Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Wet voorkoming verontreiniging door schepen en de Wet op de economische delicten in verband met richtlijn nr. 2000/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 no

Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Wet voorkoming verontreiniging door schepen en de Wet op de economische delicten in verband met richtlijn nr. 2000/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 noBij Kabinetsmissive van 20 augustus 2003, no.03.003322, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Wet voorkoming verontreiniging door schepen en de Wet op de economische delicten in verband met richtlijn nr. 2000/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 november 2000 betreffende havenontvangstvoorzieningen voor scheepsafval en ladingresiduen (PbEG L 332). De voorgestelde wijziging van de Wet voorkoming verontreiniging door schepen (Wvvs) strekt tot implementatie van richtlijn 2000/59/EG.(zie noot 1) Het voorstel bevat onder meer een verplichting voor de beheerder van een zeehaven om ervoor te zorgen dat er toereikende voorzieningen aanwezig zijn voor het in ontvangst nemen van scheepsafval en om een havenafvalplan op te stellen. Kapiteins van schepen die de haven aandoen zijn behoudens enkele uitzonderingen verplicht hun scheepsafval af te geven. De kosten voor inname en verwerking moeten op grond van richtlijn 2000/59/EG voor een substantieel deel indirect worden gefinancierd, wat inhoudt dat alle schepen die de haven aandoen in die kosten moeten bijdragen, ongeacht of ze afval afgeven of niet. De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt over het voorstel een aantal opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is. 1. De implementatiedatum van richtlijn 2000/59/EG, 28 december 2002, is niet gehaald. Voorjaar 2003 ging de Minister van Verkeer en Waterstaat ervan uit dat implementatie niet eerder haalbaar zou zijn dan medio 2004.(zie noot 2) Uit mededelingen, door de minister gedaan aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, blijkt dat de te late implementatie samenhangt met het afkalven van het draagvlak, dat oorspronkelijk bij betrokkenen (havens, reders, afvalverwerkingsbedrijven) voor de maatregelen bestond, veroorzaakt door België dat mogelijk zou kiezen voor implementatie door middel van een borgsomsysteem, waarbij de borgsom zou worden terugbetaald aan eigenaars van schepen die geen afval afgeven in Belgische havens.(zie noot 3) Doordat in Nederlandse havens, overeenkomstig de voorschriften van richtlijn 2000/59/EG, álle schepen die een haven aandoen moeten bijdragen in de kosten, ongeacht het feitelijk gebruik van de voorzieningen, werd gevreesd dat de concurrentiepositie van de Nederlandse havens zou verslechteren.(zie noot 4) Vanwege de vertraging in de omzetting heeft de Europese Commissie een inbreukprocedure tegen Nederland in gang gezet, die mogelijk resulteert in een veroordeling door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen; ingeval deze veroordeling niet zou worden nagekomen zou de Commissie in een volgende procedure kunnen vragen om de oplegging van een dwangsom.(zie noot 5) In de memorie van toelichting wordt noch op de oorzaken, noch op de gevolgen van de te late implementatie ingegaan. Wel wordt vermeld dat er binnen het kader van de Noordzeeconferentie is besloten de implementatie van deze richtlijn in de verschillende Noordzeelanden (waaronder België) zo volledig mogelijk te harmoniseren, in het bijzonder wat betreft de financiering.(zie noot 6) De Raad acht het wenselijk dat in de memorie van toelichting aandacht wordt besteed aan de oorzaken van de te late implementatie en aan de vraag welke gevolgen dit naar de actuele stand van zaken naar verwachting zal hebben. Daarbij dient naar het oordeel van de Raad ook te worden ingegaan op de vraag in hoeverre inmiddels op Noordzee-niveau afstemming van de desbetreffende bepalingen heeft plaatsgevonden. 