Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende tijdelijke regeling voor de penitentiaire capaciteit ten behoeve van drugskoeriers (Tijdelijke regeling penitentiaire capaciteit drugskoeriers).

Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende tijdelijke regeling voor de penitentiaire capaciteit ten behoeve van drugskoeriers (Tijdelijke regeling penitentiaire capaciteit drugskoeriers).Bij Kabinetsmissive van 18 januari 2002, no.02.000347, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende tijdelijke regeling voor de penitentiaire capaciteit ten behoeve van drugskoeriers (Tijdelijke regeling penitentiaire capaciteit drugskoeriers). Het wetsvoorstel strekt ertoe, op zeer korte termijn de knelpunten op te lossen die worden ondervonden bij de insluiting van drugskoeriers (bolletjesslikkers) die op Schiphol binnenkomen. Het gaat in het bijzonder om de tekorten aan celruimte en aan personeel. Het wetsvoorstel verklaart de gehele Penitentiaire beginselenwet (Pbw) en de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) buiten toepassing voor de insluiting van drugskoeriers en stelt in plaats daarvan een veel soberder regeling voor, met een regime dat de gedetineerden aanzienlijk minder rechten biedt. De regeling geldt in beginsel voor één jaar. De Raad van State beseft dat de huidige situatie bijzondere maatregelen kan vergen. Hij heeft het voorstel onder meer tegen het licht van de Grondwet (GW) gehouden, van mensenrechtenverdragen en Europese en andere "Prison Rules", en heeft nagegaan in hoeverre de belangrijkste afwijkingen van de Pbw voldoende zijn toegelicht. Wat de internationale documenten betreft heeft de Raad zich er rekenschap van gegeven dat Nederland op enkele onderdelen voorbehouden heeft gemaakt; de memorie van toelichting wijst daar terecht op. De European Prison Rules en de Ecosoc Rules hebben het karakter van aanbevelingen. Dit neemt niet weg dat de betrokken standaarden moeten worden beschouwd als uitgangspunten waarvan alleen om dringende redenen mag worden afgeweken, op basis van een dragende motivering. Daarbij zullen de noodzaak en de proportionaliteit van de afwijkingen moeten worden aangetoond. De Raad is van oordeel dat het wetsvoorstel op diverse punten heroverweging behoeft. 1. Achtergronden van het wetsvoorstel Het voorstel van wet houdende tijdelijke regeling voor de penitentiaire capaciteit ten behoeve van drugskoeriers (hierna: de Tijdelijke regeling) moet worden gezien tegen de achtergrond van de problemen die zijn geschetst in de brief van de Minister van Justitie van 14 januari 2002 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal(zie noot 1) en in de memorie van toelichting bij de Tijdelijke regeling, alsmede van het Plan van aanpak drugssmokkel Schiphol.(zie noot 2) Tegelijk met dit voorstel van wet is een voorstel voorgelegd tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering (WvSv), dat in hoofdzaak is gericht op een snellere afdoening van strafzaken; over dat voorstel zal de Raad zeer binnenkort advies uitbrengen. Onder meer als gevolg van de intensivering van de opsporing worden veel meer drugskoeriers onderschept dan tot voor kort het geval was. Dit leidt tot grote capaciteitstekorten in de huizen van bewaring; de tekorten betreffen niet alleen de huisvesting van verdachten maar ook de beschikbaarheid van bewakings- en verzorgingspersoneel. Afhankelijk van de prioriteit die aan de bestrijding van dit onderdeel van de handel in drugs wordt gegeven kan een tijdelijke noodmaatregel op zichzelf gerechtvaardigd worden geacht. In hoeverre de voorziene afwijkingen van het gebruikelijke, op de Pbw en Bjj berustende regime daarvoor nodig en aanvaardbaar zijn, zal hierna worden besproken. In het Plan