Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor het bezit en vervoer van en de handel in beschermde dier- en plantensoorten (Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten).

Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor het bezit en vervoer van en de handel in beschermde dier- en plantensoorten (Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten).Bij Kabinetsmissive van 24 februari 2000, no.00.000872, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende regels voor het bezit en vervoer van en de handel in beschermde dier- en plantensoorten (Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten).1. InleidingHet ontwerpbesluit strekt ertoe op grond van artikel 75 van de Flora- en faunawet een aantal vrijstellingen en ontheffingen te verlenen van de verboden, bedoeld in de artikelen 8 tot en met 13 van die wet. Deze verboden beogen dieren en planten behorende tot een beschermde inheemse dier- of plantensoort te beschermen en het bezit, het vervoer en de handel van die soorten te reguleren.De mogelijkheden voor het verlenen van vrijstellingen en ontheffingen worden in belangrijke mate bepaald door de mogelijkheden die de communautaire regelingen daartoe laten. Allereerst betreft dit de Vogelrichtlijn.(zie noot 1)Daarnaast is van belang de op 21 mei 1992 door de Raad van de Europese Gemeenschappen vastgestelde Habitatrichtlijn.(zie noot 2)Voorts verdient vermelding de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantesoorten van 3 maart 1973, de zogenoemde Conventie van Washington (Trb.1975, 23). In samenhang met deze overeenkomst zijn verordeningen betreffende de toepassing van de Conventie van Washington in de Europese Gemeenschap tot stand gebracht, de CITES-verordeningen.(zie noot 3)Regels betreffende de in dit ontwerpbesluit geregelde vrijstellingen waren voorheen, afhankelijk van de betrokken dier- of plantensoort, opgenomen in de Jachtwet, de Vogelwet, de Natuurbeschermingswet of de Wet bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten, dan wel in op die wetten gebaseerde uitvoeringsbesluiten.In veel gevallen wordt in het ontwerpbesluit volstaan met een weergave van de tekst van het artikel zonder dat duidelijk wordt om welke reden tot opneming isbesloten (artikel 11 en de bijlagen), vervolgens is niet altijd aangegeven aan welk geldend artikel een voorschrift is ontleend (artikelen 5 tot en met 8 en artikel 16) en is niet duidelijk of getoetst is aan de criteria neergelegd in met name de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn (artikel 2). Bij de artikelsgewijze behandeling zal de Raad van State hierop nader ingaan.De opzet van de toelichting is weinig gebruikersvriendelijk. Een aantal artikelen wordt behandeld in het algemene deel, terwijl de overige geplaatst zijn onder de artikelsgewijze toelichting. Met name de toelichting met betrekking tot de artikelen 4 tot en met 16 (paragraaf 4) is verbrokkeld.Het feit dat het ontwerpbesluit een bundeling van voorschriften bevat ontleend aan een aantal bestaande regelingen, het feit dat in de Flora- en faunawet een andere diersoortindeling wordt gebezigd dan de bestaande indelingen, en het feit dat rekening gehouden moet worden met communautaire regelgeving brengen mee dat de toelichting een duidelijke, meer uitvoerige uiteenzetting moet bevatten. De Raad is van oordeel dat de toelichting niet voldoet aan dit vereiste.2. Artikelsgewijze opmerkingenArtikel 2Ingevolge artikel 2, tweede lid, onderdeel d, wordt als belang bedoeld in artikel 75, vierde lid, onderdeel c, van de wet aangemerkt het onderhoud van wateren, waterkanten, oevers en graslanden. Blijkens de toelichting (bladzijde 4) moet hierbij gedacht worden aan het periodiek maaien en baggeren in het belang van de beschermde dier- en plantensoorten die in die wateren en graslanden voorkomen. Het is onvermijdelijk dat dit verstoring van rustplaatsen van dieren en beschadiging van planten meebrengt.Ontheffing of vrijstelling van het verbod om vogels van een beschermde soort te verstoren dan wel van het verbod om planten van een beschermde soort te beschadigen is op grond van artikel 9 van de Vogelrichtlijn, respectievelijk artikel 16 van de Habitatrichtlijn alleen mogelijk vanwege de in die artikelen genoemde belangen.De