Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Meststoffenwet in verband met de evaluatie 2002.

Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Meststoffenwet in verband met de evaluatie 2002.Bij Kabinetsmissive van 24 december 2002, no.02.005922, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, mede namens de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Meststoffenwet in verband met de evaluatie 2002. Het wetsvoorstel strekt ertoe uitvoering te geven aan de beleidsconclusies die het kabinet heeft verbonden aan de tweede evaluatie van de Meststoffenwet (hierna: Mw). Die evaluatie is geschied op basis van onderzoeken naar de milieueffecten onder leiding van het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) en naar de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid door het Expertisecentrum Rechtshandhaving. Van de resultaten van die evaluatie is op 31 mei 2002 door de toenmalige Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij verslag gedaan aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.(zie noot 1) Zij hebben het kabinet aanleiding gegeven de thans in de Mw voor 2003 en daaropvolgende jaren voorziene normen voor verlies van fosfaten en nitraten aan het milieu als gevolg van dierlijke bemesting (hierna: fosfaat- respectievelijk nitraatverliesnormen; tezamen: verliesnormen) op onderdelen aan te passen, vooral om een deel van het bedrijfsleven extra tijd te geven de benodigde aanpassing van hun bedrijfsvoering te temporiseren. Voor alle bouwland en braakland wordt op basis van het onderzoek een structurele versoepeling van de fosfaatverliesnorm verantwoord geacht. De fosfaat- en stikstofverliesnorm voor aanwending van mest op niet voor uitspoeling gevoelig grasland en de stikstofverliesnorm voor niet voor uitspoelinggevoelig bouwland en braakland blijven ongewijzigd. In verband met de bijzondere aanpassingsproblemen die bedrijven hebben om de in de Mw vastgelegde verliesnormen voor uitspoelingsgevoelige grond te halen, wordt de gelding van stikstofverliesnormen voor die gronden met een jaar uitgesteld tot 2004 en worden voor 2003 overgangsnormen voorgesteld. De nadere tijdelijke verliesnormen zullen met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2003 worden ingevoerd. Verder zullen bij het ontbreken van geschikt kaartmateriaal nog geen aangescherpte normen gelden voor de droge delen van zand- en lössgronden die op perceelsniveau minder dan twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 hebben. De definitie van uitspoelingsgevoelige grond wordt in verband daarmee zodanig aangepast dat die alleen nog betrekking heeft op zand- en lössgrond met meer dan twee derde grondwatertrap 7 en 8 (hoogste grondwaterstand van 80 centimeter in plaats van 40 centimeter onder het maaiveld).(zie noot 2) Naast deze (tijdelijke) versoepeling van de verliesnormen bevat het wetsvoorstel een drietal voorzieningen om onvolkomenheden in het stelsel van regulerende mineralenheffingen en het stelsel van mestafzetovereenkomsten weg te nemen, een aantal met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 1998, en enkele voorzieningen om de regeldruk en de administratieve lasten voor het bedrijfsleven verder te verminderen. Het wetsvoorstel geeft de Raad van State aanleiding opmerkingen te maken die vooral verband houden met de implementatie van de Nitraatrichtlijn(zie noot 3) en de EG-Waterrichtlijn.(zie noot 4) In verband daarmee dient naar zijn mening het wetsvoorstel te worden heroverwogen. 1. Implementatie Nitraatrichtlijn De voorgestelde aanpassing van de verliesnormen is reeds aangekondigd in de brief van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 4 oktober 2002 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer.(zie noot 5) Daarbij wordt gewezen op de lopende inbreukprocedure van de Europese Commissie tegen Nederland in verband met feit dat Nederland de Nitraatrichtlijn met een mineralenaangiftesysteem (fosfaat- en stikstofverliesnormen) heeft geïmplementeerd, terwijl in die richtlijn reeds gebruiksnormen voor de aanwending van dierlijke mest zijn voorgeschreven.