van aanpak wordt beschreven dat op de Nederlandse Antillen en Aruba, waar een belangrijk deel van de drugskoeriers vandaan komt, maatregelen worden genomen die beogen drugstransporten naar Nederland daar reeds te onderscheppen. In dit verband wijst de Raad op het verdrag dat is gesloten tussen de Verenigde Staten en het Koninkrijk inzake zogenaamde pre-flight control; op basis van dit verdrag voeren Noord-Amerikaanse functionarissen op Aruba controle uit op vluchten naar de Verenigde Staten. De Raad geeft in overweging, een soortgelijke onderlinge regeling te treffen tussen de drie landen van het Koninkrijk. 2. Opzet van het wetsvoorstel De Tijdelijke regeling biedt een compleet rechtsregime voor de aan te wijzen "voorzieningen". De Pbw en de Bjj zullen niet van toepassing zijn. Een andere aanpak zou ook denkbaar zijn geweest: een wet die sommige bepalingen van die wetten buiten toepassing zou hebben verklaard. Het nadeel van de thans gekozen opzet is, dat het uitzonderlijke van het tijdelijke regime daardoor minder goed uit de verf komt en dat geen systematische verantwoording plaats heeft van de verschillen tussen het gewone regime en dat van het onderhavige wetsvoorstel. Om dit laatste nadeel te ondervangen adviseert de Raad in de memorie van toelichting alsnog een stelselmatige vergelijking van de Pbw en de Tijdelijke regeling op te nemen en daarbij de voorgestelde afwijkingen van de Pbw dragend te motiveren op grond van de verwachte bijdrage aan de oplossing van de twee problemen waarop de Tijdelijke regeling is gericht: tekort aan celruimte en tekort aan penitentiair personeel. Daarbij zal tevens kunnen worden gelet op het vervolg van dit advies, waar de belangrijkste onderwerpen aan de orde zullen worden gesteld. Wat de Bjj betreft wijst de Raad erop dat het Verdrag inzake de rechten van het kind (waarbij Nederland geen voorbehouden heeft gemaakt) verschillende eisen stelt aan de behandeling van jeugdige delinquenten. Ook afgezien daarvan klemt hier in het bijzonder het uitgangspunt dat van de Bjj alleen dan in negatieve zin mag worden afgeweken als dat én volstrekt onvermijdelijk is én een nog steeds aanvaardbaar resultaat oplevert. Die balans maakt de toelichting niet op. De Raad meent dat dit alsnog zal moeten geschieden. 3. Werkingsduur Volgens artikel 44 van de Tijdelijke regeling zal de wet na een jaar vervallen, tenzij tijdig bij koninklijk besluit wordt besloten tot verlenging met ten hoogste een jaar. De Raad acht een horizonbepaling bij een wet als deze een goede zaak. Hij heeft alleen bezwaar tegen de mogelijkheid, de geldingsduur van de wet vrij gemakkelijk met een jaar te verlengen. Hij meent dat na enige tijd niet alleen moet worden bezien of verlenging noodzakelijk is, maar ook of sommige beperkingen ten opzichte van de normale toestand wellicht kunnen worden gemist. Daarom beveelt hij aan ermee te volstaan de geldingsduur op een jaar te stellen. Blijkt verlenging nodig, dan zal tijdig een wetsvoorstel kunnen worden ingediend, waarbij mogelijk tevens enige wijzigingen in het regime worden aangebracht. 4. Verdachten en veroordeelden Het wetsvoorstel maakt geen onderscheid tussen verdachten en reeds veroordeelden; personen uit beide groepen kunnen onder het regime van de Tijdelijke regeling worden gebracht. Daarover merkt de Raad het volgende op. a. Uit de stukken blijkt dat er acute problemen zijn met het onderbrengen van op Schiphol aangehouden drugskoeriers; zij hebben de positie van verdachten. Volgens de Pbw worden veroordeelden ondergebracht in gevangenissen(zie noot 3) en verdachten in huizen van bewaring. Er is niet gebleken dat er met betrekking tot de huisvesting van veroordeelde drugskoeriers zodanige problemen bestaan of op korte termijn