Voorstel van wet tot wijziging van de Wet subsidiëring politieke partijen houdende verhoging van de subsidiebedragen, verbreding van de subsidiabele doelen en aanpassing van de subsidiegrondslag, met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot wijziging van de Wet subsidiëring politieke partijen houdende verhoging van de subsidiebedragen, verbreding van de subsidiabele doelen en aanpassing van de subsidiegrondslag, met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 16 juni 2004, no.04.002362, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet subsidiëring politieke partijen houdende verhoging van de subsidiebedragen, verbreding van de subsidiabele doelen en aanpassing van de subsidiegrondslag, met memorie van toelichting. De voorgestelde wijziging van de Wet subsidiëring politieke partijen strekt tot verhoging van de subsidie aan politieke partijen, tot verbreding van de subsidiabele doelen en tot wijziging van de verdeelmaatstaven. Er komt meer geld beschikbaar voor politieke partijen, zij worden vrijer in de besteding van de gelden en naast het aantal Tweede-Kamerzetels weegt nu ook het aantal leden mee bij de bepaling van de hoogte van het subsidiebedrag. De Raad van State maakt opmerkingen over de probleemstelling, de hoogte van de subsidie, de verbreding van de subsidiabele doelen, de wijziging van de verdeelmaatstaven en de overgangsbepalingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee het wetsvoorstel nader dient te worden overwogen. 1. Toekomstperspectieven a. Met de voorgestelde wijzigingen wordt vooruitgelopen op een uitgebreider wijziging van de Wet subsidiëring politieke partijen (hierna: de Wet). Aangekondigd zijn de invoering van het baten-lastenstelsel, het aanscherpen van de voorschriften voor giften en sponsoring, het opnemen van een subsidiemogelijkheid voor nieuw aan verkiezingen deelnemende partijen, het invoeren van sancties en de instelling van een onafhankelijk orgaan voor de uitvoering van de Wet.(zie noot 1) Het is de Raad opgevallen dat een duidelijke omschrijving van de problemen waarvoor de thans voorgestelde wijzigingen een oplossing moeten bieden, ontbreekt. De memorie van toelichting wijst op de wezenlijke rol van politieke partijen in het democratisch bestel. Onder verwijzing naar het hoofdlijnenakkoord noemt de toelichting versterking van het huidige stelsel van representatieve democratie noodzakelijk.(zie noot 2) Versteviging van de politieke partijen en hun wetenschappelijke en scholingsinstituten vormen daarvan een onderdeel. Volgens de considerans dienen de voorgestelde wijzigingen ter verbetering van de financiële positie en het functioneren van politieke partijen. Hun functie van communicatiekanaal met de samen-leving heeft aan betekenis ingeboet.(zie noot 3) Met deze - verspreid over de memorie van toelichting genoemde - aspecten wordt echter niet voldoende duidelijk waarom de overheid meer subsidie beschikbaar moet stellen voor politieke partijen na de recente verhoging in 2001, waarom de partijen meer bestedingsvrijheid moeten krijgen en waarom de verdeelmaatstaven moeten gaan luiden zoals voorgesteld. De toelichting kondigt wel aan dat bij de volgende gelegenheid nader wordt ingegaan op de positie en het functioneren van politieke partijen in de gewijzigde samenleving.(zie noot 4) De Raad onderschreef in zijn advies van 3 september 1997 het cruciale belang van de intermediaire positie van landelijke politieke partijen in ons staatsbestel.(zie noot 5) Nu zich sedertdien tal van ontwikkelingen hebben voorgedaan, acht de Raad het des te meer van belang dat de regering de ontwikkeling van het Nederlandse partijwezen en de rol die zij daarbij ziet voor de overheid, reeds bespreekt in het kader van het onderhavige wetsvoorstel. In het licht van de voorgestelde wijzigingen – in het bijzonder de verhoging van het totaal uit te keren subsidiebedrag - doen zich nu reeds belangrijke vragen voor, die naar het oordeel van de Raad niet onbesproken dienen te blijven. De Raad wijst daarbij ten eerste op de vraag die al in 1991 door de Commissie subsidiering politieke partijen (de Commissie-Van den Berg) werd opgeworpen over de onafhankelijkheid van politieke partijen van de overheid. Indien de financiële afhankelijkheid tegenover de overheid toeneemt, moeten de waarborgen voor inhoudelijke onafhankelijkheid toenemen. Voorkomen zal moeten worden dat politieke partijen als het ware verstatelijken. Een tweede algemeen aspect dat toelichting verdient is de bescherming van andere dan campagne-activiteiten, zoals