Raad adviseert in de toelichting aan te geven op welke wijze dit onderdeel past binnen het kader van genoemde richtlijnen.Ingevolge artikel 2, tweede lid, onderdeel g, is als belang aangemerkt het onder zich hebben en vervoeren van roofvogels en uilen in het veld. Voorts is in artikel 5, derde lid, het aantal ontheffingen aangegeven dat ten behoeve van dit belang kan worden verleend.Uit de toelichting(zie noot 4) kan worden opgemaakt dat het betreft de valkerij, de uitoefening van de jacht met behulp van jachtvogels, waaronder haviken en slechtvalken. Het valt op dat bij het formuleren van dit onderdeel niet de terminologie van de Flora- en faunawet is overgenomen, namelijk "jachtvogels ten behoeve van de jacht" zoals deze voorkomt in artikel 1, eerste lid, junctis de artikelen 38, eerste lid, onderdeel b, en 50, eerste lid, onderdeel c, van die wet. Hoewel dit niet expliciet in de toelichting wordt gesteld lijkt het de bedoeling ook andere vogels dan haviken en slechtvalken in te zetten als jachtvogel. Voorts is ook de beperking "ten behoeve van de uitoefening van de jacht" achterwege gelaten.Tijdens de parlementaire behandeling van de Flora- en faunawet is het aspect van andere vogels dan de genoemde jachtvogels reeds aan de orde gekomen. De minister zag toen geen bezwaar in uitbreiding van de soorten jachtvogels.(zie noot 5) Desondanks is in artikel 50, eerste lid, onderdeel c, het begrip (gefokte) jachtvogels na amendering beperkt tot slechtvalken en haviken.(zie noot 6) Weliswaar maakt artikel 75, derde lid, van de Flora- en faunawet, waarnaar de toelichting ook terloops verwijst, ontheffing mogelijk, dit laat onverlet dat uitbreiding van "jachtvogels" van een dragende motivering moet worden voorzien.Nu het betreft een uitbreiding van de valkerij met het aanwenden van andere "jachtvogels" dan de tot op heden gebruikte zal een verantwoording hiervan met het oog op de instandhouding van de beschermde roofvogels en uilen zoals vereist in de Vogelrichtlijn niet kunnen ontbreken. In de toelichting dient derhalve te worden uiteengezet in hoeverre onderdeel g zich verdraagt met de Vogelrichtlijn.Tenslotte lijkt het gelet op artikel 77 van de Flora- en faunawet, waarin sprake is van jachtvogels, niet goed mogelijk het aantal ontheffingen voor het vervoeren van roofvogels en uilen vast te stellen (artikel 5, derde lid, van het ontwerpbesluit), aangezien het begrip "jachtvogels" een duidelijk omlijnd begrip is, waartoe alleen haviken en slechtvalken behoren (artikel 50). Alleen voor deze vogels kan een numerus fixus worden vastgesteld.De Raad adviseert in ieder geval de toelichting aan te vullen, zo nodig onder aanpassing van het artikelonderdeel.Artikel 4a. Ingevolge artikel 4, tweede lid, wordt vrijstelling verleend van de artikelen 9 tot en met 11 en 13, eerste lid, van de wet voor het houden van edelherten, damherten, reeën en wilde zwijnen die binnen omheinde terreinen van maximaal 5000 hectaren verblijven.In de toelichting wordt opgemerkt dat de vrijstelling er in voorziet deze dieren buiten het beschermingsregime van de Flora- en faunawet te brengen. De indruk wordt gewekt dat deze dieren voor hun bescherming uitsluitend onder de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren komen te vallen. Indien dit beoogd wordt lijkt het niet juist dit te bewerkstelligen door de vrijstellingsregeling van artikel 75, maar ligt het veeleer voor de hand deze dieren uit te zonderen door hen niet aan te merken als beschermde inheemse diersoort, bedoeld in artikel 4 van de wet. In dat verband dient ook aangegeven te worden om welke reden aan de overige bepalingen van de Flora- en faunawet geen behoefte meer bestaat.Indien evenwel bedoeld is vrijstelling te verlenen van de genoemde artikelen, dan verdient het aanbeveling de toelichting nauwkeuriger te formuleren en daarin ook inzichtelijk te maken dat getoetst is aan het criterium van instandhouding van de soort (artikel 75, vierde lid, aanhef).b. Het is voorts niet duidelijk om welke reden de vrijstellingen bedoeld in het eerste en derde lid van artikel 4 verschillend zijn geformuleerd in zoverre dit het aantonen van gefokte dieren betreft en de producten afkomstig van deze dieren. Verder is geen aandacht geschonken aan de wijze waarop dit aantonen