zullen ontstaan dat het ook ten aanzien van hen onontkoombaar is dat nu reeds van de gewone regels wordt afgeweken. Die noodzaak zal alsnog moeten worden aangetoond. b. Onverminderd onderdeel a wijst de Raad nog op het volgende. Artikel 10, tweede lid, onder a, van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (Bupo-verdrag) bepaalt dat verdachten - uitzonderlijke omstandigheden voorbehouden - gescheiden moeten worden gehouden van veroordeelden. Ook al heeft Nederland daarbij een voorbehoud gemaakt, dat neemt niet weg dat de Raad het van groot belang acht het voorstel in overeenstemming te brengen met genoemde bepaling. c. Volgens de toelichting op artikel 7 is het resocialisatiebeginsel van artikel 2 Pbw niet in de regeling opgenomen, omdat de drugskoeriers voor een deel na hun detentie Nederland zullen moeten verlaten en vanwege het tekort aan gebouwen en personeel. Deze omstandigheden kunnen echter niet afdoen aan de uit artikel 10, derde lid, eerste volzin, van het Bupo-verdrag voortvloeiende vereiste dat "(h)et gevangenisstelsel dient te voorzien in een behandeling van gevangenen die in de eerste plaats is gericht op heropvoeding en reclassering".(zie noot 4) Daarom acht de Raad het noodzakelijk het resocialisatiebeginsel op de een of andere wijze ook in het wetsvoorstel op te nemen. Zijn er in feite geen mogelijkheden voor resocialisatie, dan zal in ieder geval moeten worden verzekerd dat veroordeelden, mocht de regeling ook op hen van toepassing blijven, niet langer dan een in de wet te bepalen termijn doorbrengen in een aangewezen "voorziening". 5. Volwassenen en jeugdigen Voorzien wordt dat in aangewezen "voorzieningen" ook jeugdigen zullen moeten worden ondergebracht; daarom is behalve de Pbw ook de Bjj buiten toepassing verklaard. Bij de detentie van jeugdige personen zal op een aantal punten in het bijzonder moeten worden gelet. Artikel 10, tweede en derde lid, van het Bupo-Verdrag schrijft voor dat jeugdige delinquenten gescheiden worden gehouden van volwassenen en dat zij worden behandeld in overeenstemming met hun leeftijd en wettelijke staat; de European Prison Rules (Rule 11.4) en de Ecosoc Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners (Ecosoc Rules;(zie noot 5) hier Rule 8(d)) stellen vergelijkbare eisen. Artikel 37 van het Verdrag inzake de rechten van het kind eist dat een kind wordt behandeld op een wijze die rekening houdt met de behoeften van personen van jonge leeftijd; in het bijzonder dient ieder kind dat gedetineerd is, gescheiden te worden gehouden van volwassenen, tenzij dat niet in zijn belang zou zijn, en heeft het recht op contact met zijn familie, behoudens in buitengewone omstandigheden. Ten slotte wijst de Raad er in dit verband op dat de delinquenten in het onderhavige geval dikwijls uit culturen met een sterk hiërarchische verhouding tussen volwassenen en jongeren afkomstig zijn. Om al deze redenen adviseert de Raad, te bepalen dat jongeren gescheiden van volwassenen zullen worden gehuisvest, en dat ook overigens wordt voorzien in de voor hen noodzakelijke voorzieningen. 6. Grondrechten van gedetineerden Voorzover de detentie leidt tot beperking van grondrechten van gedetineerden zullen die beperkingen nodig moeten zijn in verband met de detentie of voor de oplossing van de twee problemen waarop de Tijdelijke regeling is gericht , en in overeenstemming met de bepalingen van GW en mensenrechtenverdragen. Dit betekent tevens dat de beperkingen proportioneel moeten zijn. Het voorstel beperkt die rechten op diverse punten veel verder dan de Pbw, zonder dat de noodzaak daartoe wordt aangetoond. De Raad wijst in het bijzonder op de volgende punten. a. In artikel 26, dat de zorgplichten ten aanzien van gedetineerden