het werk van wetenschappelijke instituten, politieke scholing en vorming en politiek jongerenwerk. Is het mogelijk tegelijkertijd een grote bestedingsvrijheid van subsidiegelden toe te staan, zonder waarborg dat wezenlijke functies van politieke partijen in het gedrang komen? Het geheel overziend wordt niet aanstonds duidelijk waarom vooruitgelopen moet worden op de reeds voorziene nadere wetswijziging. De Raad adviseert het voorstel in het licht van het vorenstaande nader te bezien. b. Juist omdat nu reeds enkele elementen worden gewijzigd en aldus wordt afgezien van een integrale wijziging van de Wet behoeft de gekozen fasering een deugdelijke motivering. Naar de Raad aanneemt speelt de discussie inzake sponsoring van politieke partijen een rol bij de nu voorgestelde verhoging van het subsidiebudget en de wijziging van de verdeelmaatstaven. De Raad is van oordeel dat de toelichting bij dit wetsvoorstel een beschouwing dient te bevatten over de visie van de regering op de verhouding tussen de eigen inkomsten van politieke partijen, de subsidies van overheidswege en inkomsten door giften en sponsoring. De Raad adviseert in de toelichting voor elk van de drie wijzigingen te motiveren waarom deze nu reeds noodzakelijk is en hoe deze past in genoemde ontwikkeling. c. In 1997 is van regeringszijde aangekondigd dat de wenselijkheid van wetgeving ter vergroting van de transparantie van partijfinanciering voor het gehele Koninkrijk zal worden bezien, mogelijk in de vorm van een rijkswet.(zie noot 6) De Raad adviseert in te gaan op de stand van zaken en de perspectieven daarvan, rekening houdend met het belang van dit onderwerp voor de kwaliteit van het democratisch proces en met de waarborgfunctie van het Statuut van het Koninkrijk. 2. De hoogte van de subsidie Bij een eerder wetsvoorstel dat mede strekte tot verhoging van het subsidiebudget voor politieke partijen is de Raad van de onvermijdelijkheid van een financieel-juridische relatie met het staatsbestel uitgegaan.(zie noot 7) Bij die gelegenheid heeft de Raad erop gewezen dat de financiële afhankelijkheid toeneemt naarmate het budget wordt verhoogd. Daarnaast wees de Raad op de welhaast automatische tendens tot verhoging van die subsidies, ook al omdat de met de partijen gelieerde fracties bij het bepalen van de hoogte van de subsidies een belangrijke stem hebben, zodat van enige “countervailing power” nauwelijks sprake is. In 2001 volgde een wetsvoorstel waarin de regering (na aansporing door de motie-Rehwinkel) de subsidie met 50% verhoogde. Nu wordt de subsidie wederom verhoogd, en wel met een bedrag van 5 miljoen euro. Hiervoor heeft de Raad gewezen op het ontbreken van een duidelijke probleemstelling. De Raad wijst bovendien op het ontbreken van een motivering waarom een verhoging van deze omvang nodig is. De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en in te gaan op de vraag hoe deze verhoging past in eerdergenoemd toekomstperspectief. 3. Verbreding van de subsidiabele doelen a. De limitatieve opsomming van activiteiten waaraan de subsidie kan worden besteed, wordt uitgebreid, onder meer met een onderdeel j, activiteiten in het kader van verkiezingscampagnes. Daarmee wordt, zoals de memorie van toelichting terecht stelt, de facto een zogenoemde “lumpsumfinanciering” benaderd, temeer daar de partijen in de verhouding tussen de diverse daar genoemde bestedingsdoelen vrij zijn.(zie noot 8) De regering stelt voorstander te zijn van een zo groot mogelijke bestedingsvrijheid voor de politieke partijen. Verkiezingscampagnes werden tot nu toe buiten de subsidiabele activiteiten gehouden. Reden daarvoor was volgens de regering in 1997 dat in ieder geval voorkomen dient te worden dat partijen voor hun primaire en essentiële functioneren van de overheid afhankelijk worden.(zie noot 9) Een beslissing om ook activiteiten in het kader van verkiezingscampagnes voor subsidie in aanmerking te laten komen, is van principiële aard en dient weloverwogen te geschieden, stelt ook de Notitie Herijking Wet subsidiëring politieke partijen.(zie noot 10) Daarbij beschrijft de notitie bezwaren als de schijn van een inhoudelijke overheidsbemoeienis met de inhoud van de partijactiviteiten en een mogelijk toenemende overheidsafhankelijkheid van de partijen. Later relativeerde de regering deze bezwaren tegen bekostiging van directe politieke activiteiten uit overheidssubsidie. Partijen kunnen nu feitelijk ook al - dankzij de subsidiëring - eigen middelen herschikken en reserveren voor campagne- en verkiezingsuitgaven.