid van de Staten-Generaal. Het is daarom wel van belang dat wordt verzekerd dat de thans voorgestelde regeling op termijn in een algemene regeling kan worden ingepast. Een termijn- respectievelijk evaluatiebepaling kan daartoe dienen. De Raad adviseert daartoe. 3. Het wetsvoorstel opent de mogelijkheid van implementatie van Europese regels door middel van gedelegeerde regelgeving. Die mogelijkheid wordt in de toelichting gekoppeld aan de aankondiging dat de Staten-Generaal in een vroegtijdig stadium bij de totstandkoming van Europese regels zal worden betrokken en zal worden geïnformeerd over de voorgenomen stappen bij de (eventuele) implementatie. Daarover zijn bij de Raad enkele vragen gerezen: a. In de toelichting(zie noot 5) wordt vermeld dat van te late implementatie bij de wetgeving van het Ministerie van Economische Zaken uitsluitend sprake is indien implementatie bij formele wet plaatsvindt. Dat kan betekenen dat het proces van wetgeving als geheel te lang duurt, maar het kan ook betekenen dat het proces op het ministerie te laat in gang wordt gezet. De toelichting geeft daarin geen nader inzicht. Het is ook de Raad opgevallen dat bij het Ministerie van Economische Zaken vertragingen in de implementatie optraden bij wetsvoorstellen. Een nadere beschouwing leert, dat verschillende van die wetsvoorstellen weliswaar nog binnen de implementatietermijn, maar pas na verloop van een lange periode na vaststelling van de Europese regeling, aan de Raad voor advies werden aangeboden.(zie noot 6) Dit wijst erop dat het implementatieproces ten departemente te langzaam op gang kwam of te traag verliep. Meer in het algemeen merkt de Raad op dat, zoals ook naar voren komt in de grafiek in paragraaf 1.3 van de toelichting, over alle ministeries gezien een groot deel van de gevallen van te late implementatie, algemene maatregelen van bestuur betreft. Het argument van de lange wetgevingsprocedure geldt in die gevallen niet. Ook met de in het voorstel geopende mogelijkheden en de in de toelichting aangekondigde procedures is tijdige implementatie daarom niet gegarandeerd. Op het ministerie zullen de nodige maatregelen moeten worden getroffen om ervoor te zorgen dat het voorbereidingsproces tijdig in gang worden gezet. De Raad adviseert in de toelichting aan te geven welke maatregelen daarvoor zijn genomen. b. De vraag komt op of met de voorgenomen vroegtijdige betrokkenheid van de Staten-Generaal de in het wetsvoorstel opgenomen verruimde delegatiemogelijkheden voor versnelde implementatie nog nodig zijn. Indien het debat over de Europese regeling en de implementatie daarvan bij de totstandkoming reeds is gevoerd en mede daardoor het implementatieproces tijdig in gang is gezet, lijkt er weinig noodzaak aanwezig om nog gebruik te maken van de voorgestelde versnelde implementatiemethoden via bijzondere delegatiebepalingen. Het implementatieproces is dan niet meer dan de wettelijke afronding van hetgeen waartoe reeds in hoofdzaak werd besloten. De in paragraaf 4 weergegeven vergelijking met de praktijk in lidstaten die succesvoller zijn dan Nederland bij de tijdigheid van implementatie, laat zien dat, zoals in paragraaf 4.1 terecht wordt opgemerkt, een gezamenlijk kenmerk van die lidstaten is, dat zij hun parlementen reeds in de totstandkomingsfase van EG-regelgeving actief betrekken. Daarentegen zijn in andere landen die soortgelijke maatregelen hebben genomen als thans worden voorgesteld, zoals Italië, achterstanden bij de implementatie blijven bestaan. Een en ander neemt niet weg dat het wellicht niet altijd doelmatig zal zijn om na een deugdelijke parlementaire bespreking van zowel de ontwerp-Europese regeling, als het implementatieplan, het volledige proces van wetgeving in formele zin te doorlopen. Het perspectief is dan echter niet dat van de versnelde implementatie met het oogmerk achterstanden in te lopen, maar dat van afstemming van het wetgevingsproces in Nederland op dat in Europa. Bij een algemene wettelijke regeling zou hieraan nader aandacht moeten worden besteed. c. Het voornemen om vroegtijdige betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de totstandkoming van Europese regelingen te versterken bestaat blijkens de toelichting uit twee onderdelen; aanvullingen