bevat, ontbreekt een equivalent van artikel 44, derde lid, Pbw, waarin is bepaald dat bij de verstrekking van voeding zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de godsdienst of levensovertuiging van gedetineerden. Niet handelen in overeenstemming met die norm leidt, naar de Raad voorkomt, tot strijd met artikel 6, eerste lid, GW. De Raad adviseert een bepaling als die van artikel 44, derde lid, Pbw ook hier op te nemen. Tevens is het recht op geestelijke verzorging komen te vervallen (vergelijk artikel 41, tweede lid, Pbw) zonder dat de noodzaak daarvan blijkt. Ook hier adviseert de Raad om niet van de Pbw af te wijken. b. De Tijdelijke regeling voorziet in de artikelen 21 en 22 in verdergaande inbreuken op het briefgeheim dan de regeling van de artikelen 36 en 37 Pbw doet. De noodzaak daarvan spreekt allerminst voor zich. De toelichting motiveert het verschil met de Pbw niet. Artikel 15, vierde lid, GW brengt echter mee dat de noodzaak van beperkingen die voortvloeien uit de vrijheidsontneming, zal moeten worden aangetoond. Een afzonderlijk probleem vormt de omstandigheid dat een gedetineerde niet op de hoogte hoeft te worden gebracht van de maatregelen die in dit verband worden genomen. Daardoor heeft hij dan feitelijk niet de mogelijkheid die artikel 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) hem wil garanderen, namelijk om desgewenst een effectief rechtsmiddel aan te wenden tegen een beperking van zijn grondrecht, zoals het kopiëren van zijn brieven. Ten slotte herinnert de Raad eraan dat het wetsvoorstel een regeling geeft voor veroordeelden én voor verdachten. Normaliter vallen veroordeelden wat de regeling van hun contacten met de buitenwereld betreft onder de Pbw, maar zijn de artikelen 50 en 50a WvSv van toepassing op contacten van verdachten met hun raadsman. De Tijdelijke regeling tornt niet expliciet aan de genoemde regeling van het WvSv, maar laat die evenmin uitdrukkelijk onverlet; dit laatste verdient wel aanbeveling. De Raad adviseert tot aanpassing van het voorstel en tot aanvulling van de toelichting. c. Ook de mogelijkheden tot het voeren van telefoongesprekken zijn onder de Tijdelijke regeling (artikel 24) minder dan onder de Pbw (artikel 39), terwijl niet direct valt in te zien wat de dringende noodzaak daarvan is. Zo deze afwijking van het stelsel van de Pbw al nodig is, is zij niet gemotiveerd. De Raad adviseert om ofwel artikel 39 Pbw te volgen, ofwel de noodzaak van een beperkter regime dragend te motiveren, en daarbij tevens in te gaan op de vraag of de regeling voldoet aan het proportionaliteitsvereiste. d. De bezoekregeling van artikel 23 van de Tijdelijke regeling is eveneens zuiniger dan die van artikel 38 Pbw. Deze afwijkingen van de Pbw dienen te worden getoetst aan artikel 10 GW (persoonlijke levenssfeer) en aan artikel 8 EVRM; dit betekent in elk geval dat de noodzaak en de proportionaliteit ervan dragend dienen te worden beargumenteerd. De in artikel 23, eerste lid, genoemde reden "bouwkundige omstandigheden" acht de Raad in elk geval niet erg overtuigend. Op het ontvangen door verdachten van hun raadsman zal het WvSv van toepassing moeten blijven. Het achterwege laten van een mededeling dat het gesprek met een bezoeker is afgeluisterd of opgenomen dient te worden getoetst aan artikel 13 EVRM. Aan die bepaling zou kunnen worden voldaan door een - zo nodig geclausuleerd - recht op het ontvangen van bezoek toe te kennen, en een mededelingsplicht op te nemen. De Raad adviseert tot aanpassing van het voorstel en tot aanvulling van de toelichting. 