Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende regels inzake het aanhouden van voorraden aardolieproducten (Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001).

Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende regels inzake het aanhouden van voorraden aardolieproducten (Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001).Bij Kabinetsmissive van 31 januari 2000, no.00.00412, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting, houdende regels inzake het aanhouden van voorraden aardolieproducten (Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001). Dit wetsvoorstel strekt tot het vaststellen van een nieuwe Wet voorraadvorming aardolieprodukten, waarbij een meer marktgeoriënteerd oliecrisisbeleid wordt voorgesteld. Voorts wordt uit dereguleringsoogpunt voor het stelsel van verplichtingen voor voorraadplichtigen meer aangesloten bij de douane- en accijnsregelgeving. Het voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot een aantal opmerkingen. 1. Een van de beweegredenen bij de totstandkoming van de Stichting Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieprodukten (hierna: COVA) in de tachtiger jaren is geweest dat door de aanzienlijke uitvoer- doorvoer- en bunkeractiviteiten die in Nederland plaatsvinden weliswaar de voorraden in normale perioden ruim boven het verplichte niveau liggen, maar dat daardoor geen blijvende buffer aanwezig was waarop zonder problemen in betekenende mate kan worden teruggevallen bij voorzieningsstoringen. Met de vorming van additionele, uitsluitend voor inzet tijdens een crisis bestemde voorraden werd bij de totstandkoming van de COVA beoogd een dergelijke buffer te creëren. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt meer aan te sluiten bij de normale bedrijfsvoering en ter voldoening aan de voorraadverplichtingen het inzetten van bedrijfsvoorraden meer mogelijk te maken. Ook worden de regels voor het in het buitenland aanhouden van voorraden ten behoeve van de voor Nederland geldende voorraadverplichtingen versoepeld door deze beter aan te laten sluiten bij de desbetreffende bedrijfsprocessen. Daarmee lijkt afstand te worden genomen van de destijds gemaakte overwegingen die tot de totstandkoming van de COVA hebben geleid. In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag of met de voorgestelde meer marktconforme benadering voldoende waarborgen voor de aanwezigheid van voorraden bij voorzieningsstoringen kunnen worden geboden. De Algemene Energieraad (hierna: AER) gaat in het in de toelichting genoemde rapport(zie noot 1) op deze problematiek in. De AER komt in het rapport tot de conclusie dat in de omvang en zwaarte van het oliecrisisbeleid een stap kan worden teruggezet en dat, gelet op de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven de omvang van de publieke voorraden kan worden verminderd. De overheid dient in die benadering volgens de AER deze verschuiving van verantwoordelijkheden echter actief te begeleiden. De Raad adviseert op dit aspect alsnog nader in te gaan in de toelichting. 2. De toepasselijke richtlijn inzake voorraadvorming aardolieproducten(zie noot 2), waarvan de Wet voorraadvorming aardolieproducten de implementatie vormt (de richtlijn) maakt onderscheid in drie categorieën aardolieproducten. De Overeenkomst inzake een Internationaal Energieprogramma (IEP)(zie noot 3) kent een ruimere werkingssfeer. De normstelling van de aan te houden voorraden wordt in het wetsvoorstel zelf niet gegeven. Daarvoor wordt verwezen naar de toepasselijke internationale regelingen. De uitwerking van de normstelling in de vorm van de vast te stellen percentages per categorie aardolieproducten aan te houden hoeveelheden zal plaatsvinden bij algemene maatregel van bestuur. De Raad wijst erop dat bij het bepalen van de drempel, bedoeld in artikel 3, tweede lid, en het percentage, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel c, gedifferentieerd kan worden naar de verschillende categorieën aardolieproducten in de onderscheidenlijke internationale regelingen. De Raad adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan dan wel een en ander in de wettekst te verduidelijken. 3. In de huidige wet is voorzien in een regeling voor het bepalen van de omvang van de voorraadverplichting voor een bedrijf dat in de referentieperiode geen aardolieproducten heeft uitgeslagen (op de markt heeft gebracht; artikel 3, tweede lid, van de Wet voorraadvorming aardolieprodukten). Het wetsvoorstel biedt hiervoor geen regeling. De Raad adviseert het niet in het onderhavige wetsvoorstel opnemen van deze regeling nader te motiveren. 