op de reeds bestaande praktijk van zogenaamde BNC-fiches(zie noot 7) en de voorlichting door de Raad van State in voorkomende gevallen (paragraaf 3.2 van de toelichting). In de eerste plaats maakt de minister bij de indiening van het voorstel door de Europese Commissie zijn standpunt erover op hoofdlijnen bekend samen met zijn opvatting over het gemeenschappelijk standpunt dat in de Raad van de Europese Unie moet worden vastgesteld. In de tweede plaats zal de minister in een zo vroeg mogelijk stadium (met het gemeenschappelijk standpunt als ijkpunt) per artikel ingaan op keuzemogelijkheden voor de nationale overheid in de vast te stellen Europese regeling. Deze procedures zijn niet in de tekst van het wetsvoorstel zelf verankerd. Naar het oordeel van de Raad zou het voorstel aan betekenis winnen indien dat wel het geval is. Als het voorstel echter als proef kan worden gezien, meent de Raad dat regeling niet nu in dit wetsvoorstel zou moeten geschieden, maar op een later tijdstip generiek, voor alle beleidsterreinen zou moeten worden vormgegeven, met in acht nemen van de met de proef opgedane ervaringen. De Raad wijst er overigens op dat de considerans van het onderhavige wetsvoorstel ervan uitgaat dat de vroegtijdige betrokkenheid van de Staten-Generaal wél in het voorstel wordt geregeld. Indien ervoor wordt gekozen om eerdere betrokkenheid van de Staten-Generaal niet in dit voorstel op te nemen, dan komt de vraag op, op welke wijze deze dan – in afwachting van een algemene regeling – zal worden gegarandeerd. Daarbij zal rekening moeten worden gehouden met de opvattingen in de beide Kamers over de uitoefening van hun bevoegdheden en de mogelijkheden voor regeling in de Reglementen van Orde. De Raad adviseert nader op bovenstaande aspecten in te gaan, waar nodig het wetsvoorstel aan te passen en in ieder geval considerans en wettekst met elkaar in overeenstemming te brengen. 4. a. Een – al dan niet wettelijke – regeling van de parlementaire betrokkenheid bij het wetgevingsproces van de Europese Unie raakt de relaties tussen de constitutionele orde van de Unie en die van de lidstaten. Deze materie wordt ook bestreken door het bij het ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa behorende Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie. Ook in een aantal bepalingen van de voorgestelde Grondwet zelf wordt voorzien in vormen van betrokkenheid van de nationale parlementen. Van belang is in het bijzonder de rol die in artikel 9, derde lid, aan de nationale parlementen wordt toebedeeld bij het verzekeren van de subsidiariteit van Europese wetgeving. Het komt de Raad gewenst voor dat bij het nader regelen van de betrokkenheid van de Kamers bij de totstandkoming van Europese wetgeving rekening wordt gehouden met de hier vermelde ontwikkelingen en voorstellen. b. De toelichting gaat uit van informatieverstrekking aan de Staten-Generaal aan het begin, het moment van indiening van het voorstel door de Commissie, en aan het einde, bij de agendering in de Raad van de Europese Unie. In het Europese wetgevingsproces vindt, voor wat betreft het aandeel van deze Raad, het echte debat vooral in de (ambtelijke) raadswerkgroepen plaats. Naar het oordeel van de Raad (van State) is het van belang mechanismen in het leven te roepen die enerzijds vroegtijdige politieke betrokkenheid bij het onderhandelingsproces waarborgen, maar anderzijds flexibiliteit en snelheid in de Nederlandse standpuntbepaling mogelijk (blijven) maken. c. Ingevolge de artikelen 251 en 252 EG dient na amendering door het Europees Parlement hernieuwd beraad in de Europese Commissie en de Raad plaats te vinden. Van Nederlandse zijde is steeds gepleit voor een versterking van de bevoegdheden van het Europese Parlement ten opzichte van die van Raad en Commissie. In deze fase zal naar het oordeel van de Raad (van State) dan ook in de regel de uit amendementen blijkende beoordeling door het Europese Parlement voorrang behoren te krijgen boven de opvattingen van de 15, straks 25 nationale parlementen. De Raad adviseert op deze punten in de toelichting in te gaan. 5. De delegatiebepalingen die thans worden voorgesteld hebben een open karakter. Dat past in de opzet en is een logisch gevolg van de gekozen benadering