7. De "voorzieningen" a. Artikel 4, eerste lid, bevat geen enkel criterium: naar de letter van de tekst kan de minister elke plaats aanwijzen als "voorziening" voor de insluiting van de personen op wie de wet van toepassing is. De Raad adviseert minimumeisen op te nemen waaraan een voorziening moet voldoen wil ze in gebruik kunnen worden genomen. b. Eén van de kenmerken van de "voorzieningen" zal zijn dat een verblijfsruimte dikwijls door verschillende personen zal moeten worden gedeeld. De Raad adviseert om, in overeenstemming met de Ecosoc Rules (Rule 9 (1)), te bepalen dat in een verblijfsruimte in beginsel niet twee personen zullen worden ondergebracht. Dit is van belang voor de veiligheid en de lichamelijke integriteit van de betrokken gedetineerden. Verder bevat artikel 8, eerste lid, geen enkel criterium voor de keuze tussen onderbrenging in een verblijfsruimte voor één persoon dan wel in een gemeenschappelijke verblijfsruimte. De Raad herinnert eraan dat de European Prison Rules in Rule 14.2 bepaalt "Where accomodation is shared it shall be occupied by prisoners suitable to associate with others in those conditions"; Rule 9 (2) van de Ecosoc Rules bevat een vergelijkbare bepaling. De Raad adviseert daarop in de toelichting te wijzen en te verzekeren dat in overeenstemming met deze "rules" zal worden gehandeld. c. Volgens artikel 7, eerste lid, zijn beslissingen die jegens een gedetineerde worden genomen "zoveel mogelijk" gericht op een humane bejegening. Artikel 10, eerste lid, van het Bupo-verdrag schrijft echter behandeling "met menselijkheid" (dat wil zeggen: humaan) dwingend voor, en artikel 37 van het Verdrag inzake de rechten van het kind herhaalt dit gebod speciaal ten aanzien van kinderen. De Raad adviseert de tekst van artikel 7 aan te passen. d. Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, geeft de mogelijkheid een gedetineerde af te zonderen. Evenals dat onder de Pbw het geval is, kan de directeur contacten met de buitenwereld beperken of uitsluiten. In de Pbw is echter tevens bepaald dat, indien de afzondering langer dan 24 uur duurt, de commissie van toezicht en de inrichtingsarts van de maatregel worden verwittigd. Verder moeten bij ministeriële regeling regels worden gegeven voor - onder meer - de rechten die een afgezonderde gedetineerde toekomen; op die wijze kan worden verzekerd dat wordt voldaan aan de vereisten voor mogelijkheden tot contact met familieleden die voortvloeien uit de European Prison Rules (Rule 43) en de Ecosoc Rules (Rule 37). De Raad adviseert nauwer aan te sluiten bij de regeling van de Pbw. f. Artikel 25, vierde lid, Pbw bepaalt dat de minister nadere regels stelt omtrent de procedure van overplaatsing en van verlenging van de afzondering. Artikel 11 van de Tijdelijke regeling, dat dezelfde materie regelt als artikel 25 Pbw, kent niet een dergelijk vierde lid. Er valt niet in te zien hoe dit verschil kan worden teruggevoerd op de huisvestings- en personeelsproblemen die aanleiding vormden tot de Tijdelijke regeling. Daarom adviseert de Raad de regeling van artikel 11 in overeenstemming te brengen met die van artikel 25 Pbw. g. Artikel 29 voorziet in het luchten van de gedetineerden. Volgens de European Prison Rules (Rules 83 en 84) en de Ecosoc Rules (Rule 21) dient er ook gelegenheid tot lichamelijke oefening te zijn. Deze mogelijkheid is belangrijker naarmate er minder gelegenheid tot luchten is. De Raad adviseert hierin te voorzien. 