(zie noot 6) "De inbreukprocedure maakt dat de marge voor nationaal beleid op dit punt momenteel gering is." Daarnaast wordt in diezelfde brief gewezen op de mededeling van Nederland in april 2000 aan de Europese Commissie dat, ons land met ingang van 1 januari 2003 zal afwijken van de in de Nitraatrichtlijn voorgeschreven maximale aanwendingsnorm van 170 kg stikstof per hectare en een derogatie zal hanteren van 250 kg stikstof.(zie noot 7) Volgens de brief is voor die afwijking een sluitende wetenschappelijke onderbouwing gegeven. Over deze inmiddels toegepaste derogatie is het overleg met de Europese Commissie nog steeds gaande. In verband daarmee zijn de fosfaatverliesnormen voor de aanwending van mest op niet uitspoelingsgevoelig grasland, omdat die nauw zijn gekoppeld aan de mestplaatsingsnorm van 250 kg stikstof per hectare, niet gewijzigd. Met betrekking tot de ingebrekestelling heeft de Advocaat-Generaal bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG) op 7 november 2002 geconcludeerd: - dat Nederland in zijn actieprogramma ten onrechte geen maatregelen betreffende de opslagcapaciteit van opslagtanks heeft getroffen; en - ten onrechte geen gebruiksnormen heeft opgenomen waarbij het op of in de grond brengen van meststoffen wordt beperkt; en voorts - dat de wel genomen maatregelen ten onrechte niet waarborgen dat de jaarlijks op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest, met inbegrip van die welke door de dieren zelf wordt opgebracht, voor elk landbouw- of veehouderijbedrijf de door de richtlijn vastgestelde hoeveelheid niet overschrijdt; - dat ten onrechte geen voorschriften zijn vastgesteld betreffende de periodes die niet geschikt zijn voor het op of in de bodem brengen van meststoffen; - dat ten onrechte geen maatregelen zijn vastgesteld betreffende het op of in de bodem brengen van meststoffen in de nabijheid van waterlopen; - dat ten onrechte geen maatregelen zijn vastgesteld betreffende de methoden voor het op of in de grond brengen van kunstmest; - dat ten onrechte geen aanvullende of verscherpte maatregelen betreffende droge zandgronden zijn genomen. Blijkens de uitlatingen van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in het overleg met de Tweede Kamer is er bij de Europese Commissie vooralsnog weinig fiducie in de wijze waarop Nederland de Nitraatrichtlijn wil nakomen(zie noot 8) en zitten de huidige voorstellen ten aanzien van het mestdossier "op de grens van de geloofwaardigheid van het beleid in Europees verband".(zie noot 9) Nu de Advocaat-Generaal een dermate negatieve conclusie heeft uitgebracht over het door Nederland gehanteerde stelsel van mineralenheffingen, is er naar de mening van de Raad ten aanzien van het eerder ingezette traject voor de aanscherping van de stikstofverliesnormen in feite redelijkerwijs geen ruimte voor enige verdere versoepeling. Het risico dat die versoepeling zal moeten worden teruggedraaid is daarvoor te groot. Daarom acht de Raad het niet verantwoord dat de voorgestelde temporisering van de verliesnormen met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2003 wordt ingevoerd.(zie noot 10) Het risico van het moeten terugdraaien van de temporisering is temeer aanwezig omdat ook rekening moet worden gehouden met een mogelijk negatieve uitkomst van de derogatieprocedure. De wetgever moet voorkomen dat het bedrijfsleven voor nog grotere aanpassingsproblemen zal worden geplaatst dan al het geval zou zijn bij een noodzakelijke omschakeling van het heffingenstelsel naar de rechtstreekse gebruiksnormen van de Nitraatrichtlijn en aanscherping van de normen voor grasland die nu op de derogatie zijn gebaseerd. Met het oog op de eisen van rechtszekerheid, maar ook vanuit een oogpunt van zorgvuldige wetgeving is het ongewenst dat het onderhavige wetsvoorstel tot versoepeling van verliesnormen wordt geïnitieerd in het besef dat het wetsvoorstel zal moeten worden aangepast wanneer het onderhandelingsresultaat met de Europese Commissie en de uitspraak van het HvJEG in de ingebrekestellingsprocedure daartoe aanleiding geven.