(zie noot 11) De regering acht het van groot belang dat politieke partijen in staat zijn hun partijpolitieke standpunten en partijprogramma’s op adequate wijze te presenteren. De memorie van toelichting schenkt nauwelijks aandacht aan de omslag in standpunt ten opzichte van de vorige wetsvoorstellen.(zie noot 12) De Raad adviseert op dit punt de memorie van toelichting aan te vullen. b. De Raad wijst erop dat met de verbreding van subsidiabele activiteiten niet meer gewaarborgd is dat politieke partijen zich voldoende inzetten voor wezenlijke functies van politieke partijen als politieke scholing en vorming, of bevordering van de politieke participatie van jongeren. De toelichting dient te bespreken of een goede regeling niet juist tegenwicht dient te bieden tegen overaccentuering door partijen van de activiteiten in het kader van verkiezingscampagnes. c. De bestedingsvrijheid lijkt te worden beperkt door de opsomming van de te subsidiëren activiteiten in het nieuwe artikel 5. Volgens de memorie van toelichting dient de opsomming echter slechts de toetsbaarheid en controleerbaarheid. De Raad adviseert in de toelichting uiteen te zetten of activiteiten denkbaar zijn welke niet subsidiabel zijn op grond van deze regeling. d. Ook zou de toelichting inzicht moeten bieden in de geldstromen die op grond van andere begrotingshoofdstukken naar politieke partijen gaan en hoe het daarbij gesteld is met de bestedingsvrijheid voor de partijen. e. Het is de Raad opgevallen dat activiteiten in het kader van referenda niet worden genoemd. Het verdient aanbeveling in de toelichting in te gaan of activiteiten van een politieke partij in het kader van een referendum met subsidie op grond van de Wet kunnen worden verricht. 4. Verdeelmaatstaven a. Voor de vaststelling van de hoogte van het subsidiebedrag zal naast het aantal kamerzetels ook het aantal leden van een partij bepalend zijn. Eerder heeft de Raad al in deze zin geadviseerd.(zie noot 13) Het wetsvoorstel maakt de keuze het aantal zetels voor 80% en het aantal partijleden voor 20% te laten meewegen. Een motivering van deze verdeelsleutel ontbreekt. De Raad adviseert deze alsnog in de toelichting op te nemen. b. Het is niet ondenkbaar dat een partij ook leden van niet-Nederlandse nationaliteit heeft. Deze kunnen niet deelnemen aan verkiezingen voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal, maar tellen ingevolge het wetsvoorstel wel mee voor de vaststelling van het subsidiebedrag. De Raad vraagt zich af of koppeling aan het stemrecht voor de Tweede Kamer niet op zijn plaats is. Het verdient aanbeveling in de memorie van toelichting hierop in te gaan en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen. c. In de laatste alinea van paragraaf 4 van de memorie van toelichting worden criteria geformuleerd betreffende de vraag wie als betalend lid van een politieke partij kan worden aangemerkt. Betaling door een organisatie is niet voldoende, maar over de vraag of betaling door een ander dan het lid toereikend is, eventueel door een ander dan een mede-gezinslid, doet de toelichting geen uitspraken. Het wetsvoorstel zelf bepaalt hieromtrent niets, wat tot gevolg heeft dat op de beoogde beperking moeilijk een beroep kan worden gedaan. De Raad adviseert hierin te voorzien. 5. Terugwerkende kracht a. Voorgesteld wordt aan het wetsvoorstel terugwerkende kracht te verlenen tot 1 januari 2004. In het algemeen deel van de toelichting wordt gewezen op de in de begroting opgenomen intensivering ten behoeve van de politieke partijen ter grootte van 5 miljoen euro (structureel) ingaande per 2004.(zie noot 14) Artikel II maakt het mogelijk dat partijen in 2005 alsnog de 5 miljoen extra van 2004 kunnen uitgeven. Dit betekent dat politieke partijen in 2004 samen circa 10 miljoen euro, in 2005 circa 20 miljoen euro en in de daarop volgende jaren circa 15 miljoen euro te besteden hebben. De Raad vraagt zich af hoe deze bepaling zich verhoudt tot het stelsel van de Comptabiliteitswet. Tevens is onduidelijk, hoe deze bepaling toepassing vindt, indien een politieke partij op de peildatum in 2005 in een andere situatie verkeert dan in 2004. De Raad adviseert de noodzaak van terugwerkende kracht te heroverwegen. b. De Wet treedt in werking onder toepassing van artikel 16 van de Tijdelijke referendumwet. Ongeacht het al dan niet verlenen van terugwerkende kracht is er, naar het oordeel van de Raad, geen sprake van spoedeisendheid. De Raad adviseert artikel III aan te passen. 6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State