8. Rechtsbescherming a. De Pbw bepaalt in artikel 56 dat de gedetineerde bij binnenkomst in de inrichting op de hoogte wordt gesteld van zijn rechten en plichten. Betreft het een vreemdeling, dan dient hij bij binnenkomst te worden geïnformeerd over zijn recht de consulaire vertegenwoordiger van zijn land van zijn detentie op de hoogte te laten stellen. Deze laatste bepaling vloeit voort uit artikel 36 van het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen. In het wetsvoorstel ontbreken deze rechten. De gedetineerde kan zijn rechten niet adequaat uitoefenen als hij die niet kent. Op dit punt zal de Pbw moeten worden gevolgd. b. De mogelijkheid om beklag te doen bij een beklagcommissie is minder ruim dan die welke de Pbw biedt. Kan het beklag in de Pwbiedere door of namens de directeur jegens de betrokkene genomen beslissing betreffen (artikel 60 Pbw), in de Tijdelijke regeling is het beklagrecht beperkt tot beslissingen die een beperking inhouden van een recht dat de betrokkene is toegekend bij of krachtens deze regeling dan wel (kort gezegd) een andere wettelijke regeling (artikel 33). Artikel 66 Pbw geeft de voorzitter van de beroepscommissie de bevoegdheid een bestreden beslissing te schorsen. Het onderwerp wordt in het wetsvoorstel niet geregeld, de toelichting zwijgt erover. De toelichting geeft geen enkele motivering voor deze afwijkingen van de Pbw, terwijl niet direct valt in te zien dat ze rechtstreeks worden gelegitimeerd door het doel dat de Tijdelijke regeling wil dienen. In de Tijdelijke regeling staat tegen de uitspraak van een beklagcommissie geen beroep open; de Pbw geeft daarentegen de mogelijkheid van beroep bij de beroepscommissie, ingesteld door de Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (hierna: Raad SJ). Volgens artikel 41 van de Tijdelijke regeling kan de beklagcommissie wel zelf haar uitspraak aan genoemde commissie voorleggen. De Raad adviseert het stelsel van beklag en beroep overeenkomstig de Pbw over te nemen. Daarnaast verdient het aanbeveling er in de memorie van toelichting op te wijzen dat de beroepsregeling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing is (artikel 1:6 Awb) en dat voor betrokkenen zo nodig de kort-gedingweg openstaat. 9. Overige opmerkingen a. De mogelijkheid tot mandatering die artikel 5, tweede lid, geeft is ruimer dan die van de overeenkomstige bepaling in de Pbw (artikel 5, vierde lid). De Raad adviseert dit verschil te motiveren. b. Over de in artikel 6 genoemde selectiefunctionarissen merkt de Raad het volgende op. Verzuimd is te bepalen door wie zij worden benoemd; vergelijk artikel 15, derde lid, Pbw. Volgens de Pbw nemen de selectiefunctionarissen bij de beslissingen tot plaatsing en overplaatsing de aanwijzingen van het openbaar ministerie en van de autoriteiten die de straf of maatregel hebben opgelegd, in acht. Er is geen reden om daarvan af te wijken. De Raad adviseert tot aanvulling van artikel 6. c. Artikel 59 Pbw voorziet in regeling van de dossiervorming en van de rechten tot inzage. Hier ontbreekt een dergelijke voorziening, terwijl niet zonder meer evident is dat het regime van de Tijdelijke regeling een dergelijke regeling onmogelijk maakt. De Raad adviseert tot aanvulling van het voorstel dan wel tot motivering van dit verschil ten opzichte van de Pbw. d. Het onderbrengen van meer dan één verdachte in één verblijfsruimte zal gevolgen hebben voor de werkzaamheden, onder omstandigheden ook de veiligheid, van het penitentiair personeel. De Raad adviseert daaraan in de toelichting aandacht te besteden. e. In de toelichting op artikel 7 wordt gesteld: "Betreft het Nederlandse gedetineerden dan wel gedetineerden die na de gevangenisstraf in Nederland mogen blijven dan is het niet uitgesloten dat zij de aan hen opgelegde gevangenisstraf niet in een voorziening als bedoeld in deze tijdelijke regeling ondergaan, doch dat zij naar een reguliere gevangenis (dan wel opvanginrichting als het om jeugdigen gaat) zullen worden overgeplaatst." Gelet op het doel van de Tijdelijke regeling begrijpt de Raad deze passage niet . Hij adviseert de toelichting te verduidelijken. 10. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State