(zie noot 11) De Raad adviseert daarom de voorgestelde temporisering van de stikstofverliesnormen niet door te voeren. 2. Het college wijst op de volgende complicaties bij de voorgestelde specifieke Nederlandse versoepelingen bij de implementatie van de Nitraatrichtlijn. a. De bij de evaluatie gebruikte onderzoekgegevens rechtvaardigen niet de voorziene temporisering van de aanscherping van de stikstofverliesnormen voor de uitspoelingsgevoelige gronden, zoals die nu nog in de Mw voor 2003 is vastgelegd. In paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting wordt erkend dat de onderzoekgegevens van het MNP erop wijzen dat eerder een aanscherping van die wettelijke normen nodig is(zie noot 12) om op de droge uitspoelingsgevoelige gronden (volgens de aangepaste definitie in artikel 1, aanhef en onder aa: uitspoelingsgevoelige gronden) de norm van 50 mg nitraat in de bovenste meter van het grondwater te realiseren. Omdat die norm voor een deel van de bedrijven op die gronden niet haalbaar is, wordt evenwel voorgesteld om agrarische bedrijven op de uitspoelingsgevoelige gronden een jaar extra tijd te gunnen om hun bedrijfsvoering aan te passen. Daartoe worden de stikstofverliesnormen voor op deze gronden gelegen grasland en bouwland meer geleidelijk aangescherpt (artikel I, onderdelen B en C). Dit betekent dus dat ten aanzien van de toelaatbare bemesting van deze gronden de vorenbedoelde norm van de Nitraatrichtlijn nog niet wordt gehaald. b. Uit de memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de droge gedeelten van zand- en lössgrond met op perceelsniveau minder dan twee derde grondwatertrap 7 en 8 buiten de aangescherpte regeling zullen blijven totdat de kartering van de grondwaterstanden op 1 januari 2005 is aangepast (paragraaf 2.1, slot). Op termijn zal dus nog een niet gering aantal bedrijven de bedrijfsvoering aan scherpere verliesnormen moeten aanpassen. c. De Nederlandse aanpak moet hoe dan ook voldoen aan artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn. Daarin is bepaald dat lidstaten aanvullende maatregelen of verscherpte maatregelen treffen die zij noodzakelijk achten voor het verwezenlijken van de doelstellingen van de richtlijn, te weten de vermindering en het voorkomen van verdere waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen. Daarbij geldt als doel dat het grondwater niet meer dan 50 mg nitraat per liter bevat.(zie noot 13) Bij het selecteren van die maatregelen dienen de lidstaten rekening te houden met de doeltreffendheid en de kosten ervan ten opzichte van die van eventuele andere preventieve maatregelen. Zo zal wat betreft de doeltreffendheid duidelijk moeten zijn dat de voorgestelde overgangsnormen er ook daadwerkelijk toe zullen leiden dat daarmee de norm van 50 mg nitraat per liter grondwater zal worden gehaald. In dat licht behoeft ook het uitstel van aangescherpte stikstofverliesnormen voor de droge delen van zand- en lössgronden met minder dan twee derde grondwatertrap 7 en 8 tot 1 januari 2005 nadere verantwoording. In samenhang hiermee zal ook de noodzaak van flankerend beleid dat, zoals aan het slot van paragraaf 2.2 wordt uiteengezet, is gericht op het wegnemen van het landelijk mestoverschot, nader moeten worden bezien. De Raad is van oordeel dat voor het geval de regering wil vasthouden aan het voornemen tot versoepeling, een antwoord zal moeten worden gegeven op de hiervoor aangeduide complicaties. 3. Verhouding tot implementatie Waterrichtlijn. Het nitraatbeleid kan niet los worden gezien van de implementatie van de Waterrichtlijn. Daarbij gaat het om de behandeling van waterkwaliteit in het algemeen. In dat verband wijst de Raad erop dat er nog geen adequaat monitoringprogramma is om de effecten van de nitraatbelasting door de landbouw op de kwaliteit van regionale oppervlaktewateren te meten (zie brief van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 31 mei 2002, bladzijde 4, en de brief van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 4 oktober 2002, bladzijde 7.