Voorstel van wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met het stellen van een inburgeringsvereiste bij het toelaten van bepaalde categorieën vreemdelingen (Wet inburgering in het buitenland), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met het stellen van een inburgeringsvereiste bij het toelaten van bepaalde categorieën vreemdelingen (Wet inburgering in het buitenland), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 20 februari 2004, no. 04.000708, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met het stellen van een inburgeringsvereiste bij het toelaten van bepaalde categorieën vreemdelingen (Wet inburgering in het buitenland), met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk aan vreemdelingen die voor toelating tot Nederland in het bezit moeten zijn van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) en die na hun komst in Nederland als nieuwkomer in de zin van de Wet inburgering nieuwkomers inburgeringsplichtig zouden zijn, de eis te stellen dat ze reeds vóór hun komst naar Nederland beschikken over een basiskennis van de Nederlandse taal en de Nederlandse maatschappij;(zie noot 1) zij krijgen geen mvv als ze niet hebben aangetoond over de vereiste basiskennis te beschikken. De Raad van State constateert dat de toelichting op het wetsvoorstel wel vermeldt dat het is gericht op snellere inburgering, maar niet een duidelijk beeld schetst van de aard en de omvang van de problemen. Evenmin wordt duidelijk gemaakt dat het voorstel in zijn effecten tevens een extra selectiemechanisme betekent met betrekking tot de toelating van vreemdelingen tot Nederland. Naar redelijke verwachting zal het wetsvoorstel ertoe leiden dat minder vreemdelingen naar Nederland zullen komen van wie voorzienbaar is dat zij door hun persoonlijke kenmerken en hun achtergrond niet in staat zullen zijn in te burgeren, hetgeen overigens ook een verlichting van het inburgeringsprobleem betekent. Aldus wordt het probleem van de aanwezigheid van niet-ingeburgerden in feite langs twee wegen bestreden: wie afziet van deelname aan of niet slaagt voor het “inburgeringsexamen” – op grond waarvan moet worden aangenomen dat inburgering hier te lande op grote problemen zal stuiten – wordt in beginsel niet toegelaten, wie wel is geslaagd heeft reeds bij binnenkomst in ons land een nuttige basis voor (verdere) inburgering. De Raad onderschrijft het belang van de bevordering van inburgering van vreemdelingen in de Nederlandse samenleving, maar maakt opmerkingen over de selectie-effecten van het voorstel, over de verantwoordelijkheid van de overheid voor het ontwikkelen van cursusmateriaal, de verenigbaarheid van het voorstel met artikel 8 EVRM en over de redenering met betrekking tot de beroepbaarheid van de examenuitslag. Hij is van mening dat ingrijpende aanpassing van de memorie van toelichting noodzakelijk is. 1. Inleiding: het probleem Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting geven aanleiding te veronderstellen dat het probleem waarop het wetsvoorstel zich richt, daaruit bestaat dat de Nederlandse samenleving zich geconfronteerd ziet met grote aantallen uit het buitenland afkomstige personen die onvoldoende zijn ingeburgerd; dat wil zeggen dat ze beschikken over onvoldoende kennis van de Nederlandse taal en van de Nederlandse maatschappij. Het probleem wordt nog vergroot doordat de thans bestaande inburgeringsprogramma’s onvoldoende zijn om aan die situatie een einde te maken. Dit laatste kan een kwalitatieve kant hebben – sommige categorieën betrokkenen zullen ook na deelneming aan zo’n programma nog onvoldoende kennis en inzicht hebben –, maar ook een kwantitatieve: de capaciteit is onvoldoende om alle in aanmerking komende personen bij te scholen. Bovendien kunnen sommige categorieën personen er wellicht eenvoudig niet toe worden gebracht aan een programma deel te nemen, bijvoorbeeld omdat ze lezen noch schrijven kunnen. Beide – hier veronderstellenderwijs opgevoerde – aspecten zouden reden kunnen vormen om maatregelen te nemen die zien op bepaalde categorieën vreemdelingen voordat ze tot Nederland worden toegelaten. De Raad is van oordeel dat de toelichting meer duidelijkheid dient te geven over de aard, de oorzaken en de omvang van de problemen waarop het voorstel zich richt. 2. Effecten Met het wetsvoorstel wordt beoogd dat vreemdelingen, na geslaagd te zijn voor het inburgeringsexamen, sneller in de Nederlandse samenleving kunnen inburgeren. Volgens het aangevulde artikel 16 van de Vreemdelingenwet 2000 kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd worden geweigerd indien de vreemdeling-nieuwkomer niet beschikt over de nodige basiskennis; volgens artikel 17, aanhef en onder g, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat de weigeringsgrond niet geldt voor bij de maatregel aangewezen categorieën vreemdelingen. In aansluiting op punt 1 merkt de Raad op dat de toelichting wel een overzicht geeft van de categorieën op wie het nieuwe vereiste niet van toepassing zal zijn – kort gezegd: zij die geen nieuwkomer zijn in de zin van de Wet inburgering nieuwkomers, alsmede de in artikel 3.71 van het Vreemdelingenbesluit genoemde groepen – maar niet een duidelijk beeld schetst van de samenstelling en de omvang van de groep veronderstelde probleemgevallen waarvoor het vereiste van basiskennis wel zal gelden. Ook bevat de toelichting geen cijfers van de huidige instroom en van de straks te verwachten aantallen examens en afwijzingen. Daarmee is niet duidelijk wat het kwantitatieve effect van de invoering van het nieuwe vereiste zal zijn. Naar verwachting zal een aantal vreemdelingen ten gevolge van de eis niet worden toegelaten tot Nederland. Feitelijk wordt met de nieuwe eis dus een selectiemechanisme ingevoerd. De toelichting laat dat niet duidelijk uitkomen. De Raad adviseert de memorie van toelichting op de genoemde punten aan te vullen en te verduidelijken. 3. Verantwoordelijkheid van de overheid De onderhavige wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 is ingegeven door het Hoofdlijnenakkoord: “(…)wie zich duurzaam wil vestigen in ons land moet actief aan de samenleving deelnemen en zich de Nederlandse taal eigen maken, zich bewust zijn van de Nederlandse waarden, en de normen naleven. Iedere nieuwkomer die op basis van vrijwilligheid naar ons land komt en valt onder de doelgroepen van de Wet inburgering nieuwkomers, moet eerst in eigen land Nederlands op basisniveau leren als voorwaarde voor toelating. Eenmaal in Nederland aangekomen moet hij of zij zich dan nog verdiepen in de Nederlandse maatschappij.”(zie noot 2) In het wetsvoorstel wordt aan het vereiste van kennis van de Nederlandse taal kennis van de Nederlandse maatschappij toegevoegd. De memorie van toelichting wijst erop dat de mogelijkheid tot het stellen van dergelijke eisen ook wordt voorzien in de (nog niet in werking getreden) Europese richtlijnen langdurig ingezeten buitenlanders en gezinshereniging.(zie noot 3) Het integratieproces kan sneller verlopen als de vreemdeling in het land van herkomst alvast stappen onderneemt om aan de inburgeringseis te voldoen. Naar het oordeel van de Raad kan deze eis echter slechts worden gesteld als de vreemdeling een redelijke mogelijkheid heeft om aan de nieuwe verplichting te voldoen. De Raad wijst hierbij op de verantwoordelijkheid van enerzijds de betrokken vreemdeling zelf en, eventueel, degene die hem uitnodigt naar Nederland te komen, en anderzijds de Nederlandse overheid. De manier waarop vreemdelingen hun basiskennis van de Nederlandse taal en de Nederlandse maatschappij moeten vergaren wordt geheel overgelaten aan de vreemdelingen zelf. Dit betekent dat de vreemdeling op zoek moet gaan naar de mogelijkheden in eigen land of elders om bijvoorbeeld een cursus Nederlands te volgen. Buiten Nederland wordt een gestructureerd aanbod van onderwijs in de Nederlandse taal thans slechts op een zeer beperkt aantal plaatsen aangeboden. Overigens betekent zelfs het wel bestaan van een cursusaanbod, bijvoorbeeld in de hoofdstad van het land of een andere grotere stad, niet dat een vreemdeling ook over voldoende tijd en financiële middelen zal beschikken om steeds naar de plaats van de cursus af te reizen. Voorzover onderwijs op afstand beschikbaar is, staat niet vast dat kandidaten de beschikking zullen hebben over technische voorzieningen om dat onderwijs te kunnen volgen. De Adviescommissie voor vreemdelingenzaken beklemtoont in haar advies van februari 2004 dat “het de verantwoordelijkheid is van de overheid om ervoor zorg te dragen dat alle kennis die voor het slagen van de toets nodig is, op een eenvoudige aanspreekbare wijze effectief in het buitenland kan worden verkregen.”(zie noot 4) Naar het oordeel van de Raad gaat dit echter te ver. De Raad acht het wel redelijk dat de Nederlandse overheid erop toeziet dat adequaat lesmateriaal ter voorbereiding op de inburgeringstoets in het buitenland wordt ontwikkeld. Hij wijst in dit verband tevens, voorzover het toepassingsgebied van die bepaling strekt, op artikel 19, aanhef en onder 6, van het Europees Sociaal Handvest: “Ten einde de onbelemmerde uitoefening van het recht van migrerende werknemers en hun gezinnen op bescherming en bijstand op het grondgebied van elke andere Overeenkomstsluitende Partijen te waarborgen, verbinden de Overeenkomstsluitende Partijen zich (…) zoveel mogelijk de hereniging van het gezin van een migrerende werknemer die toestemming heeft verkregen om zich op het grondgebied te vestigen, te vergemakkelijken”. Terecht stelt de memorie van toelichting dat de potentiële nieuwkomer in de voorgestelde opzet zijn verantwoordelijkheid in het integratieproces reeds voor zijn komst naar Nederland gedeeltelijk realiseert.(zie noot 5) De Raad acht het tevens redelijk dat de personen die een vreemdeling naar Nederland willen laten overkomen, erbij zullen helpen om het benodigde, voor hem geschikte lesmateriaal aan deze vreemdeling te doen toekomen. De Raad adviseert in de toelichting aan te kondigen dat de regering zal toezien op de ontwikkeling van cursusmateriaal. 4. Artikel 8 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 8 EVRM bepaalt dat eenieder recht heeft op “respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.” Naar het oordeel van de Raad zal het vereiste van een inburgeringstoets reeds in het buitenland, in het algemeen voldoen aan de eis van een “fair balance” die door de Straatsburgse jurisprudentie aangaande het bestaan van een positieve verplichting aan de zijde van de verdragsstaten wordt gesteld, nu het hier eerste toelatingen betreft. Of het vereiste ook in het concrete geval verenigbaar is met het recht op gezinshereniging op grond van artikel 8 EVRM zal afhangen van de persoonlijke situatie van de betrokken vreemdeling en uiteraard ook van de nadere invulling van het voorgestelde inburgeringsvereiste. Het wetsvoorstel verplicht niet tot afwijzing bij niet voldoen aan het nieuwe inburgeringsvereiste. In de Vreemdelingencirculaire 2000 zal wel een beleidsregel van die strekking worden opgenomen, aldus de toelichting. Daarvan zal echter met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten worden afgeweken indien bijzondere, niet verdisconteerde omstandigheden in een individueel geval zouden leiden tot kennelijke onevenredigheid tussen de nadelige gevolgen van onverkorte toepassing van de beleidsregel en het daarmee te dienen algemene belang. De Raad constateert dat in een individueel geval eventueel strijd met artikel 8 EVRM langs deze weg kan worden voorkomen. De toelichting sluit omzetting van de beleidsregel in een algemeen verbindend voorschrift op termijn niet uit. De Raad adviseert met het oog daarop de doeltreffendheid en de effecten van de thans voorgestelde regeling na enige tijd te evalueren en daarbij in het bijzonder aandacht te schenken aan de gevallen van afwijking van de beleidsregel in verband met artikel 8 EVRM. Een dergelijke evaluatie zou in de memorie van toelichting kunnen worden aangekondigd. 5. Beroep tegen uitslag inburgeringsexamen De vreemdeling die het inburgeringsexamen in het buitenland niet met voldoende resultaat aflegt, komt in beginsel niet in aanmerking voor een mvv. Het is denkbaar dat de vreemdeling het niet eens zal zijn met de uitslag van het inburgeringsexamen en in beroep zal willen gaan tegen de uitslag. Volgens de toelichting is de uitslag van het examen een voorbereidingsbeslissing in de zin van artikel 6:3 Awb en kan de vreemdeling de beoordeling aan de orde stellen bij de aanwending van rechtsmiddelen tegen de afwijzing van zijn mvv-aanvraag. Artikel 6:3 van de Awb bepaalt echter dat een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit niet vatbaar is voor bezwaar of beroep. De vaststelling van de uitslag van het inburgeringsexamen heeft echter geen betrekking op zo’n procedure. Naar het oordeel van de Raad moet de vaststelling wel worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb, maar staat daartegen volgens artikel 8:4, aanhef en onder e, van die wet slechts bezwaar en beroep open voorzover daarbij niet het kennen of kunnen aan de orde wordt gesteld. De Raad adviseert de toelichting aan te passen. 6. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State