Ontwerp-Miljoenennota 2001, met bijlagen.

Ontwerp-Miljoenennota 2001, met bijlagen.Bij Kabinetsmissive van 1 september 2000, no.00.004996, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de ontwerp-Miljoenennota 2001, met bijlagen. Samenvatting Het begrotingsbeleid dient steeds meer in een Europees kader te worden geplaatst. De Raad van State heeft de Miljoenennota dit jaar daarom gelegd naast de richtsnoeren voor het economische beleid van de Raad van de Europese Unie. De Raad is van mening dat met het trendmatig begrotingsbeleid een indrukwekkend resultaat is bereikt. Het Nederlandse stabiliteitsprogramma voldoet in zijn uitvoering echter niet volledig aan de richtsnoeren. Nederland gebruikt het door de gunstige conjunctuur bereikte begrotingsoverschot te veel voor de financiering van extra structurele uitgaven zonder structurele dekking en voert daarmee een procyclisch beleid. Met de regering acht de Raad begrotingsoverschotten overigens ook afgezien van het Europese kader noodzakelijk om de nog steeds aanzienlijke staatsschuld te reduceren. De Raad adviseert dan ook een structurele dekking te vinden voor de voorgestelde extra uitgaven. De Raad betwijfelt bovendien of de voorgenomen wijziging van het begrotingsstelsel, namelijk de invoering van een integraal baten-lastenstelsel, verenigbaar is met de eisen die de Economische en Monetaire Unie (EMU) stelt aan het begrotingsbeleid. De Raad wijst, ten slotte, op de gevolgen van de beleidsconcurrentie tussen de lidstaten van de Europese Unie. De Raad meent dat er voor Nederland goede kansen liggen zijn positie in Europa verder te versterken door bij het ontwikkelen van nationaal beleid rekening te houden met de ontwikkeling van het beleid in de andere lidstaten van de Europese Unie. 1.Inleiding Het trendmatig begrotingsbeleid heeft het de regering mogelijk gemaakt om, geholpen door de aanzienlijke economische groei, voor het eerst sinds 25 jaar voor de financiering van de uitgaven van het Rijk niet meer te lenen. Dit is een indrukwekkend resultaat. Het totstandkomen van de EMU, de oprichting van de Europese Centrale Bank (ECB) en de invoering van de euro betekenen dat de afzonderlijke Europese landen steeds meer deel uitmaken van een gemeenschappelijke economie. De onafhankelijkheid van nationaal financieel en economisch beleid wordt geringer. Het functioneren van de EMU stelt eisen aan het begrotingsbeleid van de afzonderlijke lidstaten, in het bijzonder aan het ontstaan en voortbestaan van begrotingstekorten. De Raad van State zal het begrotingsbeleid in het bijzonder toetsen aan deze eisen. 2. Stabiliteits- en Groeipact In het Stabiliteits- en Groeipact, neergelegd in de Resolutie van de Europese Raad van 17 juni 1997, te Amsterdam, verbinden de lidstaten zich ertoe om de in hun stabiliteitsprogramma's opgenomen middellangetermijndoelstelling te verwezenlijken van "een begroting die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont". De Europese Raad onderstreepte daarbij dat het garanderen van gezonde overheidsfinanciën belangrijk is om betere voorwaarden te creëren voor prijsstabiliteit en een sterke en duurzame groei. Op deze wijze wordt de werkgelegenheid ook bevorderd. Zo kan worden bereikt dat het nationale begrotingsbeleid een op stabiliteit gericht monetair beleid (van de ECB) ondersteunt. Op 19 juni 2000 heeft de Raad van de Europese Unie een Aanbeveling betreffende de globale richtsnoeren voor het economisch beleid vastgesteld, waarin voor Nederland het volgende is opgenomen: "versterking van de beoogde begrotingssituatie in 2000 en de jaren daarna, rekening houdend met het in 1999 reeds bereikte overschot en de huidige sterke economische groei en mogelijke inflatoire druk; de overheidsuitgaven in 2001 strikt onder controle houden om te zorgen dat de verslechtering van de begrotingssituatie die het gevolg zal zijn van de vermindering van de belastingopbrengsten ten gevolge van de belastinghervorming, beperkt en tijdelijk blijft". Uit de Macro Economische Verkenning (MEV) van het Centraal Planbureau (CPB), MEV 2001, blijkt dat de groei van het bruto binnenlands product (bbp) dit jaar 4,5% bedraagt en volgend jaar 4%. De consumentenprijzen stijgen in deze jaren met 2,5%, respectievelijk 