Voorstel van wet houdende vaststelling van regels met betrekking tot de bijzondere opsporingsdiensten (Wet op de bijzondere opsporingsdiensten), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet houdende vaststelling van regels met betrekking tot de bijzondere opsporingsdiensten (Wet op de bijzondere opsporingsdiensten), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 29 november 2004, no.04.004483, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, mede namens de Ministers van Financiën, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende vaststelling van regels met betrekking tot de bijzondere opsporingsdiensten (Wet op de bijzondere opsporingsdiensten), met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel voorziet in de instelling van vier bijzondere opsporingsdiensten met algehele opsporingsbevoegdheid: op de gebieden financiën en economie, landbouw, milieu en leefomgeving, en sociale zekerheid. Deze bijzondere opsporingsdiensten zijn belast met de strafrechtelijke handhaving van de ordeningswetgeving; zij ressorteren onder de ministers die voor het desbetreffende beleidsterrein verantwoordelijk zijn. De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is. 1. Functioneel parket Het voorstel voorziet niet alleen in de instelling van vier bijzondere opsporingsdiensten met algehele opsporingsbevoegdheid, maar brengt, daarmee samenhangend, ook anderszins een belangrijke organisatorische verandering tot stand, in de vorm van de instelling van het functioneel parket bij het openbaar ministerie. De toelichting gaat in paragraaf 5 en in de toelichting bij het voorgestelde artikel 137a van de Wet op de rechterlijke organisatie in op deze nieuwe eenheid bij het openbaar ministerie. Gezien de betekenis van ook dit deel van het voorstel, zou het passend zijn indien dit tot uitdrukking zou komen in de titel en de considerans. De Raad adviseert het voorstel dienovereenkomstig aan te vullen. 2. Verantwoordelijkheid: gezag en beheer a. Zoals dat geldt ten aanzien van de politie, is ook voor de vier voorgestelde bijzondere opsporingsdiensten de vraag van belang naar de toedeling van de verantwoordelijkheid ten aanzien van het gezag en het beheer. De vier opsporingsdiensten liggen op beleidsterreinen waarvoor de desbetreffende betrokken Minister "verantwoordelijkheid draagt" (artikel 3, aanhef en onder a.). Daarop sluiten de bewoordingen aan van artikel 2 van het voorstel, waar wordt gesproken van "ressorteren" van de desbetreffende bijzondere opsporingsdienst onder de betrokken Minister (zie ook artikel 1, aanhef en onder c.). De vraag verdient de aandacht wat het bereik is van de verantwoordelijkheid die tot uitdrukking komt in het gebruik van de term "ressorteren". De verantwoordelijkheid van de betrokken minister betreft in elk geval het beheer over de bijzondere opsporingsdienst die onderdeel uitmaakt van zijn ministerie: zie artikel 9, eerste lid. Het voorstel bevat daarnaast bepalingen die het gezag betreffen over de bijzondere opsporingsdiensten. In de artikelen 3 (juncto artikel 4) en 7, eerste lid, is geregeld dat het openbaar ministerie een zelfstandige gezagsbevoegdheid heeft over alle vier bijzondere opsporingsdiensten. Daarmee is tevens de verantwoordelijkheid in dezen van de Minister van Justitie gegeven. In artikel 10 (en in het verlengde hiervan in artikel 11) komt een medeverantwoordelijkheid tot uitdrukking van de betrokken Minister, waar deze mét de Minister van Justitie is belast met het periodiek vaststellen van de hoofdlijnen van het beleid met betrekking tot de bijzondere opsporingsdiensten. Paragraaf 7 van de toelichting spreekt in dezen van een "politiek strategisch kader". De toelichting maakt niet duidelijk of met de artikelen 10 en 11 is beoogd dat de Minister van Justitie zijn verantwoordelijkheid voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde door opsporing en vervolging en de daarmee verbonden zeggenschap zal moeten delen met de betrokken Minister. Zo dat zou zijn beoogd, werpt dat de vraag op naar de wenselijkheid van zo'n gedeelde verantwoordelijkheid op deze deelgebieden van het bijzondere strafrecht. De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en het voorstel zo nodig aan te passen. b. In het verlengde van het voorgaande, merkt de Raad op dat in artikel 9, tweede lid, is bepaald dat het hoofd van de bijzondere opsporingsdienst wordt aangesteld "na overleg" met de Minister van Justitie. De Raad adviseert om deze bepaling, overeenkomstig