Nota van wijziging inzake het voorstel van wet tot regeling van de aanspraak op, de toegang tot en de bekostiging van jeugdzorg (Wet op de jeugdzorg), met toelichting.

Nota van wijziging inzake het voorstel van wet tot regeling van de aanspraak op, de toegang tot en de bekostiging van jeugdzorg (Wet op de jeugdzorg), met toelichting.Bij Kabinetsmissive van 3 januari 2003, no.02.005946, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de nota van wijziging inzake het voorstel van wet tot regeling van de aanspraak op, de toegang tot en de bekostiging van jeugdzorg (Wet op de jeugdzorg), met toelichting. Met deze derde nota van wijziging wordt beoogd het voorstel van de Wet op de jeugdzorg aan te scherpen om de jeugdzorg te verbeteren. Aanleiding om een betere werking van de jeugdzorg na te streven was gelegen in het recente gezinsdrama in Roermond. Na verkenning van de lacunes in de keten van de jeugdzorg is besloten tot een meer sluitende aanpak te komen, hetgeen onder meer geresulteerd heeft in het benadrukken van de coördinerende functie van het bureau jeugdzorg in gevallen van ernstige opvoedings- en opgroeiproblemen. Dit is uitgewerkt in een uitbreiding van de taak van het bureau jeugdzorg met een actief optreden bij ontvangst van signalen van derden (dus niet alleen op verzoek van de cliënt zelf), met het bijstaan van de cliënt in het verkrijgen van zorg, niet zijnde jeugdzorg, en het volgen daarvan, met het zo nodig indiceren van hulp in de vorm van gezinscoaching en met het voortdurend bezien van de noodzaak tot inschakeling van de raad voor de kinderbescherming. Daarnaast zijn enige wijzigingen aangebracht in het klachtrecht en de medezeggenschap, die onder meer voortvloeien uit de inmiddels gereedgekomen evaluatie. De wens om problemen in de jeugdzorg, die in het bijzonder zijn terug te voeren tot onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling en gebrek aan coördinatie, aan te pakken, onderschrijft de Raad van State. Wel kunnen vragen worden gesteld bij de financiële onderbouwing, de uitvoerbaarheid van de maatregelen, en naar aanleiding van de reacties en adviezen vanuit de praktijk. Deze aspecten blijven in de toelichting onderbelicht. Voorts bestaat er enige onduidelijkheid op het stuk van de medezeggenschap, het klachtrecht en de verwerking van persoonsgegevens. Om deze redenen acht de Raad enige aanpassing van deze nota van wijziging gewenst. 1. Uitvoerbaarheid a. Taakuitbreiding bureau jeugdzorg De voorgestelde verbeteringen betekenen in het bijzonder voor het bureau jeugdzorg een taakverzwaring (outreachende hulpverlening: meer actief optreden en bewaken van het zorgtraject) en andere kwaliteitseisen. Uit de toelichting wordt niet duidelijk of het toekennen van een nog uitgebreider takenpakket aan het bureau jeugdzorg in de praktijk zal kunnen werken. Weliswaar kan worden geconstateerd dat in een aantal gevallen wachtlijsten zijn weggewerkt, anderzijds wordt ook gesignaleerd dat een groter beroep op de bureaus wordt gedaan, zoals blijkt uit de brief van de staatssecretaris van 25 oktober 2002 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.(zie noot 1) Het Landelijk Platform Jeugdzorg (LPJ) voorspelt op grond van onderzoeksgegevens en overleg met onder meer de Ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Justitie, dat de bureaus jeugdzorg niet in staat zullen zijn om vanaf 1 januari 2004 de toegang te zijn tot de geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen. Het LPJ wijst daarbij in het bijzonder ook op een noodzakelijke beschrijving van het kwaliteitsniveau waaraan de medewerkers van het bureau moeten voldoen die zich bezighouden met diagnostiek en indicatiestelling.