3,5%. De Raad is van mening dat daarom in de huidige situatie gesproken kan worden van een sterke economische groei en van een inflatoire druk. Het beleid dient dan ook uitdrukkelijk te worden getoetst aan de richtsnoeren voor 2000 en 2001. De Raad stelt vast dat reeds dit jaar, bij de Voorjaarsnota 2000, een omvangrijk extra intensiveringspakket voor het jaar 2000 tot stand is gekomen. Ook volgend jaar zullen, zo blijkt uit de ontwerpbegroting 2001, extra uitgaven worden gedaan ten laste van verwachte meevallers. Hoewel het volgens de Miljoenennota aannemelijk is dat de uitgavenkaders hierdoor, als gevolg van de zeer gunstige economische ontwikkeling, in beide jaren niet zullen worden overschreden, lijkt de rust rondom het begrotingsproces te zijn verstoord en de stabiliserende werking ervan te worden belemmerd. In de MEV 2001 constateert het CPB dat de begroting in vergelijking met het regeerakkoord een procyclische stimulans aan de economie geeft, omdat de samenstelling van de uitgaven een flinke verschuiving laat zien van rentelasten en sociale uitgaven naar directe, structurele, bestedingen. De Raad meent dan ook dat het Nederlandse stabiliteitsprogramma in zijn uitvoering hiermee niet voldoet aan de Aanbeveling van de Raad van de Europese Unie betreffende de globale richtsnoeren voor het economisch beleid. Daarnaast meent het college dat de regering terecht geen aanleiding ziet om de in 2001 geraamde zeer grote meevaller aan de inkomstenzijde van de begroting te bestemmen voor verdere lastenverlichting volgend jaar. 3. Begrotingsbeleid Voor het eerst in 25 jaar is er een overschot op de rijksbegroting. Een jaar geleden was nog niet bekend dat er in 1999 al een overschot was ontstaan en wel van 1% bbp. Voor dit jaar wordt een overschot geraamd van 1,8% bbp inclusief de opbrengst van de UMTS-veiling; voor volgend jaar is dat 0,8% bbp. De regering gaat niet uit van een structureel hogere groei. De conclusie kan geen andere zijn dan dat een betekenend deel van de huidige economische ontwikkeling en de daarmee gepaard gaande meevallers conjunctureel van aard is. De Raad acht het in dit licht niet verantwoord uit deze in een zeer gunstige conjuncturele situatie ontstane overschotten additionele uitgaven met een structureel karakter te financieren. De Raad is tot de conclusie gekomen dat dit toch gebeurt. In hoofdstuk 1.3 van de Miljoenennota staat dat met het begrotingsoverschot in 1999 en 2000 een begin is gemaakt met de reductie van de schuld. In 1999 heeft het overschot geleid tot schuldreductie. Maar, zo blijkt uit hoofdstuk 1.2, in 2000 is voor circa 7,25 miljard gulden aan extra verhoging van de uitgaven uitgetrokken, onder meer voor verbetering van de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector. En ook in het begrotingsjaar 2001 is voor ruim 7,5 miljard gulden extra bestemd, onder meer voor zorg en onderwijs, ten laste van het geraamde overschot. Door deze overschotten nu deels voor andere prioriteiten te bestemmen dan voor de reductie van de schuld, wordt de oplossing van dit schuldprobleem weer verder naar de toekomst verschoven, terwijl in de Miljoenennota toch wordt onderkend dat de periode tot 2010 aanzienlijk betere mogelijkheden voor schuldreductie biedt dan latere decennia. De overschotten zouden overigens wel eens lager kunnen uitvallen als de overheidssalarissen sterker stijgen dan is geraamd. Net als vorig jaar acht de Raad de loonkostenraming ook dit jaar weer te optimistisch. De spanning op de arbeidsmarkt is verder toegenomen. Het is maar de vraag in hoeverre belastingvoordelen, die vrijwel iedereen krijgt, de loonontwikkeling zullen afremmen. De Raad adviseert nadrukkelijk om de voorgestelde extra uitgavenverhogingen in 2001 niet te financieren uit de verwachte meevallers, maar daarvoor een structurele dekking te vinden. Hij roept in herinnering dat hij vorig jaar heeft geadviseerd af te zien van de thans toegepaste mee- en tegenvallerformule. In dit verband verwijst de Raad ook naar het unanieme rapport dat de Sociaal-Economische Raad (SER) dit jaar uitbracht over het sociaal-economisch beleid 2000-2004. Hierin adviseert de SER om het budgettaire beleid in de volgende kabinetsperiode meer te baseren op een trendmatige (in plaats van een behoedzame) economische groei. De inkomstenmeevallers en -tegenvallers dienen daarbij volledig in het financieringssaldo te lopen. Overigens acht de Raad het een goede zaak dat de Miljoenennota inzichtelijk maakt hoe de hoogte van de schuld zich in absolute zin ontwikkelt. De omvang van de schuld als percentage van het bbp geeft immers niet aan dat de schuld vermindert; deze quote kan zelfs dalen terwijl de schuld in absolute zin nog stijgt. 