Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Noodwet financieel verkeer in verband met de dekking van het terrorismerisico door verzekeraars.

Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Noodwet financieel verkeer in verband met de dekking van het terrorismerisico door verzekeraars.Bij Kabinetsmissive van 26 februari 2003, no.03.000890, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Noodwet financieel verkeer in verband met de dekking van het terrorismerisico door verzekeraars. Het voorstel voorziet door wijziging van de Noodwet financieel verkeer (de Noodwet) in de bevoegdheid van de Minister van Financiën te bepalen dat in verband met de dekking van het terrorismerisico door hem vast te stellen kortingen worden toegepast op verzekerde bedragen. De memorie van toelichting bespreekt de Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden N.V. (NHT) en de daarmee verband houdende staatsherverzekering. De Raad van State plaatst enkele kanttekeningen bij het voorstel en de toelichting en adviseert een en ander aan te passen. 1.1. Het voorstel is aan artikel 1 van de Noodwet een definitie toe te voegen, luidende: "i. overeenkomst van schadeverzekering: de overeenkomst van schadeverzekering in de zin van artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993, gesloten door ondernemingen, waarop die wet van toepassing is;” Artikel 12 van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 (WTV) bepaalt dat die wet van toepassing is op: a) verzekeraars met zetel in Nederland; b) verzekeraars met zetel buiten Nederland voor wat betreft: 1o een bijkantoor in Nederland; 2o het verrichten van diensten naar Nederland. De vraag rijst of met de term “verzekeringsondernemingen” in het voorgestelde artikel 18b, eerste lid, (dan wel de term “verzekeraars in Nederland” waarmee in de memorie van toelichting wordt aangeduid wie NHT hebben opgericht) de verzekeraars zijn bedoeld waarop de WTV van toepassing is, of dat het wetsvoorstel hier een andere afbakening beoogt. De Raad adviseert hierover in de toelichting opheldering te verschaffen en het voorstel zo nodig aan te passen, bijvoorbeeld door te bepalen in artikel 18b dat kortingen kunnen gelden wèl voor deze maar niet voor een andere categorie verzekeraars in de zin van de WTV. In dat geval zou ook aanpassing van artikel 20 aangewezen kunnen zijn. 2. Het voorgestelde artikel 18b, eerste lid, van de Noodwet, luidt als volgt: “Onze Minister is bevoegd te bepalen dat verzekeringsondernemingen die ingevolge door hen gesloten overeenkomsten van levensverzekering of overeen komsten van schadeverzekering uitkeringen zullen verrichten naar aanleiding van terroristische handelingen, door hem vast te stellen kortingen toepassen, dan wel niet gehouden zijn tot uitkeringen die een door hem te bepalen bedrag voor alle verzekeringsondernemingen gezamenlijk overschrijden.” Het voorstel plaatst artikel 18b in een nieuw “Hoofdstuk IXa. Dekking terrorismerisico door verzekeringsondernemingen”. Dit artikellid en de daarvoor gekozen inbedding geven het college aanleiding tot de volgende opmerkingen. a. De memorie van toelichting zet uiteen dat conform de systematiek van de Noodwet ervan is afgezien het begrip “terrorismerisico” te definiëren nu er voor de huidige kernbegrippen “oorlogsrisico” en “buitengewone omstandigheden” evenmin definities in deze wet zijn opgenomen. De voorkeur werd gegeven een nadere omschrijving van deze begrippen over te laten aan de Minister van Financiën. Het is echter naar de mening van de Raad de vraag of de beslissing dat bepaalde gebeurtenissen moeten worden aangemerkt als terroristische handelingen die aanleiding kunnen geven tot het in werking stellen van artikel 18b geheel kan worden overgelaten aan het beleidsoordeel van de minister zonder dat er enkele algemene criteria worden genoemd waaraan dit oordeel kan worden getoetst. Daarbij kan nog worden opgemerkt dat het onderscheid tussen terroristische handelingen enerzijds en oorlogshandelingen of andere gevallen van het opzettelijk toebrengen van schade anderzijds niet altijd even duidelijk is, terwijl deze handelingen tot verschillende juridische gevolgen kunnen leiden. Het college beveelt dan ook aan ten minste in de toelichting de term “terroristische handelingen” nader te verduidelijken ook in het licht van een noodzakelijke afbakening van andere gevallen waarbij sprake is van het opzettelijk toebrengen van schade. Daarbij kan mede worden ingegaan op de vraag op welke wijze het risico van terroristische handelingen in de verzekeringspolissen waarop de wettelijke regeling beoogt aan te sluiten wordt omschreven. Nu verzekeraars verplichtingen – mede ingevolge ander dan Nederlands recht – ten aanzien van personen en objecten in vele landen kunnen hebben die aldaar door terroristische handelingen kunnen worden getroffen, verdient ten slotte bespreking in hoeverre aan de voorgestelde regeling globale strekking toekomt. b. In zoverre ten vervolge op het hiervoor vermelde onderdeel 1 merkt het college op dat de term “verzekeringsondernemingen” in het voorgestelde artikel 18b, eerste lid, niet is gedefinieerd. Om het in de toelichting bedoelde probleem van nadere kwalificatie te voorkomen, ware te spreken van één of meer terroristische handelingen. Het lijkt niet nodig, na