4. De richtlijn geeft in de artikelen 1, eerste lid, en 5 voorschriften over de aard en de samenstelling van de aan te houden voorraden. Uitgangspunt daarbij is dat voorraden ingevolge artikel 1, eerste lid, van de richtlijn per categorie moeten worden aangehouden. In beginsel kunnen voorraden zware stookolie daardoor niet dienen om te voldoen aan de voorraadverplichting voor lichte olie. Artikel 5 van de richtlijn maakt het vervolgens onder voorwaarden mogelijk de voorraden in de vorm van ruwe olie en halffabrikaten aan te houden. In het wetsvoorstel ontbreken regels over de aard en de samenstelling van de voorraden en ook is geen grondslag gegeven om deze bij lagere regelgeving te stellen. De Raad adviseert hierin alsnog te voorzien. 5. Het nihiltarief voor de voorraadheffing op zware stookolie blijft gehandhaafd. Blijkens de toelichting houdt dit ermee verband dat de Samenwerkende Elektriciteits Produktiebedrijven (SEP) met de COVA een overeenkomst heeft gesloten die ertoe strekt dat de SEP de voorraadverplichting voor COVA aanhoudt, mede teneinde de voorraadheffing geen materieel effect te laten hebben op het aardgastarief voor grootverbruikers van aardgas. Die maatregel is reeds sinds de tachtiger jaren op grond van een algemene maatregel van bestuur(zie noot 4) van kracht. In het voorstel wordt deze gecontinueerd en in de wet zelf opgenomen. De Raad adviseert om in de toelichting in te gaan op de Europeesrechtelijke aspecten van dit nihiltarief, in het bijzonder met betrekking tot de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag (staatssteun). 6. Ingevolge artikel 4, tweede lid, wordt de omvang van de voorraadverplichting bepaald aan de hand van de aangiften over het referentiejaar als bedoeld in artikel 53 van de Wet op de accijns. De aangifte is weliswaar een belangrijk element bij het bepalen van de verschuldigde belasting, maar niet bepalend omdat er correcties mogelijk zijn ingeval de aangifte te hoog of te laag is geweest. Voorts strekt de aangifteverplichting zich niet uit tot uitslag waarvoor een vrijstelling van accijns geldt, zoals voor de uitslag van kerosine ten behoeve van de luchtvaart. Hierdoor kunnen onevenwichtigheden optreden in de verhouding tussen de verschillende voorraadplichtigen. Gezien voorgaande omstandigheden adviseert de Raad om de aansluiting op de accijnsregelgeving op andere wijze vorm te geven. De grondslag zou kunnen worden geformuleerd als de uitslag, bedoeld in artikel 2 van de Wet op de accijns. Binnen een bepaalde termijn na het einde van het kalenderjaar moet alsdan opgave worden gedaan van de volledige uitslag, voorzover van toepassing gelijktijdig met de aangifte voor de accijns over de laatste maand van het voorgaande jaar. Op die wijze wordt zoveel mogelijk de beoogde koppeling met de accijnswetgeving gehandhaafd. 7. Artikel 11, tweede lid, onderdeel b, geeft een minimumtermijn van één maand voor het beschikkingsrecht om een aangehouden voorraad tot de wettelijke voorraad te kunnen rekenen. Uit de toelichting op dat artikel wordt duidelijk dat de richtlijn uitgaat van een minimumtermijn van drie maanden bij reserveringen op in het buitenland gelegen voorraden. De Raad adviseert in te gaan op de verhouding tussen de voorgestelde bepaling en de richtlijn en zo nodig de bepaling aan te passen. 8. In artikel 13 is een en ander geregeld omtrent de informatie- en administratieplicht. Deze bepaling geeft aanleiding tot het maken van een aantal opmerkingen. a. Deze verplichtingen gelden alleen voor voorraadplichtigen (en degenen die ten behoeve van een ander een voorraad beheren). Houders van een accijnsgoederenplaats (AGP) met uitslag onder de drempel zijn niet voorraadplichtig en daarmee gelden deze verplichtingen ook niet ten aanzien van deze groep. Het is echter voor een goede handhaving van de regeling van belang dat zij de desbetreffende gegevens administreren en de benodigde informatie verstrekken (onder andere om vast te stellen hoe groot de uitslag is). Het verdient daarom volgens de Raad aanbeveling om de werkingssfeer van deze regeling uit te breiden tot alle AGP-houders. Een en ander is ook van belang in verband met hetgeen hierna onder punt b wordt opgemerkt. b. Artikel 13 strekt zich slechts uit tot informatie betreffende de nakoming van de voorraadverplichting. De informatieverplichtingen van Nederland in internationaal verband betreffen echter ook andere informatie. Zo kan worden gewezen op de zeer gedetailleerde informatie betreffende oliemaatschappijen die moet worden verzameld in het kader van artikel 27 IEP. Deze informatie kan veelal uitsluitend van de desbetreffende