(zie noot 2) De toelichting is uiterst summier in het antwoord op de vraag of de bureaus jeugdzorg de noodzakelijke toerusting hebben, dan wel extra dienen te verkrijgen, om metterdaad te kunnen gaan voldoen aan de voorgeschreven intensiveringen, te weten ook optreden bij signalen van derden, alsmede de veronderstelde kwaliteitsverbeteringen van de medewerkers. De Raad vindt het noodzakelijk dat hierop wordt ingegaan teneinde zicht te krijgen op de uitvoerbaarheid van de voorstellen. b. Aansluiting bij lokale voorzieningen Indien het bureau jeugdzorg bij het beoordelen of, en zo ja, welke zorg een cliënt nodig heeft, tot de conclusie komt dat de cliënt geen zorg nodig heeft waarop aanspraak bestaat op basis van een indicatiebesluit, maar wel in aanmerking komt voor zorg door lokale voorzieningen, dan legt de stichting die een bureau jeugdzorg in stand moet houden dat oordeel schriftelijk vast (artikel 5c). Het betreft hier louter een verwijzing, geen besluit waaraan aanspraak jegens die lokale voorzieningen kan worden ontleend en laatstgenoemde hebben dan ook geen acceptatieplicht. In de brief van de staatssecretaris van 11 november 2002(zie noot 3) wordt hierover opgemerkt dat het in de kern gaat om de afbakening tussen de jeugdzorg waarop aanspraak bestaat op grond van de Wet op de jeugdzorg en hulp en ondersteuning zoals lokale voorzieningen die bieden. Het lokale jeugdbeleid wordt echter zeer divers ingevuld ((school)maatschappelijk werk, jeugd informatiepunten, zorgstructuren rond het onderwijs en projecten opvoedings- en gezinsondersteuning) en verschilt van intensiteit. Verduidelijkt moet worden hoe de gemeentebesturen hieraan vormgeven, voor welke basisfuncties zij minimaal verantwoordelijkheid dragen, en waarop zij aanspreekbaar zijn. De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) afgesproken binnen een halfjaar met voorstellen te komen, waarin wordt aangegeven welke taken minimaal op lokaal niveau geboden moeten worden en op welke wijze deze taken gewaarborgd kunnen worden. Het vorenstaande betekent dat het op dit moment introduceren van een "verwijzingsinstrument" slechts zinvol lijkt, indien tijdig met de VNG tot overeenstemming wordt gekomen over een sluitende aanpak en de bekostiging daarvan. Het voeren van overleg is tevens van belang om duidelijkheid te verkrijgen waar de verantwoordelijkheden gelegd moeten worden. De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de stand van zaken van het overleg met de VNG en daarbij uiteen te zetten hoe tijdig de nodige duidelijkheid en zekerheid zullen worden bereikt. 2. Financiering Zoals eerder gesteld zullen de voorgestelde verbeteringen voor het bureau jeugdzorg een taakverzwaring en andere kwaliteitseisen met zich brengen. Dit zal zich, naar het de Raad voorkomt - de gevallen waarin kwaliteitsverbetering "gratis" kan worden bereikt zijn uitzonderlijk - vertalen in een groter beslag op de financiële middelen, hoewel de bewindslieden ervan uitgaan dat dit niet het geval is. In paragraaf 10 van de toelichting wordt opgemerkt dat alle intensiveringen zaken betreffen die al worden uitgevoerd ofwel zaken waarvoor reeds een budget beschikbaar is. De wijzigingen kunnen derhalve budgettair neutraal worden ingevoerd, zo luidt de conclusie. Zonder nadere analyse is deze conclusie niet overtuigend. In ieder geval adviseert de Raad in te gaan op de vraag voor welke intensiveringen reeds budget beschikbaar is; daarbij ware ook in te gaan op de vraag of tegenover intensiveringen extensivering van taken staat. 3. Reacties en adviezen uit de praktijk Uit de toelichting wordt niet duidelijk in hoeverre de bij het bureau jeugdzorg betrokkenen kunnen instemmen met de nieuwe taakomschrijving, in het bijzonder waar het betreft die onderdelen die een intensievere inzet en begeleiding van de cliënt vereisen. Voor het welslagen van de ondersteuning is een breed draagvlak van groot belang. De Maatschappelijk Ondernemers Groep (hierna: MOgroep) heeft bijvoorbeeld in een reactie op de brief van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de Voorzitter van de Tweede Kamer op een aantal zaken gewezen.