het zinsgedeelte betreffende “kortingen”, het voorgestelde gedeelte “dan wel niet gehouden zijn tot uitkeringen die … overschrijden” te behouden; laatstbedoelde gedeelte - kennelijk geïnspireerd door de NHT-regeling – leidt immers óók tot kortingen en geeft - waartoe deze bepaling overigens niet dient - voorts één maatstaf ter bepaling van een korting, terwijl denkbaar is dat de minister ook andere maatstaven zou willen toepassen. Zou evenwel het criterium “voor alle verzekeringsondernemingen gezamenlijk” gehandhaafd blijven, dan behoeft de term “gezamenlijk” verduidelijking, waarbij mede waarborging van gelijke behandeling van gelijke gevallen aan de orde dient te komen. Voorts zou tot uitdrukking dienen te komen dat het niet alleen noodzakelijk kan zijn kortingen toe te passen ter zake van één of meer gebeurtenissen die als terroristische handelingen kwalificeren, maar ook terzake van alle dergelijke gebeurtenissen in een bepaalde verzekeringsperiode. Het college adviseert het eerste lid, en dientengevolge het derde lid overeenkomstig het voorgaande aan te passen. c. Volgens het college verdient overweging de vraag of artikel 23 (contractuele bepalingen buiten toepassing), en artikel 24 van de Noodwet (pensioen- en spaarfondsen) van overeenkomstige toepassing dienen te zijn op terroristische handelingen. d. Hoofdstuk X van de Noodwet heeft tot titel “Dekking oorlogsrisico …”. Dat is aangewezen omdat artikel 19 de minister de bevoegdheid verleent te bepalen dat in overeenkomsten van levensverzekering het oorlogsrisico van een door hem vast te stellen tijdstip af wordt geacht mede te zijn verzekerd. Het voorgestelde artikel 18b regelt uitsluitend de mogelijkheid van kortingen. Het hoofdje “Dekking terrorismerisico …” lijkt daarvoor minder passend. Het college adviseert de voorgestelde regeling in een nieuw hoofdstuk Xa, als artikel 24a, onder te brengen, met vernummering van het huidige hoofdstuk Xa respectievelijk artikel 24a, onder een passende titel. 3. De regeling van NHT is geen onderdeel van het voorstel. De memorie van toelichting vermeldt daarover, kort samengevat, dat verzekeraars in Nederland NHT hebben opgericht. NHT zal de terrorismerisico’s van de verzekeraars overnemen. De staat biedt aan NHT aanvullende herverzekeringsdekking. De totale terrorismedekking zal beperkt zijn tot de capaciteit van NHT. Het college stipt hierna enkele juridische punten aan die bij die regeling aan de orde zouden kunnen komen en voor een evenwichtige beoordeling van het thans voorliggende wetsvoorstel van betekenis kunnen zijn. - Het lijkt wenselijk onder ogen te zien of bescherming van de financiële sector tegen het thans bedoelde gevaar een Europese in plaats van nationale aanpak vereist en zo ja, hoe Nederland zo’n aanpak zou kunnen bevorderen. - In NHT werken verzekeraars samen. Deze samenwerking dient mede te worden beoordeeld naar Europees en nationaal mededingingsrecht. Het college verwijst naar de Oostenrijkse terreurpool (zaak COMP/38.526 – 2003/C 49/04). - Volgens artikel 87, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap zijn steunmaatregelen met staatsmiddelen bekostigd die de mededinging dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, behoudens uitzondering zoals voorzien in het tweede lid, onder b, in geval van schade veroorzaakt door buitengewone gebeurtenissen. De voorgestelde herverzekering van staatswege ware in dit kader te bezien. - Verlies van mensenlevens door terrorisme kan voor verzekeraars, behalve tot financiële nadelen, ook tot voordelen leiden. De vraag rijst of en zo ja hoe bij de behandeling van aanspraken op NHT met eventuele voordelen zal worden rekening gehouden. - Nader te bespreken ware of en zo ja in hoeverre NHT en de staatsherverzekering al dienen te zijn aangesproken vóór de onderwerpelijke ministeriële bevoegdheid toepassing zal vinden. - Bij korting kan de vraag opkomen van “fair balance” tussen algemeen belang en bescherming van contractuele rechten van verzekerden in de zin van artikel 1, tweede lid, van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het lijkt raadzaam voorzover mogelijk te verkennen hoe de minister bij uitoefening van de thans besproken bevoegdheid deze “balance” kan vinden. - Het is niet uitgesloten dat na gebruik van de bedoelde ministeriële bevoegdheid de verzekeraars weer in zodanige financiële positie komen dat, gelet op de rangorde van hun verplichtingen, de door de minister toegestane kortingen op de uitkeringen “achteraf” in een ander licht komen te staan. Te bespreken is of en zo ja hoe met zo’n nieuwe situatie kan worden rekening gehouden, mede gelet op het verzekeringstechnisch en maatschappelijk onderscheid tussen schade- en levensverzekeringen dat daarbij van belang kan zijn. - Tenslotte verdient, vooral gelet op de uitkeringsrechten die ingevolge de voorgestelde regeling niet of onvolledig tot uiting zullen komen, precisering de verhouding tussen enerzijds de nieuw voorgestelde regelingen, met inbegrip van NHT en de staatsherverzekering, en anderzijds de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen. Het college adviseert in de toelichting op een en ander (nader) in te gaan, voorzover van betekenis voor een goede beoordeling van het wetsvoorstel. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State