2. Bij koninklijke boodschap van 3 juli 2003 is aan de Tweede Kamer een voorstel tot wijziging van onder meer de Wvvs aangeboden in verband met de instelling door Nederland van een exclusieve economische zone (“wetsvoorstel 28 894”) (7). Dit voorstel bevat een aantal bepalingen over onderwerpen die ook in het onderhavige wetsvoorstel aan de orde komen. 3. Het voorgestelde artikel 6a maakt, parallel aan artikel 8 van richtlijn 2000/59/EG, een onderscheid tussen scheepsafval waarvan de afgifte en verwerking door een indirecte bijdrage wordt gefinancierd (eerste tot en met vierde lid), en scheepsafval waarvoor de exploitant van het desbetreffende schip bij afgifte aan de houder van een havenontvangstvoorziening een directe bijdrage afdraagt (vijfde lid). Voor de grondslag en de hoogte van de indirecte bijdrage bepaalt het tweede lid van artikel 6a dat de havenbeheerder, die deze bijdrage int van de scheepsexploitant, de bijdragen en de grondslagen ervan bekend moet maken in het havenafvalplan. Deze bepaling dient ter implementatie van artikel 8, derde lid, van richtlijn 2000/59/EG. Artikel 8, derde lid, heeft evenwel niet alleen betrekking op de indirecte bijdragen, maar ook op de directe bijdragen. Daaruit volgt dat ook de houder van een havenontvangstvoorziening verplicht is de hoogte van de door hem gevraagde bijdragen en de grondslag waarop ze zijn berekend aan de havengebruikers bekend te maken. Een bepaling van die strekking ontbreekt in het vijfde lid van artikel 6a. De Raad adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te vullen. 4. Volgens het voorgestelde artikel 6a, derde lid, kan de beheerder van een haven de hoeveelheid, soort, eigenschappen en wijze van afgifte bepalen van het scheepsafval dat een kapitein zonder verdere vergoeding mag afgeven, indien hij de indirecte bijdrage heeft voldaan. Deze bepaling geeft de beheerder een aanmerkelijke vrijheid, die hij onder meer kan gebruiken om bepaalde soorten afval buiten het systeem van indirecte financiering te houden (8). Dit laatste werd echter, zo blijkt uit de toelichting, in het bijzonder voor oliehoudend scheepsafval niet gewenst geacht (9). Het komt de Raad voor dat een systeem waarbij bepaalde soorten scheepsafval systematisch buiten de indirecte financiering worden gehouden in strijd is met richtlijn 2000/59/EG. Artikel 8, tweede lid, van richtlijn 2000/59/EG bepaalt immers dat kostendekkingssystemen niet mogen aanzetten tot het lozen van afval op zee. De reden dat indirecte financiering in richtlijn 2000/59/EG (voor een deel) verplicht wordt gesteld is nu juist dat directe financiering een economische prikkel oplevert om afval in zee te lozen. De Raad adviseert het wetsvoorstel zo aan te passen dat wordt voorkomen dat bepaalde soorten afval stelselmatig buiten het stelsel van de indirecte bijdrage worden gehouden. 5. Het voorgestelde artikel 12a vereist dat de kapitein van een schip op weg naar een haven als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aan de beheerder van die haven ten minste 24 uur voor aankomst de bij ministeriële regeling aan te wijzen gegevens verstrekt. Op welke categorie of welk type gegevens de ministeriële regeling betrekking kan hebben wordt niet nader bepaald. Uit de wettelijke context, en uit het feit dat artikel 12a strekt tot implementatie van artikel 6 van (en Bijlage II bij) richtlijn 2000/59/EG, volgt dat op de grondslag van het voorgestelde artikel 12a Wvvs alleen gegevens kunnen worden gevraagd die kunnen bijdragen aan het doelmatig gebruik van de havenontvangstvoorzieningen en een doeltreffende planning van het afvalbeheer (10). De Raad adviseert om een clausule van die strekking in artikel 12a op te nemen. 6. Artikel 12a, zoals voorgesteld, bepaalt in het vierde lid dat de kapitein van een schip dat van een binnen de Europese Unie gelegen haven op weg is naar een Nederlandse haven de gegevens bewaart die hij ter uitvoering van richtlijn 2000/59/EG aan de autoriteiten heeft gemeld. Het artikel geeft niet aan tot welk moment die gegevens bewaard moeten worden. Omdat het hier een strafbaar feit betreft dient naar het oordeel van de Raad met het oog op de rechtszekerheid een bepaling hieromtrent te worden opgenomen. 