4. Financieel beheer bij het Rijk In hoofdstuk 4 van de Miljoenennota kondigt de regering aan dat in aanvulling op de invoering van het project "Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording" in 2002, een wijziging van het begrotingsstelsel zelf, te weten de invoering van een integraal baten-lastenstelsel een voor de hand liggende keuze is. Bij een dergelijk stelsel worden kapitaaluitgaven niet, zoals thans, begroot in het jaar dat de feitelijke aanschaffing plaatsvindt. In plaats daarvan worden de kosten gespreid over de jaren dat de investering gebruikt wordt. De Raad maakt enkele kanttekeningen bij de aangevoerde argumenten voor invoering van zo'n stelsel. Het feit dat er een trend is naar een bedrijfsmatig werkende overheid, waarbij vergelijkingen tussen de markt en de overheid regelmatig aan de orde zijn, laat onverlet dat de keuze van door de overheid te verrichten taken en van de wijze waarop deze taken worden gefinancierd een democratische keuze is. De staat kan leningen aangaan op veel gunstiger voorwaarden en in grotere omvang dan een bedrijf en bovendien belasting heffen. De tucht van de markt ontbreekt; de staat gaat niet failliet. Ook mag niet uit het oog worden verloren dat de overheid, anders dan marktdeelnemers, de taak heeft algemeen financieel-economisch beleid te voeren. De argumenten van de regering om juist nu terug te komen op de door haar in 1997 genomen beslissing niet integraal over te stappen op een baten-lastenstelsel, hebben de Raad niet overtuigd. Het baten-lastenstelsel zal ertoe leiden dat beslissingen over kapitaaluitgaven worden genomen zonder dat rekening wordt gehouden met het verloop van de kasuitgaven. Daarmee zou een belangrijk voordeel van het trendmatig begrotingsbeleid verloren gaan. Er is dan geen instrument meer om blijvend te voldoen aan de vereisten van het Stabiliteits- en Groeipact. Indien alle EMU-landen het baten-lastenstelsel zouden invoeren, kan het automatisch stabiliserende effect van de begrotingssaldi van de EMU-landen wel eens geringer zijn dan in de huidige situatie mogelijk en wenselijk is. De taak van de ECB om de inflatie in het EMU-gebied te beheersen zou dan worden bemoeilijkt. De Raad is van mening dat voorafgaand aan eventuele invoering van een baten-lastenstelsel overleg met de andere EMU-landen moet worden gevoerd om vast te stellen of zo'n stelsel in overeenstemming kan worden gebracht met de vereisten van het Stabiliteits- en Groeipact. Dit alles neemt niet weg dat, zoals de regering ook opmerkt, in het begrotingsbeleid de nadruk meer is komen te liggen op de doelmatigheid van de uitgaven. Deze ontwikkeling moet uiteraard worden voortgezet. Het is de Raad echter opgevallen dat in de Miljoenennota de nadruk sterk ligt op de economische afweging, de "prikkels" om bepaald gedrag "af te kopen". Op tal van gebieden bestaan knelpunten die weliswaar in geld kunnen worden uitgedrukt, maar die hun oorzaak vinden in gedrag van burgers, vaak gestimuleerd door regelgeving van de overheid. De Raad denkt daarbij bijvoorbeeld aan de WAO-problematiek. Toch wordt de oplossing voor deze knelpunten vaak gezocht in de financiële sfeer. Een dergelijke aanpak levert echter, zo blijkt uit de praktijk, niet altijd het gewenste resultaat op. Naar het oordeel van de Raad moet de oplossing in die gevallen veeleer worden gezocht in "goed beleid": een betere voorbereiding en uitvoering van het gewenste beleid en handhaving van de sancties op overtreding van de regelgeving ter uitvoering van dat beleid. 