Voorstel van rijkswet met memorie van toelichting tot instelling van een Onderzoeksraad voor veiligheid (Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid).

Voorstel van rijkswet met memorie van toelichting tot instelling van een Onderzoeksraad voor veiligheid (Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid).Bij Kabinetsmissive van 21 december 2001, no.01.006186, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet met memorie van toelichting tot instelling van een Onderzoeksraad voor veiligheid (Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid). Het voorstel van rijkswet strekt tot instelling van één raad voor onafhankelijk en integraal onderzoek van rampen en ongevallen: de Onderzoeksraad voor veiligheid (hierna: Ovv). Hij kan op eigen initiatief onderzoek doen naar de oorzaak, de toedracht en de omvang van en de omgang met de gevolgen van voorvallen met een ongelukkige afloop en voorvallen die een dergelijke afloop hadden kunnen hebben. In een aantal gevallen is hij daartoe verplicht of kan het onderzoek alleen desgevraagd worden uitgevoerd. Zo de resultaten van het onderzoek daartoe aanleiding geven, kan de raad aanbevelingen doen om de veiligheid te vergroten. De in 1999 opgerichte Raad voor de Transportveiligheid wordt opgeheven en van de beoogde(zie noot 1) Ongevallenraad Defensie wordt afgezien, evenals van de door KPMG Consulting aanbevolen Commissie Rampen en Calamiteiten voor de overige ongevallen. De aanvankelijk voorgenomen stapsgewijze opzet waarin de drie genoemde instanties een samenwerkingsverband zouden vormen, dat na enkele jaren zou moeten worden geëvalueerd om te zien of een overkoepeling zinvol zou zijn, werd door de Tweede Kamer der Staten-Generaal afgewezen door aanvaarding van de moties -Wagenaar c.s en - Van den Doel c.s. Daarin werd te kennen gegeven dat de inspanningen direct gericht zouden moeten worden op het tot stand brengen van één, alle sectoren omspannende raad.(zie noot 2) Het kabinet heeft toegezegd deze moties onverkort uit te voeren. Met het onderhavige voorstel van rijkswet wordt de toezegging gestand gedaan. Het wetsvoorstel voorziet in de eerste plaats in het scheppen van een onderzoeksraad voor fatale en bijna fatale voorvallen die tot nu toe niet vallen binnen de competentie van de Raad voor de Transportveiligheid en de beoogde Ongevallenraad Defensie. Het vullen van deze leemte acht de Raad van State van het Koninkrijk, gelet op de ervaringen in het recente verleden, nodig. Die ervaringen maken evenzeer duidelijk dat een geïntegreerde aanpak van dit soort onderzoeken wenselijk is. De Raad heeft daarom ook begrip voor de keuze voor één onderzoeksraad voor alle rampen, maar heeft een aantal praktische vragen die beantwoording behoeven en plaatst voorts kanttekeningen bij de voorgenomen rechtspersoonlijkheid van de Ovv. 1. In dit voorstel van rijkswet wordt een regeling getroffen voor onderwerpen die ten dele wel en ten dele niet als koninkrijksaangelegenheden aangemerkt worden. Aangezien het een regeling bij rijkswet betreft, acht de Raad het gewenst dat in de toelichting nader uiteen wordt gezet hoe de keuze voor de diverse gebieden waarop de Ovv onderzoek zal verrichten, bepaald wordt, zulks in relatie tot het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden en internationale regelingen, in het bijzonder bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago inzake de internationale burgerluchtvaart (Trb.1973, 109). 2. De Ovv wordt bevoegd voorvallen te onderzoeken in alle denkbare sectoren. Voorwerp van onderzoek zijn niet alleen de oorzaken maar bovendien de gevolgen van voorvallen. Ten opzichte van de bestaande ongevallenraden vindt derhalve een aanzienlijke taakuitbreiding plaats. In de memorie van toelichting wordt naar de mening van de Raad onvoldoende aangetoond dat dit ambitieniveau haalbaar is binnen de gekozen opzet. Terwijl het aantal leden van de Raad voor de Transportveiligheid momenteel al is bepaald op ten minste veertien, wordt het aantal permanente leden van de Ovv beperkt tot vijf (artikel 6, eerste lid). Weliswaar wordt voorzien in een uitbreiding met een onbepaald aantal buitengewone leden (tweede lid), maar niet duidelijk is hoe hun positie is ten opzichte van de gewone leden en in welke mate zij een rol vervullen in de uitvoering van de taak. Volgens artikel 7, derde lid, dient alle relevante deskundigheid in de Ovv aanwezig te zijn. Naast de meer algemene deskundigheid van de gewone leden die in de memorie van toelichting als permanente leden worden aangeduid, zal de Ovv beroep moeten kunnen doen op specifieke deskundigheid op velerlei en niet bij voorbaat te overzien terrein. In de toelichting ontbreekt een indicatie van de beschikbaarheid van voldoende deskundigen binnen het kader van de Ovv, welke instelling onafhankelijk en onpartijdig onderzoek dient te verrichten. De Raad acht het daarenvoren gewenst dat de Ovv betrokken wordt bij de keuze van buitengewone leden en de bepaling van de omvang van hun aantal. Het college adviseert deze punten nader te bezien. 