(zie noot 4) De MOgroep dringt onder meer aan op duidelijke afspraken over de vraag wie verantwoordelijkheid draagt voor gezinscoaching bij gevallen van ernstige opvoedings- en opgroeiproblemen. Het verdient aanbeveling in de toelichting in te gaan op de hierop betrekking hebbende reacties en adviezen vanuit de praktijk. 4. Medezeggenschap Hoofdstuk X, dat betrekking heeft op medezeggenschap, heeft op enkele onderdelen wijzigingen ondergaan ten opzichte van het oorspronkelijke wetsvoorstel, zoals de mogelijkheid tot het instellen van een centrale cliëntenraad. Blijkens paragraaf 11 van de toelichting ligt aan deze wijziging een recente evaluatie ten grondslag.(zie noot 5) In zijn eerdere advies over het oorspronkelijke wetsvoorstel heeft de Raad in overweging gegeven na te gaan of met betrekking tot de medezeggenschap niet kon worden volstaan met hetgeen de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen regelt, aangezien die regeling vrijwel identiek is aan de op dit punt voorgestelde regeling.(zie noot 6) In het nader rapport is opgemerkt dat de verschillen zodanig zijn (onder meer het cliëntbegrip) dat het onderbrengen in genoemde wet niet opportuun werd geacht. Wel zou het punt worden meegenomen bij de beslissingen naar aanleiding van de evaluatie en de afwegingen die destijds aan de keuze voor een specifiek wettelijke regeling ten grondslag lagen, zouden daarbij worden betrokken. Nu evaluatie heeft plaatsgevonden zou het voor de hand hebben gelegen inhoudelijk hierop in te gaan en de toentertijd gemaakte en nu gehandhaafde keuze van een dragende motivering te voorzien. De Raad geeft in overweging de voorgestelde wijzigingen in het licht van het vorenstaande uitvoeriger te beargumenteren en zo nodig te herbezien. 5. Klachtrecht a. Het klachtrecht (artikelen 62 tot en met 67) heeft ook wijzigingen ondergaan ten opzichte van het oorspronkelijke voorstel. Deze vloeien blijkens paragraaf 11 van de toelichting onder meer voort uit recente evaluatie en uit de gewenste aansluiting bij het wetsvoorstel tot wijziging van onder meer de Wet klachtrecht cliëntenzorgsector (WKCZ). De Raad acht een ruimere toelichting voor het vervallen van de provinciale klachtencommissie (artikel 64) op haar plaats, nu daarmee voor de burger ook de mogelijkheid om de klacht nogmaals aan een instantie voor te leggen komt te vervallen. De stichting, die een bureau jeugdzorg in stand moet houden (artikel 4), kan gelet op de aan haar opgedragen taken en toegekende bevoegdheden (waarbij ook gewezen kan worden op het aanmerken van de indicatiestelling als besluit, artikel 5a, eerste lid) worden aangemerkt als bestuursorgaan. Klachten over besluiten van de stichting kunnen onderworpen worden aan het oordeel van de Nationale ombudsman. Voor de zorgaanbieder ligt dit punt anders. Een zorgaanbieder is een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid, die zich blijkens zijn statuten ten doel stelt het bieden van een of meer vormen van jeugdzorg waarop aanspraak bestaat (artikel 14 van het wetsvoorstel). Vooralsnog valt niet in te zien dat sprake zou zijn van het opdragen van een overheidstaak en het toekennen van publiekrechtelijke bevoegdheden aan deze zorgaanbieders. De plicht tot het verlenen van jeugdzorg moet gezien worden in de koppeling met het verstrekken van een doeluitkering door de provincie, maar is geen door de overheid opgelegde taak en van het nemen van besluiten is in beginsel ook geen sprake. Alleen in geval een zorgaanbieder pleegzorg biedt (artikelen 18 en 19), zal geconcludeerd kunnen worden dat sprake is van een bestuursorgaan, omdat