oliemaatschappijen worden verkregen. Artikel 27, tweede lid, IEP bepaalt dan ook dat de deelnemende staat passende maatregelen moet treffen om deze informatie van deze oliemaatschappijen te verkrijgen. Ook kan worden gewezen op de gegevens die noodzakelijk zijn om het gemiddelde verbruik te kunnen vaststellen in het kader van artikel 4 van de richtlijn. Geconcludeerd kan worden dat het voorgestelde artikel 13 te beperkt is opgezet om de benodigde informatie te kunnen verzamelen. De Raad adviseert de werkingssfeer zodanig te wijzigen dat de informatie- en administratieplicht betrekking heeft op alle informatie die van belang is voor een goede handhaving van de wet en voor de nakoming van de internationale verplichtingen waaraan met deze wet wordt beoogd te voldoen. 9. Artikel 26, eerste lid, onder b, bepaalt dat de minister een aanvraag om in Nederland een voorraad aan te houden ten behoeve van het buitenland, kan weigeren indien dit noodzakelijk is met het oog op de naleving van voor Nederland geldende internationale verplichtingen. Het tweede lid van artikel 26 bepaalt dat wanneer een aanvraag om deze reden geweigerd is, degene die de aanvraag heeft ingediend verplicht is om met COVA te onderhandelen over het door COVA aanhouden van de betrokken voorraad aardolieproducten als wettelijke voorraad. Voornoemde bepalingen zijn nieuw ten opzichte van de huidige wet. In de toelichting wordt in verband met genoemde weigeringsgrond opgemerkt dat de verwachting is, dat het oliebedrijfsleven de bestaande olievoorraden (nog) efficiënter zal inzetten, en deze (nog) meer gaat aanbieden aan buitenlandse (zuster)bedrijven ter naleving van voorraadverplichtingen van andere landen.(zie noot 5) Tegen deze achtergrond valt het te begrijpen dat de minister door middel van voorafgaande toestemming op de naleving van de internationale voorraadverplichting van Nederland moet kunnen toezien. Op grond van de toelichting wordt echter niet duidelijk waarom de vergunningaanvrager in geval van weigering gehouden is om te onderhandelen met COVA. Hoewel gesteld wordt dat de verplichting uitdrukkelijk beperkt is tot een onderhandelingsplicht en dat voor de totstandkoming van de overeenkomst de normale civielrechtelijke regels gelden, wordt niet gemotiveerd waarom de noodzaak bestaat om de contractuele vrijheid van betrokkene in deze zin te beperken. Tevens is niet duidelijk wat het belang van deze onderhandelingsplicht is nu de hoeveelheid aardolieproducten die COVA op grond van artikel 7, eerste lid, moet aanhouden in beginsel bepaald wordt door de internationale voorraadverplichting te verminderen met de hoeveelheid die door het oliebedrijfsleven moet worden aangehouden. Aangezien de voorraadverplichting van COVA nauw gerelateerd is aan de internationale voorraadverplichting en die van het oliebedrijfsleven, valt naar het oordeel van de Raad niet onmiddellijk in te zien, wat het belang van onderhandelen met COVA is wanneer een aanvraag om voorraadaanhouding in Nederland reeds is geweigerd wegens gevaar voor de naleving van internationale voorraadverplichting door Nederland. Dit zou alleen dan anders kunnen zijn, wanneer de voorraad die COVA dient aan te houden verhoogd is op grond van artikel 7, tweede lid. De Raad adviseert het belang van de bedoelde onderhandelingen met COVA en de noodzaak van de daaraan verbonden beperking van de contractuele vrijheid, nader toe te lichten. 10. De voorraadverplichting gaat ieder jaar in op 1 april en loopt door tot 31 maart in het volgende kalenderjaar. Aangezien het wetsvoorstel voorziet in inwerkingtreding op 1 april 2001, is niet voorzien in overgangsrecht.(zie noot 6) Op grond van artikel 7, derde lid, dient de minister de omvang van de door COVA aan te houden voorraad tijdig voorafgaand aan het voorraadjaar aan COVA bekend te maken. Daartoe dient, zo blijkt uit de toelichting, de minister uiterlijk medio februari 2001 de benodigde accijnsopgaven van de Belastingdienst te krijgen. Gelet op het tijdsverloop van de procedure tot het vaststellen van de voorraadverplichting van COVA adviseert de Raad om die juridische voorzieningen te treffen die nodig zijn voor het goede verloop van deze procedure. 11. In de toelichting is een transponeringstabel opgenomen waarin de artikelen in het wetsvoorstel en de artikelen van de huidige wet zijn opgenomen. Daarin zijn de artikelen van de richtlijn echter niet opgenomen. De Raad adviseert, mede gelet op aanwijzing 344 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, een transponeringstabel aan het wetsvoorstel toe te voegen. 12. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State