(zie noot 14) Met het oog op de implementatie van de Waterrichtlijn verdient het naar de mening van het college aanbeveling dat de effecten van het in de Mw neergelegde nitraatbeleid voor de kwaliteit van het water zo snel mogelijk kunnen worden gemeten. Zolang die effecten nog niet met voldoende zekerheid kunnen worden vastgesteld, blijft onzeker of met de huidige Mw een toereikende bijdrage wordt geleverd aan de implementatie van de Waterrichtlijn. De Raad adviseert ook om die reden af te zien van de voorgestelde temporisering van de stikstofverliesnormen voor 2003. In ieder geval zou die temporisering moeten worden gekoppeld aan een meer voortvarende totstandbrenging van het bedoelde monitoringprogramma, teneinde ook de periode van onzekerheid voor het agrarische bedrijfsleven met betrekking tot de gevolgen van de Waterrichtlijn zo beperkt mogelijk te houden. 4. Vermindering van lasten versus handhaving In het kader van de vermindering van de administratieve lasten wordt in navolging van het rapport "Lastige lasten"(zie noot 15) de verplichting geschrapt (artikel I, onderdeel D) om bij de aangifte in het kader van het stelsel van regulerende mineralenheffingen een door een accountant opgesteld rapport van bevindingen mee te sturen. In paragraaf 4.1 van de memorie van toelichting wordt medegedeeld dat dit rapport blijkens het rapport "Evaluatie uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid Meststoffenwet" van het Expertisecentrum Rechtshandhaving een belangrijke bijdrage levert aan het verminderen van frauderisico's en een meer gerichte controle inzet van de Algemene Inspectiedienst mogelijk maakt, maar dat aan de andere kant moet worden vastgesteld dat steeds meer boeren beginnen te twijfelen aan het nut van het rapport van bevindingen en de kosten daarvan te hoog vinden. Verder wordt in de toelichting geconstateerd dat het rapport van bevindingen slechts in beperkte mate zekerheid geeft over de kwaliteit, juistheid en volledigheid van de aangifte. Daarom wordt in de toelichting de betekenis van dit rapport betrekkelijk geacht. Die betekenis, zo wordt vervolgd, zal in de toekomst verder afnemen wanneer bij de Dienst Basisregistraties de basisregistraties met betrekking tot dieren en grond verder ontwikkeld zijn. Gelet op die betrekkelijke meerwaarde worden de kosten van het rapport van bevindingen, ook in een eventuele afgeslankte vorm, zo hoog gevonden dat de verplichting daartoe kan vervallen. Daarbij wordt erop gewezen dat eventuele extra risico's als gevolg van het vervallen van deze verplichting door een aangepaste controlestrategie en -opzet goed zijn te ondervangen, zoals nader wordt uitgewerkt in paragraaf 7 van de memorie van toelichting. De Raad constateert dat in die paragraaf slechts wordt gewezen op "reeds vergevorderde projecten die door Bureau Heffingen in gang zijn gezet om aansluiting te zoeken met gegevens afkomstig van de I&R, de Grondkamer, en gegevens afkomstig van de Basisregistratie Percelen en andere gegevensbestanden". "Die ontwikkelingen kunnen ertoe bijdragen dat overtredingen van de wet- en regelgeving in het kader van het stelsel van regulerende mineralenheffingen eerder worden gesignaleerd", aldus de toelichting. Het college meent dat het schrappen van de verplichting van het rapport van bevindingen niet in de rede ligt zolang de ontwikkelingen waarop de toelichting doelt, nog niet hebben geleid tot een operationeel controlesysteem, gelet op de betekenis die het rapport van bevindingen blijkens de toelichting voor de handhaving van de mestwetgeving hoe dan ook (nog) heeft. In ieder geval zal in de memorie van toelichting duidelijkheid moeten worden verschaft over de termijn waarbinnen het bedoelde andere controlesysteem operationeel zal worden en hoe in de tussentijd effectieve controle zal plaatsvinden. 