deze belast is met het verlenen van subsidies ten laste van de openbare middelen (artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ten opzichte van de huidige regeling betekent de voorgestelde wijziging het vervallen van de behandeling van klachten door de Nationale ombudsman ingeval sprake is van een zorgaanbieder die niet kan worden aangemerkt als bestuursorgaan. In de toelichting dient voor dit onderscheid in klachtenbehandeling een dragende motivering te worden gegeven. b. Voorts verdient nog aandacht de relatie met hoofdstuk 9 Awb. In zijn eerdere advies(zie noot 7) heeft de Raad in overweging gegeven niet zonder duidelijke motivering voorbij te gaan aan de klachtregeling van hoofdstuk 9 Awb en te bezien in hoeverre aanvullende regels (in aanvulling op hoofdstuk 9 Awb) op dit punt nodig zijn. In het nader rapport is alleen opgemerkt dat de Wet op de jeugdhulpverlening vooralsnog is uitgezonderd van de toepasselijkheid van hoofdstuk 9 en dat in het verlengde daarvan nu ook in de Wet op de jeugdzorg (artikel 62, tweede lid) is bepaald dat hoofdstuk 9 Awb niet van toepassing is op klachten over bureaus jeugdzorg en zorgaanbieders. Een inhoudelijk argument is niet gegeven. Weliswaar is op grond van het inwerkingtredingbesluit (Stb.1999, 241) hoofdstuk 9 nog niet van toepassing op enkele beleidsterreinen, waaronder de zorgsector. Uit de toelichting(zie noot 8) blijkt dat het gaat om beleidsterreinen waarvoor destijds gold dat recent klachtregelingen van kracht waren geworden of zouden worden, zodat deze zich nog nauwelijks volledig hadden kunnen ontwikkelen. Soms ook was er sprake van bijzondere omstandigheden die verder onderzoek naar de aanpassing aan hoofdstuk 9 Awb noodzakelijk maken. De wijze van aanpassing zou in elk geval bij de evaluatie van de klachtregeling voor de zorgsector, de jeugdhulpverlening en de politie worden betrokken.(zie noot 9) In het vorengenoemde evaluatierapport is ook een aanbeveling opgenomen die de afstemming betreft met overige wetgeving omtrent het klachtrecht: "Gezien de complexe aard van de klachten van klagers in de formele klachtenprocedures, en het feit dat klachten vaak meerdere aspecten kennen en ook op meerdere instellingen betrekking hebben (bijvoorbeeld: Raden voor Kinderbescherming, (gezins)voogdij-instellingen en voorzieningen voor pleegzorg), verdient het aanbeveling de wetgeving inzake klachtrecht die binnen deze verschillende instellingen geldt (voor zover dat nog niet is gebeurd) op elkaar af te stemmen. Dit betreft met name afstemming met de Awb. In dit onderzoek is niet bekeken in hoeverre er verschillen en overeenkomsten zijn tussen wetgeving inzake klachtrecht in de Awb en in de huidige Wet op de jeugdhulpverlening."(zie noot 10) Het vorenstaande betekent dat opnieuw de vraag aan de orde komt om welke reden de regeling van hoofdstuk 9 Awb niet van toepassing is verklaard voor de stichting die een bureau jeugdzorg in stand houdt. Een aanpassing zoals nu voorgesteld, waarbij de bestaande situatie blijft gehandhaafd zonder dat op deze meer fundamentele vraag is ingegaan, is onvoldoende. De Raad geeft in overweging voor de regeling van het klachtrecht aan te sluiten bij de Awb, dan wel afwijking daarvan van een dragende motivering te voorzien. 