7. Artikel 12d heeft betrekking op zeejachthavens, oftewel “havens waar overwegend gelegenheid wordt geboden voor het aanleggen, afmeren of afgemeerd houden van pleziervaartuigen”. Deze havens worden, zo blijkt uit de memorie van toelichting, niet aangewezen op grond van artikel 6, en bijgevolg zijn op grond van de Wvvs de meldingsplicht en de verplichte indirecte bijdrage niet op zeejachthavens van toepassing. Het woord “overwegend” laat de mogelijkheid open dat deze havens ook worden aangedaan door andere dan pleziervaartuigen. Aangezien in richtlijn 2000/59/EG, naast vissersvaartuigen, alleen pleziervaartuigen (met maximaal 12 passagiers aan boord) van de meldingsplicht en de indirecte bijdrage zijn uitgezonderd, is een voorziening noodzakelijk om te bereiken dat niet-pleziervaartuigen die een zeejachthaven aandoen ook onder de meldingsplicht vallen en dat van hen ook een indirecte bijdrage wordt gevraagd. De Raad adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te vullen. 8. De memorie van toelichting (11) vermeldt het voornemen van de regering om aan schepen die als zeeschip zijn aan te merken en daarnaast onder het Scheepsafvalstoffenbesluit Rijn- en binnenvaart vallen vrijstelling te verlenen van de verplichtingen onder de Wvvs met betrekking tot de melding en afgifte van afval. Artikel 9 van richtlijn 2000/59/EG, dat de mogelijkheid bevat om vrijstelling te verlenen, vereist echter dat de desbetreffende schepen moeten varen volgens een dienstregeling. Daarvan zal bij de in de memorie van toelichting bedoelde schepen lang niet altijd sprake zijn en in zoverre is het niet mogelijk om aan deze schepen op grond van artikel 4 Wvvs een vrijstelling te verlenen van de verplichtingen die gebaseerd zijn op richtlijn 2000/59/EG. Het college adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te passen. 9. De toelichting memoreert dat naar aanleiding van de TCR-affaire werd voorgesteld om een systeem van verificatie in te voeren, waarbij betaling aan de inzamelaar van afvalstoffen pas plaatsvindt als is komen vast te staan dat die stoffen ook daadwerkelijk zijn verwerkt (12). Verificatie zou moeten plaatsvinden door een intermediaire organisatie die bij de implementatie van richtlijn 2000/59/EG zou kunnen worden opgericht. Het kabinet heeft aangekondigd dat bij de invoering van indirecte financiering deze conclusie, vervat in rapporten van de Commissie Havenontvangstinstallaties en de Inspectie Milieuhygiëne, zou worden overgenomen (13). De regeling die in het voorgestelde artikel 6a, vierde lid, is opgenomen weerspiegelt dit maar zeer ten dele. De verhouding tussen havenbeheerder en de houder van een havenontvangstvoorziening wordt in beginsel volledig door een tussen hen te sluiten overeenkomst geregeld en in de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat het de voorkeur verdient dat de betrokken partijen (ontdoeners, havenbeheerders, inzamelaars en verwerkers) samen zoeken naar een effectieve en efficiënte invulling van het regeringsstandpunt (14). Weliswaar kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat een verklaring van verwerking vereist is alvorens kan worden betaald, maar een dergelijke maatregel lijkt bedoeld als terugvaloptie (“in het geval partijen er niet uitkomen”). Of er daadwerkelijk verificatie plaats zal vinden en zo ja, in welke vorm en met welke waarborgen, is daarmee allesbehalve zeker. In dit verband wordt in de memorie van toelichting gesteld dat het bevoegd gezag voor de Wm- en de Wvo-vergunningen op relatief eenvoudige wijze kan nagaan of een verwerker zich aan de procedures heeft gehouden. Die informatie is daarmee echter nog niet direct beschikbaar voor de havenbeheerder. Bovendien wordt in dit stelsel uitgegaan van adequaat toezicht en handhaving, waarvan naar aanleiding van de TCR-affaire juist werd geconstateerd dat daarvan niet altijd sprake was (15). In het licht van het vorenstaande is het naar het oordeel van de Raad wenselijk nader te motiveren waarom een verplichting tot verificatie niet in het wetsvoorstel is opgenomen. 10. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State