5. Beleidsconcurrentie. Binnen de Europese Unie wordt het beleid op een steeds groter aantal terreinen geharmoniseerd. Op andere terreinen, waar (nog) geen harmonisatie heeft plaatsgevonden, is sprake van meer of minder beleidsconcurrentie tussen de lidstaten. Beleidsconcurrentie kan schadelijke gevolgen hebben voor de positie van individuele lidstaten en voor de Europese Unie als geheel. De ontwikkelingen op het terrein van de belastingconcurrentie in Europa zijn hiervan een voorbeeld. In de Miljoenennota wordt deze keerzijde van de Europese integratie gesignaleerd. Aan de belastingconcurrentie en de vraag wanneer die kan ontaarden in een situatie, waarin uiteindelijk de inkomstenpositie van alle landen in gevaar komt, wordt vooral in bijlage 12 van de Miljoenennota uitvoerig aandacht besteed. Het valt de Raad echter op dat niet concreet wordt aangegeven welke strategie de regering voert om deze problematiek doeltreffend op te lossen. Ook in de verschillende begrotingshoofdstukken wordt aan de positieve en de negatieve kanten van de beleidsconcurrentie naar het oordeel van het college niet consequent aandacht besteed. Enerzijds zou Nederland zich sterk kunnen maken voor meer beleidscoördinatie in Europees verband op terreinen waar de concurrentie nadelig werkt. Anderzijds zal Nederland de concurrentie met andere landen moeten aangaan op die vestigingsplaatsfactoren, waar Nederland bij uitstek aantrekkelijk is, zoals de ligging, dicht bij grote afzetmarkten, de stabiele politieke en sociale situatie en het relatief hoge opleidingsniveau. In genoemde bijlage wordt daar terecht op gewezen. Bij het kiezen van nationale speerpunten van beleid zal ons land, maar evenzeer andere lidstaten, rekening houden met die sterke kanten. Dit geldt volgens de Raad bij uitstek voor de kwaliteit van de overheid. In het kader van de Europese Raad van Santa Maria da Feira in juni 2000 is hiervoor ook expliciet aandacht gevraagd. Terecht wijst de regering erop dat beleidsconcurrentie landen stimuleert tot een optimalisering van wet- en regelgeving en procedures. De inleiding van de memorie van toelichting bij de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vermeldt dat in de komende periode de nadruk komt te liggen op de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de uitvoering van beleid alsmede op het klantbewust functioneren van de overheid. Het is echter de vraag in hoeverre de overheid hiertoe in staat zal zijn, mede gezien haar steeds toenemende achterstand op de arbeidsmarkt. De Raad wijst daarbij niet slechts op de reeds zo lang bestaande achterstand in arbeidsvoorwaarden van vooral hogere functionarissen, die men thans op ad hoc basis tracht op te lossen. Daarnaast verzwakt de overheid ook haar imago nog verder door niet op haar unieke en aantrekkelijke kanten te wijzen, doch op allerlei gebied, ook vaak ten onrechte, naar de markt te verwijzen als zou die superieur functioneren. De Raad adviseert dan ook bij de verdere ontwikkeling van het nationale beleid op dit punt en op andere concurrentiegevoelige punten een analyse te maken van de Nederlandse positie én het in andere landen op die punten gevoerde beleid. 6. Slotopmerking. De Europese economische integratie krijgt met de invoering van een gezamenlijke munt, de euro, ook voor het Nederlandse beleid een nieuwe dimensie. Verwacht moet worden dat de feitelijke invoering van één munt in de komende jaren van grote betekenis zal zijn voor de positie van Nederland in Europa en dus voor het Nederlandse overheidsbeleid. Niet alleen met de euro, ook op andere punten is Europa een realiteit. Deze realiteit werkt door, zichtbaar in de beperking van de nationale beleidsruimte door de Europese beleidscoördinatie; minder zichtbaar door de noodzaak rekening te houden met hetgeen in andere lidstaten gebeurt. Europa creëert daarnaast de mogelijkheden om door verdergaande beleidscoördinatie de nadelige effecten van beleidsconcurrentie in te tomen en de integratie te versterken. Een succesvol Nederlands beleid moet ook daarop worden gericht. In deze periode van overgang is het nog moeilijk naar deze realiteit te handelen en de beleidsprioriteiten daarop te richten. Toch zal dat moeten gebeuren. Nederland moet nog wennen aan het idee dat het deel uitmaakt van Europa. De Raad van State geeft U in overweging het hierbij gaande ontwerp van de Miljoenennota 2001 te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken. De Vice-President van de Raad van State