zal moeten plaatsvinden.Voorts valt het op dat op bijlage 1, behorende bij artikel 4, derde lid, als aangewezen diersoort het "konijn" opgenomen is, terwijl deze diersoort ook ingevolge het eerste lid opgenomen is in de bijlage bij het Besluit aanwijzing voor productie te houden dieren. De vrijstelling op grond van het derde lid brengt een enigszins zwaardere bewijslast met zich (product). De Raad adviseert in de toelichting uiteen te zetten waarom aan het naast elkaar bestaan van de vrijstellingen ingevolge het eerste en het derde lid voor dezelfde diersoort behoefte bestaat.Artikel 5a. Uit de toelichting op het eerste lid van artikel 5 blijkt dat de houder van de betrokken vogels moet aantonen dat deze zijn gefokt of, indien het eieren, nesten of producten van vogels betreft, deze eieren, nesten of producten van gefokte vogels afkomstig zijn. Daarnaast moet ook worden voldaan aan de vereisten genoemd in onder meer artikel 6.In zoverre het gefokte vogels betreft moet (zo blijkt uit de verwijzing naar artikel 6 en tevens uit het vervolg van de toelichting) het bewijs geleverd worden door het aanwezig zijn van de gesloten pootring. Dat moet worden aangetoond dat producten van die gefokte vogels afkomstig zijn, is niet uitgewerkt in de toelichting en niet als vereiste opgenomen in de tekst van het artikelonderdeel.De geldende artikelen 12 en 20 van de Vogelwet 1936, waarmee deze artikelen overeenkomen, bevatten geen bewijsplicht voor producten van gefokte vogels.Omdat niet aanstonds duidelijk is op welke wijze hier bewijs geleverd zou kunnen worden beveelt de Raad aan in de toelichting op dit probleem in te gaan en zo nodig artikel 5 aan te passen.b. In het eerste lid van artikel 5 dient de verwijzing naar artikel 7 achterwege te blijven, aangezien de tekst van dit artikel hetzelfde op afdoende wijze regelt.c. De verwijzing naar artikel 8 is niet correct omdat dit artikel geen vereiste bevat waaraan moet worden voldaan, maar een opdracht aan de minister tot het bijhouden van een administratie. Het artikel is niet geformuleerd als een duidelijke eis dat de gegevens in deze administratie moeten worden opgenomen. Indien dit de bedoeling is, zoals uit de memorie van toelichting op de Flora- en faunawet kan worden opgemaakt(zie noot 7) en uit het geldende artikel 12 van de Vogelwet 1936, artikel 7, tweede lid, van het Vogelbesluit 1994 en artikel 3, tweede lid, van de Regeling uitvoering Vogelwet 1936, behoeft artikel 8 aanvulling. Het probleem zou kunnen worden ondervangen door het slot van artikel 5 als volgt te redigeren: indien deze vogels zijn voorzien van een pootring als bedoeld in artikel 6 en registratie heeft plaatsgevonden in de administratie, bedoeld in artikel 8.d. Ingevolge artikel 5, tweede lid, is geen vrijstelling mogelijk voor vogels ten behoeve van de uitoefening van de jacht. Blijkens de toelichting is dit voorschrift opgenomen, omdat de EG-CITES-verordeningen bijzondere vrijstellingen bevatten. Aangezien een bepaling van die strekking reeds is opgenomen in artikel 3 kan het expliciet maken van een uitzondering op deze plaats achterwege blijven. Een opmerking in de toelichting is hier voldoende.Voorts is in verband hiermee de opmerking aan het slot van de artikelsgewijze toelichting niet duidelijk, omdat paragraaf 5 betrekking heeft op het derde lid van artikel 5, te weten het beperkte aantal ontheffingen. Op deze wijze wordt de uitzondering op de vrijstellingsregeling op twee plaatsen van een andersluidende toelichting voorzien.e. Het derde lid van artikel 5 dient in een afzonderlijk artikel opgenomen te worden, omdat dit een aparte categorie vogels betreft en dit artikel niet strekt ter uitvoering van artikel 75, maar van artikel 77. Dit komt de duidelijkheid ten goede.Voorts kan dit artikelonderdeel op deze plaats niet gehandhaafd blijven, omdat artikel 3 regeling voor roofvogels en uilen buiten de werking van hoofdstuk 2 brengt.