5. Basis vrijstellingsregeling vooruitlopend op de wijziging van de Meststoffenwet Aan het slot van paragraaf 4.2 van de memorie van toelichting wordt medegedeeld dat vooruitlopend op het moment waarop het onderhavige wetsvoorstel kracht van wet heeft verkregen de verplichting in artikel 42a om bij de aangifte een rapport van bevindingen mee te zenden alvast buiten werking zal worden gesteld via een (krachtens artikel 59 Mw vastgestelde) vrijstellingsregeling. Hoewel, zo wordt vervolgd, in het licht van het legaliteitsbeginsel ten algemene terughoudendheid op haar plaats is waar het gaat om het bij ministeriële regeling volledig buiten werking stellen van bepaalde bepalingen in een wet in formele zin - in plaats van uitsluitend voor een specifieke categorie van gevallen - wordt dat in de gegeven omstandigheden als tijdelijke voorziening vooruitlopend op een in procedure te brengen wetsvoorstel tot wijziging van die wet verantwoord geacht. Hierover merkt de Raad op dat het begrip "vrijstelling" in artikel 59 Mw zich verzet tegen deze ruime interpretatie. Bij vrijstelling van het bij de Mw bepaalde zal het telkens gaan om categorieën van gevallen waarvoor de betrokken bepaling niet zal gelden. De Raad adviseert hiervan rekenschap te geven in de memorie van toelichting. 6. Terugwerkende kracht De meeste onderdelen van het wetsvoorstel zullen ingevolge artikel III met terugwerkende kracht worden ingevoerd. De aanpassing van de verliesnormen zal in voor boeren gunstige zin terugwerken tot 1 januari 2003. In paragraaf 8 van de memorie van toelichting wordt echter ingegaan op de grote risico's die bedrijven nemen wanneer zij anticiperen op de voorgenomen wijzigingen van de wet. Zij zouden met hoge heffingen kunnen worden geconfronteerd wanneer zij op wijzigingen vooruitlopen die uiteindelijk geen kracht van wet zullen blijken te krijgen. Zolang de uitkomst van de ingebrekestellingsprocedure bij het HvJEG en van de onderhandelingen in EG-verband over de derogatie voor grasland van de gebruiksnormen van de Nitraatrichtlijn niet vaststaat, gaat de voorgestelde invoering met terugwerkende kracht van de temporisering van de verliesnormen gepaard met grote rechtsonzekerheid. De in de voorlichting over het wetsvoorstel en te gelegener tijd over de wet te geven waarschuwing in verband met de gesignaleerde risico's doet daaraan niet af. De uiteindelijke bijdrage aan vermindering van lasten staat daarom geenszins vast. Om deze redenen adviseert het college de bepaling betreffende de terugwerkende kracht uit het wetsvoorstel te schrappen. Indien de verdere ontwikkelingen dit mogelijk maken zal desgewenst te gelegener tijd bij afzonderlijke wet in de beoogde terugwerkende kracht kunnen worden voorzien. Artikelsgewijs 7. Met het vervallen artikel 42a vervalt ook het tweede lid, dat gaat over de omrekening van diercategorieën naar GVE-eenheden (Bijlage A). Het college neemt aan dat dat niet de bedoeling is. Artikel I, onderdeel D, behoeft daarom aanpassing. 8. In de wijziging van Bijlage E (artikel I, onderdeel K) worden forfaitaire mestproductienormen die gelden in het stelsel van mestafzetovereenkomsten voor melkvee, witvleeskalveren en overig roodvleesvee van 1 jaar en ouder technisch aangepast. Daarbij wordt bij diercategorie 125 de waarde 73,1 vervangen door 30,4. Gelet op het ingrijpende karakter daarvan zal die aanpassing moeten worden toegelicht in de artikelsgewijze toelichting. 9. De verhouding tussen het eerste lid en het tweede lid van artikel II is niet duidelijk. Het tweede lid lijkt een andere dan volgens dit artikellid vastgestelde vermindering op bezwaar aan de hand van door de veehouder aangedragen nadere bedrijfsgegevens uit te sluiten. In paragraaf 7 van de toelichting wordt evenwel uitgegaan van de mogelijkheid van tegenbewijs voor de berekening op basis van het gemiddelde aantal gehouden dieren in de ambtshalve vastgestelde naheffingsaanslag. De tekst van artikel II zal met de kennelijke bedoeling in overeenstemming moeten worden gebracht. 10. Artikel III behelst geen terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2003 voor de wijziging in artikel I, onderdeel K, alhoewel uit paragraaf 8 van de memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat die terugwerking wel de bedoeling is. Het wetsvoorstel en de toelichting dienen met elkaar in overeenstemming te worden gebracht. De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De Vice-President van de Raad van State