6. Verwerking persoonsgegevens a. Het versterken van de coördinerende en bewakende taak van het bureau jeugdzorg heeft ertoe geleid dat het bureau ook eigener beweging na bijvoorbeeld signalen van derden beziet of een cliënt zorg nodig heeft (artikel 5, derde lid juncto eerste lid, nieuw). Indien vervolgens het bureau van oordeel is dat zorg nodig is, kan het bureau ingeval er sprake is van zorg in het kader van voogdij, gezinsvoogdij of jeugdreclassering, overgaan tot indicatiestelling ook zonder dat een aanvraag is ingediend en zonder dat er derhalve toestemming van de cliënt is verkregen. Deze uitzonderingen hebben betrekking op situaties dat de zorg beslist noodzakelijk is, maar de betrokkene deze niet wil hebben. De gegevens waarover het bureau jeugdzorg in die gevallen beschikt en die nodig zijn voor het verlenen van zorg in het vervolgtraject zijn zeer waarschijnlijk dan niet afkomstig van de cliënt zelf. Dit doet de vraag rijzen of voor de gegevensverwerking geen uitdrukkelijke voorziening zou moeten worden getroffen, zoals ook is geregeld in artikel 48 van het wetsvoorstel. Op grond van dat artikel kan een stichting indien zij fungeert als advies- en meldpunt kindermishandeling ook zondertoestemming van degene die het betreft persoonsgegevens verwerken. Ook in meer algemene zin lijkt het noodzakelijk dat althans in de toelichting aandacht wordt besteed aan de gegevensverstrekking en -verwerking, nu meer dan thans het bureau jeugdzorg het zorgtraject dient te bewaken, ook waar het betreft de zorg die buiten het kader van de Wet op de jeugdzorg valt.(zie noot 11) Mede in het licht van de recent verschenen achtergrondstudie "Privacy bij ICT in de zorg" van het College bescherming persoonsgegevens(zie noot 12), waaruit blijkt dat instellingen met ingang van de nieuwe Wet bescherming persoonsgegevens meer voorzichtigheid moeten betrachten bij het bewaren, bewerken en versturen van persoonsgegevens(zie noot 13), kan aan dit aspect niet voorbijgegaan worden. De Raad onderkent dat een goede vervulling van een preventieve taak op zichzelf gerechtvaardigd wordt door de belangen in de zin van artikel 8, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, maar deze dient dan wel wettelijk geregeld te zijn om problemen met de rechtmatigheid van de gegevensverstrekking te voorkomen. b. Om de vertrouwenspersoon in zijn uitoefening onafhankelijk te laten zijn van het bureau jeugdzorg en de zorgaanbieder, is in de derde nota van wijziging het functioneren van deze personen geformuleerd als vallende onder de zorgplicht van gedeputeerde staten van de provincie. In beginsel wordt gedacht aan een door hen aangewezen rechtspersoon, die vertrouwenspersonen in dienst heeft (artikel 37, vierde lid, en 52, nieuw). In de uitoefening van zijn functie zal een vertrouwenspersoon mogelijk de beschikking moeten hebben over persoonsgegevens van een cliënt, die zich bevinden bij de stichting of de zorgaanbieder. In die gevallen dat de toestemming van betrokkene niet kan worden verkregen kan dit tot problemen aanleiding geven. Artikel 52, tweede en derde lid (nieuw), voorziet wel in het verlenen van medewerking door de stichting en de zorgaanbieder, maar bevat geen speciale regeling voor het verstrekken van persoonsgegevens. De artikelen 40 tot en met 42 bevatten wel voorschriften over persoonsgegevens, maar alleen in het kader van de beleidsinformatie. De Raad adviseert in de toelichting aan te geven op welke wijze mogelijke problemen op dit punt zullen worden ondervangen. 7. Artikelen Ingevolge artikel 5b, vierde lid, behoeft de aanvraag van een minderjarige jonger dan zestien jaar om zorg in beginsel de instemming van zijn wettelijke vertegenwoordiger. Wordt de instemming niet verleend, dan kan het bureau jeugdzorg toch besluiten om de minderjarige voor zorg in aanmerking te laten komen indien deze zorg noodzakelijk is en de minderjarige de zorg weloverwogen blijft wensen. In de toelichting op dit onderdeel wordt een nader onderscheid aangebracht in zoverre het de leeftijdscategorie van de minderjarigen tussen de 12 en 16 jaar betreft. De Raad adviseert de tekst van de toelichting en van het wetsvoorstel nauwkeurig op elkaar te doen aansluiten. 8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft in overweging de nota van wijziging aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State