(zie noot 8) Dit laatste lijkt ook gevolgen te hebben voor artikel 2, tweede lid, onderdeel g. In de toelichting ware hierop in te gaan en zo nodig ware de tekst van de regeling aan te passen.De Raad adviseert in het licht van het vorenstaande de tekst van artikel 5 te heroverwegen en waar nodig de toelichting aan te passen.Artikel 11Een groot aantal dieren, voorkomend op bijlage 3, behorend bij het eerste lid, komt ook voor op bijlage 2, behorend bij het tweede lid. Voor producten van deze dieren wordt vrijstelling verleend van de verboden van artikel 13, eerste lid, hetgeen dan tevens de beperktere vrijstelling, bedoeld in het eerste lid, insluit.De bijlagen lijken niet op elkaar te zijn afgestemd. De Raad adviseert daarin alsnog te voorzien.Artikel 14Ingevolge dit artikel wordt vrijstelling verleend voor het vervoer van zieke of gewonde dieren behorende tot een beschermde inheemse diersoort.In afwijking van de geldende regeling in de artikelen 25 van de Natuurbeschermingswet, 15 van de Vogelwet 1936 en 27 van de Jachtwet is in het voorgestelde artikel geen "kan"-formulering gekozen, maar "wordt" in de zich voordoende gevallen vrijstelling verleend. Uit de toelichting blijkt niet of, gelet op de tot nu toe bestaande praktijk onder alle omstandigheden vrijstelling kan worden verleend. Een afweging zal immers niet meer kunnen plaatsvinden. De toelichting behoeft aanvulling.Voorts lijkt het vervoer van zieke en gewonde dieren alleen voor een vrijstelling in aanmerking te komen indien dit vervoer plaatsvindt in het kader van de opvang en verzorging van dieren. Door toevoeging van een zinsnede van die strekking wordt voorzien in een nauwe aansluiting met artikel 2, tweede lid, onderdeel c.In het tweede lid wordt melding gemaakt van personen of instellingen die gerechtigd zijn de dieren onder zich te hebben. Daarbij zal gedacht moeten worden aan bijvoorbeeld dierenartsen en dieropvangcentra.(zie noot 9) Mede in het licht van artikel 13, tweede en derde lid, van de Flora- en faunawet verdient het geen aanbeveling in dit verband te spreken van "instellingen", omdat het begrip zoals in de wet gebruikt ziet op daartoe bij algemene maatregel van bestuur aangewezen instellingen(zie noot 10), hetgeen hier niet wordt bedoeld.De Flora en faunawet kent in de overige artikelen geen instellingen (of personen) die gerechtigd zijn dieren onder zich te hebben. Steeds worden de daartoe gerechtigden met name genoemd, zoals de jachthouder (artikel 1), de grondgebruiker (artikel 1), de houder van een vergunning (artikel 80), organisaties (artikel 102), eigenaar, vervoerder, importeur (artikel 112). Gelet op het vorenstaande geeft de Raad in overweging een zodanige formulering te kiezen dat onduidelijkheid wordt voorkomen en dat beter wordt aangesloten bij de reeds op dit punt in de wet voorkomende terminologie.Artikel 15Dit artikel bevat in aansluiting op artikel 2, tweede lid, onderdeel d, de uitwerking voor het verlenen van vrijstellingen ten behoeve van het onderhoud van wateren, waterkanten, oevers en graslanden.Zoals reeds hiervoor aan de orde gekomen (met betrekking tot genoemd artikelonderdeel) is inpassing binnen het kader van de Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn noodzakelijk, tenzij ervan moet worden uitgegaan dat het hier betreft inheemse planten en diersoorten die niet in de bijlagen bij de richtlijnen worden genoemd. Op grond van deze richtlijnen zal het onderhoud van wateren en graslanden alleen tot vrijstelling mogen leiden indien dit dient tot bescherming van flora en fauna.Of in alle gevallen een vrijstelling kan worden verleend is niet goed te overzien. Denkbaar is dat in bijzondere situaties het wenselijker blijkt geen vrijstelling te verlenen gelet op bijvoorbeeld de aanwezigheid van broedplaatsen voor vogels of het voorkomen van bepaalde plantensoorten, wellicht ook beide tegelijkertijd. Op dit moment moet gebruik gemaakt worden van het instrument van de vergunning.(zie noot 11)De toelichting dient naar het oordeel van de Raad te worden verduidelijkt en zo nodig dient het artikel te worden aangepast.3. NotificatieUit paragraaf 7 van de toelichting kan worden opgemaakt dat het ontwerpbesluit in aanmerking komt voor de notificatieprocedure. De Raad gaat ervan uit dat het ontwerpbesluit nogmaals aan hem voor advies zal worden voorgelegd, indien het oordeel van de Europese Commissie of van de lidstaten aanleiding geeft tot veranderingen van meer dan bijkomstige aard en dat de reacties van de Europese Commissie en de lidstaten aan de Raad zullen worden gezonden.4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State