3. Ter bepaling van de keuze voor de organisatorische vormgeving van de Ovv zou het naar het oordeel van de Raad zinvol zijn om de in artikel 89 van de Wet Raad voor de Transportveiligheid verplicht voorgeschreven evaluatie van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het multisectorale functioneren van de Raad voor de Transportveiligheid te verrichten. De uitkomsten van deze (extern gevalideerde) evaluatie acht het college van belang om de beoogde verdere integratie van ongevallenraden op zorgvuldige wijze tot stand te kunnen brengen. Dit klemt temeer nu het voorliggende voorstel van rijkswet grotendeels is ontleend aan de geldende regeling in de transportsector. Met betrekking tot de organisatorische vormgeving van de Ovv is de Raad er niet op voorhand van overtuigd dat de keuze voor de voorgestelde constructie juist is. In de memorie van toelichting dient te worden uiteengezet waarom de gemaakte keuze is gedaan en waarom afgezien zou kunnen worden van genoemde evaluatie. a. Artikel 2, tweede lid, bepaalt dat de Ovv rechtspersoonlijkheid bezit. Volgens de memorie van toelichting (bladzijde 24) wordt rechtspersoonlijkheid toegekend om de vereiste onafhankelijke positie te waarborgen. Gesteld wordt dat de Ovv zelf bepaalt wat een adequate aanwending van de toegedeelde middelen is en dat hij zijn eigen personeel in dienst neemt, dat, in verband met de eigen rechtspersoonlijkheid, uit de aard van de zaak slechts verantwoording verschuldigd is aan de Ovv. Deze motivering acht de Raad niet overtuigend. De Raad voor de Transportveiligheid bezit wel rechtspersoonlijkheid, de voorgenomen Ongevallenraad Defensie zou evenwel geen rechtspersoonlijkheid bezitten. Voor onafhankelijkheid is bezit van rechtspersoonlijkheid geen noodzaak, zoals ook blijkt uit het feit dat het College bescherming persoonsgegevens en de Commissie gelijke behandeling geen rechtspersoonlijkheid bezitten. Voor rechtspersoonlijkheid zou reden aanwezig kunnen zijn indien met het oog op de activiteiten van de Ovv of met het oog op de financiële bedrijfsvoering een afgezonderd vermogen noodzakelijk zou zijn. De Raad ziet vooralsnog voor het een noch het ander enige feitelijke grondslag. Indien gekozen wordt voor rechtspersoonlijkheid, zal duidelijk moeten zijn en gemotiveerd moeten worden hoe de bestuursbevoegdheden worden geregeld. Die regeling ontbreekt in het voorstel, terwijl artikel 20 van de Wet Raad voor de Transportveiligheid daar wel in voorziet. Voorts wijst het college erop dat het hier een verlening van rechtspersoonlijkheid bij rijkswet betreft. Dit doet de vraag rijzen welk burgerlijk recht van toepassing is op het handelen of nalaten van de Ovv in de onderscheidene rijksdelen. De Raad adviseert het wetsvoorstel aan te passen dan wel in de toelichting te adstrueren waarom rechtspersoonlijkheid vereist is en welke consequenties daaraan verbonden zijn. b. In de memorie van toelichting(zie noot 3) wordt uit de opsomming van waarborgen voor de vereiste onafhankelijkheid geconcludeerd dat de Ovv een zelfstandig bestuursorgaan is, aangezien ontegenzeggelijk geen sprake is van een hiërarchisch ondergeschikte positie ten opzichte van een minister. Daarnaast wordt gesteld dat de Ovv geen zelfstandig bestuursorgaan (zbo) is in de zin van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen(zie noot 4), aangezien hij niet met openbaar gezag wordt bekleed. De Raad maakt in dit verband de volgende opmerkingen. Vooreerst stelt hij vast dat de Ovv een adviestaak heeft. De instelling van een raad met uitsluitend adviserende taken is op zich, mede gelet op aanwijzing 124a van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar), geen reden om zo’n raad aan te merken als zbo. Daarentegen is het de Raad opgevallen dat de Ovv over publiekrechtelijke bevoegdheden(zie noot 5) beschikt jegens derden, hetgeen ervoor zou kunnen pleiten om wel te kiezen voor de instelling van een zbo. Overigens blijkt uit het voorstel dat op uiteenlopende gebieden aan ministers bevoegdheden worden toegekend om te interveniëren in de taak en de werkwijze van de Ovv(zie noot 6), hetgeen twijfel doet rijzen aan de zelfstandigheid van de Ovv. De Raad adviseert om op deze punten in de toelichting nader in te gaan en de keuze voor een zbbo nader te motiveren, mede gelet op hetgeen in de Ar daaromtrent is geregeld. 4. De Raad onderschrijft de keuze om de Ovv bij rijkswet in te stellen, aangezien de taak van de beoogde Ongevallenraad Defensie integraal deel uitmaakt van die van de Ovv. De Raad vraagt zich wel af of artikel 93, op grond waarvan bij of krachtens een (Nederlandse) algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld omtrent de taak en de uitoefening daarvan door de Ovv, zich verdraagt met artikel 14 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden voorzover het koninkrijksaangelegenheden betreft. De toelichting op artikel 93 stelt weliswaar dat alsdan bij algemene maatregel van rijksbestuur regels worden vastgesteld, maar dat blijkt niet uit de tekst van het artikel. De Raad adviseert artikel 93 aan te passen. In algemene zin beveelt hij aan na te gaan waar in het voorstel gekozen dient te worden voor een algemene maatregel van bestuur dan wel voor een algemene maatregel van rijksbestuur. Daarbij dient ook (sub)delegatie van regelgeving aan ministers te worden betrokken. In dit verband verdient het eveneens aanbeveling nader aan te geven waarom niet gedifferentieerd is naar gelang het recht van de onderscheidene landen ten aanzien van de categorie-indeling van geldboeten (artikel 79) en ten aanzien van de opsporingsbevoegdheid (artikel 80). In de begripsbepalingen dient een nadere aanduiding te worden opgenomen van "Onze Minister wie het mede aangaat," hetgeen per land kan verschillen. De Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging het voorstel van rijkswet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten van de Nederlandse Antillen en aan die van Aruba, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk