Ontwerpbesluit houdende vaststelling van bekwaamheidseisen voor leraren in het basisonderwijs, het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, het voortgezet onderwijs en voor docenten educatie en beroepsonderwijs, alsmede houdende aanwijzing van vakken voor bekwaamheid als vakleerkracht in het primair onderwijs (Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel), met nota van toelichting.

Ontwerpbesluit houdende vaststelling van bekwaamheidseisen voor leraren in het basisonderwijs, het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, het voortgezet onderwijs en voor docenten educatie en beroepsonderwijs, alsmede houdende aanwijzing van vakken voor bekwaamheid als vakleerkracht in het primair onderwijs (Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel), met nota van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 15 februari 2005, no.05.000562, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende vaststelling van bekwaamheidseisen voor leraren in het basisonderwijs, het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, het voortgezet onderwijs en voor docenten educatie en beroepsonderwijs, alsmede houdende aanwijzing van vakken voor bekwaamheid als vakleerkracht in het primair onderwijs (Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel), met nota van toelichting. Het besluit bevat minimumbekwaamheidseisen waaraan leraren na inwerkingtreding van de Wet op de beroepen in het onderwijs (Wet BIO) moeten voldoen. Daarmee worden alle bekwaamheidseisen, die thans nog over een groot aantal regelingen zijn verspreid, opgenomen in één regeling. Het besluit heeft nog geen betrekking op leraren godsdienst- en levensbeschouwelijk vormingsonderwijs. Volgens de toelichting wordt nog overlegd met representatieve organisaties in hoeverre de bekwaamheidseisen ook voor deze leraren kunnen gelden. De Raad van State maakt opmerkingen over de gekozen systematiek voor de opname van de bekwaamheidseisen in het ontwerpbesluit, de verhouding tussen kerndoelen en eisen van vakbekwaamheid en het tijdstip van inwerkingtreding. In verband hiermee is de Raad van oordeel dat de systematiek van het ontwerpbesluit nader dient te worden overwogen. 1a. Systematiek van het ontwerpbesluit Ingevolge de Wet BIO worden bekwaamheidseisen voor leraren vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur, op voorstel van een representatieve beroepsorganisatie. De bekwaamheidseisen zijn opgesteld door de Stichting beroepskwaliteit leraren en ander onderwijspersoneel (SBL). De Raad constateert dat de in het ontwerp gestelde eisen vrijwel integraal zijn overgenomen uit het rapport van de SBL. Dit zijn omvangrijke beschrijvingen die niet zonder meer kunnen worden gebezigd in de juridische formuleringen van een algemene maatregel van bestuur. Een aantal bepalingen bevat termen die onduidelijk of voor meer dan een uitleg vatbaar zijn, dan wel niet helemaal overeenstemmen met termen in andere bepalingen van het besluit. Bovendien is het de vraag of de aldus omschreven bekwaamheidseisen kunnen fungeren als regels die naleefbaar, controleerbaar en handhaafbaar zijn. Voorts leidt plaatsing van belangrijke onderdelen van de competentiebeschrijvingen in de toelichting ertoe dat het besluit minder overzichtelijk wordt. De Raad acht de gekozen systematiek omslachtig en onduidelijk. 1b. Omschrijving van de bekwaamheidseisen De Wet BIO introduceert een toelating tot het beroep van leraar op grond van bekwaamheid en niet meer, zoals voorheen, op grond van bevoegdheid (een behaald en erkend diploma). Dit maakte een omschrijving van bekwaamheid in de vorm van bijvoorbeeld competentieprofielen noodzakelijk. De Raad heeft bij de totstandkoming van de Wet BIO geadviseerd om de startbekwaamheidseisen, zoals vakbekwaamheid en pedagogisch-didactische kennis, bij wet te regelen, maar de uitwerking van de overige eisen in te passen in het visitatieprogramma en in het reguliere personeelsbeleid van de onderwijsinstellingen. In het nader rapport van de Wet BIO is opgemerkt dat in de algemene maatregel van bestuur derhalve geen bekwaamheidseisen moeten worden opgenomen die uitstijgen boven de minimumnormen voor kwaliteit.(zie noot 1) De Raad constateert thans dat het, doordat de voorstellen van de SBL letterlijk en bijna integraal zijn opgenomen in het ontwerpbesluit, onduidelijk is geworden in hoeverre sprake is van minimumeisen of juist van wenselijke streefniveaus van competentie. Bij de omschrijving van bekwaamheidseisen op basis van de structuur van de voorstellen van de SBL doen zich derhalve drie problemen voor, die naar de mening van de Raad niet voldoende zijn onderkend en opgelost. Ten eerste wordt het onderscheid tussen minimumbekwaamheidseisen en aanduidingen van goed leraarschap, opgevat als een gradueel begrip (goed-beter-best), niet gemaakt, waardoor de indruk wordt gewekt dat alle in het ontwerpbesluit opgenomen omschrijvingen van bekwaamheid minimumeisen zijn. Dit laatste is onrealistisch. De thans gebruikte omschrijvingen zijn veeleer op te vatten als streefniveaus. Ten tweede zijn de omschrijvingen van bekwaamheid zeer uitvoerig in plaats van summier, en vaak in zeer algemene en vage termen verwoord in plaats van in concrete beschrijvingen. Daarmee voldoen de meeste bepalingen niet aan de eisen van nauwkeurigheid, die gelden voor verbindende regelingen. Het gaat hier immers om bepalingen die grote consequenties kunnen hebben voor scholen en leraren. Ten derde wordt de beoogde vrijheid voor onderwijsinstellingen om zelf de uitwerking van de competentieprofielen ter hand te nemen onnodig beknot, nu het ontwerpbesluit reeds zeer uitgebreide beschrijvingen ervan bevat. De vrijheid van instellingen beperkt zich thans tot het toevoegen van indicatoren. De Raad adviseert daarom in het ontwerpbesluit vast te leggen wat de minimumeisen voor het beroep van leraar zijn, en aldaar deze eisen concreet en nauwkeurig te formuleren. Voorts adviseert hij de minimumeisen te beperken tot de vaardigheden die nodig zijn om het beroep van leraar adequaat te kunnen uitoefenen en de overige bekwaamheidseisen, zoals die door de SBL zijn geformuleerd, als bijlage bij de toelichting op te nemen. Hiermee wordt naar de mening van de Raad zowel recht gedaan aan de behoefte van onderwijsinstellingen aan door het onderwijsveld zelf opgestelde en breed gedragen richtlijnen en streefniveaus van competentie, als aan eisen van behoorlijke wetgeving. 2. Verhouding kerndoelen en eisen van vakbekwaamheid De beschrijving van vakinhoudelijke en didactische competentie gaat nauwelijks in op de vereiste vakinhoudelijke bekwaamheid, maar beperkt zich tot de omschrijving dat leraren een grondige vakinhoudelijke kennis moeten hebben, en voor leraren primair onderwijs, dat zij de kerndoelen moeten beheersen. De voornaamste indicator voor het bezit van deze kennis is dat een leraar de opdrachten, oefeningen en toetsen die hij aan zijn leerlingen voorlegt, ook zelf foutloos kan maken en uitleggen. Omdat volgens de toelichting de bekwaamheidseisen concrete aangrijpingspunten moeten bieden voor het curriculum en het opleidingsniveau van lerarenopleidingen, is niettemin van belang dat hierover meer duidelijkheid wordt geboden. In dit verband wijst de Raad erop dat ook de kerndoelen, en daarmee de eisen die moeten worden gesteld aan de vakinhoudelijke kennis in het primair onderwijs, regelmatig worden gewijzigd. De toelichting moet derhalve meer aandacht besteden aan de verhouding tussen dit besluit en het curriculum van de lerarenopleidingen, in het bijzonder waar het om vakinhoudelijke kennis gaat. De Raad adviseert in de toelichting hierop in te gaan. 3. Inwerkingtreding Volgens paragraaf 12 van de toelichting zal dit besluit na een voldoende ruime voorbereidingsperiode in werking treden, zodat de betrokkenen de gelegenheid krijgen om tijdig uitvoeringsmaatregelen te treffen. De toelichting laat zich echter niet uit over de duur van deze voorbereidingsperiode. Voorts is de Wet BIO wel in het Staatsblad gepubliceerd, maar nog niet in werking getreden. Uit de toelichting wordt niet duidelijk wanneer deze wet in werking zal treden. De Raad beveelt aan in de toelichting op bovenstaande vragen in te gaan. 4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De waarnemend Vice-President van de Raad van State