waarbij alle met de Staten-Generaal te bediscussiëren aspecten van de Europese regeling en de implementatie in een eerder stadium aan de orde zullen moeten komen. Naar het oordeel van de Raad wordt hiermee tegemoetgekomen aan de van verschillende zijden, in het bijzonder de Eerste Kamer der Staten-Generaal(zie noot 8) geuite bezwaren. De Raad wijst in dit verband evenwel op een aantal aspecten. a. Het voorgestelde systeem van concordantietabellen die het mogelijk maken om, ingeval latere Europese regelgeving daartoe aanleiding geeft, bij lagere regeling tevoren aangewezen bepalingen van de wet te laten vervallen, zou problemen rond implementatie bij lagere regelgeving en afwijking van de wet kunnen verminderen. Wel vraagt de Raad zich af of het stelsel daarmee voldoende flexibel zal zijn. De ontwikkelingen op een bepaald terrein zijn immers moeilijk te voorspellen. Dit geldt ook voor de opgenomen beperkingen met betrekking tot het type regeling (rechtsgrondslag) waarvoor deze delegatiemogelijkheden kunnen worden gebruikt: veel Europese regelingen hebben verschillende doelstellingen en daardoor ook een gemengde rechtsgrondslag. In dit verband merkt de Raad op dat waar in de toelichting bij onderdeel A van de artikelen I tot en met IV wordt gesteld dat als een richtlijn zowel op de artikelen 47 en 55 van het EG-Verdrag, als op artikel 308 van het EG-Verdrag is gebaseerd, die richtlijn alleen een elektriciteitsrichtlijn als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 2, van de Elektriciteitswet 1998 kan zijn voorzover ze berust op de artikelen 47 en 55 van het EG-Verdrag, en dat dan (dus) een splitsing zou kunnen plaatsvinden, niet juist is. Een onderscheiding van de verschillende onderdelen van een richtlijn naar de verschillende grondslagen ervan is niet mogelijk, nu het Europese recht daarin niet voorziet. Richtlijnen die mede op artikel 308 van het EG-Verdrag zijn gebaseerd kunnen nooit elektriciteitsrichtlijnen zijn als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 2, van de Elektriciteitswet 1998. De wettekst geeft bovendien geen grondslag voor de in de toelichting beschreven methode van splitsing. b. De voorgestelde mogelijkheden voor versnelde implementatie brengen het risico mee dat bij een veelvuldig gebruik ervan op den duur de wetssystematiek en de samenhang van de betreffende regelgeving in gevaar komt. Er ontstaan twee soorten algemene maatregelen van bestuur en er kunnen gaten vallen. Het gebruik van deze methode zou dan ook gepaard moeten gaan met regelmatige herschikking en systematisering. c. Het voorstel om voor verordeningen de noodzakelijke uitvoerings- en aanvullende bepalingen vanwege het ondergeschikte belang ervan en de vaak zeer korte implementatietermijnen bij ministeriële regeling te laten plaatsvinden, is naar het oordeel van de Raad op zichzelf begrijpelijk. Dit geldt echter niet in alle gevallen. Tussen verordeningen bestaan grote verschillen en de uitvoeringsmaatregelen die getroffen moeten worden om deze goed te kunnen laten werken, zijn zeer verschillend van aard. Zo moeten regelmatig nationale handhavings- en strafbepalingen ter uitvoering van verordeningen worden vastgesteld. Deze kunnen naar hun aard niet in ministeriële regelingen worden opgenomen. Daarom is een benadering van geval tot geval nodig, waarbij tevens een rol moet spelen in hoeverre de desbetreffende verordening beleidskeuzes mogelijk maakt. Meer in het algemeen merkt de Raad op dat ook bij richtlijnen de diversiteit groot is, zodat ook ten aanzien van richtlijnen van geval tot geval zou moeten worden bekeken of gebruikmaking van deze methoden voor versnelde implementatie noodzakelijk is. De Raad adviseert in de toelichting nader op deze aspecten in te gaan, en zo nodig het wetsvoorstel aan te vullen. 6. Schommelde het aantal te late implementaties in de afgelopen jaren voor Nederland rond de 30 à 40 richtlijnen, in 2003 is dat aantal sterk opgelopen. De toelichting geeft wel een heel algemene probleemanalyse van oorzaken die leiden tot te late implementatie, maar geeft geen verklaring voor de sterke toename van de achterstanden in 2003. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen. 7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State