artikel 25, eerste lid, van de Politiewet 1993, te wijzigen in: in overeenstemming met. 3. Organisatorische situering bijzondere opsporingsdienst Het eerste lid van artikel 9 van het wetsvoorstel bepaalt dat de bijzondere opsporingsdienst als afzonderlijke organisatorische eenheid is geplaatst in de organisatie van het ministerie waartoe deze behoort. Blijkens de artikelsgewijze toelichting wordt hiermee gedoeld op de noodzaak van een organisatorische scheiding tussen diensten of dienstonderdelen met een inspectietaak en die met een strafrechtelijke handhavingstaak. De Raad is van oordeel dat dit oogmerk in de formulering 'afzonderlijke organisatorische eenheid' onvoldoende tot uitdrukking komt. Hij adviseert artikel 9, eerste lid, in die zin aan te passen dat daarin wordt bepaald dat de eenheid die is belast met de taken genoemd in artikel 3 voldoende is afgescheiden van de eenheid welke is belast met toezichtstaken. 4. Beleid bijzondere opsporingsdienst Het voorgestelde artikel 10 bepaalt dat de betrokken Minister en de Minister van Justitie, gehoord het College van procureurs-generaal, periodiek de hoofdlijnen van het beleid met betrekking tot de taakuitoefening door de bijzondere opsporingsdiensten vaststellen. In artikel 11, eerste lid, wordt bepaald dat de betrokken Minister en het College van procureurs-generaal een handhavingsarrangement vaststellen, waarin de wederzijdse afspraken over opsporing en afhandeling van de opsporingsonderzoeken zijn opgenomen. Blijkens paragraaf 7 van de toelichting wordt hiermee beoogd dat uitvoering wordt gegeven aan de democratische controle op de bijzondere opsporingsdiensten. Dat oogmerk komt ook tot uitdrukking in de bewoordingen van de considerans. De Raad merkt het volgende op. a. Het komt de Raad voor dat in de aangehaalde bepalingen in de eerste plaats bevoegdheden van de betrokken verantwoordelijke Ministers voor de bijzondere opsporingsdiensten aan de orde zijn die moeten verzekeren dat deze Ministers beschikken over voldoende mogelijkheden tot sturing van de taakuitoefening van de bijzondere opsporingsdiensten. Vervolgens is de controle aan de orde zoals deze geëffectueerd wordt in de verantwoordingsrelatie tussen de betrokken verantwoordelijke Ministers en de volksvertegenwoordiging. De Raad adviseert de voorstelling van zaken in paragraaf 7 van het algemeen deel van de memorie van toelichting, en zo nodig ook de bewoordingen van de considerans, in het licht van het voorgaande te preciseren. b. In paragraaf 7 van de toelichting wordt melding gemaakt van een ambtelijke werkgroep waarin alle betrokken ministeries deelnemen en die de hoofdlijnen van het beleid moet voorbereiden. In aansluiting daarop wordt vermeld dat in het wetsvoorstel wordt bepaald dat de betrokken Ministers periodiek de hoofdlijnen van het beleid met betrekking tot de bijzondere opsporingsdiensten vaststellen. In de tekst van artikel 10 wordt echter gesproken over de Minister in het enkelvoud. De discrepantie tussen tekst van het voorstel en de toelichting dient te worden weggenomen. Daarbij ware tevens toe te lichten waarom ook vertegenwoordigers van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties deelnemen in de genoemde werkgroep, nu de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties niet behoort tot de ondertekenaars van het wetsvoorstel. c. In het geval (zie hetgeen onder b is opgemerkt) dat wordt beoogd dat elke betrokken Minister afzonderlijk, samen met de Minister van Justitie en gehoord het College van procureurs-generaal, de taak vervult als bedoeld in het voorgestelde artikel 10, rijst de vraag naar de toegevoegde waarde van artikel 11, eerste lid, met name of het werkelijk nodig is om naast het bepaalde in artikel 10 ook nog voor te schrijven dat dezelfde kring van actoren jaarlijks voor de desbetreffende bijzondere opsporingsdienst een handhavingsarrangement vaststelt. Zo die noodzaak toch voldoende kan worden gemotiveerd, rijst de vraag waarom de wet dit moet regelen; ook zonder wettelijk voorschrift kunnen de nodige afspraken worden gemaakt en voorzieningen worden getroffen. De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en het voorstel zo nodig aan te passen. 5. Klachtenregeling Het wetsvoorstel bevat in hoofdstuk VI een klachtenregeling. De toelichting geeft geen inzicht in de reactie van de Nationale ombudsman op een ontwerp van het wetsvoorstel. De Raad adviseert alsnog daarop in te gaan. 6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State